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秦皇岛市整改提升打造旅游“升级版”
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据了解，秦皇岛市在整改突出问题的同时，还将进一步深化旅游管理体制机制改革，推进旅游经营单位所有权、经营权、管理权“三权分离”，打破政府垄断经营模式，积极探索推行“政府出资源、企业出资金、市场化运作、规范化管理”的开发机制和模式，走景区开发所有权、经营权和管理权相分离的改革之路，让景区景点产权更清、管理更顺、发展更畅，全面打造秦皇岛旅游形象“升级版”。
原标题：秦皇岛市整改提升打造“升级版”长城网秦皇岛10月18日讯（记者 李兴双）18日上午，秦皇岛市在山海关召开全市旅游市场检查及整改工作现场会，决定开展11个专项行动，彻底解决全市旅游行业及旅游市场中存在的突出问题，全面优化旅游发展环境，还中外游客和广大市民一个崭新的秦皇岛旅游形象，促进全市旅游业持续健康发展。针对检查中发现的山海关区旅游存在的设施陈旧、欺客宰客等乱象，10月9日，国家旅游资源规划开发质量评定委员会作出处罚决定：取消山海关景区5A级资质。决定下达后，山海关区认真汲取沉重的教训，对照问题强力推进整改。与此同时，该区决定集中整治攻坚，力求构建现代旅游管理体系，打造优质旅游服务环境，塑造一流旅游城市形象。确保明年五一前山海关景区全面达到5A级标准。针对山海关景区暴露出来的问题，秦皇岛市委、市政府举一反三，深刻检讨了全市旅游行业普遍存在的问题，认真梳理、分析了问题产生的深层次原因，在18日的全市旅游市场检查及整改工作现场会上，记者了解到，秦皇岛市将从现在起在全市开展11个专项行动，明年“五一”之前彻底解决全市旅游行业及旅游市场中存在的突出问题，全面优化旅游发展环境，还中外游客和广大市民一个崭新的秦皇岛旅游形象，促进全市旅游业持续健康发展。11个专项行动包括旅游景区整改提升、星级宾馆饭店对标提升、规范旅行社经营行为、打击旅游价格欺诈、整治违规餐饮场所、整顿规范涉旅停车场、整顿规范沙滩浴场、整治违规出租车和非法营运车辆(船只)、整治旅游景区道路及周边环境、整治非法燃香捐款以及提升城市文明素质等内容。在旅游景区整改提升方面，该市明确提出：坚持从严就高原则，对照旅游景区质量等级评定标准，高套一级，如A1级参照A2级标准整改，A2级参照A3级整改，A3级参照A4级整改……以此类推，全面整改提升景区基础设施，规范经营行为，净化景区环境，提高服务质量。会上，秦皇岛市委副书记、市长张瑞书分别与各县(区)、相关部门负责人签订了《秦皇岛市旅游行业整改提升及旅游市场秩序专项行动责任状》，明确了各自的整改任务、目标及完成时限。据了解，秦皇岛市在整改突出问题的同时，还将进一步深化旅游管理体制机制改革，推进旅游经营单位所有权、经营权、管理权“三权分离”，打破政府垄断经营模式，积极探索推行“政府出资源、企业出资金、市场化运作、规范化管理”的开发机制和模式，走景区开发所有权、经营权和管理权相分离的改革之路，让景区景点产权更清、管理更顺、发展更畅，全面打造秦皇岛旅游形象“升级版”。
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本书是在参阅众多的国内外有关旅行社经营管理文献的基础上编撰而成的，并注意吸收旅游学界最新的
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　　旅游景区经营权转让己成为当前许多景区管理和经营改革过程中引入企业化经营的一种制度创新模式，并取得了良好的经济效益、社会效益和环境效益，对当地旅游经济实现跨越式发展发挥了举足轻重的作用。但是，旅游景区经营权转让后，也出现了企业经济利益和资源与环境保护需求的矛盾、国有资产监管失控等问题。因而，作为景区经营权转让者的地方政府如何对转让后的风景名胜区的开发、保护实施监督与管理，促进当地经济、社会与环境的良性循环，推动旅游业可持续发展,是值得我们去理性思考的问题。笔者以陵川县为例,对旅游景区经营权转让的政府管理作一浅探。　　一、旅游景区经营权转让的现状　　陵川县旅游景区经营权转让始于2003年。陵川县委、县政府为了更好地保护开发和利用陵川的自然与人文旅游资源，以期尽快发展旅游业，拉动相关产业，促进整个县域经济的发展，实现其最大的社会价值和经济价值，决定对旅游业进行市场化经营机制的改革。首先，按照“政企分开，产权清晰，权责明确，管理科学”以及“谁开发谁投资、谁管理谁受益”的原则，对部分已开发和待开发景区实行旅游资源所有权、经营权、管理权的“三权分离”，以“租、卖、股、联”等多种形式招商引资，吸引投资者以独资、合资或股份制等多种形式参与陵川旅游资源的开发和景区建设；其次，制定了景区开发相关优惠政策，吸引投资。同时，组建了陵川山西太行山旅游开发公司，该公司与县旅游局是两块牌子，一套班子，并受县政府委托统揽全县的旅游资源，承担各景区、景点的资源管理，经营权转让，项目编制，公开招标，投融资等工作。　　2003年9月，山西兰花集团公司与陵川山西太行山旅游开发公司合资成立山西兰花王莽岭旅游开发有限公司，合作开发陵川县王莽岭景区，开发经营期为50年。同年10月，北京亿信通投资有限公司成立陵川西溪旅游生态建设发展有限公司，注册资金500万元，与山西太行山开发有限公司、夺火乡人民政府以及夺火乡勤泉村民委员会共同组建股份公司，获得勤泉路工景区50年的开发经营权。2004年，陵川县人民政府与该县煤炭运销公司签订了黄围山、秦家磨湖景区50年开发协议。同年,县政府与凤凰欢乐谷生态建设发展有限公司签订了凤凰欢乐谷景区50年开发协议。　　2004年4月，陵川县第一次以县委、县政府名义召开全县旅游产业发展会议，明确了旅游支柱产业地位，成立了陵川县旅游产业发展领导组，出台了《陵川县旅游产业结构调整实施办法》，旅游业被县委、县政府作为全县的支柱产业和全面实现小康社会的富民产业来抓。通过旅游业经营机制的改革，陵川县已开发的景区逐步走上了市场化的轨道。　　通过改革及其相关配套措施和政策的实施，陵川旅游业发展打开了新局面，陵川由此掀起了新一轮发展旅游的高潮。目前，王莽岭景区完成投资2.4亿元，成功创建国家4A级景区。黄围山景区已完成投资5000万元，凤凰欢乐谷景区完成投资6000万元，两家正加紧申报3A级景区。与此同时，各景区纷纷在太原、郑州、北京等地设立了办事处，与当地旅行社建立了稳定的协作关系，旅游宣传促销层面不断扩大。随着陵川县不断加大旅游产业开发力度，陵川旅游在战略规划、机构建设、景区建设、客源市场、服务和基础设施等方面已初具规模，呈现出喜人的发展势头。2004年，全县接待游客人数达9.6万人次，门票收入170余万元，旅游综合收入达到1500余万元。此后逐年增长，到2007年，全县接待游客达到53万人次，旅游门票收入达到1300万元，旅游综合收入9800万元，旅游经济效益逐年提升。同时，陵川的旅游知名度大大提高，在各项旅游促销活动中，先后荣获“中国优秀旅游目的地”、“中国优秀旅游名县”、“中国最令人向往的地方”等称号。　　综观陵川县实施旅游景区经营权转让的实践，呈现出以下三个特点：一是在确保旅游景区国家所有的前提下，将其所有权与经营权、管理权分离。该方式遵从我国现行法律法规，体现了国家资源与企业资本的有效结合。二是投资主体均属企业，资本组织呈现多元化。其中既有国有，也有民营，既有独资，也有股份合作。三是主要采取合作开发经营和股份制开发经营两种转让经营形式，实行政府出资源，企业出资金的旅游景区经营管理模式。其优点是由于不存在资源与资产的评估，因此具有较强的可操作性；由于企业不用支付给政府数额巨大的转让费，而有利于景区日后的开发建设；由于代表当地利益的企业与外来企业共同进行经营与管理，利益共享，风险共担，而有利于调动双方的各种积极性。　　二、旅游景区经营权转让后政府管理存在的问题　　总体上看，陵川县以政府主导为特点的管理体制和以“政企分开、企业主体、市场运作”为特点的经营机制对当地旅游经济的发展起到了很大的促进作用，表明其实行管理权和经营权分离的经营管理体制改革方向是正确的。但是，随着陵川县景区转让后旅游业的加速发展，一些与旅游发展不相适应的问题也日益显现出来，从而折射出政府管理上的缺陷。　　1、管理规制方式有待进一步完善。景区管理机构受限于企业，导致“以企代政”，政府管理影响力不够。尽管陵川旅游局和各景区所在地乡镇政府在一些主要的景区设立了相应的景区管理机构，代表政府对旅游企业进行管理，然而在运行中，景区管理机构没有真正健全职能和配齐人员，成为一个弱势机构。这种情况的发生，使受让经营景区的企业成为景区的实际管理者，政府的宏观调控能力随之在一定程度上被弱化了。由于政府介入景区经营管理受限，政企之间合作不够，导致政府部门及其管理机构难以对经营企业的经营行为进行有效监督、管理，那么必然产生景区开发和资源保护矛盾等问题，近年来该地出现的一些景区在掌握景区经营权后先斩后奏、令法定项目审批权似有实无的现象，就是这一症结的具体表现。　　2、经济规制力度有待进一步加强。具体表现在：一是景区各自为政，合作欠佳，整体效益较低。旅游景区是区域旅游经济产值结构中的主要成分。由于陵川的几个主要景区均由不同的投资企业经营管理，景区之间联系与沟通不多，各自为政，一体化程度低，旅游协作的意识和能力较为欠缺，旅游营销中往往采取单打独斗的做法，资金分散，营销效果不佳。景区的开发和建设均以自我为中心，未能从全局的高度来把握，加之尚未建立起良好的景区合作与协调机制，致使景区在推动全县旅游业发展中应起的作用没有充分发挥。二是企业资金不到位，影响景区的正常经营与发展。有些企业在获得景区经营权后，抱着“以旅游养旅游”的观念，未按协议规定的年度和数额对资源开发与保护进行投入，景区发展不但未能形成“大气候”，对地方经济的贡献也不显著。还有个别企业甚至对景区开发经营置之不理，任其自生自灭。三是景区投资经营者、管理者与所在地的社区居民和行政代表关系尚不清晰，利益分配机制不明，直接影响到今后旅游景区的健康发展。　　3、质量规制要求有待进一步明确。同全国的基本情况一样，陵川县在实施旅游景区经营权工作中也存在注重转让结果，而忽视转让过程的管理与控制。例如，在该县与某企业签订的受让开发经营景区的协议中，虽然明确规定受让方“对核心景区内生态环境保护负有完全责任”，“必须制定生态环境保护方案，对植物、动物、矿产、山体、水源等必须合理利用，科学保护”，但其中并无规定企业的营业收入中，必须拿出一定比例用于景区保护；合同期满后，景区保护水平必须不低于一定的指标；经营期间，应严格遵守景区总体规划，应根据环境承载力来确定客流量；在项目增设过程中，应遵守国家相关法律法规，并必须经国家有关方面及各方专家严格论证等。旅游是一项长线投资，企业面临收回投资的风险，必然顾虑长期收益与短期投入的矛盾。现在该企业对其所经营开发景区的投资大多用于基础设施建设方面，而对于长远生态环境的投资还很缺乏。因此，资源保护危机的存在在于经济伦理的限度，不能仅依靠企业的自觉性，而应进行科学化的质量规制。　　4、法律规制与监督制衡有待进一步确定。虽然陵川的旅游已经开始步入政企分开、市场化运作的改革之路，但目前旅游景区转让和经营相应的有关具有法律效力的规定、决定等还很不完善，监督机制尚未建立起来，使转让景区的保护与开发面临一定的风险。　　三、完善激励约束机制的政府管理对策　　鉴于景区经营管理的特殊性、景区资源的稀缺性，以及企业拥有景区经营权后存在的上述问题，有必要采取进一步的措施，制定相应的政策，面对实际，建立激励与约束机制，完善旅游景区经营权转让的政府管理。　　1、完善管理规制激励约束机制，建立效力权威的管理机构。政府应专门设立由旅游、林业、环保、建设、国土、文物、公安、工商等职能部门组成的旅游产业发展委员会。其主要职能为：制定并组织实施全县旅游产业发展的总体规划；组织全县旅游整体宣传促销；综合协调全县旅游基础设施配套建设；对旅游环境进行综合治理；协调县域内部不同景区之间以及陵川与相邻县市的区域旅游开发与协作；进行大型旅游主题活动的策划与组织；监督检查全县旅游产业发展总体规划、产业政策、法律法规、目标责任制和重大决策的贯彻落实；组织旅游、建设、交通、公安、文化、工商、质监、物价、税务、林业、国土等行政职能部门，依据国家和省、市、县有关旅游产业发展的法律法规进行综合执法，查处违法行为，整顿旅游市场秩序；搞好旅游产业行政管理和重点旅游企业、旅游项目的指导服务；组织实施旅游人力资源开发和重点旅游人才的培养；负责向一些重要景区派驻景区管理机构，对旅游企业的开发经营提供必要服务的同时，监督其开发行为，保护景区良好的生态环境和旅游资源。同时分设旅游景区管委会。景区的管委会应该是一个利益中性的具有独立地位的管理机构，不能直接参与景区的各项经营活动，其成员应由县政府相关职能部门或从所在乡（镇）政府抽调数名熟悉土地、林业、规划、建设的专门人员组成，不熟悉相关业务的要进行必要的培训，并按管理工作的内容有分工、有协作。对于跨乡镇的景区，可以考虑成立一个与景区范围一致的新的乡级行政机构，避免多头管理的问题。应保证景区管委会有充足的活动经费，以确保其有较高的工作效率。景区管委会的主要职能为：受政府委托对景区的运营进行监督和管理；规范企业经营运作,培育可持续发展理念；激励企业更好的履行资源保护与养护的义务；协调景区开发、建设中涉及的占用土地、森林保护、居民调控等具体问题；监督景区规划的实施；搞好黄金周、小黄金周和重大节会、游览项目的组织协调工作；监管景区的护林防火以及安全经营，组织协调安全应急预案的实施；对景区所在地村庄及重要游客集散地进行规划建设，规范小吃市场、农产品市场、旅游商品专卖店及农家乐接待；及时向县旅游产业发展委员会和投资经营企业反映旅游发展中出现的情况和问题；帮助景区解决在开发和经营中出现的问题和困难；负责接洽、协调本县上级各有关部门对景区的各种专项检查工作。　　2、完善经济规制激励约束机制，提高政府管理运营能力与绩效。一是要实现旅游发展融资方式多元化。陵川县应积极转变投资观念，采取灵活的融资手段，尽快完成待优先开发景区规划和项目立项，申请国家、省、市资金；以政府信用为基础，进行商业信用融资，投入对乡村旅游、旅游商品、广告宣传、道路建设、景观建设等多方面；设立陵川旅游发展股份有限公司，向社会定向招募投资人入股，共同作为发起人，形成资本融资；参加省、市组织的招商活动，在网络、媒体推出招商计划；积极参与和利用国家和省、市发行旅游建设债券、旅游企业债券、旅游建设投资基金等机会融资。二是要增强政府管理运营能力。目前政府在旅游景区开发建设方面参与程度还不够，今后应致力于以下五个方面的工作，即：致力于加快基础设施建设，改善旅游投资环境。在企业进入景区经营之前，政府应加强景区内外包括公路交通、水、电、气、热、通讯等基础设施建设，改善投资环境，通过公共工程投资，创造社会投资盈利的条件，形成旅游产业发展的基础。致力于加大支持力度，积极参与旅游服务。政府应重点加强旅游交通、旅游服务、旅游营销和部门合作等环节的突破。例如，结合景区的特点，政府与企业在景区共同筹办一些富有地方特色的旅游节会（如围棋赛事、红叶节等），组织一些大型的文艺表演。致力于加强政府引导，发展乡村旅游。政府应引导村委会组建农民旅游协会，参与并监督景区的旅游开发，推动农业观光、农田采摘、农家接待、农式交通等乡村旅游发展，提高景区居民在旅游开发中的受益度。例如，在锡崖沟等地，山区居民与恶劣自然环境拼搏的“锡崖沟精神”享誉海内外，加之当前中央大力推进新农村建设，政府与企业通过联合开展“景村村”“1+1”的方式，修建锡崖沟挂壁公路博物馆、筹办相关的研讨会等途径，扩大合作，增强管理功能和能力。致力于强化政府主导，突出文化特色。文化是景区特色的来源，也是投资少、吸引力强的产品。由政府主导文化产业，调动社会文化团体力量参与旅游，一方面可以为县域文化的传承和健康发展保驾护航，另一方面做大文化产业，也可为景区当地居民和财政获得合理的收益。致力于实施生态建设，提高管理绩效。强化景区生态建设，美化景区环境，开发生态旅游产品，可使政府在景区的经营管理中拥有更多的话语权。在这一方面，应转变传统的植树造林方式，从旅游景观的角度，优化树种的选择，增强景观的多样性和观赏性。未来陵川应把旅游与农业、房地产、城市化、娱乐、购物等进行深度结合，互为依托，形成综合产业效益，政府可在旅游税收、小城镇建设、房地产、商业、文化娱乐、农业、商品加工业、餐饮、交通运输、目的地形象等诸多环节中参与运营，获得收益。例如，在基础服务方面，政府可以从旅游信息、旅游交通、自驾车保障、对外营销中盈利；在产品服务方面，政府可以从组织提供乡村旅游、文化、科考教育产品中盈利；在管理费用方面，政府可以从资源使用费、税收、土地升值、土地租金、资产增值中盈利；在产业链延伸方面，政府可以从援助资金、品牌转让、私人捐助、志愿者服务、房地产、城镇商业等相关产业的收益中盈利。三是要开展区域联合营销。在内部合作上，要统一各景区的市场营销，要与旅游资源丰富的区县进行区域协作开发，在不同地区、不同市场，整体或区段进行联合宣传促销，实现资源共享、信息共用、市场共建、利益共谋。当前首先应推动与周边成功景区的合作开发。在外部合作上，要加强与国内外旅游组织、志愿者行动、旅游扶贫计划、非政府组织和媒体的联系，引起各方关注，引入资金、先进经验和理念。四是要建立投资审查与企业退出机制。针对目前有的企业投资不到位，影响景区开发进度，甚至个别企业拥有景区经营权后放缓投入，别的有实力的企业也无法介入的事实，今后，在转让前应明确提出投资进度要求及企业退出办法，转让后，应根据协议，对投资到位情况进行年度审查，对未按协议完成投资额度的提出明确要求，对严重影响开发进度，或对景区正常开发带来巨大负面影响的依据协议责令其退出，对景区经营权重新进行招商、转让。　　3、完善质量规制激励约束机制，优化旅游资源转让管理流程。景区转让前的管理重点为：一是规划控制，有序出让。旅游景区转让前，必须遵循先规划，再招商，先有整体理念，后有单项建设的理念。对于关键性景区和项目，必须以政府为主导进行项目前期的规划、开发和建设，以及项目后期的管理、协调、控制和监督。在尚未实施经营权转让的景区中，根据资源的类型、品位以及旅游产品的市场需求，优中选优，确定后备景区的出让顺序，做到有序出让。二是建立旅游开发许可制度。严格审批旅游开发经营者的资质和信誉，对于已经获得许可的旅游开发企业应做好监督和审查工作。三是设立旅游景区内具体的环境质量标准。如制定旅游景区土地利用的区域规制等，其中可以规定在旅游景区内每公顷面积中最多提供的床位数、最多的旅馆客房数和旅馆建筑高度等固定指标；确定进入景区的最大游客限量；限制游客进入景区内的生态敏感地带以缓解对环境的外部不经济性；限制进入旅游区的车辆数量，要求进入旅游区的车辆必须安装消除环境污染的设备等。只有具备了这些明确的、可操作性和强制性的规制目标时，政府的管理才能真正发挥作用。四是提高政府资源转让过程中的议价能力。目前，除了14处国家重点文物保单位外，陵川缺乏国家级的自然景观类旅游区，多为省级知名度旅游资源。其中，省级地质公园2个，省级自然保护区1个，省级森林公园1个。在现有基础上，应积极组织这些省级旅游资源申报成为国家级旅游资源，大幅提高景区的旅游知名度和市场吸引力。同时，也能够提高地方政府资源转让过程中的议价能力。　　景区转让中的管理重点为：一是转变粗放的资源出让方式。针对目前旅游资源出让方式的现状，要转变整体景区出让方式，进行资源包装和前期设计，招商应把景区分拆为项目包装后分别招商。如果包装效果好，策划特别有创意，给资源加分很大，每个项目引资之和远大于整体出让，也能强化政府的议价能力。要转变原始资源出让方式，实施基础开发，先打品牌炒作，再进行招商引资。变生地为熟地，引资规模更大，收益更高。要转变单一企业投资体系，最大程度的调动社会资金，引入一家大型专业投资商为主体，进行景区核心项目运营，引入一批中型投资企业对更多的项目进行开发，发动广大中小投资人进行经营设施的开发，形成三个层次全面推进的社会资金投入局面。要转变基本完全依靠市场的方式，由政府组建或扶持本地企业运营一家龙头景区。在市场化前期，政府也应积极参与，助推龙头发展，防止旅游收益流失。要转变政府投入不足的现状，积极支持乡村旅游和文化娱乐活动，统领对外营销，带动农民增收。要转变单一旅游产业融资的方式，使旅游发展与农业、城镇改造投资和新农村建设结合，特别是要利用高收益、短周期的城市建设项目带动长周期的旅游投资热潮。二是研究资源资本化途径。组织多方专家合作，研究如何将旅游资源的价值进行资本化，予以量化评估，从而使资源可以作为资本，发挥其撬动融资的功效。三是注重引入专业旅游投资商。由政府创建资本进入退出通道，提供政府支持公关沟通渠道，提供项目投资机会。由政府组织参加各种招商活动，走出去对外招商，注重引入对旅游景区的开发建设具有比较丰富的经验、熟悉旅游产业的发展规律、具有雄厚的经济实力和融资能力的旅游专营企业投资，真正合力建设好景区。四是实现土地合理控制。在旅游产业中，旅游地产是获利最高的部分。因此开发商在和政府谈判的过程中，会尽量储备土地资源，以此来保证获利。政府在积极配合开发商开发景区，对其所需土地进行优先征用和优惠价格的同时，要对土地的供给合理控制。具体措施为：对景区核心区域及附属建筑所需土地给予优惠政策；对景区周边区域土地严格控制，不轻易划拨边缘区域；对规划中的住宿、商业街等功能区土地按照商用价格出售，增强获利水平；注意土地所处地域范围，对重点景区中心及次中心土地注意控制出售价格和面积。　　景区转让后的管理重点为：一是加强经营监管，注重生态保护。在总体规划、景区规划的指导下，根据旅游统计、旅游安全、旅游投诉、旅游专项、旅游行政执法等方面的政策法规，依法强化对企业经营行为的监督，监督旅游资源和环境保护措施的执行，确保旅游产业的健康发展。二是延长旅游链条，提高旅游收益。政府通过旅游投资带动、基础设施、旅游交通、旅游服务、旅游节事和营销、部门合作、生态建设、文化事业、乡村旅游等方面的参与，一方面为市场运营提供强大的支持力量，另一方面也可为获得合理收益。　　4、完善法规与监督规制激励约束机制，保障旅游业可持续发展。一方面是要建设政策法规体系。主要包括：在现有国家和地区各类旅游资源管理法规基础上，结合陵川本地的实际情况，制定贯彻法规的实施意见，或通过县人大创造性制定相应的规定，使景区投资企业的经营行为和资源利用有法可依；加强对景区旅游项目规划审批，确立合理开发、科学利用旅游资源和环境保护的制度；制定优惠投资政策，吸引社会多方面的投资者，参与陵川县的旅游开发建设；进一步加大政府对已转让景区经营企业的扶持力度；做好旅游项目的前期论证工作，充实完善现有项目库，向国内外发布招商信息，鼓励相关部门企业、个人向县外、省外推介旅游招商项目，并根据招商引资效果给予奖励。另一方面是要建立监督制衡体系。首先，应把社区居民纳入利益共同体，进而通过宣传教育等方式，培养和发挥其进行景区旅游资源保护监督的作用。其次，积极寻求同专业知识团体的合作，发挥其专业领域的优势，加强对景区保护和开发的监督制衡。最后，在具体管理过程中，要综合运用激励与约束管理方法，注重经营企业的反馈信息和意见，这样既保护了景区资源，也有益于促进经济发展。
（作者系陵川县人民政府副县长）
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