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对深化农村信用社改革的几个问题的探讨
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　　摘 要：农村信用社是中国金融体系的重要组成部分，搞好农村信用社改革对解决三农问题至关重要。在目前农村信用社的改革中，面临着法人治理结构不完善、市场定位目标不准确、历史遗留包袱较严重等诸多问题，问题产生的原因是多方面的，必须针对这些问题及成因，提出相应的对策，才能更好的通过改革促进农村信用社的发展。
　　关键词：农村信用社；改革；问题
　　温家宝总理在2007年初的中央金融工作会议上明确提出要：“加快农村金融改革发展，完善农村金融体系。从多方面采取有效措施，加强对农村的金融服务，为建设社会主义新农村提供有力的金融支持。”农村信用社应抓住新农村建设战略目标的历史机遇，加快改革步伐，实现农村金融资源的优化配置，真正成为支农主力军[1]。当前，农村信用社改革面临诸多问题，影响了改革的效果和正常进程，我们必须处理好这些问题，才能更好的通过改革促进农村信用社的发展，才能使农村信用社更好的为三农服务。
　　一、农村信用社改革面临的问题所在
　　（一）法人治理结构不完善
　　法人治理结构是产权制度的表现形式，有效的法人治理结构是农村信用社健康运转的基础。目前，农村信用社虽然按照合作制原则进行了规范，重新设置了股权，清理、增扩了股金，建立了理事会、监事会和社员代表大会制度，已形成了以最高权力机构社员代表大会，决策机构是理事会，执行机构是经营管理队伍，监督机构是监事会的法人治理结构框架。但是，这一法人治理结构仍存在许多不完善之处。
　　一方面，“三会”制度流于形式。社员代表大会权力被架空，理事会形同虚设，监事会名存实亡。
　　另一方面，民主管理职能缺位。农村信用社权力高度集中于联社，“三会”流于形式。由于内部利益均衡机制的不完善，缺乏所有者的有效监督和制约，造成经营权凌驾于所有权之上，形成“内部人控制”的局面。“内部人”按自身利益最大化行使经营权，完全没有体现社员利益的民主管理。
　　（二）市场定位目标不准确
　　作为合作金融机构，农村信用社应主要为社员服务。作为国家支持和引导农村建设的最主要金融力量，农村信用社应该坚持其服务三农的宗旨。然而，在市场经济条件下，农村信用社在与商业银行的竞争中，逐渐开始片面地追求盈利，追求大客户，形成了多元的经营目标。实际工作中，这些目标经常发生冲突，信用社往往通过各种措施选择追逐赢利性目标，如开展大量的商业性业务、加大对赢利能力强的法人社员贷款来满足对社员贷款总额达到50%以上的政策要求等，因此作为广大经济弱小者的个体农户事实上依然难以获得更多的贷款份额。目标的模糊和冲突，使农村信用社无法对自己进行准确地定位，经营上变得更加混乱和盲目，经营往往偏离办社宗旨。但是，与商业银行相比，农村信用社在资产质量、资金实力、管理水平等方面存在着明显的缺陷，因此，错误的市场定位使农村信用社形成了大量不良资产，不利于其充分发挥优势和保持可持续性竞争力[2]。
　　（三）历史遗留包袱较严重
　　尽管国家采取积极措施化解农村信用社历史债务和严格控制不良贷款，历史债务得到一定的化解，但是农村信用社在几十年的发展过程中，由于政策、体制、管理等因素形成的历史债务包袱仍然沉重[3]。一是有些地方政府对农村信用社进行乱检查、乱摊派，党政机关、企事业单位在农村信用社的贷款清收难等都是农村信用社负债累累局面的一个重要原因。二是农村信用社和农业银行脱钩时农业银行遗留给农村信用社的呆账。三是在清理合作基金时，随着合作基金与农村信用社合并，合作基金的历史债务也转移给农村信用社。此外，还有一部分债务是由于农村信用社自身经营不善造成的。
　　二、问题的原因解析
　　（一）产权制度的缺陷
　　农村信用社产权制度的弊端是造成中国农村信用社存在诸多问题和影响中国农村信用社健康运行的最主要和最根本的因素。产权制度的缺陷决定了信用社缺乏从内部完善治理结构的愿望和动力。中国农村信用社产权制度缺陷主要表现在四个方面：
　　一是产权结构过于分散，产权主体被架空。农业产业的弱质性导致农村信用社社员大多都是经济收入微薄的个体农民，入股金额低、社员人数多和股权分散是农村信用社产权结构的突出特点。这种产权结构决定了社员监督信用社管理的成本十分高昂，收益相对成本而言不具激励作用，导致作为主要所有者的社员缺乏监督、管理信用社的积极性。
　　二是公积金制度产生的集体产权界定不明晰。随着公积金的逐年提取，历年积累的集体财产占绝大部分，这部分集体财产不能分割，归属不清，在实践中，一般划归各级政府所有，各级政府成了最大的股东。同时，目前，大多数的信用社积累了巨额的经营亏损和不良资产，资不抵债，信用社大部分股东对发生的债务不具清偿能力，因而事实上不负担清偿义务，经营风险的责任无处落实，权责不明晰。
　　三是股金异化为“准存款”，实则剥夺了社员股权。根据合作制原则规定，社员入股自愿，退股自由，社员没有退股的约束。这种缺乏扩张性的自身缺陷造成了农村信用社为了扩大股本规模，普遍以“保息分红”的承诺吸引社员入股，导致股金异化为“准存款”。
　　四是股金功能缺失，丧失产权激励约束机制。根据“利益共享、风险共担”的原则，信用社股金的主要功能是弥补亏损，防范经营风险。但目前中国农村信用社的股金由于信用社制度的软约束，从未用于弥补亏损，甚至还可以得到利息收入。而且，目前，大多数的信用社积累了巨额的经营亏损和不良资产，资本金早已为负值，信用社大部分股东对发生的债务不具备清偿能力，因而事实上不负担清偿义务。产权失去激励约束机制，股东无心经营或经营行为扭曲。
　　（二）行政干预的过度
　　行政过度、直接的干预信用社的经营和内部治理将严重影响信用社的可持续健康发展，造成一系列的难以克服的问题，而且，容易造成信用社制度软约束和制度变异。经过第二、三阶段的改革，农村信用社在经营业务、人员编制等方面完全走上了传统的国有商业银行的模式，成为农业银行在基层的一个分支机构。地方政府出于地方经济建设的需要干预农村信用社的资金流向，造成了信用社大量的不良资产，束缚了农村信用社的健康发展。同农业银行脱钩后，受县级联社以及后来的省级联社的领导再到当地政府的全权负责，信用社的经营管理、业绩考核和领导任命都跟地方政府有着千丝万缕的关系，是造成治理结构不健全的一个重要因素。
　　（三）信用机制的缺失
　　维系农村信贷资金借贷链条上的信用环节薄弱，从而导致农村信用社许多信贷投入缺乏效益和安全的保障[4]。目前，农村信用缺失主要体现在三个方面：一是道德信用缺失，主要指农村借贷主体的农户和中小企业的信用意识欠缺。二是经济信用缺失。目前，中国农村经济信用即财产信用缺失是指，有农业生产风险高、效益低所引致的贷款农户和企业维持贷款信用的经济基础十分薄弱。由于农业经济的弱质性和目前农村中小企业抗风险能力低也是导致了农村信用社信贷规模难以扩张和产生大量的不良资产的一个重要因素。三是农村信用担保缺失。目前，由于农户和农村企业所拥有的未来农作物的收益权、宅基地、耕地、企业存款等不能作为担保手段，同时政策性和商业性的信用担保公司能够提供的担保也十分有限，此外，还有农村贷款担保的实施成本、法制环境等因素造成农村信用担保发展欠缺和滞后，影响了农村信用社信贷规模的扩张和服务三农的主力军作用。
　　三、深化农村信用社改革的对策
　　（一）改革产权制度，完善企业治理结构
　　中国农村信用社在改革与发展过程中出现诸多问题的一个最重要原因就是信用社产权制度的缺陷[5]。由于各种历史和现实原因，中国农村信用社的产权非常复杂，其中涉及到社员、职工、地方政府等多个利益关系，使农村信用社的改革困难重重。因此，产权制度的改革是中国农村信用社改革的重中之重。通过产权制度的改革明确农村信用社由谁投资由谁管理，出了风险由谁承担责任，从而建立符合市场经济要求的现代企业制度。农村信用社改革中既要防止内部人控制，也要防止各级政府行政干预。
　　（二）迎合国家战略，目标定位服务三农
　　农村信用社的改革应定位在为三农服务的基础上，要明确农村信用社的合作金融属性和服务于弱势群体、弱势产业的定位，这是顺应目前金融市场激烈竞争、市场细分、培育核心竞争力的发展趋势的必然要求。中国部分地区农村信用社在经营过程中已经偏离了服务三农的宗旨，把服务对象转向城市企业、工商大户等，而农村的大量小额信贷业务却无人过问。结果是农村信用社自身的风险不断增大，同时农村正常的金融需求得不到满足。因此，农村信用社改革必须坚持为三农服务的宗旨[6]。
　　（三）完善信用体系，营造良好信用环境
　　对农村信用社进行改革，必须同时改善农村的信用环境。首先，对农民进行教育和引导。政府要加大对信用的宣传，培养农村城市守信的社会氛围。各级政府要在各地农村开展相关金融知识的宣传普及工作，通过报纸、电视台等及时公布诚信信息，帮助农民培育信用意识，维护自身信用记录，提高自身金融素质，享受更便利的金融服务。其次，要大力开展创建信用乡镇、信用村、信用户等活动，建立守信激励机制和失信惩罚机制，树立良好的信用意识，奠定良好的农村信用基础。再次，建立健全农村企业和农户的资信体系。政府要为农村金融和农村信用社提供信息服务基础。由政府牵头加强农村各相关部门的协作，建立农村企业和农户信用信息库，实现农村资信资源的共享；完善农村信用的征集、评估、发布与服务体系，加大监督作用。
　　参考文献：
　　[1] 成思危.改革与发展:推进中国的农村金融[M].北京:经济科学出版社，2005.
　　[2] 徐联初.中国金融前沿问题研究[M].北京:中国金融出版社，2005.
　　[3] 陈耀芳，等.农村合作银行发展模式研究[M].北京:经济科学出版社，2005.
　　[4] 杜金向.发展小型信用担保组织是解决农户贷款难的有效途径[J].农村经济,2006,(1).
　　[5] 庞贞燕,王桓.适应性:农村信用社改革问题的再认识[J].金融研究,2006,(5).
　　[6] 姚义勇.农村信用社改革现状评析与对策建议[J].当代经济,2006,(05S).
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当前我国农村信用社存在的主要问题和对策
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题目：当前我国农村信用社存在的主要问题和对策
内容摘要：当前困扰我国农村信用社发展的最主要的问题是：合作制有名无实，偏离了合作金融的方向；所有者不到位，形成事实上的内部人控制；人员总体专业素质较低，机构臃肿。解决问题的建议是：发展社区金融，弥补农村合作金融的空白，重塑一批真正意义的互助性农村合作金融组织，以满足广大农户小额、频繁的资金需求；以完善法人治理结构为契机，引导发达地区农村信用社向农村商业银行转变；精简农村信用社机构和人员，提高综合竞争力.
关键词：农村信用社　　问题　对策
　　资金严重短缺困扰着我国农村经济的可持续发展。2003年我国农业增加值占GDP的比重是14.8%，但农业在整个金融机构中占用的贷款余额不足6%。邮政储蓄只吸储不贷款，每年约有2000多亿元的资金被抽离农村流向城市。国有商业银行从农村撤销大量分支机构后，农村信用社（以下简称农信社）被寄予厚望，希望农信社能承担起为“三农”提供金融服务的重担。但由于农信社自身存在的诸多问题，偏离了合作金融的方向，使其服务“三农”的效果大打折扣。
　　＿、当前我国农信社存在的主要问题
　　（一）合作制有名无实
　　合作金融的本质是社员个人为了获得便利的、低成本的金融服务，以货币资本入股的方式，自愿联合起来，实行民主管理、互助互利的金融行为和金融组织。但在实际运营过程中，农信社过分看重业绩的增长，以追求盈利为主要目标，偏离了为社员服务的合作原则。监管机构、政府部门、立法机关和社会公众也没把农信社视为合作金融组织，表现为：监管部门将农信社视为商业银行，各项监管指标均参照商业银行标准实施，《商业银行法》是监管农信社的主要法律依据之一；主管部门将农信社视为盈利目标很强的金融机构，每年都要对其下达经营指标；而在资金需求者的心目中，农信社就是经营存贷款业务的金融机构，只是名称不同罢了。这说明，我国众多的农信社不具备合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的基本特征，其“合作制”是有名无实，我国农村的合作金融严重不足。
　　（二）所有者不到位，形成事实上的内部人控制
　　目前的农信社，法人治理结构不健全，“三会制度”流于形式。主要原因就是由于社员准入的门槛过低、特别是些因受突击入股活动影响而参股的社员，对信用社的监督缺乏动力和条件，致使大部分信用社仍然被经营者所控制。
　　农信社的民主管理缺乏实质性内容，社员民主管理没有保证，入股社员真正参与管理的意识淡薄，参与管理能力较低。同时由于农信社社员只就微小的出资额承担有限责任，社员对信用社的关切程度和入社动机都很成问题。在社员贷款额普遍超过出资额的情况下，个别社员甚至可能因为极其自私的理由，做出有害于信用社长远发展的决定。
　　产权主体虚置，导致法人治理中权力义务责任的严重失衡，从而引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者的道德风险、滥用职务、粗放经营、奢华消费等等。经营目标、薪酬待遇等完全是经理层自己决定，短期行为在所难免，使得最有效的所有者监督机制形同虚设，造成内部管理混乱，规章制度不健全或执行不力。贷款审批、运作制度不严、随意性大，财会制度不严密，财务管理不同程度地存在漏洞，财务质量不高，不良贷款比例较高、亏损严重。截至2004年6月末，全国农信社不良贷款余额4720.76亿元，不良贷款率达24.38%；16221家农信社资不抵债，资不抵债面为48.1%，总额为1779亿元；抵债资产风险隐患较大，待处理资产503.95亿元，至少有一半无法收回；而呆账准备金余额仅为258.17亿元，与实际风险资产总量相比严重不足。这是目前农信社系统最大的风险。
　　（三）人员总体专业素质较低，机构臃肿
　　农信社员工队伍数量虽然庞大，但员工的文化程度、专业技术水平和业务能力总体较差，且观念保守、知识老化。部分高级管理人员现代管理意识不强，民主管理观念不足，多年延续下来的习惯性经验作法在短期内难以彻底纠正和解决，制约了农信社的发展空间。机构网点总体数量偏多，但其中低效网点占比较大，既增加了经营成本，又放大了经营风险。在承担了“普遍服务”的同时，加剧了经营的压力。题目：当前我国农村信用社存在的主要问题和对策
　　二、关于农信社改革的几点建议
　　（一）发展社区金融，弥补农村合作金融的空白
　　应该如何弥补农村合作金融的不足？如何向欠发达地区远离城郊的农民提供低廉的金融服务？
　　由于农信社自身长期难以化解的诸多痼疾，要想在短期内将农信社改造成规范的、农民自己的合作金融组织，实属不易。现在农发行的业务过于单一，机构臃肿，历史包袱重，截至2003年末，农发行不良贷款余额3903亿元，不良贷款率高达56.55%，正面临着改革，也无法承担弥补农村合作金融不足的重任。
　　考虑到我国的国情，本人认为，可以考虑按照规范的合作制原则在广大农村，尤其是在欠发达、远离城郊的农村，发展和推广社区基金或类似的社区性金融机构，重塑一批真正意义的互助性农村合作金融组织，以满足广大农户小额、频繁的资金需求。社区基金的原始本金可以通过货币发行的方式，由政府扶贫部门向农村无偿提供，一般控制在每个社区1万元左右。我国共有72万个行政村，欠发达地区远离城郊的行政村按50%的上限估算，也不过36万个，政府只需出资36亿元，就能在欠发达地区全部远离城镇的村建立社区基金。货币就是价值符号，货币流动与财富分配是呈正相关的，只要它流向最需要资金的生产部门，并服务于生产和建设，就能创造财富。
　　发展社区基金作为一种制度扶贫，其效果也会远远超出单纯的现金扶贫和小额信贷：首先，社区基金坚持农户集体、自愿参与的原则，其主导者不是政府部门或金融机构，而是社区农户。社区基金通过提供资金满足农户的信贷需求，资金循环周转使用，可以大大提高资金使用效率。其次，社区基金是一笔实际存在、永久性的社区资产，而不仅仅是贷款额度，只要资金运行正常就可能使贷款本金越滚越大，长期坚持下去，可以实现扶贫和可持续发展的目标。再者，在国家暂时无力对农村社会保障制度有较大投入的情况下，在经济落后的农村发展社区基金，可以为农民提供一种新的保障来源和规避风险的手段，体现党和政府的温暖。虽然这种保障程度很低，但毕竟是“有胜于无”，边际效用很高。最后，通过社区基金管理还可以提高农民自我管理的能力，使他们更积极地参与村内外公共事务的管理，促进村民自治和农村基层民主制度的建设。
　　上一轮农村合作基金会失败的最主要原因是：基层政府的行政干预过多，90%以上的沉积贷款与行政干预有关；缺乏金融知识的农民不具备发展存贷款业务的能力。有鉴于此，在发展社区基金的过程中，必须坚持两个基本原则：一是坚决杜绝行政干预，摒弃官办色彩；二是不对外吸收存款，只在内部相互融资。具体构想是：
　　1.农户自愿认购社区基金，基金所有权归入社村民所有。只允许在社员内部借贷，严禁外借，以保证基金的安全。
　　2.要明确社区基金的最大借款金额（比如2000元），社区基金借款利率一般要高于扶贫小额信贷利率，以保证基金能自我运作并逐渐增加本金。
　　3.社区基金的借款户要始终保持在基金总户数的一半以下，以发挥未借款户的监督作用，增加借款户的还款压力。
　　4.社区基金原则上不以盈利为目的，每年所收利息在支付基金运作费用后60%以上必须纳入本金，其余部分可以用于风险损失的准备、照顾特困户和发展社会公益事业；社区基金的闲散资金可用于国债投资或向金融机构存款。
　　5.社区基金管理小组由入社村民民主选举产生，小组中必须有一定数量的女性和贫困户代表，管理小组需定期换届。
　　当然作为一种新型的合作金融组织，社区基金要在制度建设到位的基础上进行试点，在总结试点经验的基础上再加以完善和推广。
　　（二）以完善法人治理结构为契机，引导部分农信社向农村商业银行转变
　　信贷机制从本质上就是一种商业机制，合作制无论是从其体制本身还是现实实践都无法充分发挥信贷机制在金融资源上的最有效配置，更难以保障农信社的持续稳健运营，因此必须正视农信社的非合作制的实质，在经济比较发达的城郊，应积极引导农信社往农村商业银行的方向发展。摒弃其合作制的虚名，重新按照现代企业制度的要求，再造农信社的股份制机制。在现有农信社社员的基础上，丰富和优化股权结构，充分吸收辖区内企业法人、个体工商户和其他自然人入股，吸引具备良好公司治理结构和优秀市场经营理念的经济组织进行战略性投资，将农信社改造成为股份制农村商业银行，建立产权明晰、政企分开、权责分明、管理科学的现代企业制度。建立健全新型农村金融机构的法人治理结构，让那些真正具有一定的经济实力和懂得一定的经济金融知识的人作为农村商业银行的发起人和股东，而不是像现在的信用合作社，只要求股东或社员的数量和金额，而忽视了其作为一家金融机构的发起人所应具有的能力和条件。大幅提高发起人的准入门槛，监管部门要加强对股东资格的审核，让那些讲诚信、懂管理的人成为农村商业银行的所有者，从而为防范和控制金融风险筑起第一道坚实的防线。保证所有者能真正想管、能管和会管自己出资的金融机构。要明晰农信社长期被扭曲的产权关系，形成有效的产权激励与约束机制，建立有效的运行机制，减少内部人控制现象，提高内部的自我约束和控制能力。
　　（三）精简机构和人员
　　目前农信社庞大的机构和员工队伍已经成为制约其发展的一个障碍。要提高综合竞争力，就必须下大力气对目前的农信社机构和人员进行精简和压缩。在进行盈亏平衡测算的基础上，建立及时有效的市场退出机制，对那些长期扭亏无望或低效网点予以撤并或整合，净值下滑接近零的农信社应责令其关门退出，以进一步发挥机构资源优势。要切实加强队伍建设，实行全员劳动合同制，推行绩效工资制，加大对员工的培训力度，完善人才引进机制，健全人才竞争机制。对待老员工或文化素质不高的员工，可以考虑采取“花钱买稳定”的做法，由各单位自行负担他们的待遇，为其办理提前退休，空出的位置全部用于招收大中专毕业生，以不断增加新鲜血液，促进农信社干部职工队伍整体素质的提高。
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接上级部门通知，稿件采用须通过严格的作者身份确认与审核。非本站特约单位或特约通讯员，即日起停止发稿，敬请见谅！投稿箱:紧急征集《21世纪经济金融》杂志2014年第11-12期杂志[封面图片](300字内的文字说明)，欢迎全国金融单位踊跃供稿。
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试论农村信用社内部控制存在的问题及对策
发表日期：日&&出处：河南省农村信用社联合社洛阳市办公室&&作者：王晓红&&本页面已被访问 5130 次
摘&& 要：内部控制制度是现代企业对其业务经营活动进行控制、管理的主要工具，同时也是企业内部审计工作中收集、评价有关证据和确定审计目标、程序的主要依据。农村信用社在内部控制体系建设上刚刚处于起步阶段，当前还存在诸多不尽人意的地方，无论是《企业内部控制基本规范》，还是新会计准则以及金融监管部门都对信用社的内部控制提出了更高的要求，因此亟待建立较为全面的内部控制体系。
关键词：农村信用社& 内部控制
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内部控制系统是一个开放的系统，内部控制体系的建立、健全和完善是一个长期的系统工作。农村信用社的内部控制体系构建才刚刚起步，当前还存在诸多不尽人意的地方，及时吸取各种先进的理论研究成果，适当借鉴其他金融机构有益经验，可以为农村信用社内部控制的构建提供许多有益的启示。
一、农村信用社内部控制存在的主要问题
现实中，农村信用社内控制度的不足之处，主要表现在以下几个方面：
（一）农村信用社内控的企业文化尚未真正建立，风险意识薄弱。信用社的企业文化，包括信用社的价值观、信用社精神和职业道德，是信用社内控制度活的思想灵魂。近年来，各地农村信用社致力于内控建设的强化，内控认知程度有了很大提高，但内控的企业文化尚未真正形成。特别是一些基层信用社员工还没有充分认识内控制度真正内涵和重要性，对内控文件学习不主动，理解不透彻，没有牢固树立“内控先行”思想。一些部门和人员责任意识不强，没有高度认识建立健全信用社内控机制是防范风险的重要手段，因此缺乏主动性、自觉性，对内控建设工作存在敷衍情绪；还有个别职工风险意识不强，存有麻痹大意和侥幸思想，对一些重要环节的风险问题重视不够，相关内控制度有时执行不够严格，容易产生风险隐患。
（二） 内控制度建设滞后，管理严重缺位，执行中产生偏差。内部控制制度建设具有持续性、不断完善的特点。近年来由于信用社业务不断发展，部分业务内容、程序、方法都发生了翻天覆地的变化，但许多与之配套的制度却远远滞后与业务的发展。从历次审计检查发现的问题来看，个别信用社内控制度建设主动性、系统性不强，“头痛医头，脚痛医脚”，极少单位能预先根据业务发展的需要，前瞻性的建立对应的内控制度，往往实在发生案件暴露问题或者上级检查发现问题后，才去修订与完善相关制度。造成对存在的风险隐患不能及时识别，评估和防范应对。有些对上级仅作一些原则性规定的业务，没有制定相应的执行细则和详细的操作规程等内部管理制度，导致基层工作人员办理一些业务时候，随心所欲，成为内控盲区。还有的存在实用主义和逆向选择，在制定制度时对自己有利的保留，不利的忽略，影响了内部控制制度整体作用的发挥。
（三）内部控制组织机构不完善，内部控制制定、实施部门、岗位之间没有形成有机的整体，缺少必要的配合、制约和监督。信用社内部控制目标的实现，离不开完善的组织结构作保证。但目前信用社“三会”基本上是流于形式，民主管理制度不健全。信用社各内部控制职能部门上下自成体系，各自为政，工作指导只针对本部门，相互之间缺乏协调、配合、制约和监督，“各人自扫门前雪，休管他人瓦上霜”，有些甚至出现推诿扯皮。有些制度“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，形成硬制度，软执行。比如在财务、结算、现金管理等方面缺乏必要的管理制约机制，各个岗位之间相互监督，相互制约制度不能完全落实，，有些制度由于监督不严或监督脱节，执行起来走过场。再比如信贷管理方面，“三查”制度流于形式、冒名贷款、人情贷款、关系贷款屡禁不止，屡查屡犯，越权放贷时有发生。
（四）监督机制不健全，从而导致内部控制落实不到位。根据内控建设要求，各联社应定期组织开展多层次的内控监督检查，但在实际执行过程中往往存在着各联社领导重视不够，检查不深入、不全面，对查出的问题查处力度不大等情况。目前，农村信用社的内部控制组织建设薄弱，大多数联社没有单独设立风险控制委员会，检查是以内部稽核部门为主。而内部稽核部门一方面人手少，有的县联社数十个网点、五百多名员工，仅有两三名稽核人员，还担负着纪检监察任务。本身稽核组织力量薄弱，再加上内部控制组织与业务、会计、保卫部门协调配合不够，不能形成联动机制，导致内部控制检查不能形成合力，监督检查的深度、广度和频率不够，蜻蜓点水，浅尝辄止。由于被查部门或个人对存在的问题认识不足、整改不力，检查部门又不忍、不愿、不敢对相关责任人痛下决心严肃处理，惩治不力，导致一些问题长期不能解决，成了困扰农村信用社各级管理者的“疑难杂症”。
（五）缺乏必要的内部控制激励机制。经营管理层的报酬非货币化和责任非契约化十分明显，出现了事故、要按照规定进行经济和行政处罚，但内控良好、业绩优秀的却不能相应增加收入，得到和付出的不成比例，极大伤害了经营管理者的积极性和创造性。长期以来，农村信用社实行的是参照农行制定的行员等级工资制，这种工资制度下，参照员工的学历、工龄、职称、职务等因素，将员工分成不同等级的员工，实行级别工资，不同等级的员工工资差别很小。这种工资制度在计划体制向市场经济过渡时，有其合理的方面，得到许多专业银行（当时的提法）认可。但这种工资制度僵化，只要达到某个等级，干多干少一个样、干好干坏一个样，这就造成了一些员工游手好闲，占着茅坑不拉屎，有的端着信用社的饭碗，还在外面经商办企业。一些人看到了这些现象就为所欲为，胆大包天、有的整天吊儿郎当，想来就来，想走就在。有的经商办企业，有的冒名贷款，有的收受贷户贿赂，整日花天酒地，有恃无恐。有的人越陷越深不能自拔，最后走向犯罪的深渊，在客观上给犯罪分子开了绿灯。那些想干工作的人就会心理不平衡，慢慢跟着也学会了。有些不愿同流合污，但感到在信用社没有前途就想方设法调走了。
冰冻三尺，非一日之寒，造成农村信用社内部控制存在的原因是多方面的，既有主观方面的，也有客观方面的；既有历史方面的也有现实方面的，但概括起来，大致有以下几方面原因：
（一）农村信用社与生俱来的业务特点决定了内部控制的先天不足。信用社在其50多年的发展历程中，虽然积累了相当一部分客户资源和经验，但也积聚了大量的不良资产，不良贷款占比远高于一般商业银行。资金实力不足，而这种服务具有高成本、高风险、低收益、长周期的属性，可国家并没有给农村信用社做出合理补偿，在财政存款、呆坏账核销、税收优惠等方面给予较多的政策倾斜。虽然省联社成立后通过加大清收力度，不良贷款占比逐年下降，但资产不良率仍较高，这使得信用社相当一部分工作都围绕着清收不良资产在开展。拨备覆盖率较低，目前信用社风险拨备实际提取数与应提数存在较大差距，也就是说虽然从账面反映是盈利，但是若提足拨备的话，大部分信用社要出现亏损。实际上大部分信用社资本充足率严重不足，有的甚至处于资不抵债的状况，抗风险能力严重不足，严重制约了信用社的发展后劲。以上这些问题使得信用社管理基础薄弱，案件发案率居高不下，非法揽储、账外经营、冒名贷款、违法放贷、贷款诈骗、以贷谋私、收贷收息不入账与管理上核算不实、违规开支、截留收入、私设小金库，内控上挪用资金、票据诈骗、偷支存款、盗用库款、携款潜逃、空库抵库等严重违法违规违纪行为屡屡见诸报端。
（二）信用社长期以来产权不清晰，产权约束缺位。按照创新企业理论，在契约关系中，作为权益投资者的社员是农村信用社投资者中唯一没有契约保证的固定回报的经济参与者。作为“剩余索取者”，社员承担了农村信用社盈亏的风险，因此与农村信用社是否将资源配置到可使剩余最大化的“最佳替代用途”利益攸关。然而农村信用社由于缺失一个真正意义上的所有权人，其经营管理就缺少来自于财产所有者的监督；没有真正能够以安全性、流动性和效益性为经营原则，实行农村信用社的自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。同样，由于“剩余索取权”不清晰，就无人真正关心农村信用社是赚是亏；在此情况下，一部分农村信用社经营者误认为农村信用社就是自己的，自己想怎么干就怎么干，“经营者主权”至上下演化为“内部人控制（Insider Control）”；即使有外部监督，也因农村信用社缺乏内在机制的原因，达不到预期效果；甚至，监督者与经营者可能产生“合谋”，默许或纵容违规，损害农村信用社利益。
（三） 内部控制文化基础薄弱。这不仅仅指农村信用社县级联社经营班子成员的知识素质，更重要的是农村信用社缺少内部控制方面的文化积淀和经验积累等“知本”。目前我国农村信用社还缺乏这方面的学习、培养与积累，尤其是缺乏支撑管理的市场分析技术、信息采集与处理能力、企业文化等方面的知识性储备，一些先进的风险管理技术如VAR技术、买考利久期等在其他商业银行已经相当成熟，但在农村信用社还仅仅停留在理论阶段。农村信用社机构网点“散、小、差”（布局分散、规模小、资产质量差），单个县联社很少很难对市场、产业景气和风险做出前瞻或系统性的预测或判断，反映在内部控制上就是没有设施行业风险经理和产品经理，政策指导性差，决策行为的调整不适应现实经济快速发展的要求。
（四） 内部控制意识淡薄。内部控制作为一项重要的管理活动，必然要付出成本，如设置相应工作人员的人工成本，开发计算机程序软件的成本，学习和借鉴先进经验的成本，取得累积性组织能力的成本等等，其中有些对农村信用社而言可能是一种“沉没成本（sunk cost）”，因为无法在经营活动中得到直接、确定的补偿，基于这种考虑，部分联社就采取实用主义或“逆向选择”，或多或少放弃了一部分内部控制。这些联社的决策者认为，通过制度实现内部控制，不如把主要精力放在对下级“一把手”的控制上，有些“一把手”热衷于搞个人崇拜树立个人形象，“人治”代替了“法制”，甚至不惜封官许愿、拉帮结派。因此，在管理的价值取向和行为选择上缺少以制度为主进行内部控制的内在动力，难以真正建立一个以内部控制制度为核心的经营管理机制。
（五）利益或小范围部门利益与组织整体利益的冲突。主要表现是许多信用社为追求小范围部门利益而忽视规章制度的存在；管理者只注重任期内的政绩而忽视内部控制长效机制的建立，只注重短期内账面经营结果的盈利而忽视实质性违规和内控缺陷的存在；为追求所谓的效率而忽视遵守程序性规则的必要性，小车不倒只管推；缺乏外部有效的监督而使内部程序发生颠倒、混乱等等。在这个方面，目前普遍存在的一个现象是，尽管大家都对许多违规行为心知肚明，对其潜在的风险也都心照不宣，但是在上级各项考核指标的巨大压力下，这些做法还是成为信用社系统内不少人都默认的“潜规则”，如果严格照章办事反而会影响业绩增长。比如商业票据贴现问题，大家都知道里面蕴藏极大地风险，监管部门也多次下发《整改通知书》，但你有你的千条计，我有我的老主意，在巨额利润的引诱下，依然有部分信用社偷偷经营。这种情况下，信用社传统的盈利性、安全性和流动性三大原则在实际运营中，变成了抛开安全性和流动性、只追求盈利性的单一目标，于是机会主义、投机主义一时盛行。
（六） 客观条件不足制约，人员不足内部控制带来一定的困难。一是受地理环境、经费不足等客观因素制约，导致个别联社金库不达标、监控系统设备故障、营业网点、守库值班室、档案室、运钞车等硬件设施不齐全问题，不能得到及时改造和充实完善。二是协调不够，需要领导出面或其他部门配合的事项难以解决。如保卫人员持枪证问题，个别联社向当地公安部门申报过多次，一直没能得到解决。三是人员不足，随着业务种类和工作量的不断增加，混岗操作、一人多岗较为普遍，不相容岗位不想分离制度、定期轮岗制度难以推行，严重弱化了内控制度执行的有效性，比如有的分社只有三个人，如果远离中心网点，守库时根本达不到安全保卫要求的“四岗三分离”。近几年信用社业务发展较快，对工作人员业务素质提出了更高要求，但实际工作中，由于人手少、任务重、人员老化等原因，往往忽视业务学习和培训，导致一些员工对新业务、新制度、新办法缺乏了解，相关制度规定掌握不够全面准确，想不发生差错和违规都困难。
（七） 审计部门缺乏独立性。审计部门缺乏独立性主要表现是：第一，审计部门地位不独立。审计部门作为联社的内部机构而存在，科长由联社任命，人事、经费、办公设施不独立。这种审计管理体制，不可能对由于理事长、主任决策失误造成的损失进行有效的监督。第二，审计部门职能不独立，不能独立行使监督职能。审计部门要对联社领导负责，对审计查出的问题，不经领导同意就不能上报，不能独立做出处罚决定。第三，审计人员缺乏必要的地位和权威，和其他部门相比，审计人员的待遇和地位并没有提高，甚至不如一些业务部门，审计人员说话的分量自然无法提高。第四，审计监督的滞后性。审计部门是对已经发生的经营行为和交易进行事后监督，没有参与到经营管理的开始与过程中进行监督。
三、完善农村信用社内部控制系统的政策建议和对策
针对农村信用社内部控制状况，农村信用社完善农村信用社内部控制工作，
（一）不断规范农村信用社股权设置，健全法人治理结构。在增资扩股的基础上，明确产权归属，提高股权质量，改进股权结构，有效解决目前信用社经营风险责任虚设的问题。要适当提高监事会工作职能，实行监事长兼总稽核，直接对社员代表大会负责，与理事长平级，享受同职待遇，强化“三权”制约，增强“三会”组织的责任感和本位意识。
（二）信用社。全面设立还可以考虑
（三）大力倡导和营造信用社“控制文化”。有效的内控系统的一项实质性内容就是建立强有力的控制文化。要树立信用社内部控制人人有责，从我做起的思想。增强自律意识，重点是要增强联社理事会和高级管理层的自律意识，真正做到经营与管理的人本管理。人是第一生产力，理论和政策在实际中无法推广，很重要一个原因是内部控制执行者的素质不高。因此是要增强信用社全员的自律意识，强化照章制度办事的观念，不再跟着跟着感觉走，凭经验想当然地操作。联社要树立高标准的职业道德，并在信用社全体员工中建立一种文化，向他们强调和说明内控的重要性。信用社所有员工都需要理解自己在内控程序中的作用并在程序中充分，变“要我做”为“我要做”。要形成信用社制度面前人人平等的观念，不再是惟命是从。从教育培训入手,全面提高信用社员工素质，促进控制文化的形成。
（四）完善信用社各种规章制度，靠制度管人，靠机制约束人。仅仅依靠信用社员工的自律、不能完全建立有效的内部控制机制，还要依靠包涵信用社各项业务过程和各个操作环节、覆盖所有部门和岗位的相互监督制约的管理机制，才能形成科学的信用社内部控制制度体系。必需在信用社原有的内控制度基础上推陈出新，尤其是针对新推出的金融业务，要制定相应的操作流程及实施细则，作到内控先行；要加强现行规章制度的整理工作，总结新经验，提出新措施，不断优化业务流程和完善制度。制度是信用社意志的基本表现形式、是维系信用社有序活动的一个纽带，是具有权威性的标准、规则和行动方案的集合。它决定着每个人在信用社中能够做什么，不能做什么，大体上如何去做。要让制度成为信用社一只火热的炉子，哪个员工一摸到它，立刻间就会感到疼痛；它还具有警示性，即使不去摸它，也知道一旦触犯它将会怎样；它还具有一致性，即对事不对人，不管你是谁，不管你什么时候触犯它，后果都是一样。
（五）强化信用社的信息披露制度。信息披露制度，也称公示制度、公开披露制度，是信用社为保障投资者利益、自觉接受社会公众的监督而依法将其自身财务经营状况等信息和资料向监管部门报告，并向社会公开，以使社会公众充分了解信用社情况的一项制度。信息披露是农村信用社治理结构是否有效的重要因素之一，同时也是防止信用社“内部人控制”的有效手段。高级管理层作为信用社的经营者，掌握着信用社的大量信息，股东、董事会和监事会很难把握其行为，往往能出现信用社高级管理层的“内部人控制”现象。信用社的低透明度中隐藏着巨大风险，在能够维持资产流动性和没有外来竞争者的情况下，潜在的风险和危机往往被掩盖，不容易爆发，一旦暴露就酿成巨大灾难。因此，应建立信用社管理层定期和不定期向董事、监事报告的制度，使董事、监事能及时、全面获得相关信息来监控农村信用社的运行状况。这不仅是与国际惯例接轨的需要，而且也是农村信用社防范风险和规范经营，在激烈的市场竞争中永远立于不败之地的需要。
（六）充分发挥信用社内部审计作用。审计是内部控制的一种重要手段，既以信用社内部控制为审计对象，又是信用社内部控制的重要组成部分。信用社审计监察部门是对业务活动的风险进行事后监督，是信用社防范风险的最后一道关口，也是信用社保障各类内控制度得以执行的有力措施。是从安全的角度对信用社各项控制的健全性和有效性进行评价和监督从而揭露矛盾、暴露问题的一种不可少的环节，更是信用社一种自我约束和行业自律的机制，有着特殊的地位和作用。农村审计要改进现有的审计监督体制，使审计部门真正实现独立性和权威性。可以借鉴一些商业银行审计上收的做法，分区划片成立审计监督中心或办事处，由省联社审计委员会直接管辖审计人员和费用，实行派驻制。这样，可大大减少审计审计工作中的各种干扰，形成一套独立、垂直、高效和权威的信用社审计监督体系。同时还要进一步提高信用社审计队伍素质，改进审计技术和工作重点，认真做好信用社健全内控和落实内控情况的审计监督工作。以审计独特的地位、特殊的职能及高效的工作，维护信用社内控制度的权威性和严肃性。在健全审计工作体系的基础上，严格检查、严厉处置种种违反信用社内部控制要求的行为。
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作者简介：
王晓红，男，1971年出生，河南新安人，汉族，研究生学历，硕士学位，会计师，经济师，河南省农村信用社联合社洛阳市办公室稽核科副科长
主要研究方向：金融及财务管理
责任编辑：何秀珠
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