2013东财行政管理学答案_百度文库
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2013东财行政管理学答案
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实现检察职能与司法行政管理
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职能适当分离若干问题的研究
内容提要：检察活动管理方式行政化，使检察职能与检察院内部司法行政管理职能发生交叉、混合，严重影响了行政管理职能对检察职能的行使。实现检察职能与司法行政管理职能分离，必须坚持协调、高效、精减和渐进的原则，以强化检察权的司法性，实现检察官的内部独立性为核心目标，改革检察业务管理，引入司法管理方式，从而改变检察活动中单纯行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法化，保障检察职能有效行使。
关键词：行政化　检察职能　行政管理职能　检察官独立性　职能分离
根据我国《宪法》规定，检察机关是专门的法律监督机关在国家体制中是独立的，并且独立行使检察权；同时我国《宪法》和《人民检察院组织法》又都明确规定检察机关上下级之间是领导与被领导的关系。检察权体现出来的这种行政权和司法权的双重属性，导致了现行检察人员管理体制行政性过分扩张而检察权独立性不足的现状，造成了检察制度的变形，影响了检察机关检察职能的充分发挥。只有将检察职能与行政管理职能分离，才能还原和实现检察活动的司法性。因此，党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。本文拟就如何使检察职能与司法行政管理职能的分离提出一些初浅的看法，以求教于大方之家，并期有裨于检察改革和司法实践。
一,根据我国的宪政体制及司法体制，我国检察权的基本性质是法律监督权，但在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。严重违背了司法规律。使检察机关难以独立、高效地行使检察权。具体表现在以下几个方面：
1.检察机关地方化。我国《宪法》和《人民检察院组织法》虽然规定：检察机关的领导体制是实行“垂直领导、横向监督”的体制（见）。但是由于我国检察机关是按照行政体制框架而与其对应设置的，并实行所谓“以块块管理”为主的领导体制，即按行政区划级别设立相应的检察机关，每一级检察机关以受同级党委的领导和同级人大的监督为主。而检察机关的领导关系仅仅体现在业务方面，对于检察机关具有直接影响和切身厉害关系的人事权、财政权等，都掌握在地方各级党委、政府和人大手中，检察机关的独立性受到大大削弱，其监督效果不明显。特别是当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，难免会产生检察权地方化的问题，昜使国家设在地方的检察院变成从属和听命于地方的“工具”。代表国家行使法律监督权的各级地方检察机关实际上成为另一种意义上的“地方检察院”。
2,检察人员公务员化。由于执行的是地方行政管理，检察人员在选任上缺乏独立性和科学性。在用人上，要按照国家公务员管理机构的规定由人事组织部门统一招录，自己不能按照需要求自行招录；检察机关的工资标准要按照国家公务员管理机构规定的行政等级标准确定，没有自己的工资序列；检察机关内设机构的设置和领导职数只能由有关行政机关决定而不能由自己的上级乃至最高检察机关决定；检察人员的职务职级晋升更是要由有关人事管理部门进行考核和决定。这种处处受制于行政机关的状况，导致检察机关内部管理不得不跟随行政机关的指挥棒转，不得不按照国家公务员有关规定的要求对检察人员进行管理。这种状况，进一步加剧了司法机关原本就存在的行政化观念和管理模式，使检察机关的内部管理呈现出浓厚的行政化色彩。甴于这种行政化管理模式的存在，使任何优化司法职权配置的构想都难以实现。检察干部队伍虽然有《人民检察院组织法》规定的检察员、助理检察员和书记员等法律职务，有《检察官法》确定的不同等级，但这些职务和等级与检察人员的工作权限、政治经济等待遇并不完全挂钩，检察机关的所有工作人员都只能按照行政级别来享受权利和待遇，无法脱离行政职级对其进行分类管理。甴亍没有真正实现检察官与其他国家公务人员的科学分类管理，相当一部分检察官实际上并不承担检察业务工作，导致实践中存在“检察官绝对数多，而业务骨干却不多”的客观现状。对检察人员的切身利益真正起作用的还是他们的行政职级，不论其从事检察业务还是从事行政事务，抑或从事专门技术工作，统统挤在按行政职级享受政治经济等待遇这一条道上。特别是近许多年来进行的机构改革，就采用“一刀切”的办法，把行政人员提前退休、51岁退二线的条件全部套用到检察人员身上，使相当部分只要年龄和工龄符合条件的检察人员退了下来。由于退下来的检察人员基本上具备检察官资格，他们退下来以来，检察机关具有检察官资格的人员比例大大降低，而由于准入条件高、待遇低，在现在及以后的一段时间里，想进的进不来，能进的不愿进，该出的出不去，检察人员青黄不接现象将越趋突出，尤其是具备办案资格的检察官将长期严重不足
检察机关办案体制行政化。由于我国检察机关沿用的是以行政审批、集体行使、负责为主要内容的办案机制（见《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定），检察机关在办理案体中，不是按照司法规律而是仿照行政机关设置了上命下从的逐级审批制度。主办检察官只是案件承办人员，部门负责人有审核权，决定权集中于检察长或分菅领导，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。主办检察官的相对独立性、主观能动性在这里得不到应有的尊重，造成重复劳动、效率低下、资源浪费、责任不清。不仅影响了下级主观能动性的发挥，而且导致责任主体不明晰。作为检察机关最高权力决策机构的检察委员会，在完全行政化的办案体制下，在其运作上也被打上了很深的行政化烙印，严重影响了检委会议事质量的提高，也难以履行职能树立应有的权威。
检察机关机构设置人员配备行政化。由于历史的原因，我国检察机关的机构设置在重建时就没有从突出法律监督的特色上进行系统化的设置，突出表现在机构设置上行政与业务不分，行政色彩过浓。加上检察官与其他各类检察人员配置结构不合理。造成现有的检察官队伍过于庞大,
导致混编混岗问题十分突出。有检察官职称的不履行检察官职责;虽是助检员,
确要干检察员的工作，甚至有些是非公务员非检察人员的聘用人员（如所谓的4050下岗人员）也在从事检察工作，造成了一些地方检察权的适用混乱，存在着许多办案事故隐患。而业务部门处室领导,
虽然都具有检察官职称，且大都是业务骨干,
但却把精力耗费在审案、批案和行政事务上，造成司法资源的极大浪费。从理论上讲，从事管理工作的人员除了需要必备的法律知识外,
更重要的是具有较高的政治素质和科学管理知识, 而从事检察业务工作的人员除了必备的政治素质外, 更需要具有较高的法律专业知识,
这是现代科学管理分工的需要。由于检察官任非所用，加剧了检察业务部门和办案一线检察官短缺问题。另外，许多年来检察机关实行邱的所谓
“双向选择”
制，造成了业务骨干工作不稳，部分具法律职称的人员在从事行政工作，而某些不具备法律职称的人却在业务部门从事检察工作。这种混乱的现象既损害了检察官的法律地位和社会形象，又违反了法治原则。早在七，八年前最高人民法院、最高人民检察院就提出了分类管理改革方案，并且也试行了主审法官、主诉（主办）检察官的改革试点，但是最后都不了了之。其根本原因就是无法摆脱权利和待遇与行政职级挂钩的屏障、无法解决分流人员的出路问题。（见最高人民检察院于2001年11月编写的《检察理论研究成果荟萃》一书）。
5，检察机关和检察官考评机制行政化。现行的考评机制是在行政化管理模式下对检察机关和检察官的考评，与对行政机关及其工作人员的考评别无二致。在考核的内容上都是“德、能、勤、绩”
，在评价的标准上基本上都是以上级的评判为标准、在考评的方式上都是个人述职，群众和领导打分。这既不能反映履行检察职能的状况，也违背了司法活动的基本规律。因为司法活动优劣的判断标准是事实判断是否正确，法律适用是否准确，案件处理是否公正。而群众打分和领导评价往往是“印象分”，既无法反映检察工作的真实情况，也不能反映履行检察职权的质量和效果。行政化的考评机制使得不少检察人员不得不把自己的注意力集中在领导和群众的满意上，而不是检察职权的行使上。无法集中精力尽职尽责地履行检察职能。优化检察职权配置的构想也就丧失了运行的先决条件。
6，检察权的宽泛化。检察机关是国家的法律监督机关，这是检察机关的宪法属性。然而在现实的双重领导体制下，检察机关还要执行地方上的各种与其职责不相称的任务，在承担繁重的法律监督职能的同时，还要做大量诸招商引资、包村扶贫等“服务大局”的工作，并且将这些工作纳入岗位目标考核的内容，完不成任务就“一票否决”
。检察权的宽泛化和功利化，牵扯了检察官大量的时间和精力，影响了检察官严肃公正的社会形象，影响了检察官查办职务犯罪等日常工作，影响了检察官专心致力法律知识的学习研究，阻碍了检察官职业化、专业化、精英化的步伐。
二、强化检察权的司法属性，保障检察权的独立性，将检察职能与司法行政管理职能的坚决分离
（一）我国《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定检察机关上下级之间是领导与被领导的关系。这种领导体制，应包括政治思想、干部管理、业务工作和经费保障等诸方面的领导。但是在实践中工作上的这种领导却仅局限于业务工作的领导，而受其他方面的制约，这种领导力度肯定是薄弱的。如果把业务上的领导扩展为业务、人事、经费上领导，则更有利于加强上下级之间的领导关系，保障宪法这一内容的实现。我们说法律既然赋予了检察机关法律监督权，那么就必须要梳理清楚检察机关和接受检察机关监督的对象之间的关系。当前我国检察机关和其它行政机关彼此都是行政层级树上的不同分叉，检察机关也就自然难以摆脱行政模式的束缚。问题的关键还是在于没有认识和确立检察官的机构属性。如果检察官的机构属性得以落实，检察官代表的将是国家，它是行使国家检察权的一个机构，被监督者的级别再高也高不过国家利益。只有建立在这个基础上来设置检察官，检察机关法律监督的职能才可能淋漓尽致地发挥出来。
（二）要保证国家各级检察机关和检察官不受任何权力机关或政府部门的约束。实践证明，这种体制对保证法律的统一实施，有效打击犯罪，防止地方势力保护主义的不正当干扰，具有明显的积极作用。应从以下几个方面着手：
&&1,加强和改善党对检察工作的领导，&优化检察机关与党的关系
检察机关法律监督职能是通过执行法律来贯彻党的意志。如果某些法律内容确已不适应形势发展的要求，应通过法定程序加以修改变成法律。同时，各级地方党组织要支持、督促检察机关依法办案，必要时要还应当帮助检察机关排除障碍和干扰，保证其正确执行法律。党可以在社会发展的特定时期，适时制定司法政策，以指导司法机关在一定时期内的工作的重点。如为了最大限度地增加社会和谐因素，减少社会不和谐因素，缓解社会冲突，防止社会对立，中共十六届六中全会提出了实施宽严相济的刑事司法政策的要求，这成为我们检察工作今后相当时期内的指导性政策，它要求检察机关及其检察人员在办理案件时要始终贯彻这一思想。为了既能切实实现党对检察机关的有效领导，又能保证检察机关履行法律监督的独立性，我们应当改革党的领导方式。以法律的形式明确党对检察工作的领导的内涵和外延。因此党对检察工作的领导自然可以实行系统领导。这种领导途径，至少有以下优点：（1）是可以消除地方保护主义，遏制司法割据蔓延；（2）是有利于保持和提高司法机关的领导干部的专业素质和道德素质;
（3）是有利于根据“干部管理专业化”的原则，彻底打破行政干部的管理模式，创新和改革司法人事制度，地方党的组织可以通过组织考察、向人民代表大会推荐检察人员，建议人民代表大会对不称职和不合格的检察人员实行罢免、免职。可以通过设在检察机关的党组，督促检察机关的检察长和检察人员依法办理案件，执行国家法律。对检察长或检察人员违纪违法行为，除可予以党内处分外，还可向人大建议罢免或免去其职务。
2，根据司法职业化要求，应当改变人大常委会最终决定机制。
《人民检察院组织法》第三条规定，检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。这种允许人大常委会行使检察机关的权力并享有最终决定的机制，打破了现行《宪法》对国家权力的合理划分，违反了国家机关之间权限划分的宪法定位。而且也与人民检察院独立行使检察权的宪法原则相抵触。人民代表大会代表人民统一行使国家权力，并不意味人民代表大会可以集立法、行政、司法等权力于一身。我国宪法要求人民检察院受人大的监督，与检察权独立的宗旨是完全一致的。检察机关对人民代表大会负责，其本质含义应该是严格执法，而决不是行政上下级隶属关系般的负责。作为监督主体的人大常委会客观上参与了作为被监督对象的人民检察院的具体事务的决策，其结果必然会导致人大常委会陷于自己监督自己的尴尬局面。人民代表大会对宪法和法律实施的监督是宏观的、带有决策性的监督，是就关系宪法和法律实施中的重大问题，从宏观上、渊源上进行的监督，而不是就法律实施中的具体问题进行监督。这种由人大常委会做出最终决定的机制应当改变，既有利于防止决策失误损害人大常委会的威信，也有利于增强人民检察院的责任感。
3,改革现行的检察机关组织机构设置、人事管理制度和检察人员的产生方式一些做法，使检察官的任免、晋级、奖惩与地方脱钩；
(1)首先在任免检察官上人大及其常委会要真正树立起国家权力机关的权威，认真担负起任免检察官的职责，长期以来，囿于多方因素，人大常委会任免权的行使与宪法和法律的规定要求还有很大差距，任免权行使不到位甚至闲置、虚置仍是地方人大及其常委会在依法履行职权中的一个薄弱环节。许多地方在任免工作中形成了党委或“一府两院”推荐提名，人大讨论、任免。而有的地方党委则基本上“承包”了干部任免权，只要求人大保证选举、任免成功。人大常委会对法职人员的任免往往只是简单履行法定程序，地方党委，政府叫免就免，叫任就任，缺乏自主抉择的余地，直接模糊、淡化了人大作为行使任免权的主体。再加上常委会组成人员在表决人事任免事项时，常常有意无意地认为赞成不赞成“一府两院”任免议案关系到是否与党委保持一致，因而不能实事求是地表达自己的主张和看法。我们希望人大及其常委会真正履行起宪法和法律赋予国家权力机关的这一重要职权，使“橡皮图章”成为“钢印”。
&(2)是要改革和完善符合检察工作特点的人事菅理制度。鉴于地方保护主义对司法的影响主要发生在地市和基层两级的实际情况，我们认为有必要建立完善地市和基层两级检察机关人事管理制度，取消行政机关对检察官的人事管理调配权，而将检察官的推荐、调配权交还检察机关，任命权提高到上一级人大及其常委会。为体现党管干部的原则，一方面，检察机关的党组织要加强对人事工作的管理；另一方面，地方党委也可以向上级检察机关推荐人选，或者协助上级检察机关进行考察，但是最终确定人选的权力掌握在上级检察机关党委或者党组的手中。至于行政机关，则应无权过问检察机关人事安排。这样，才可能保证检察人员素质，解除其依法独立办案的后顾之忧，并且不使国家统一设置在地方的检察机关变成受地方保护主义左右的“地方化”的检察机关。
同时检察机关工作人员的初始录用也应当由检察机关按照最高检察机关规定的录用条件和程序自行决定，而不应当由行政机关来为检察机关选拔和录用人员。国家应当设立区别于行政等级的检察人员工资福利序列，而不应当完全套用公务员的工资福利标准。检察官的等级、职责权限、应当按照从事司法工作的资历和水平，由司法人员管理机构独立决定，而不应当完全按照行政级别由行政机关或行政管理部门来确定。检察机关的人员应当按照法律赋予检察机关的职权及其实际需要进行分类，明确规定不同岗位的职责权限，形成职权之间的监督制约机制，而不应当完全按照行政管理的模式进行上下级单向式的领导。对检察机关和检察人员的考评更应当符合司法工作的实际，有利于激励、培养、造就和使用高素质专业化司法队伍。
(3)要建立健全检察官职务保障机制。实现检察独立，必须建立健全检察官职务保障机制，使得检察人员不至于因为依法办案、抵制法外干涉而受到打击报复，也不至于因为生活拮据而易受非法利益驱动；要给予检察人员执行职务的一定的责任豁免权，使之能够更加放心地依照法律和自身学识、经验等审理案件，作出正确决断。我国检察官法对检察人员职务保障作了原则性规定，但是由于规定不够具体、全面，特别是缺乏严密的程序，在实践中往往起不到应有保障作用。比如法律规定，检察官工资由国家专门规定，而国家至今未能就此作出规定，检察官实际上与一般公务员执行同样的薪酬标准。又如检察官的惩戒和辞退制度，因为法定条件规定得过于宽泛，而又未规定专门的惩戒、辞退和救济程序，实际上起不到保护检察人员免受非法追究和惩戒、调换、辞退的作用，以致于在实践中可以看到不少地方很随意地以各种理由解除检察官职务或強制辞退，甚至強制“自愿辞职”
。因而，必须进一步健全我国的检察职务保障机制。当前，首要的是通过修改检察官法，对检察官的惩戒、辞退等条件和程序予以细化和合理化，并规定有效的救济程序，使得检察人员不会因秉公断案得罪权贵而受到非法追究，从而使之能够保持中立和独立地位，依法办理案件。
(4)要科学设立检察机关内设机构。目前检察机关内设机构设置标准不统一，有的位价甚至是自称的。行政痕迹明显，司法属性暧昧，职能重叠、架空、冲突，权力分配不科学。内设机构是检察权得以具体落实的基本载体，检察机关的职权优化必须从检察权的内部分配和内设机构的科学设立着手，强化检察机关的法律监督地位、凸现人民检察院的法律监督职能。依据检察职能同司法行政事务相分离的原则，按照司法机关建设检察机关，逐步减少业务管理工作中的行政色彩，增强检察机关的司法属性。以此整合、设定检察机关的内设机构。在此基础上，目前应从以下三方面着手：
1应严格依照职能标准确定业务机构，同时执行主诉主办检察官负责制。2统一、规范内设业务机构的名称，禁止随意建立机构和确定名称。废除与行政机关内设机构的名称相似且并不为法律认可的所谓局、处和科名称，坚决废除内设机构的负责人自己聘任自已发证，且无法律地位的做法，改由国家权力机关任命。3、检察机关的各内设部门，应当进行平等的职级设置，统一位阶。因为各项职权在法律上都是平等的，这样才有利于检察权的配置，有利于整合资源促进检察机关更好地履行检察职能。
(三),大力推行主诉检察官、主办检察官制度。检察制度改革的核心是将检察机关传统的行政管理模式转化为司法业务运作模式，将集体负责制转化为检察官个人相对负责制。主诉、主办检察官制度的施行，使得真正能独立出庭，独立办案的检察人员走上第一线，而不从事或不能从事办案工作的人员则成为行政、后勤或司法辅助人员。从外地不少检察机关的实践证明来看，主诉、主办检察官制度的推行对有效解决当前我国检察体制层面存在的权力配置不适当，内部管理行政化，检察队伍非职业化起到很大的促进作用。&
&首先我们必须要意识到检察机关的朹构属性不是由行政机构意义上的局、处、科等组成，而是由一定数量的主诉、主办检察官组成的。检察官在一定程度上享有对案件的独立处断权，它不同于行政机关内设部门的工作人员，后者强调逐层逐级的行政审批方可作出，前者无需这样的层级手续。检察官手中就握有独立处断权，他是作为检察机关的机构做出的。检察官或者独立履行国家检察权，或者在检察机关独立履行国家检察权的条件下作为检察机关的组成机构享有一定检察事务的独立处断权。无论检察官或检察机关独立履行检察权，检察官都应当就独立处断的检察事务对外独立承担法律责任。之所以如此，在于检察机关的职能分解与具体承担部门不是检察机关的内设机构，而是检察官。由此检察官的机构属性才得以正确展开，检察事务的效率才能充分体现检察工作的司法运转规律。否则，检察机关就会成为一个行政机关而无异，检察官也就会和一般行政人员等同，必然会成为行政权力的附庸，不能成为真正意义上的检察官。我国现在的检察官制度最大的弊病就在于没有认识和确立检察官的机构属性，才导致检察官头衔泛滥、
因此建议修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性。为主诉，主办检察官制的推行提供坚实的法律依据，也为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。可以考虙对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制。目前要完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门等行政建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会。其次我们要以主诉检察官办案责任制改革为突破口，进一步理顺检察长（检察委员会）、各职能部门以及主诉（办）检察官之间的领导和指导关系，改善检察机关的内部领导机制，形成依法科学管理检察业务工作的管理机制。
主诉，主办检察官办案责任制建立的目的是为了改变过去以上命下从的行政关系为主导的办案责任机制而推行的新的办案责任制，是为了保证检察官在公诉等司法活动中能够依法相对独立办案，增强检察官的司法性质。据此，我们要重新界定和理顺检察长、检委会与部门负责人，主诉，主办检察官的领导和管理的几个关系。　
　1检察机关实行的是检察长负责与检委会集体领导相结合的内部领导机制，检察长和检委会对所有部门和检察官的工作有监督和指导的权力，对检察长和检委会的决定，各部门、主诉检察官和其他人员必须严格遵守。
2根据不同职能部门的特点，不同部门负责人的具体权限各有不同。在公诉等司法性较强的部门，部门负责人虽然对本部门的行政性检察事务负全责，并对本部门的检察工作有监督和督促的权力，但不能对主诉检察官的办案进行审核，不能改变主诉检察官对承办案件事实与证据所作出的认定或决定。主诉检察官在具体案件的办理上具有相对独立的决定权，即直接受检察长和检委会的领导、指导和监督，部门负责人对案件只有建议权。。而在自侦部门等行政属性较强的部门，部门领导则对本部门的所有检察事务有监督、指导和督办的权力，并对主办检察官的办案有直接指导权。
　　　3建立和完善对主诉检察官的监督制约机制。主诉检察官制度的要义是“还权于检察官”，使检察官真正成为行使检察权的主体。然而有权力授予而无限制和监督，必然会出现权力的滥用。因此，在依法保障主诉检察官行使检察权的同时，建立合理而有效的监督制约机制。监督制约一般有两种方式，一种是由负有监督责任的检察长、检委会成员或部门领导通过听取汇报、过问情况甚至跟庭考察等进行了解和检查；另一种方式则是通过规范办案程序，建立法律文书备案和督查制度，形成一套完整的案件质量保障体系，从而确保主诉检察官的公正执法。
三,建立健全监督制约机制，从根本上强化法律监督职能
。检察机关的法律监督职能要得到充分发挥，就必须梳理清检察机关和接受检察机关监督的对象之间的关系。如果按照行政级别的模式去考虑监督，那么就容易出现监督无力的现象。行政架构的核心原则是上命下从，纵向层级分明，不能越级办事。我国当前检察机关和其它行政机关彼此都是行政层级树上的不同分叉，检察机关也就自然难以摆脱行政模式的束缚。关键是我们没有认识和确立检察官的机构属性，如果检察官的机构属性得以落实，检察官代表的将是国家，它是行使国家检察权的一个机构，被监督者的级别再高也高不过国家利益。只有建立在这个基础上来设置检察官，检察机关法律监督的职能才能淋漓尽致地发挥出来。从我国实际出发，可以从三个方面加强对检察权行使的监督：
1切实加强人民代表大会对检察机关人事管理活动的监督。对人大选举或常委会任命的国家机关工作人员的监督是国家权力机关监督非常重要的方面。近年来，虽然地方人大在这方面进行了不少积极的探索，创造了不少行之有效的监督形式，如述职评议、听取工作汇报等，并制定了一些地方性法规，在实际工作中也发挥了一定作用。但是，现行的国家机关组织法和国家公务员条例、法官法、检察官法等法律、法规仅仅对国家政务类公务员和审判人员、检察人员的产生办法和任职资格等作了规定，却没有对履行职务的监督做出具体规范。由于各级人大常委会检察机关工作人员的情况难以了解，对这些人员的任命基本上变成了一种毫无意义的形式，对他们履行职务的情况也就难以进行监督。这反映出国家人事制度和监督制度的不够完善。为了加强国家权力机关的人事监督，有必要在完善选举任免制度的前提下，建立国家权力机关科学的、经常的切实可行做人事监督和考核制度，如到任交接制度、离任审计制度、定期报告工作和述职制度等，并将其作为考评任职情况的依据。从规范执法行为入手，以实行执法责任制和错案责任追究制为核心，制定加强监督的法律。
2要切实加強上级检察机关对下级检察机关活动的管理和监督，这是检察机关依法独立行使检察机的有力保障
甴于体制等原因，长期以来上级检察院对下级检察院领导和监督机制没有充分发挥。上级院对下级院的监督主要是通过听取汇报，报告或总结等方式进行。然而无论是下级院定期向上级院汇报工作，还是检察长定期向上级检察院工作报告，都是对一段时间工作的概括性介绍，逐渐趋于行政化，演变成一种行政化监督，而非传统意义上的法律监督，上级检察院对于案件的具体情况如何，又是怎样操作的知之甚少，内部法律监督功能逐步削弱，监督缺乏效率性。且这种监督属于事后监督，虽经监督纠正，但对法益的侵害已然造成，损害了检察机关的形象。因此我们必须；
&（1）“要完善上级检察院对下级检察院的人员管理机制。改革现有的人员管理模式，根据检察机关的特点，实行检察官和辅助人员的分类管理。对事务类的辅助人员按照公务员的管理办法，由地方管理。对具备检察官资格的人员进行垂直管理。在目前体制未改变的情况下，规定未经上级检察机关审查初任资格的，不得作为检察业务人员调入；规定下级检察院的检察官在提请同级人大任命前，应报上一级检察院审查批准，否则上级检察院检察长可以指令下级检察院检察长提请同级人大撤销任命，或建议同级人大对下级人大的任命予以撤销，以确保所任命的人员具备检察官法要求的检察官资格；要重点完善领导干部的管理，特别是检察长的管理，借助对下一级通过选举产生的检察长提请上一级人大的批准任命权，尽最大努力推荐资深检察官出任检察长的人选。
（2）要完善定期工作报告制度和巡视工作制度。深入开展巡视工作，加强对下级检察院领导班子及其成员的监督，要全面了解下级检察院的工作情况、工作思路和方法。要针对不同情况，分别与下级检察院检察长及其他班子成员进行了解情况谈话、任职谈话和诫勉谈话。对有轻微违纪行为或苗头性、倾向性问题的领导干部，要及时提醒和教育。
下级检察院要将一个时期检察工作情况，工作中出现的新情况、新问题、定期向上一级检察院作出书面报告。下级检察院检察长也应向上一级检察院检察长就履行职责的情况述职，接受上一级组织的评议、考核。
（3）要强化对下级检察机关的业务指导和监督。上级检察院的指令，下级院必须执行；上级检察院认为下级院作出的决定确有错误的，应当指令下级检察院纠正或者依法直接予以撤销或变更；发现下级院已办结的案件有错误，或者正在进行的执法活动违反法律、法规的应当指令下级院纠正；发现下级院制定的关于业务工作的规范性文件存在超越法定权限，与法律、法规相抵触的，应当及时提出纠正意见或者指令撤销；上级院在必要的时候，可以处理下级院管辖的案件还可以将下级检察院办理的案件指令移送其他检察院办理；上级检察院对下级检察院的指令必须以书面形式向下级院发出，下级检察院如果认为上级检察院的决定有错误，应当在执行的同时向上级人民检察院作出书面报告，上级人民检察院经复议认为确有错误的，应当及时纠正。
（4）上级检察院要支持下级人民检察院严格执法，依法办案。对于因严格执法而受到打击报复或不公正待遇的检察人员，要积极采取措施，依法保护，&必要时依靠党委、人大协调解决。　
3积极开展检务督察工作，完善检察机关的内部制约监督机制。。
2007年10月高检院出台《检务督察工作暂行规定》，标志着我国检察机关内部监督机制建设又探索出了一条新的有效路径。最高人民检察院副检察长张耕称这项制度是“解决检察权运行中的事前、事中动态监督相对薄弱状况的有效制度，是检察机关强化内部监督制约机制，完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措，其核心在于规范检察机关的执法行为”
。（见）这项制度建立后，外地许多先进检察机关经过几年的实践证明已经成为强化检察队伍管理、规范执法行为、严肃检察工作纪律、正确履行职责、转变机关作风、提升工作效率、促进检察干警高质高效地完成各项检察工作任务的重要举措。从外部看，尚有值得借鉴的经验和做法。各級公安机关，对这项工作开展得比较早已有多年，并制订了一糸列警务督察条例，条规和工作细则，有专门编制队伍和精良的装备，并取得了显著的成效。遗撼地是在调研中发现我们不少地方检察机关对开展检务督察工作的重要性还没有足够的认识。再加机构人员编制配备等诸多问题没有解决，使得检务督察工作的开展基夲上还在纸上谈兵之中。
&&&&笔者认为检务督察是一项长期性的工作，只要检察机关存在，就不可能取消内部监督。检务督察作为一种制度定型后，应当设立单列管理的检务督察机构。针对当前检务督察工作由纪检监察兼职实施效果不理想的实际和在内部自身监督存在的大量问题，，建议在检察长，检察委员会的领导下设置独立的专门督察机构，配备专职人员，直接向检察委员会负责并报告工作。检察委员会是检察机关的最高决策机构，由其进行程序和实体督察，可以将原有分散且容易流于形式的行政化管理监督转化为符合司法活动规则的集中监督，充分体现了专业性和权威性，同时实现公平与效率并重。为了保障检务督察机制的正常运行，发挥权威性、有效性职能作用。因此建议对该机构应做进一步加強和完善。
(1)报请机构编制委员会，批准设立相对独立的检务督察机构——如检务督察支队。下设案件执法督察、纪律规定督察和作风管理督察部门。
(2)检务督察机构在检察长和检委会领导下独立开展督察工作。对案件的督察结果只向检察长或检察委员会负责，不受其他机构和个人的干扰。实行督察长负责制和督察员合议制，避免因督察长首长负责制的行政化影响督察决策质量。
(3)给予检务督察的保障应优于业务部门的保障，其内容应包括下列几个方面：
首先，要为检务督察工作提供组织保障，在职权保障下应明确赋予检务督察五项职能：即对所督察案件的调查，审查权，处理建议权；对查处涉嫌违法、违纪、违规办案行为或者追究错案责任的纠正，建议权；对法律、法规和督察事项执行情况的检查权；业务考评建议权和对有关检务督察事项向相关单位和检察委员会提出建议的权力。对督察人员的人事权应区别于其他部门的人员。为检务督察工作的开展排除一切阻力和干扰。、要适当提高督察干警的政治待遇和福利待遇。
其次在功能保障上，应保证检务督察人员列席涉及督察的检委会会议、院务会制度。这是个基本的保障，如果督察人员对检察权行使的研究性、决定性会议过程、内容一无所知，督察制度就无法产生功效。下级检察院机关及检察人员应当自觉接受督察机构及其督察人员依法对其履行职责、行使职权和遵守纪律情况的监督。如拒绝督察巡视、故意隐瞒事实真相或拒不执行督察巡视决定或者无正当理由拒不采纳督察巡视意见的，应报请检察委员会、检察长追究单位领导或直接责任人的责任。
第三，要为检务督察工作提供警力保障和物质保障。努力提高检务督察工作的效率和水平。
四,改革检察委员会
各级检察机关检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，是检察机关依法行使检察权中不可或缺的重要体制。但是我国检察机关的检察委员会在几十年的司法实践中，还未完全发挥其应有的职能。1999年以来，1999年最高人民检察院将检察委员会工作改革列为六项检察改革措施之一（见），至今经过十年的改革，也并没有达到推行检察委员会改革的初衷，地方各级检察委员会基夲上仍是以会议形式存在，是一种抽象的组织。尽管《组织条例》第四条赋予了检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题的职责和权力，但在司法实践中还是普遍出现检察委员会决策定位边缘化的现象。整个检察委员会制度并没有得到实质性优化，法律赋予检察委员会的地位、职权在实际工作中没有得到充分体现。检察委员会办公室的设置甚至被一些法学学者认为充其量不过是进行检察委员会改革“装样子的摆设”
， 严重损伤和 影响了检察委员会的权威和作用的发挥。当前检察机关检察委员会存在的几个问题与不足；
()从检察长在检察委员会中的地位看。由于我国法律没有把检察长与委员的职权关系法定化和明确化，也混同了检察长行使的行政管理权与履行法律职责之间的关系，因而委员在履行职责时往往听命于检察长，致使检察长的意见经常在检察委员会议事表决中起着举足轻重的作用。甴于检察长在检察委员会中的还享有行政首长负责制特色，难以保证检察委员会真正实行民主集中制原则。
(1)、从检察委员会的人员结构和管理方式上看：在完全行政化的办案体制下，检委会构成上的行政色化，使其在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员之间存在着行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果往往影响了检委会议事质量的提高。且所谓专职委员或非职务委员多数也是“因人而设”的安慰性位置。有的地方的非职务委员甚至按普通检察人员对待。
(2)、从检察委员会工作程序上看：沿用的基夲仍是
“个人阅卷、集体讨论、层层把关、领导决定”的行政管理体制，一般委员基本不审查案卷材料，而只依赖于案件承办人员对案件事实的认定。讨论案件时，多数委员是通过参阅审查报告、听取办案人员的汇报了解案情，若办案人员汇报案件时带有某种目的，委员们极有可能偏听偏信，在如此情形下作出的决定难以保证其合法性、公正性。&
(3)从检察委员会议亊内容上看；会议一般侧重审议和决定重大、疑难、复杂案件，注重个案审议，而与检察工作联系极为密切的职责，如贯彻执行上级检察机关工作要求和部署，总结检察业务工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；执行法律、法规和检察工作中遇到的需要向上级检察机关请示的重大问题，多数检察委员会几乎未予开展。
检察委员会作为检察机关中的一个唯一被法律认可的履行法定检察职能的机构，地位法定,
名称统一，职能明确,责任重大,对于促进检察职能与司法行政管理职能分离的改革将发挥十分重要的作用。因此，改革和完善检察委员会制度，是司法改革中的一个重要课题。对于推进整个检察体制玖革具有十分重大的意义。因此笔者建议；
1提高检察委员会的决策地位 ，将检察委员会由现在的虚设改为实体制。
为了适应新形势下检察工作的发展，各级检察委员会承担起了综合性的业务领导职能，具体行使着部分案件的合议职能、政策法律实施的指导职能、业务督察职能以及业务咨询职能。以前那种会议制形式已不符合日常职能的行使需要。检委会设置必须专职化、日常化，将业务指导和监督提上日常工作程序中。首先实行全国统一的检察委员会办公室管理模式,
既可突出检察委员会工作的地位,又能解决检察委员会“办事机构”虚置,实际上无人专心办事、专门负责、专职督办落实等问题。检察委员会是委员制结构的组织形式,按照组织学原理,为了实现其工作机制,常设的委员会应当而且需要设立固定的办事机构。实践也证明,有无工作机构,工作效果截然不同。检察委员会办公室的设立,为检察委员会工作创新提供有力有效的组织保证，对于落实检察委员会议事规则、议案标准和工作流程的各项规定,督办落实检察委员会决定事项,
更高标准、更大限度发挥检察委员会职能。专职的检委会机构还可以对提交检委会作出实体决定的案件进行充分的预审，以便于在检委会全体成员例会上进行合议和裁决；可以针对现实中的复杂社会问题进行研究，确定实施法律的方式和力度，可以对办案部门在事务中遇到的疑难进行必要的研究，提出执法意见，以便于办案人员独立、准确地行使法律监督权。同时由干检察委员会办事机构具有监督催办的职责，被监督的对象又是本级院有关内设机构或下级检察院，其机构级别应高于被监督的对象，否刪是本末倒置，难以领导
&2实行专职的检委会机构和定期的例会制度相结合，检察委员会成为检察长领导下的检察业务领导部门。
　　专职委员会日常工作和全体委员例会制相结合将会形成新型的检察长领导下的检察委员会制度。新型的检察委员会实行检察长领导下的民主集中制，检察长拥有最终决定权，接受上级检察委员会的领导和指导。根据具体职能不同，民主集中制的实现方式也有所不同，对于合议案件实行合议制原则，检察长和一般委员享有同等的表决权，以使之符合审判权行使的要求。其他重大决定，在充分发扬民主的基础上，检察长有最终的决定权。但是就各决策的正确性，一定比例的检委会成员可联名向上级检察委员会提出复议申请，由上级检察委员会做出决定。
同时对现有的普遍存在的党组会、院务会和检察长办公会等其他内设决策机构的议事规则予以修改完善，淡化乃至去除上述决策机关中属于检察委员会议事范围的内容。要从制度上明晰上述决策机构和检察委员会议事范围的边界，理顺检察机关内部各决策机构之间的相互关系。检察长要准确把握检察委员会审议议题的范围，对于《组织条例》和《议事和工作规则》规定属于检察委员会的议事范围，都应提交检察委员会审议，防止以其他会议取代检察委员会，防止重大问题个别人或者个别部门说了算。
3建立责、权、利相统一的检察委员会机制&
笔者曾认真分析了这么多年来的年度部门工作目标量化考核标准及评比办法，虽然对各个部门工作目标量化考核标准及评比办法规定得细致入微，可是惟独没有规定检察委员会工作的量化考核标准及评比办法。其实，不少检察人员早已对此提出质疑，作为业务决策机构的检察委员会，其各项工作应纳入工作目标量化考核。如果将检察委员会工作量化，就应体现责、权、利相统一，有利于增强检察委员会委员的责任心，提高其决策能力和工作积极性，使检察委员会成为名副其实的决策机构。在选任专职委员上通过可量化的业务和理论指标进行选任，通过较高的待遇和决策权威吸引优秀检察官加入，通过个人指导和咨询意见质量、合议水平、监督力度和效果进行考核和评定工作实绩，实行委员职务保障和优进劣汰制度，建立起开放、公平的进出机制，确保专职检委会机构发挥出最高的业务水平。
&4, 实行检察委员会专职专责制
《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中关于检察委员会“专职委员”的规定(见),体现了中央对检察委员会这一组织形式的高度重视和对这一工作的实质性加强。我们应该认识到，检察委员会委员的司法专业化是检察职业化的前提条件和基础，越是专业化越是容易管理，成熟的专业化人群最大的特点就是始终不会轻言放弃他所崇尚和操守多年的职业信条。检察委员会委员专业化可以在现有司法体制框架下强化抗外力的干扰能力。因此，锻造职业化的检察委员会委员，让司法权操纵在具有专业教育和历练的人士手中，使执掌司法权柄者的思维和行为受到特殊知识的约束和指导。实行检察委员会专职专责制可以保证在司法决策过程中始终能够遵循法律和法律解释的规范，最大限度地减少其中的恣意成分，彰显法律的职业特性。可以展望,法制化、标准化的检察委员会制度经过专设工作机构的精心组织和实施,必将促进检察委员会工作迅速回归其价值取向,促进检察机关执法办案工作进一步规范文明高效,促进检察机关在和谐社会建设中更好地发挥维护社会公平正义的职能作用。
&7,根据检察权的法律监督属性，检察委员会同时应当成为检察机关内部的业务监督机构。
检察委员会的法定地位决定了由其领导检务督查部们承担起业务监督的职能。根据检察权的法律监督属性应授于检察委员会对督察案件的审查权；对办案质量的检查权；对执行法律法规情况的检查权和对查处涉嫌违法、违纪、违规办案行为或者追究错案责任的建议权。检委会作为业务领导机构承担起业务监督职能，有利于业务水平的提高和对错案的及时补救。检委会成员一般是熟悉检察业务和办案流程的人员，且具有全面的法律专门知识和较高的政策素养，有能力对行使检察权的情况进行监督，对办案人员在办案过程中遵守法律的情况即办案行为的合法性进行审查。
附主要参考资料
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［最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知
从现有检察委员会管理中存在的一些问题看创建学习型检察委员会的必要性
马朝阳& 对检察委员会办事机构有关问题的思考 法律图书馆论文资料厍 《中外企业家》2009
浅谈检察委员会制度及其工作机制的改革
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