美国涉华经济利益集团与中美贸噫摩擦

利益集团政治是美国政治的本质美国的贸易政策和贸易政治必然引发美国经济利益集团的高度关注。在美国与中国发生大规模贸噫摩擦期间美国各类涉华经济利益集团的立场虽然不同，但均通过各种方式对白宫和美国国会施加影响其游说的规模和力度可以与20世紀90年代围绕美国政府给予中国永久正常贸易关系的游说相提并论。反对加征关税的利益集团未能阻止特朗普政府的关税政策这与美国总統和国会的权力分配、利益集团对中国的集体抱怨、美国对华战略的重大调整等因素有关。在中美经贸磋商的过程中特朗普政府极力压淛美国商界的诉求，但不得不安抚和照顾利益受损的农业集团美国跨国资本的逐利性、中国巨大市场的吸引力、中国深化改革和扩大开放的新举措等，将不断扩大美国国内支持和中国达成经贸协议的“赢集”同时，中美竞争关系的加剧将对美国涉华经济利益集团产生更夶的影响而后者也将从不同的方向持续塑造美国的对华政策。

2018年以来中美之间的大规模贸易摩擦成为影响两国经济、双边关系和国际政治的重大问题。国内外学术界对中美贸易摩擦的原因、影响和前景等做了大量研究但对美国各类涉华经济利益集团与中美贸易摩擦的關系研究不足。美国政治是利益集团政治美国的贸易政策和贸易政治与美国国内的利益集团，尤其是涉华经济利益集团有着千丝万缕嘚联系。在中美贸易摩擦爆发、升级、“休战”和两国进行经贸磋商的过程中美国涉华经济利益集团一直给予高度关注。它们虽然在立場、规模和影响力上有一定的差异但均通过致函特朗普总统和美国国会、派代表出席听证会、在各自网站或主流媒体发表声明等方式开展游说活动，试图影响特朗普政府的对华经贸政策从中美经济关系史来看，此次美国经济利益集团开展游说的规模和强度可以与20世纪90姩代相关利益集团围绕美国是否给予中国永久正常贸易关系的游说相提并论。

从2018年3月美国对中国钢铝产品加征关税到2019年10月双方达成第一階段协议，中美贸易摩擦和磋商大致可分为两个阶段本文基于美国政府的声明和行政令、美国贸易代表办公室和商务部的报告、各类经濟利益集团的声明、美国国会的议案、中美经贸谈判的内容等资料，梳理美国涉华经济利益集团对中美贸易摩擦的态度对它们游说美国政府和国会的途径、过程和阶段性效果，以及相关利益集团与中美关系的相互作用等问题进行探讨

一利益集团对中美贸易摩擦的态度及遊说活动

利益集团政治是美国政治的本质，不同的利益集团通过发动成员投票、竞选捐赠、游说等方式来影响美国的政治进程和决策过程以维护和拓展本集团的利益。由于中美经济深度融合在市场、技术、资金、产业链上高度相互依赖，中美大规模贸易摩擦严重冲击了媄国的涉华经济利益集团促使其以不同方式、从不同方向上影响特朗普政府的相关态度和政策。

根据国际贸易是从世界的角度理论关稅政策影响一国国内的利益分配，关税变动必然引发自由贸易派和保护主义派的游说刺激他们为福利分配而斗争。具体而言支持提高關税的包括生产进口替代型产品的企业、向进口竞争企业供应原材料的企业等;反对贸易保护的是出口供应商、跨国公司、使用进口原材料進行生产的国内企业、消费者及组织等。中美两国作为世界前两大经济体其各自国内的经济结构和利益分配情况异常复杂，这一简单的汾类已难以反映现实情况从2018年3月到2019年10月，按照对特朗普政府关税政策及中国报复性措施的态度美国涉华经济利益集团大致可分为以下幾种类型，其相关游说活动也呈现出不同的特征

第一，美国的钢铁企业和大工会强烈支持对中国的钢铝产品加征关税这类利益集团认為钢铁进口对其形成了冲击，欢迎特朗普政府的关税行动美国钢铁业在第二次世界大战结束后达到顶峰，从20世纪60年代开始面临日本和欧洲钢铁业的竞争这推动美国政府与欧洲和日本达成了限制对美国钢铁出口的协议。中国加入世界贸易组织后美国几家大型钢铁公司，洳美国钢铁公司(U.S.Steel)和AK钢铁公司(AK Steel)开始抱怨中国的钢铁出口对其造成了冲击，要求美国政府采取贸易救济措施奥巴马政府时期，由纽克(Nucor)、安賽乐米塔尔(ArcelorMittal)、AK钢铁公司、美国钢铁公司等钢铁企业组成的美国钢铁协会(American SteelInstitute,AISI)形成了强大的游说力量奥巴马政府对中国油井管、钢板等采取“雙反”措施的背后，都有这股力量在推动特朗普竞选期间及执政后，这些钢铁企业持续抱怨中国对其发动了“经济战”并声称美国成芉上万的钢铁业和相关产业的工人因为外国制造商“不公正和非法的行径”而失业。该集团不仅支持特朗普对进口钢铝展开“国家安全调查”(即“232调查”)还要求政府采取的救济措施要“涵盖所有进口来源和一切钢铁产品”。在特朗普政府宣布对进口钢、铝分别加征25%和10%的关稅后美国钢铁协会立即表示欢迎。

在对中国钢铝商品加征关税的问题上美国的几个大工会比钢铁企业态度更为强硬。美国钢铁工人联匼会(United Steel Workers,USW)是美国最大的制造业工会该工会的主席利奥·杰拉德(Leo Gerard)表示，特朗普政府可以豁免欧盟和加拿大等国的钢铝产品但不能放过中国。莋为全美最大的工会劳联—产联(AFL-CIO)拥有55个国内和国际成员组织，会员总数达1250多万人涵盖教师、矿工、消防员、农民、工程师、飞行员、醫生等行业。该工会的主席理查德·特拉姆卡(Richard Trumka)因不满特朗普对待弗吉尼亚州夏洛茨维尔骚乱的态度退出了白宫制造业顾问委员会，但他堅定地支持白宫的关税政策声称要结束包括中国在内的一些钢铁出口国的“掠夺性行为”。劳联—产联还攻击中国多年来“窃取美国的知识产权并强迫转让技术”强烈支持针对中国的“301调查”及加征关税政策。

第二美国的高科技企业和相关协会支持针对中国的“301调查”，但在是否对价值500亿美元的中国高科技商品加税的问题上态度分化首先，与中国企业存在竞争关系的美国企业及其工会支持对华加征關税例如，在2018年5月美国贸易代表办公室举行的听证会上太阳能世界公司(Solar World)称，中国支持本国太阳能电池的政策使该公司“遭受上亿美元損失”美国超导公司(AmericanSuperconductor,AMSC)则指责中国保护知识产权的工作“并非像宣传的那样好”，要求对中国生产的太阳能电池和风电产品加征关税代表波音、洛克希德-马丁(Lockheed Workers,IAMAW)，呼吁美国政府“调查向中国转让技术的美国公司”其次，在中国有商业利益的公司要求在加征关税时豁免本企業的产品通用电气在中国生产航空、电力、交通和医疗设备等零部件，虽然支持美国政府推动“公平竞争”但认为对中国加征关税会損害美国企业的利益，并提出豁免该公司在中国生产并出口到美国的产品和短期无法找到替代品的零部件等再次，一些代表高科技公司嘚协会虽然对中国多有抱怨主张联合欧洲和日本对中国施压，但不支持特朗普政府的关税政策例如，生物技术创新组织(Biotechnology IndustryAssociation,SIA)等则反对中国嘚本土化要求不过，这些协会认为加征关税将会破坏供应链推高企业成本，不利于研发投入而且不会改变中国的政策。有的协会还擔心中国报复希望与诉求一致的国家联手，迫使中国放弃“不公平政策”

RetailFederation,NRF)及一部分美国中小企业明确反对政府的关税政策。该集团代表从全球化和中美贸易中受益的组织认为高关税会加重美国企业和消费者的负担，招致中国的报复损害美国企业的竞争力并导致失业，同时担心中国市场被日本和欧洲的企业占领美国商会是世界上规模最大的商业组织，代表美国300多万家企业和地方商会包括实力雄厚嘚美国跨国公司、数量众多的中小企业、金融财团和资本财团、智库精英等，其成员几乎涵盖所有行业遍布全美各地。美国零售联合会則是全球最大的零售业行业协会会员单位既包括全美和其他50多个国家的著名百货店、专卖店、独立业主、折扣店和大宗商品交易店，也包括100多个州级、国家级和国际性的与零售贸易相关的协会(组织)主要代表美国零售商和消费者的利益。

在反对美国政府关税政策的过程中美国商会最活跃。该会会长托马斯·多诺霍(Thomas J.Donohue)多次表示如果对中国商品加税“美国家庭从税改中得到的好处将被抹去1/3”，“关税将引发貿易战严重损害美国的经济增长和就业”。2018年3月18日美国商会、全美零售商协会(National GrocersAssociation,NGA)等45家贸易协会联名致函特朗普，称加征关税不仅会影响Φ国的出口商还会伤害向中国出售零部件但最终产品销往美国的美国公司;将导致消费电子类商品涨价，影响医疗照顾、教育和救护等领域的美国人;破坏产品供应链影响美国制造业等。次日沃尔玛、塔吉特百货(Target)等大型零售商也致函特朗普，称在美国出售的41%以上的服装、72%嘚鞋子和84%的旅游用品都产自中国对这些商品加征关税就是对每个美国人征税。美国商会还发布报告分析美国与中国、加拿大、墨西哥嘚贸易摩擦对各州进出口的影响。2018年8月在美国贸易代表办公室就对中国2000亿美元商品加征关税召开的听证会上，350多名代表中的绝大多数都反对对中国商品加征关税涵盖服装、食品、化工、电子、自行车等行业。全美商业经济协会(National Association forBusiness Economics,NABE)的调查也表明91%的受访者称关税对美国经济囿不利影响。总之该类利益集团声称中国的做法“扭曲市场”，但它们与美国的高科技集团一样认为最佳做法是联合欧盟和日本对中國施压，并在施压过程中明确界定目标和最后期限

第四，美国农业利益集团代表出口商的诉求是最坚决地反对美国关税政策的力量。媄国农业就业人口仅375万占美国人口总数的1.5%，但利益诉求单一、组织性强比较活跃的有美国农场局联合会(American Farm Growers,NAWG)等。农业集团覆盖的州数量多且多为共和党占据优势的“红州”，包括大豆主产区艾奥瓦州、密苏里州等中西部诸州畜牧业发达的蒙大拿州、北达科他州等“心脏哋带”。这些地区对美国总统和国会选举有很大影响中美贸易摩擦之前，中国是美国大豆最大的进口国每年进口量占美国大豆总产量嘚近1/3，进口额高达140亿美元对美国猪肉和其他农产品的进口也在快速增长。

为反击特朗普政府的贸易霸凌中国在2018年对进口自美国的大豆、猪肉加征了25%的关税，受影响的企业和农场担心对华出口急剧减少部分农产品价格下跌、库存增加。美国大豆协会连续数月发表声明憂心“全美豆农将陷入危机”，声称对华农产品出口有助于实现政府确立的削减贸易逆差的目标;呼吁政府撤销对华加征的关税让贸易恢複稳定状态;要求政府采用非关税手段解决和中国的纠纷。该协会多次召集30多个州的农业代表赴华盛顿会见国会议员并敦促他们“鼓励政府重新思考‘301关税’”，还联名致函农业部官员、美国贸易代表和众议院筹款委员会要求其确保“美国农民不会为政府的关税政策买单”。美国农场局联合会的活跃程度不如美国大豆协会但也积极发声。该组织的主席齐皮·杜瓦尔(Zippy Duvall)表示美国农民“无法承担失去中国市場的后果”。在特朗普宣布为受冲击的农民和农场主提供120亿美元补贴后该集团表示欢迎，但认为这只是短期援助政府首要的任务仍是取消对华加征的关税，并尽快为美国农产品拓展新市场它们还要求国会制定长期援助农业的法案，包括为“市场准入计划”(Market

第五代表媄国金融利益集团的华尔街，对中美经贸关系恶化感到担忧但相对低调。金融是经济的母乳美国股票市场最显著地反映了该集团对中媄贸易摩擦的担忧。不过包括高盛、摩根大通在内的金融机构在此次中美贸易摩擦中并不活跃，高盛仅通过发布报告的形式表达立场2018姩3月，高盛的分析师称特朗普的关税政策将“削弱美国企业的竞争力”美国对进口钢铝产品加征关税“将打击那些使用进口钢铁的美国汽车制造商、包装公司和建筑企业”。前美国经济委员会主席加里·科恩(Gary Mnuchin)有高盛的背景前者曾担任高盛的首席运营官(COO)，后者曾担任首席信息官(CIO)二人一度被视为华尔街在特朗普政府内的代言人，其立场相对温和科恩辞职前反对特朗普政府的关税政策，认为美国经济以服務业为主不应该按几十年前的观念，强行用征税等手段把制造业留在美国或搞贸易保护主义姆努钦在中美互相加征关税后多次发言安撫市场，在中美贸易磋商中扮演着鸽派的角色

二反关税的利益集团无法阻止美国政府的关税政策

在特朗普以关税为手段施压中国的过程Φ，除了钢铁业外美国大多数商业和农业利益集团均予以反对，并开展了一定规模的游说活动然而，这些活动并没有阻止特朗普政府嘚关税政策主要在于以下几方面的原因。

首先美国总统有权采取关税行动，且特朗普本人及其执政团队内的鹰派竭力压制反对加征关稅的利益集团的影响美国国会赋予总统处理对外贸易的部分权力，总统可以依据贸易法实施贸易政策特朗普指示商务部援引《1962年贸易擴展法》(Trade Expansion Act of1962)的“232条款”，对进口钢铝是否威胁美国国家安全进行调查;指示美国贸易代表办公室援引《1974年贸易法》(Trade Act of 1974)的“301条款”针对中国“与技术转让、知识产权和创新有关的法律政策和做法”展开调查等，均属于美国总统的权力自相关法律生效以来，美国对日本、欧洲国家囷巴西等国均发起过相关调查且绝大多数诉诸关税行动。

美国政治具有精英主义和多元主义特征精英行使权力，而利益集团则通过多え民主体制影响决策总统代表行政权，理论上是“全民代表”按照国家利益制定大政方针，其决策过程较少受国会议员或特定利益集團的牵制在竞选和执政的过程中，特朗普借助右翼民粹势力竭力在国内树立“代表人民、反对建制派”及“压制腐败的利益集团”的形象。“排干华盛顿沼泽”、拯救“被遗忘的美国人”等口号成为其巩固权力、推行争议性政策、压制反对派的政治动员的方式。在特朗普及其执政团队的语境中跨国公司、华尔街等“全球主义者”和“失败的历届美国政府”合谋推行的自由贸易政策和宽松的移民政策，牺牲了美国蓝领工人和中产阶级的利益只有通过贸易保护才能重振美国制造业，维护美国工人和人民的利益让美国再度伟大。

特朗普政府并非不受特定利益集团的影响对其影响最大的是“铁锈带”的钢铁企业和工会。2016年大选中正是由于得到“铁锈带”钢铁业和部汾工会成员的支持，毫无执政经验的特朗普得以入主白宫在出台钢铝政策的过程中，特朗普曾犹豫不决但钢铁企业多次施压，要求他“兑现承诺”并发出了下次选举不再支持他的威胁。最终特朗普不仅邀请钢铁企业的高层到白宫讨论钢铁产销问题，还邀请钢铁工人玳表出席加征关税的签字仪式在采取针对中国的关税行动后，尽管有上百家企业要求政府减免钢铝关税但都被特朗普拒绝。可以说特朗普政府在钢铝关税问题上行动最早、态度最坚决，是因为美国钢铁公司和工人是特朗普巩固执政地位和寻求连任必须依靠的政治力量

特朗普是地产商人出身，也是美国商会会员但其对美国商会和跨国公司的影响有一定的“免疫力”。对特朗普影响较大的商界精英并非传统的美国上市公司董事长和大股东而是房地产开发商、赌场巨头、私人股本公司、亿万富翁和家族企业的老板等。这些人纯粹迎合夲地市场或主要在中美洲做生意几乎不受关税战的影响。就美国商会而言由于它在2016年总统大选期间不支持特朗普，所以与特朗普关系緊张对行政部门和国会的影响力也因之下降。可以说在2008年金融危机和反全球化的民粹主义浪潮的影响下，美国商会和商业圆桌会议这樣的组织对美国政府和政治的影响已经大不如前特朗普只是让这一现象更加凸显了。

在酝酿和出台关税政策的过程中自称“关税人”嘚特朗普起到了关键作用。特朗普认为美国历届政府仅采取谈判手段，不足以迫使中国满足美国的关切;关税既是服务其谈判的有力工具也有助于美国企业回流和全球产业链重组。特朗普政府内的强硬派在政策辩论中也发挥了重要的推动作用白宫国家贸易委员会(White House NationalTrade Council)主任彼嘚·纳瓦罗(Peter Navarro)将美国的贸易逆差归咎于“中国等国强加的高关税、货币操纵、知识产权盗窃、血汗工厂和松懈的环境控制”等，攻击反对加征关税的国家经济委员会(National Paulson)警告“经济铁幕”可能降临、中美将陷入冷战、世界秩序将被严重冲击后纳瓦罗公开警告华尔街和全球派精英“不要充当未注册的外国代理人”，要求他们不要通过所谓的“外交”活动影响总统在贸易上的主导权特朗普的个人偏好与其政府内的強硬派结合，抵消或压制了温和派的力量

其次，在大选压力并不紧迫的背景下反对加征关税的美国商界和农业集团的影响主要体现在國会上，而国会对总统权力的制衡较弱且存在滞后性相较总统代表的行政部门，国会更容易受到利益集团和选民的影响国会议员，尤其是众议员不仅和选民联系更密切而且面临着更紧迫的选举压力。各类利益集团的诉求能够更迅速地反映到国会上。2018年6月美国商会為反对政府的关税政策，联合270多个商业组织致函时任众议院筹款委员会(Ways Brady)等议员敦促其推动立法，限制特朗普总统以国家安全为名加征关稅的权力参议院2018年7月11日还通过议案，要求国会在美国政府以国家安全为名加征关税时“发挥更大作用”但这项议案不具有法律约束力，也没有在国会两院获得通过《华盛顿邮报》称，此举是一个象征性的谴责反映出倾向于自由贸易的共和党人对特朗普发动贸易摩擦嘚警告，但这项议案无权要求白宫改变加征关税的做法

农业州的国会议员最容易受到农业利益集团的影响。在农场主和各类农业协会的遊说下一部分农业州的议员明确表示反对加征关税。2018年6月在特朗普威胁对高达4500亿美元的中国商品加征关税后，艾奥瓦州共和党参议员約尼·厄恩斯特(Joni Ernst)发表声明称“这些激进的贸易行为将继续造成破坏性后果，冲击我们的大宗商品价格及农产品期货加剧艾奥瓦州农业忣商业社区的焦虑。”农业州的议员们还对政府120亿美元的补贴计划极为不满威斯康星州的众议员罗恩·约翰逊(Ron Johnson)、罗恩·金德(Ron Kind)等称，“农囻要的是市场而不是计划经济”阿拉斯加州共和党参议员丽莎·穆尔科斯基(Lisa Murkowski)、堪萨斯州的参议员杰瑞·莫兰(Jerry Moran)、艾奥瓦州的共和党参议员查克·格拉斯利(Chuck Grassley)、肯塔基州的共和党参议员兰德·保罗(RandPaul)等均认为补贴不能解决根本问题。内布拉斯加州共和党参议员本·萨斯(Ben Sasse)甚至表示特朗普的贸易保护政策正在将美国推入“1929年大萧条”。贸易摩擦重创美国农场主砍掉了他们的双腿，而白宫的计划是花120亿美元给他们买副“金拐杖”

不过，议员们施加的压力并未迅速产生效果特朗普反过来游说议员们支持其关税政策。参议院农业委员会主席帕特·罗伯茨(Pat Roberts)和参议员詹姆斯·兰克福德(James Lankford)等十多位议员原本计划赴白宫表达对关税问题的关切但却被“意外地”安排参加了特朗普与欧盟委员会主席容克举行的记者招待会。特朗普借此机会向议员们推销美欧达成的贸易“休战”协议另外，还有一部分对中国强硬的农业州议员洳艾奥瓦州的斯蒂夫·金(Steve King)、得克萨斯州的迈克·麦考(Mike McCaul)等，均支持通过加征关税迫使中国让步农业州议员的分歧削弱了农业利益集团施压特朗普的力度。

Act)国会在形形色色的利益集团影响下，通过了大量的贸易保护法律以此促进美国各行业和各区域经济的发展。自罗斯福噺政及国会通过1934年《互惠贸易协定法》(Reciprocal TradeAgreement Act)以来美国告别了延续一个多世纪的贸易保护主义，此后历届美国总统大体上都支持自由贸易但昰，国会内的贸易保护传统是根深蒂固的这使行政部门在20世纪下半叶推动《关税与贸易总协定》(General Agreement onTariffs and Trade,GATT)、《北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement,NAFTA)的过程中受到淛衡。从这个角度看虽然部分议员反对特朗普对中国采取极端的关税政策，但贸易保护传统浓厚的国会很难通过立法限制特朗普加征关稅的权力

再次，美国几乎所有的经济利益集团都对中国经济政策有怨气支持对华施压，这营造了特朗普对华关税政策的政治气氛在此次中美贸易摩擦中，美国商界、高科技利益集团等虽然憎恨关税但并不反对，甚至支持美国政府和国会对华施压以满足其关切。自20卋纪90年代中后期至2008年金融危机前谋求从中国日益发展的经济和迅速扩大的市场中获益的美国农场主、工商业、金融业等利益集团结成强夶的游说集团，抗衡劳工、环保、人权等利益集团在推动美国给予中国永久性正常贸易关系地位、支持中国加入世界贸易组织、避免中媄出现严重的货币金融冲突等方面，都发挥了重要作用其中，美国商会和美中贸易全国委员会(U.S.-China BusinessCouncil)的作用尤为突出不过，随着中国产业竞爭力的提升美国商会等集团对中国的不满增多，而直接代表美国在华企业的中国美国商会(Am Cham China)的态度尤为强硬也具有较强的代表性。

在此佽中美贸易摩擦中中国美国商会持续要求中国政府“消除国企获得的不公平竞争优势”“加强知识产权执法力度”“扩大市场准入”“提高立法程序透明度”，并积极游说美国政府对华施压中国美国商会2017年在其发表的《美国企业在中国白皮书》中，甚至呼吁美国政府应“动用箭筒中的每一支箭”来确保中国提供公平的商业竞争场所在中美经贸磋商过程中，中国美国商会希望美国政府维持对中国商品加征的关税以确保中美将来达成的协议“不仅能缩小贸易不平衡，更能解决由政府主导的中国经济给美国公司造成的负面影响以赢得更恏的市场准入条件”。中国美国商会主席夏尊恩(Tim Stratford)称“美国公司希望中国停止强迫它们交出技术，停止不平等执法解决一些长期问题，否则美国公司由关税而遭受的损失将是巨大的浪费”2018年底和2019年初，中国美国商会在两次调查后称美国在华近半数的公司希望维持或加碼关税，以迫使中国让步这一强硬立场是美国在华企业态度的反映。反对加征关税的美国前财长保尔森也表示中国加入世界贸易组织臸今，仍在多个领域对美国的投资和贸易构成各种限制美国商业团体虽然不赞成政府的关税政策，但的确希望政府对中国采取更具进攻性的方式

可以说，在美国对华政策日益强硬和中美产业竞争加剧的背景下美国商业利益集团一方面担心因贸易摩擦遭受巨大损失，积極寻找替代方案另一方面也抱着希望美国政府施压中国的心理。因此这类集团并没有对美国主要政府部门发起密集的“反贸易摩擦”囷“反关税”游说。从这个角度看美国商界与特朗普政府的目标是一致的，只是在施压手段和强硬程度上有所差异这为特朗普的关税政策提供了一定的国内“合法性”。

最后因美国从战略上看待和应对中国的崛起，特朗普政府的对华经贸政策具有高度政治化的特征關税被其执政团队内的鹰派视为打击中国的工具。特朗普政府对中国的关税举措是在美国视中国为战略对手的背景下发生的因此在掌权嘚鹰派看来，关税政策具有压制中国经济崛起、阻止中国在全球价值链上攀升的作用不能轻易放弃。

冷战结束后美国政府尽管视中国為潜在挑战者，但总体上欢迎中国崛起多次表示“一个强大、和平、繁荣的中国符合美国的利益”。但2017年底发布的《美国国家安全战略》报告将中国列为“对手”和“竞争者”给中国贴上了“修正主义国家”的标签，并猛烈攻击中国挑战美国的权力、影响力和利益这塑造了美国对华决策的政治环境和舆论环境，使对中国强硬成为美国两党的“政治正确”反对特朗普政府关税政策的国会议员和利益集團均受制于这种环境，在游说美国政府的过程中不得不保持谨慎的态度避免被戴上“不爱国”的帽子。正是在这种氛围的影响下要求與中国在商品、资金、技术和人员上“脱钩”的力量，一度塑造了特朗普政府的对华政策美国强化对中国在美国投资的审查力度，以司法迫害、技术封锁、外交围堵等手段打击华为等中国高科技企业给正常的中国留学生赴美制造障碍等，都是“脱钩”政策的具体体现

洳果说白宫对进口钢铝加征关税有明确的国内政治考虑，那么它对中国高科技产品加税则有其战略考虑特朗普政府开展了“301调查”，将所谓的中国“侵犯知识产权”和“强迫技术转让”等问题上升到影响美国经济前景和科技竞争力的高度。白宫前首席战略师斯蒂夫·班农(Steve Banno)甚至污蔑中国“摘走了西方工业文明的花朵”美国对“中国制造2025”行动纲领的担忧和不满，成为特朗普政府对中国500亿美元高科技商品加征关税的重要原因尽管美国绝大多数高科技公司和各类高科技协会反对加税，但根据美国公布的最终加税清单美国政府对其认为的鈳能对其高科技产业构成竞争的中国商品均加征了关税，绝大多数在中国有商业利益的高科技公司豁免关税的申请都没有获批例如，美國通用电气公司(General Company)在中国生产的飞机引擎涡轮、沉入式电动泵、机车、核磁共振成像设备等被纳入加税清单一些高科技企业的集成电路、微处理器等半导体产品也被加征了关税。2018年8月美国贸易代表办公室就对中国2000亿美元商品加征关税举行了听证会，此后该办公室先后从Φ删除了520个税号，但这些被豁免的产品都是一般消费品或短期内很难被替代的产品如烤箱、复印机、收款机、集装箱、浮动船坞等，并非高科技产品在特朗普政府压制中国高科技产业发展的政策面前，美国在华的高科技跨国公司不得不承受供应链受冲击的后果

三美国涉华经济利益集团与中美经贸磋商

因中美经济高度相互依赖，贸易摩擦导致中美经济均承受压力就美国而言，贸易摩擦提高了美国企业嘚生产成本抬升了国内物价，影响了经济增长和民生阻碍了美国的对华出口。就中国而言贸易摩擦导致中国股市震荡，部分企业经營困难中国对美出口和对美投资均出现下滑。自2018年2月至2019年10月中美围绕贸易不平衡、关税、产业政策、技术转让等问题进行了13轮高级别磋商，在农产品采购、知识产权保护、金融市场开放等问题上达成阶段性协议但在一些结构性问题上的磋商仍在继续，美国此前对中国商品加征的关税也没有取消

中美经贸磋商一波三折。2019年5月在经过11轮磋商后，贸易摩擦再度升级美国将中国2000亿美元商品的关税从10%提高臸25%，并启动了对中国另外3250亿美元商品加税的进程中国随即进行新的报复，提高了对已经加征关税的600亿美元美国商品的关税税率除了实施反制措施外，中国阐明了在经贸磋商上的原则立场并抨击了美国的不实指责、贸易霸凌及“合则用、不合则弃”的利己政策。在8月15日媄国政府宣布对从中国进口的3000多亿美元商品加征10%的关税分两批自2019年9月1日、12月15日起实施后，中国8月23日也宣布对美国约750亿美元商品加征10%、5%不等的关税同样分两批实施。美国在9月1日对3000多亿美元中国商品中的第一批加征了15%关税并威胁将此前2500亿美元中国商品的关税从25%提高到30%。中媄贸易摩擦的持续升级刺激了反对加税的美国经济利益集团，它们不断开展游说活动与特朗普政府的互动更加频繁，互动的内容和方姠与前一阶段基本一致

根据国际贸易是从世界的角度谈判理论，谈判是一种“双层博弈”执政者在谈判时必须兼顾国内政治和国际政治两个层面。就国内政治层面而言协议需要反映中美两国国内支持和反对协议的两种力量的平衡。支持贸易协议的各种力量以所谓“赢集”的形式出现并影响谈判“赢集”的大小取决于国内政治博弈、政治体制、执政者的偏好和谈判策略等因素。具体到中美经贸磋商媄国国内的“赢集”就是支持与中国达成经贸协议的美国各类经济利益集团的总和及其代表的政治力量。为了扩大自己的“赢集”特朗普政府试图在这些利益集团关心的问题上对中国施加前所未有的压力，同时对利益受损、反对加征关税的利益集团的游说不断进行压制或咹抚其中继续压制的重点依然是美国商界，而安抚的重心则是农业利益集团这两类集团与美国政府的互动有两个基本特点:

首先，尽管特朗普政府抵制美国商界的游说但不得不顾及经贸摩擦升级对美国经济尤其是美国金融市场的影响，不断进行市场安抚贸易摩擦升级後，美国商会继续呼吁双方取消所有关税敦促中美达成协议。2019年6月初美国贸易代表办公室召开听证会，就是否对中国3000多亿美元的商品加征关税听取社会意见包括沃尔玛、塔吉特(Target)、李维斯(Levis)、好市多(Costco)、梅西百货(Macy’s)等零售巨头在内的661家美国企业和行业协会联名致函特朗普，反对贸易摩擦这些企业结成“关税伤害腹地”(Tariffs theHeartland)的商业联盟，声称贸易摩擦将导致美国失去200多万个就业机会使一个四口之家的平均生活荿本增加2000美元，并将对美国国内生产总值(GDP)的增长造成沉重打击该联盟敦促特朗普政府与中国达成“一项积极的协议，取消关税提高美國的竞争力，从而刺激美国经济保护美国工人和客户的利益”。白宫并未对该游说联盟及其他公开反对加税的团体的诉求做出公开回应不过，面对贸易摩擦升级对美国股市的冲击特朗普不得不安抚华尔街和金融市场。在推动美联储降息、将谈判受挫归咎于中国的同时特朗普不断做出中美“非常接近”达成协议、“中美关系不同凡响，希望与中国达成很棒的协议”、中美有“很好”的机会达成协议、“中美协议或包括华为问题在内”等表态这些表态及中美经贸磋商的继续，的确有助于美国金融市场的稳定

其次，特朗普政府继续出囼政策安抚农业集团并将中国取消报复措施、恢复从美国进口农产品作为经贸磋商最优先的事项。受中国报复措施的影响美国农民的岼均收入在2019年年中已经降至近15年来的最低点。2018年中期选举期间农业州艾奥瓦州的两个选区“由红转蓝”，向特朗普敲响警钟为摆脱困境，特朗普在阿根廷布宜诺斯艾利斯与中国国家主席习近平会晤时首先表示希望中国恢复从美国进口农产品。美国希望中国立即取消对媄国农产品加征的关税这背后依然是美国农业集团的巨大压力。美国大豆协会本来期望中美两国在2019年3月1日达成协议在失望后发表声明稱，“我们花了40年时间拓展中国大豆市场如果中美不能达成协议，关税争端继续我们这辈子都不会看到市场恢复。”大豆协会还联合铨国小麦种植者协会和全国玉米种植者协会声称其代表的农民共拥有1.71亿英亩农田，不愿看到贸易争端升级为安抚农民，特朗普政府推絀总额为160亿美元的第二轮农业补贴计划但农民们并不买账，强调这些金融支持“仅仅是局部和临时性的解决方案”特朗普还邀请美国農民代表到访白宫，向其解释政府帮助农民应对中美贸易争端的计划但美国大豆协会坚持称农民们“要的是取消关税”。2019年6月29日中美領导人在日本大阪会晤后，同意重启经贸磋商为营造良好的谈判氛围，中国进口商随后重新启动对美国农产品的购买事宜美方则对110项Φ国输美工业品豁免加征关税。在两国于2019年10月达成的阶段性协议中中国承诺从美国进口大量农产品。从中可以看出美国在谈判中一直高度重视为其农产品恢复中国市场，甚至以暂缓对中国商品升级关税为手段要求中国购买农产品。

在安抚金融市场和农业集团的同时特朗普政府并没有放弃对中国的极限施压，但美国国内推动与中国达成协议的“赢集”在不断扩大反对两国经贸“脱钩”的力量不断增強。从执政者的偏好看特朗普本人希望达成一个“满意的协议”。特朗普的目标是维持靓丽的经济数据在国内争取更多选民的支持，從而在2020年大选中击败民主党人实现竞选连任。面对国会民主党人的弹劾调查和自由派媒体的抨击特朗普希望通过达成协议收获谈判成果，既助力美国经济的发展又提高自己的声誉和威信，从而使选民相信其决策和行为是出于国家利益而非个人利益的考量从美国政治體制看，协议达成后的批准程序有利于中美经贸磋商在美国国内政治极化的背景下，不管特朗普与中国达成何种经贸协议民主党都会絀于政治考虑抨击其过于软弱，要求其从中国得到更多如果协议需要国会批准，民主党议员会全力阻挠影响特朗普政府讨价还价的能仂。但此次特朗普政府与中国磋商的协议并非需要国会审议和批准的双边互惠协议或自由贸易协议，特朗普因此有更大的自主权与中国談判从美国国内利益集团的诉求看，随着时间推移受贸易摩擦冲击的美国各类利益集团的不满会持续上升，从政治上加大对特朗普的壓力如果这些利益集团代表的选民群体集中在“摇摆州”或农业州，这种压力将更大同时，中国深化改革和扩大开放的新举措包括擴大进口、降低关税、加强知识产权保护力度、推动以“竞争中性”(Competitive Neutrality)原则对待国企等，都有助于缓解美国部分利益集团的不满美国商界與敌视中国的美国极端派不同，在其诉求得到一定的满足后是支持中美达成协议的。

可以说特朗普连任的需要、美国国内各利益集团嘚压力和中国改革开放新举措形成的拉力，在不断扩大特朗普政府与中国达成经贸协议的“赢集”中美经济的互补性及美国消费者对中國物美价廉的商品的需求，决定了中美可以达成一个重塑双边经济关系的双赢的协议

四美国涉华经济利益集团与中美关系的走向

中美经貿磋商涉及面广，涉及两国国内的改革和利益的重新分配同时，中美贸易摩擦与两国的战略安全竞争、发展模式分歧等相互交织构成當今世界百年未有之变局的重要方面。在政治与经济、国际与国内因素相互交织的时代背景下美国经济利益集团在中美关系中的作用呈現出几个特点。

第一美国涉华经济利益集团的利益，日益受到美国对华战略和中美关系的影响和制约美国经济利益集团看待中美经济關系的视角是经济性的，美国行政部门和国会要反映和满足这些利益集团的诉求但随着美国实施对中国的全面竞争战略，美国政府看待Φ美经济关系的视角会更多地出自政治和战略考虑未来一个时期，中美竞争加剧和中美关系紧张将构成美国相关经济利益集团从事游说活动的政治环境这些集团的言行将不得不服从和服务于美国当政者的需要及其界定的国家利益。

从国际关系史看国家的政治和安全利益会压倒国家内部利益集团的经济利益。19世纪末和20世纪初英德、法德之间密切的经济联系及两国国内的经济利益集团，并没有阻止第一佽世界大战的爆发第二次世界大战前，美日的经济联系也没能阻止两国走向战争美苏冷战初期，两国的战略考虑压倒了建立统一市场嘚需要世界形成了两个相互隔绝的“平行市场”。中美40年来在经贸领域形成的压舱石也没有阻止两国结构性矛盾的加深和战略关系的緊张。自1972年尼克松访华以来中美经济关系的发展整体上有助于缓解或至少推迟中美之间的矛盾升级。冷战结束后两国在打交道的过程Φ不愿因战略和意识形态问题严重影响经济合作。但2018年以来中美的大规模经贸摩擦与双方在其他领域的博弈加剧同步发生。中美如何处悝在意识形态、朝核、涉台、涉港、涉疆等议题上的分歧和矛盾将对中美经济关系产生日益重要的影响。中美战略关系的变化也催生叻中美经济“脱钩”的问题。如果两国战略关系持续紧张或者出现一定程度的对抗，美国涉华经济利益集团将不得不承受“脱钩”带来嘚后果尽管这种“脱钩”可能不是彻底和全面的。

美国国内的强硬派和温和派对美国对华政策的影响自然会影响美国涉华经贸利益集團的“生存环境”。如果强硬派继续发挥主导作用即使中美结束贸易谈判并达成协议，两国的“经济战和战略战也不会停止”希望和Φ国发展正常经济关系的美国涉华经贸利益集团的利益将进一步受损。如果中美经过激烈的博弈认识到自己能力的局限和对方的实力，學会更好地管控矛盾双边战略关系相对缓和，那么两国经济关系将会更多地受经济规律而非政治因素的影响

第二，中国的经济政策和對美国的政策将在一定程度上塑造美国涉华经济利益集团对中国的看法，并进而影响美国对华政策和中美关系的走向中国巨大的市场，不管对美国出口企业还是在华经营企业都仍具有强大的吸引力。自中美开始交往以来美国对华政策的一个基本目标就是拓展中国的市场，这个目标在中美贸易摩擦期间更凸显了美国的垄断资本、跨国公司和中小企业，只有通过对海外的商品输出和资本输出才能够发展壮大这是由资本的本性决定的。中国采取的进一步扩大市场开放、主动扩大进口、持续改善营商环境、对外资全面给予平等待遇、大仂推动对外经贸谈判等措施将对包括商界、农场主、华尔街、制造业集团、高科技集团在内的美国各类经济利益集团产生磁石效应。这些政策既呼应了美国商界和其他利益集团的合理诉求也加剧了它们与别国企业争夺中国市场的紧迫感。同时中国政府从战略高度和长遠角度看待中美关系，也希望美国商界继续反对美国国内推动中美“脱钩”的力量中国驻美大使崔天凯对美国中国总商会表示，“不要幻想那些自称为战略家的人能帮你们解决问题他们实际上是‘新冷战’的鼓吹者，搭他们的便车到不了你们想去的地方对那些主张破壞国际供应链、分裂全球市场、脱钩中美经济、鼓吹‘零和’对抗甚至‘新冷战’的人，要敢于说‘不’”

未来中美经贸协议一旦达成，将在一定程度上缓解美国涉华经济利益集团的疑虑和不满为其进一步拓展中国市场提供有利条件。这将在重塑中美经济关系的基础上繼续深化中美经济合作毕竟合作有利于两国民众，从中受益的民众反过来也会进一步支持两国经贸交流如果中美达不成协议，中国改革开放的新举措将使日本和欧洲的企业包括“一带一路”倡议沿线国和参与国的企业受益，这会加剧美国涉华经济利益集团和美国政府嘚焦虑最终会使美国强硬派压制中国的战略大打折扣。

第三由于美国竭力阻滞中国的产业升级，美国高科技企业集团将受到更大冲击中美科技“脱钩”的趋势仍将继续。科学技术是第一生产力从本质上看，人口规模和科技水平是决定一个国家综合国力的重要因素包括进攻性现实主义者约翰·米尔斯海默(John J.Mearsheimer)在内的美国学者认为，中国人口是美国的四倍只要中国的平均科技水平达到美国的1/4，中国的经濟总量就能够与美国比肩特朗普政府及美国右翼鹰派所推行的政策，就包括压制中国经济总量对美国的赶超压制中国的技术创新能力。习惯了“美国第一”的美国两党精英也有重新拉开与中国差距的竞争心态。

特朗普政府阻滞中国高科技产业发展的一大举措是强化對中国的高科技出口管制，限制中国在美国投资的领域而这也冲击到与中国有合作关系的美国高科技企业。美国维持对中国500亿美元高科技出口产品的高关税美国商务部工业安全局(Bureau of Industry andSecurity,BIS)在2018年11月公布拟在人工智能、芯片、量子计算、机器人等24个高科技领域加大出口管制的计划，鉯及美国政府“封杀”华为、对中国超级计算机企业断供等行为都清楚地表明了美国试图阻滞中国高科技产业发展的意图。这些举措也導致高通(Qualcomm)、AMD、英特尔、英伟达(NVIDIA)等公司的对华出口受到很大影响然而，美国政府宁可让本国的部分高科技产业在短期内承受损失也要维歭美国的科技优势，继续赚取垄断利润这既会损害美国高科技企业的利益，也刺激了中国加大对高科技领域的投入未来一个时期，中國高科技产业竞争力的提升将加剧美国政府的担忧招致美国更多的打压。这可能导致世界上出现两个或多个独立的高科技生态系统同時，中国高科技产业和高端制造业的发展意味着美国高科技集团、研发密集型行业将面临更大的来自中国的竞争压力，这可能使其对华態度趋于消极

第四，不同经济利益集团的斗争将影响美国的政治生态进而影响美国对华经贸政策。美国跨国公司与中产阶级之间、倚偅出口的农业集团和反对进口的钢铁集团之间、华尔街与美国的制造业集团之间均存在着相当的张力。特朗普政府挑起对华贸易摩擦昰美国民粹主义对全球主义、白人中产阶级对跨国公司、“铁锈带”对东西海岸的一场逆袭。特朗普政府推行的贸易保护政策及在美国国內引发的反弹与支持和反对特朗普政府的各种力量相互作用，推动美国政治和经济生态不断变化存在利益冲突的美国各类经济集团的仂量消长，将通过美国总统选举和国会选举的结果表现出来通过两党温和派和极端派的力量对比表现出来。在中国不断缩小与美国整体國力差距的历史大势下美国精英对中国经济发展的防范会继续增强，并继续将美国国内的不满转嫁给中国因此，2020年大选后不管是特朗普连任还是民主党人夺回白宫，不论国会两党格局如何变化美国对中国的贸易保护主义都有丰厚的土壤。不过倾向于支持和中国发展正常经济关系的利益集团，也将对美国国内的贸易保护团体和妄图对中国发动“新冷战”的鹰派形成一定的制衡共和党和民主党的对外经贸政策和对华政策，也会因两党选民构成的不同而呈现一定的差异

随着全球化和中美经贸关系的发展，美国各类涉华经济利益集团對中美经贸关系的态度逐渐出现分化在中美大规模贸易摩擦的过程中，这种分化更加明显美国钢铁企业和大工会强烈支持特朗普政府對中国的钢铝产品加征关税。高科技集团立场分化感受到中国竞争压力的企业支持对华加征关税;在中国有投资且向美国出口的企业希望被豁免关税。美国商会和零售商等组成的集团明确反对对华加征关税但中国美国商会中部分企业甚至支持加征关税以迫使中国让步。农業集团因中国的报复性关税遭受相当大的损失因此积极游说政府尽快与中国达成协议，以恢复对华农产品出口金融利益集团受到美国反华尔街政治气氛的影响，态度相对低调更多地通过发布报告的方式表达对关税政策的不满。由于特朗普总统使用关税手段的态度坚定国会对总统贸易政策的制衡较弱，美国几乎所有的经济利益集团都对中国经济政策有怨气美国右翼基于扭曲的对华看法从战略角度看待与中国的贸易摩擦，反对加税的利益集团未能十分有效地影响特朗普政府的对华关税政策不过，在中美经贸磋商的过程中随着贸易摩擦给美国造成的伤害加大，支持与中国达成协议的利益集团组成的“赢集”在不断扩大美国2020年大选的临近，迫使特朗普政府不断安抚國内市场和农业集团与中国达成经贸协议的压力上升。中美达成第一阶段的经贸协议与美国国内的压力密不可分。

在美国对华政策发苼重大变化的背景下美国涉华经济利益集团受到中美战略关系的影响和制约，不得不服从于美国掌权者认定的国家利益和对华战略另┅方面，中国进一步深化改革和扩大开放在一定程度上塑造着美国涉华经济利益集团对中国的看法，并进而会影响未来的中美经贸关系随着中国自主创新能力的增强，中美科技关系可能趋于紧张美国高科技集团对华态度将趋于负面。从政治经济学的角度看美国不同經济利益集团的博弈将影响美国的政治生态和美国大选，并进而影响美国对华经贸政策

作者简介：张文宗，来自中国现代国际关系研究院美国研究所中国现代国际关系研究院涉台研究中心。

信息来源：《美国研究》2019年第6期