【争议】给出一个土地财政将永远持续的方案
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强国社区-人民网土地财政与分税制:一个实证解释--《中国社会科学》2013年04期
土地财政与分税制:一个实证解释
【摘要】：地方政府的区域竞争推动了中国经济的迅速增长,其中的作用机制有待发掘。地方政府行为受中央与地方关系的影响,尤其受分税制以来财税体制改革的影响。分税制集中财权使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展模式,从而形成了土地财政;利用省级的年度数据验证了两者之间的密切关系。无论如何评价以土地财政为代表的发展模式,与财政包干制相比,分税制都是一个理性化的制度变革,其建立了中央与地方之间关系的稳定互动框架,而以土地为中心的城市扩张模式是这次改革的意外后果。
【作者单位】：
【关键词】：
【基金】：
【分类号】：F301;F812.42【正文快照】：
自20世纪末开始,随着城市化的迅速发展,中国出现了城市土地征用、开发和出让的热潮。自1990年国务院规定土地使用权可以有偿出让开始,①土地使用权市场正式出现并建立起来。此后,随着城镇住房制度的改革和城市中工业、商业用地的大规模开发,城市土地使用权出让的市场规模迅速
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分享到土地依赖度排名报告背景近20年来，随着中国房地产业的兴起和发展，中国城市建设、地方政府资金、市民生活质量、城市周边农村经济发展等方面，获得了快速发展和极大改善。这其中的直接贡献便是土地财政。土地财政成为地方政府新的和重要的财政收入来源，为城市社会经济发展发挥了积极作用。但与此同时，一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求，也不同程度地出现了“卖地冲动”，其财政支出过度依赖于土地财政，甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道，即当前被外界所诟病的“土地财政依赖症”。目前对于“地方债是否过度依赖土地财政以至压缩楼市调控空间、绑架中国经济”等疑虑，各界争论不一，但争论各方却缺少量化标准，更没有一个量化指标。量化指标是分析问题和解决问题的必要基础。对于土地财政而言，有了具体的量化数据，可以更清晰地了解和分析土地财政的现状和问题，特别是准确界定和判断地方债与土地财政之间的合理依赖度，为房地产政策和地方债务等重大问题提供分析思路和决策依据。报告的数据来源从日起，各省、自治区、直辖市的审计厅（局）陆续公布了各省份政府性债务审计结果，这是全国省级审计部门第一次集中对外公布地方债。从公布的审计报告来看，各省级审计部门关于地方债的审计报告基本上使用了同样的报告格式：主要分为“近年来加强政府性债务管理的主要措施”、“政府性债务规模及结构情况”、“全省政府性债务负担情况”、“政府性债务管理中存在的主要问题”四个版块。而在“政府性债务管理中存在的主要问题”这个版块，审计部门公布的主要问题有三个，一是政府负有偿还责任的债务增长较快，二是部分地方和行业债务负担较重，三是地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。其中，第三个问题，即“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高”，成为各省级审计报告中最受关注的问题。据统计，29个省份（新疆、西藏、港澳台除外）的审计公告中，在介绍“政府性债务管理中存在的主要问题”时，有23个省级审计部门都明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中。23个省份的审计机构给出了截至2012年底“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的具体数值或可供测算的相关项数值。该数值反映了土地财政在地方债中的比重，也反映了地方政府对土地财政依赖的程度。因此，我们将审计报告中的“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”称之为“土地财政依赖度”。报告的量化指标的计算方法“土地财政依赖度”，即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”的数值，其计算方法为：由“承诺以土地出让收入偿还的各级地方政府债务”的总额（即分子），除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”（即分母）得出。具体来说就是，首先，省级审计部门圈定“承诺以土地出让收入偿还债务”的本省份各级地方政府的范围并计算其总额。例如浙江是“省、市、县政府”三级政府；四川的范围是“18个市级、111个县级政府”（即四川省21个市（州）、183个县（市、区）中，有18个市级、111个县级政府承诺以土地出让收入偿还债务，其他的则不算在内）。其次，省级审计部门再统计出本省份“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”（有极个别省份如四川，其统计口径不含省级政府债务，只统计了市县两级政府）。最后，将以上两项统计数据进行相除，即“承诺以土地出让收入偿还债务”总额除以“省市县三级政府负有偿还责任债务余额”，从而得出“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”这一数值。即我们称之为的“土地财政依赖度”。根据上述的省级政府审计部门的公开审计报告及其相关数据，《中国经济周刊》、中国经济研究院联合研究并发布“我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告”（下称《报告》）。23省份“土地财政依赖度”排名总览北京土地偿债总额第一，浙江依赖度第一《报告》显示，从“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值，即此类债务总额来看，排名依次为北京、浙江、上海、四川、辽宁、湖北、广东、重庆、山东、天津、福建、江西、湖南、安徽、河北、广西、黑龙江、陕西、吉林、海南、山西、甘肃，江苏未公布数据。从土地财政依赖度，即“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看，排名依次为浙江、天津、福建、海南、重庆、北京（估算）、江西、上海、湖北、四川、辽宁、广西、山东、江苏、安徽、黑龙江、湖南、广东、陕西、吉林、甘肃、河北、山西。23省份最少的也有1/5债务靠卖地偿还浙江天津2/3债务要靠土地出让收入偿还《报告》显示，23个省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。换句话说，浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还。浙江省审计厅公布的审计公告中明确指出，地方债务偿还对土地出让收入的依赖程度较高。2012年底，浙江省、市、县政府负有偿还责任债务中，承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为2739.44亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额4133.91亿元的66.27%。排名靠前的北京在“承诺以土地出让收入偿还债务总额”的绝对值上排名第一，但未给出其在相同统计截止日期内占整体债务的相对比值。近些年，北京的地王不断涌现，根据北京市审计局公布，截至2012年底，其土地偿债规模高达3601.27亿元，位列23个省份之首。而截至2013年6月，北京市县两级政府债务余额为6496亿元，最近三年年均增长33%。据此测算，截至2012年底，北京市地方债规模应当在6000亿元上下，即北京市土地偿债在整体债务中的份额应在50%~60%。占比最小的三个省份，分别是甘肃（22.4%）、河北（22.13%）、山西（20.67%）。这意味着，即使对土地偿债依赖度较小的省份中，也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。土地偿债规模与整体债务占比不完全对等广东总量多占比小，海南总量少占比大从绝对值来看，23个省份中，北京、浙江、上海三地需要依靠土地收入来偿债的债务规模排在前三名，分别是3601.27亿元、2739.44亿元、2222.65亿元；土地偿债规模最小的是吉林、山西、甘肃，分别是586.16亿元、268.94亿元、206.54亿元。《报告》显示，土地偿债规模与土地偿债在整体债务中的占比这两项数据呈现比较紧密的关联性：土地偿债规模在1000亿元以上的省份，土地偿债在整体债务中的占比也较大。因为容易卖地、卖高价地，才能保证土地偿债规模，也对土地更加依赖。浙江、上海、四川、辽宁、湖北、重庆、山东，他们的土地偿债规模分列第2~9位，其土地偿债在整体债务中的占比则分别位列第1、8、10、11、9、5、13位。北京的土地偿债规模排名第一，其占整体债务的比例在50%~60%，排名也靠前。但广东例外。广东的土地偿债规模较大，位列第7，但是土地偿债在整个债务占比中排名第17位。据了解，广东经济总量长期位居全国第一，民营经济发达，尤其是实体经济发达，有效地缓解了地方政府对土地财政的饥渴。反之，土地偿债规模在1000亿元以下的省份，其土地偿债在整个债务中占比大多排在后面。但也有例外。海南尽管土地偿债规模小，只有500多亿元，但是土地偿债在整个债务占比中却排名第4。近年来，海南房地产市场十分火爆，尤其是在国际旅游岛概念的推动下，海南岛社会经济发展对房地产业倚重程度较高，这种局面也在海南的土地债务表上体现了出来。广西土地偿债规模只有700多亿元，位居16位，但土地偿债比例高达38.09%，排名第12位。进一步分析发现，一方面，广西整个的地方债务规模较小，截至2012年底，全自治区（不含乡镇）只有1900多亿元，在所有的省区市中排名靠后，低于平均水平；另一方面，广西地方债结构中，地方债增长的主力在市本级政府，而广西债务支出中，土地收储支出较大，在实际经济运行中，地方政府对土地收储的投入大，对土地收入也会格外依赖，因为土地财政作为政府性基金收入，主要受益方即是市本级和县本级政府。这直接表明，越是依赖土地财政的地方，必然会加大土地的推地规模，乃至不断推出高价土地。而早在2010年，广西南宁的一个地王楼面价格就突破了1万元/平方米。报告外6省份对土地依赖度如何？部分地区违规采用BT（建设—移交）模式除了这23个省份列出的情况外，河南、贵州、内蒙古、宁夏、青海、云南这6个省份，以及23个省份未统计的部分省级、市级和县级政府，是否就不存在土地偿债的问题呢？《中国经济周刊》记者走访发现，去年以来，河南、贵州、云南等地，卖地的情况也非常活跃。河南郑州一地就曾出现好几宗地王级地块；而在河南南阳、信阳，以及云南昆明等地，去年以来都出现过征地风波。另一方面，《中国经济周刊》记者从6个省份的审计报告中发现，这些地方与土地相关的地方债已经以改头换面的形式表现出来。如贵州省审计发现，部分地 方违规通过BT（建设—移交）模式，向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务400.64亿元，如修文县城市建设投资开发有限责任公司用预期土地出让 收入作为偿债资金来源，分别与4家公司签订BT模式投资合作12.02亿元框架协议。河南、云南、内蒙古等地，实际也大量存在着用土地收入“变相”偿还地 方债的情形。&本文来源：中国经济周刊责任编辑：NN102
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16:57:42　来源: 中国经济周刊(北京)　有2440人参与分享到
土地依赖度排名
近20年来，随着中国房地产业的兴起和发展，中国城市建设、地方政府资金、市民生活质量、城市周边农村经济发展等方面，获得了快速发展和极大改善。这其中的直接贡献便是土地财政。土地财政成为地方政府新的和重要的财政收入来源，为城市社会经济发展发挥了积极作用。但与此同时，一些地方政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求，也不同程度地出现了“卖地冲动',
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　　在一些城市化进程起步稍晚，且缺乏足够产业支撑的二、三线城市，对土地财政的依赖更加强烈。
　　以沈阳为例，2011年沈阳的土地出让收入达到630.5亿元，位居全国第七，而当年沈阳的一般预算收入仅为621亿元。也就是说，去年沈阳市的各项税费收入，还比不上卖地赚得多。再比如大连，去年的土地出让收入为529.3亿元，勉强挤进全国前十，与651亿元的一般预算收入相比仅有100多亿元的差别。
　　&短期内，多数城市还难以摆脱对土地财政的依赖。&北京中原地产市场部研究总监张大伟向《每日经济新闻》记者表示。
　　自2004年以来，招拍挂成为主要的土地出让方式，这不仅推高了地价和房价，也为地方政府开辟了一个重要财源。近年来，地方政府的财政支出持续维持高位，对土地的依赖有增无减。这种情况在2010年达到顶峰，当年全国土地出让总价款达到创纪录的2.9万亿元，北京等地的土地财政比例达50%以上。
　　但经历了近两年的调控之后，今年的矛盾可能会激化。分析人士认为，2011年土地出让收入下滑已是不争的事实。而按照审计署的数据，今年政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务与其他相关债务三类共计1.84万亿元，这让2012年成为地方政府偿债最为关键的一年。同时，保障房建设等财政支出也将花费巨大的资金。
　　近日，北京、上海等地已开始下调今年的土地出让收入预期，若按照预期，今年将是两个城市3年来土地出让收入最低的一年。
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