2011年工商行政管理案例汇编
　　30、对一起违规促销案的剖析无锡工商局崇安分局 曹 华【案 情】2009年1月，无锡工商局崇安分局接消费者举报，反映江苏某通信设备有限公司中山路营业厅在进行节日手机促销活动，举报人根据其促销广告，购买其特价手机却连续三天都被告知无货，怀疑其促销活动存在虚假宣传，欺诈消费者的行为，要求工商部门予以查处。对此，崇安工商分局当即派员前往检查，发现当事人江苏某通信设备有限公司中山路营业厅在举办“庆元旦贺新年”的特价手机限量促销活动期间，在其散发的宣传单页及销售现场的宣传海报上宣称“全场手机买就送200元话费”。同时现场又推出20款手机作特价限量促销，价格从“9元/只，39元/只，69元/只----”不等，但现场未以任何形式明示促销特价手机的具体数量，对已售完无货的促销特价手机，也未予以明示，在其特价手机销售柜台后墙上贴有一张海报：“特价手机不参加买就送200元话费的活动”。对此，执法人员认为当事人存在下列违规行为：1、在部分手机不参加“买就送200元话费”活动的情况下，而对外宣称“全场手机买就送200元话费”；2、限量特价手机，未标明具体促销数量；3、限量促销特价手机卖完后，没有即时明示，告之消费者。而上述行为违反了《零售商促销行为管理办法》（以下简称《办法》）中的相关规定，属于不正当促销行为。至案发时止，当事人共计销售特价型手机118只，销售额73125元，未获利。根据《办法》第二十三条的规定，崇安分局决定对当事人责令改正的同时，处罚人民币8000元，上缴国库。【争 议】2009年3月，当事人向无锡工商局提出行政复议，申请撤销崇安工商分局相关行政处罚决定。理由：1、其经销的特价机不参加其开展的“全场手机送200元话费”的促销活动，已在销售现场有海报明示“特价型手机不能参加送200元话费的优惠和不重复参加其他促销活动”。2、关于特价手机售完告之的问题，他们认为告知可以分为口头告知和书面告知两种。在公司门店现场售完特价手机后已安排美工书写告知海报，但由于时间关系，未及时张贴，存在延误的情况。但是在海报未张贴之前店员用口头告知的方式来告知消费者“部分促销手机已售完无货”，这也应该是尽了告知的义务。3、行政处罚决定书中所载明是接12315消费者举报转办单，但当事人并未见到举报人，所以当事人对投诉人和投诉过程中的相关记录的真实性表示怀疑。【剖 析】1、对于当事人提出的：“已在促销现场有海报明示特价型手机不能参加送200元话费的优惠和不重复参加其他促销活动”的问题，我们认为《办法》第七条明确规定：“零售商开展促销活动，应当在经营场所的显著位置明示促销内容，……。对不参加促销活动的柜台或商品，应当明示，并不得宣称全场促销；……”。也就是说：零售商在促销经营行为中，若某项促销活动不覆盖全部柜台或商品，那么促销活动应当符合以下两个要件：一是应当列明不参加促销活动的柜台或商品，二是不得宣称全场促销。两项要件缺一不可。具体到本案中，申请人既然有手机不参加送200元话费的活动，就不应使用“全场手机送200元话费”字样，给消费者造成误解。纵然当事人在现场用海报“友情提醒”的形式告之：“特价手机不参加其他促销活动”也不能成为其免责的理由。2、关于当事人辩称特价手机已售完营业员已口头向顾客告之从而已完成告之义务的问题。我们认为：《办法》第十四条第二款的规定“零售商开展限量促销活动的，应当明示促销商品的具体数量。连锁企业所属多家店铺同时开展限量促销活动的，应当明示各店铺促销商品的具体数量。限量促销的，促销商品售完后应即时明示。”从该款规定可以看出，零售商在限量促销活动中应当遵循：1、明示促销商品的具体数量；2、促销商品售完后即时明示。而在本案中，执法人员在对促销现场进行检查时，参加促销活动的20款特价机中，已经有7款卖完无货，分别是三星C288共销售10只、诺基亚1681共销售6只、诺基亚2610共销售12只、诺基亚7070节共销售5只、索尼爱立信W350共销售1只、索尼爱立信K530共销售10只、索尼爱立信W818共销售1只。对于上述参加促销的手机，当事人在开展限量促销活动时，未按规定明示促销的具体数量。这一行为显然已违反了前款规定；其次，对已售完的特价机型，也未能即时明示。当事人认为：店员用口头告知的方式来告知消费者，这也是应该是应了告知义务。我们认为明示应该是针对全体公众的一种公示行为，是面向所有前来购机的消费者，是可以让消费者在购机前就清楚明白的。这就不可能象申请人所说的，能够通过店员口头去向消费者进行个别告知。而实际上，在相关促销特价机型已销售完毕的情况下，当事人却仍然通过张贴在该营业厅内的宣传海报及散发的宣传单页向公众宣传其正在进行着手机特价促销，以吸引消费者。消费者根本无从得知各款特价机的具体数量，更不清楚何种机型在何时已经销售结束，而消费者往往正是冲着宣传海报上的“9元/只、39元/只、69元/只…”这些吸引眼球的特价机来进店消费购机,结果却被店内营业员告知上述特价机已售完，转而向其介绍其它正常售价的手机，从而令消费者产生一种上当受骗的感觉。而本案正是由于所以消费者看了商家散发的宣传海报，连续三天前往选购自己看中的特价机都被告知没货不能买到，产生疑虑，怀疑是虚假广告而向工商部门举报要求查处的。因此，申请人所提出的“有关促销特价机型已售完”的信息在告知海报未张贴之前由店员用口头告知的方式来告知消费者，这也应该是尽了告知的义务的理由不能成立，其口头告之也完全达不到明示的效果。3、关于当事人提出投诉真实性的问题。我们认为：查处经济违法行为，维护市场的公平竞争秩序是工商部门的责职所在，有无消费者申诉举报与案件的查处并无实质联系。同时，根据举报查处违法行为，从保护举报人的角度出发，防止举报人遭受打击报复或给举报人带来不利的后果，在案件的调查过程中，也不会向当事人透露举报人的有关信息。而就本案而言，相关案件线索的确是消费者举报而来，在案卷中附有12315消费者举报转办单，再则，举报人连续三天到营业厅去购买其要买的特价机，当第三天还不能买到时，曾在现场与该营业厅的店长发生争执，争执中举报人明确其会向12315举报。这一点，执法人员在实施现场检查时，店长及店中营业员均予以认可。因此，当事人对投诉人和投诉过程中的相关记录的真实性表示怀疑是没有依据的，是不符合事实的。最终，无锡工商局认为，崇安分局对江苏某通信设备有限公司中山路营业厅违规促销一案作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，处理恰当，适用法规正确，维持相关行政处罚决定。当事人也未再提出行政诉讼。31、缜密调查，准确定性——从一起“问题”牛肉案谈起徐州工商局经检支队 孙玉峰引言：“以事实为依据，以法律为准绳”始终贯穿于工商执法的全过程。“有法可依，有法必依”是我们“自始至终围绕定性调查取证”的惯性思维。本文所引用的案件，从初查的“虚假表示”到最终的“销售不符合食品安全标准食品”的定性转变，就是一个典型的例子。【案情和案由】2010年4月份，消费者王某在徐州某超市购买了一种外包装标明为“酱牛肉”的食品，回家食用时感觉“吃起来怎么也不像牛肉”，经消协调解，该超市以十倍的价款予以赔偿，试图平息。当执法人员了解到这种情况后，立即暗查了市内几大超市，情况原来是这样的：超市销售的名为“酱牛肉”的真空包装食品，是安徽某食品公司生产，在外包装上以二号黄色加粗字体，突出标明“酱牛肉”；以五号黑字，标明“配料：牛肉、白砂糖、食用盐、水、淀粉、大豆蛋白、食品添加剂（增稠剂、保水剂、食用香精、红曲红、诱惑红、亚硝酸盐）。在货架上的标价牌上，标注“品名：酱牛肉”。【调查和定性】为了搞清楚该“酱牛肉”究竟为何物，以及适用什么法律定性处罚，执法人员开始了调查。第一步，筛选疑点，找突破口。首当其冲，“酱牛肉”是什么，它与传统制作工艺的酱牛肉到底有什么区别，是执法人员要解决的棘手问题。首先，执法人员购买了超市的“酱牛肉”（简称超市酱牛肉）和传统卤制酱牛肉（简称纯酱牛肉）进行比较。外观上，颜色、肌肉纹路几乎没有区别，只是纯酱牛肉更富有弹性；味道上，超市酱牛肉“肉感细腻，更加鲜嫩多汁，不需沾酱，就可尝到肉块渗出的香味”。初步判断，超市酱牛肉肯定不是纯酱牛肉。其次，根据初步判断结论，执法人员考虑通过专业检验识别二者所含成份究竟有何不同。经过多渠道地咨询，在质检所等多家机构无法检测的情况下，最终委托“森林公安局野生动植物刑事物证鉴定中心”进行了鉴定，结论为：按社会公认的理解酱牛肉为纯牛肉（适当添加少量调味品），而超市酱牛肉中添加了淀粉、大豆蛋白、胶制品等，其中胶制品和淀粉含量很高，包装上注明的商品名称“酱牛肉”与实物不符；超市酱牛肉的含肉率只有56%与纯牛肉不符；超市酱牛肉显微图谱与纯牛肉图谱有明显差异。送检的超市酱牛肉属非纯牛肉制品。虽然该中心不是法定的鉴定机构，但通过物理的方法进行实验得出上述结论，验证了执法人员的初步判断。再次，根据酱卤肉制品（GB/T）中的定义，酱卤肉制品是指“以鲜（冻）畜禽肉和可食副产品放在加有食盐、酱油（或不加）、香辛料的水中，经预煮、浸泡、烧煮、酱制（卤制）等工艺加工而成的酱卤系列肉制品。也证明了超市酱牛肉与纯酱牛肉的不同。弄清了二者的区别，根据上面的判断结果，执法人员尝试着从产品质量或者“食品标注”上寻找法律依据。从产品质量层面，执法人员认为违反了《产品质量法》第三十九条，构成以假充真；从食品标注层面，执法人员认为违反了《食品标识管理规定》第六条第二款第五项（“以动植物食物为原料，采用特定的加工工艺制作，用以模仿其他生物的个体、器官、组织等特征的食品，应当在名称前冠以‘人造’、‘仿’或者‘素’等字样，并标注该食品真实属性的分类（类属）名称”）和《反不正当竞争法》第五条第四项的规定，构成引人误解的虚假表示。那么，究竟构成什么行为呢？基于三方面原因，执法人员排除了“以假充真”的观点：一是该商品外包装上注明了配料，最起码没有“假”；二是该商品主要含有牛肉（含肉率56%）；三是没有法定的概念解释纯酱牛肉所含成份及其比例，超市酱牛肉所含成份及其比例，他们二者究竟有何区别。如果定性为以含肉率56%的超市酱牛肉（假）冒充纯酱牛肉（真）不符合法律逻辑。最后，执法人员经过筛选疑点，初步认定涉嫌构成“引人误解的虚假表示”，并计划将其作为突破口。第二步，缜密调查，明确办案方向。尽管初步定性，但依据《食品标识管理规定》第六条第二款第五项的规定，只有掌握了超市酱牛肉的原料、加工工艺实际上是什么，才能证明超市酱牛肉是否为模仿其他生物的个体、器官、组织等特征的食品，进而才能证明超市酱牛肉是否应当在名称前冠以‘人造’、‘仿’或者‘素’等字样。于是，围绕定性、法律适用准确无误，执法人员没有正式启动执法程序，而是迂回调查，以处理消费者投诉为由与超市接触，并和代理商、生产厂家取得联系。通过与超市接触，执法人员调取了该超市酱牛肉的企业标准和检验报告；通过与生产厂家联系，获取了到生产现场全面了解生产工艺的机会。通过迂回调查，取证工作有了突破。接着，执法人员一方面咨询质监所专业技术人员，深入剖析企业标准和检验报告，发现：由于国家对于该超市酱牛肉没有专门的标准，生产企业为了规避“酱卤肉制品”国家标准，将超市酱牛肉归属于“酱卤肉类”企业标准；企业标准中，理化指标（脂肪、蛋白质、铅、无机坤、镉、总汞、亚硝酸盐）和微生物指标（菌落总数、大肠菌群、致病菌）都是参照熟肉制品卫生标准（GB）等国家强制性标准的最低要求设定，恰恰容易超标的“水”在标准中就根本没有设定；食品添加剂符合食品添加剂国家标准（GB2760）；企业产品标准备案表和质监所的检验报告中的产品名称均为“酱牛肉”。经分析，该企业生产的超市酱牛肉理化指标和微生物指标都比较低，合格率应该很高，但食品添加剂中的诱惑红（配料中包含）是禁止添加的，如果检测出该超市酱牛肉中含有，就是一个非常有价值的定性证据。后来，经委托质监所检测，该超市酱牛肉中的确含“诱惑红”。另一方面亲临生产现场，全面了解生产工艺，以及超市酱牛肉配料的实际情况。工艺流程为：1.生肉解冻；2.分割筛选；3.配料注射：使用72个针头的注射机将配制好的注射液（白砂糖、食用盐、水、淀粉、大豆蛋白、食品添加剂）扎进原料生牛肉中；4.滚揉腌制：将注射好的生牛肉放入滚揉机滚揉，使注射液在牛肉组织中均匀分布；5.煮被注射的牛肉；6.冷却、降温、包装（含二次灭菌）；7.冷却、贴标，成品库冷藏保存。另外，超市酱牛肉标注的配料与实际添加的相符合。第三步，准确定性，依法处罚。经过上述的调查，得出以下结论：1.超市酱牛肉里添加了不该添加的食品添加剂—“诱惑红”；2.超市酱牛肉的主要原材料是纯牛肉；3.超市酱牛肉是特殊生产工艺加工而成的，其产品名称是经备案的。到此，“引人误解的虚假表示”的定性也被否定了，理由是：1.超市酱牛肉是用纯牛肉经过特殊加工工艺加工而成的一种酱牛肉，而且，没有任何规定，禁止该酱牛肉名称不能叫“酱牛肉”，另外其产品名称也经备案，所以，超市酱牛肉在外包装上突出标注“酱牛肉”没有虚假表示；2.超市酱牛肉在外包装上明确标明了配料，该配料与纯酱牛肉有明显区别，即该标注的已经做出了明确标注；3.从价格上判断，超市酱牛肉与纯酱牛肉比较，每斤要低10元左右，普通消费者应该能够识别出不同，即没有误导消费者的主观目的。所以，如果事实上使消费者误认了，销售超市酱牛肉的行为也应该是“引人误解的真实表示”。最终，超市销售“问题”牛肉有了准确的定性，即超市酱牛肉里添加了不该添加的食品添加剂—“诱惑红”违反了《流通环节食品安全监督管理办法》第九条第一款第十三项的规定，构成了销售不符合食品安全标准食品的行为，并依法予以处罚。【思 考】本案所涉及的“问题”牛肉属于重组牛肉的一种，重组牛肉是指只要不是牛的原形肉，经过调整、塑形、绞碎、组合、粘结、调味等加工过程形成的牛肉，不管是绞肉还是肉片接肉片，都是重组肉。目前，关于重组肉的监管处于“法律空白、食品检验标准残缺、监督执法乏力”的境地。而牛肉的重组加工，增加了病菌二次污染的可能性，食品添加剂的大量使用也带来了难以遇见的风险，如何使消费者明白、放心消费，避免重组牛肉可能带来的危害呢？笔者建议，首先，国家应尽快出台重组肉的国家标准及其法律规范，规制生产企业生产经营行为，弥补重组肉监管的法律空白，严厉打击违反强制性规定生产销售重组牛肉的行为。其次，引导、规范经营者履行明显公示的义务，在产品名称或者外包装上，明确标明“重组肉”或相关字样，保护消费者的合法权益。再次，加强消费知识的宣传、教育，使消费者了解重组肉的基本知识，能够识别重组肉与纯（原始）肉的区别。32、常州某外资超市超范围未经许可经营出版物及音像制品案常州工商局经检支队【案 情】当事人自2007年7月开业以来，在既未取得文化、出版行政管理部门许可，也未经工商部门登记取得出版物、音像制品经营范围的情况下，与常州某文化用品有限公司、江苏某文化传播有限公司签订代销协议，由上述单位分别向当事人提供图书、期刊和音像制品，并由当事人在其卖场之内陈列销售，消费者购买图书、期刊和音像制品价款由当事人直接收取并出具销售**，同时当事人每月按约定的价款标准与供货商结算货款，供货商向当事人开具增值税**。至2010年4月当事人零售图书、期刊和音像制品的经营额为3819660元，进销差价836139元，扣除已缴纳的税金及相关费用后的违法所得为386012元。【分 析】一 、行为主体的认定本案中，当事人辩称与常州某文化用品有限公司、江苏某文化传播有限公司签订了代销协议，且上述两单位在超市经营场所内已分别领取了分公司营业执照及出版物、音像制品经营许可证，出版物及音像制品的销售主体为上述两供货单位的分公司，经营行为是合法的。根据办案人员的调查，首先当事人图书、期刊和音像制品的零售区域在其卖场之内，使用该超市字样的促销牌，图书、期刊和音像制品由消费者自行挑选购买，消费者选中之后，统一到当事人收银台通过当事人的收银系统进行结帐，当事人以自己的名义向消费者开具该超市卷式**，并计入法定帐的营业收入科目，当事人与消费者之间为购销关系。其次，当事人按月与常州某文化用品有限公司、江苏某文化传播有限公司结算，具体方式为在图书、音像制品营业收入中扣除一定比例的钱款作为代理费，上述两单位根据扣除代理费后的实际销售收入向当事人开具增值税**，当事人将采购款计入法定帐的成本科目。显而易见，当事人与常州某文化用品有限公司、江苏某文化传播有限公司为购销关系。再者，上述两分公司不论从日常经营到财务收支均未介入上述产品经营。因此，出版物及音像制品的销售主体应为该外资超市。根据《外商投资产业指导目录》，出版物及音像制品是限制类项目，在这种情况下，当事人要求上述两供货商在超市经营场所内办理营业执照及经营许可证，只是为了应付相关部门检查，自认为打了个高明的“擦边球”，企图规避法律，实际已经违规。二 、管辖权的争议案件调查终结，对于本案的管辖权产生了争议。观点一：认为本案应移送出版、文化行政管理部门，理由《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”；观点二：工商部门有管辖权，理由本案中当事人超范围未经许可经营出版物及音像制品可以按照无照处理。笔者赞同第二种观点。首先，《音像制品管理条例》第三十九条、《出版物管理条例》第五十五条规定“未取得许可证擅自从事音像制品、出版物经营活动的由文化出版行政部门、工商行政管理部门依照法定职权予以取缔”，而《无照经营查处取缔办法》第四条 “下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处”，则赋予了我们查处超范围未经许可从事经营活动的职权。其次，国家总局的规章和答复中关于对超范围未经许可从事经营活动行为的规定。《企业经营范围登记管理规定》第十五条规定“企业未经批准、登记，或者违反本规定第十四条规定，从事许可经营项目经营的，企业登记机关应当依据《无照经营查处取缔办法》予以查处。” 。《国家总局关于工商行政管理机关依照〈无照经营查处取缔办法〉行使职能有关问题的答复》工商个字[2004]第186号规定“根据《无照经营查处取缔办法》第四条的规定，工商行政管理部门在查处超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可方可从事的经营活动的违法经营行为时，应当依据《无照经营查处取缔办法》的规定予以查处，其中包括依照《无照经营查处取缔办法》第九条规定行使职权以及依照十四条规定进行处罚。”可见国家总局的规章和答复中不仅明确了工商部门对超范围未经许可从事经营活动行为的管辖权，更明确了法律适用依据。第三，工商总局、商务部、海关总署、国家外汇管理局4家2006年以工商外企字[2006]81号文件印发了《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》，该意见第二十七条规定 “外商投资的公司超出核准登记的经营范围，擅自从事《外商投资产业指导目录》限制类、禁止类项目经营活动的，公司登记机关可以认定为‘超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为’，适用《无照经营查处取缔办法》的规定予以处罚。”本案中，当事人为外资企业，同时出版物及音像制品是《目录》限制类项目，按此《意见》，应适用《无照经营查处取缔办法》的规定予以处罚。第四，全国人大常委会法制工作委员会关于《对〈反不正当竞争法〉和〈价格法〉有关规定如何适用问题的答复》中明确对同一违法行为，行为罚款的行政处罚，适用一事不再罚的原则，由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚为宜。依此答复精神，工商部门对于本案可以跟据《无照经营查处取缔办法》赋予的职权对当事人进行查处。最后，从和司法机关的衔接上来看，最高人民法院在《关于适用合同法若干问题的解释》第十条规定“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效，但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营的规定除外。”也就是说，对于需要取得许可证的经营行为，超越经营范围签订的合同无效，可见司法机关对于超范围未经许可从事经营活动行为已经特殊化。因此，对于超范围未经许可从事经营活动的行为，工商部门应该依照《办法》的规定作为无照经营的一种特殊的形式进行查处。33、查处盐城市盐都区房产测绘中心超出核准的登记范围从事“加密狗”钥匙销售的几点体会盐城市盐都工商局经检大队2010年以来，我局按照江苏省工商局公平交易局的要求，认真扎实的开展了房地产市场、傍名牌行为和公共服务行业的专项整治行为，共查获这三个方面的案件21起，入库金额达97.8万元，其中在开展公共服务行业专项整治中，我局对每一个公共服务行业都进行了排查，包括行政机关下属企事业单位，共立案4件，查结4件，盐城市盐都区房产测绘中心超出核准登记的范围从事“加密狗”钥匙销售的行为是其中之一。2010年初，我局执法人员在调查盐城市健源房地产开发公司以自行车库冒充汽车案件时，当事人反映：盐都区房产局下属单位盐城市盐都区房产测绘中心，从事房地产房屋面积测绘，收费高，服务质量低，且其它测绘单位的测量结果不予认同。是否构成强制交易？该测绘中心与房产局、与房地产企业之间是否存在商业贿赂？我局执法人员首先想到这一点。通过对当事人经济户口的查询发现：盐城市盐都区房产测绘中心是盐城市盐都区房产局下属全民所有制单位，是我区唯一从事房地产测绘的企业，核准的经营范围：房产平面控制测量，房产要素测量，房产图测绘，面积测算，变更测量，控制测量、地形测量，建筑工程测量，竣工测量，房地产交易经纪服务，房产电子信息服务。我局执法人员首先想到是“是否构成强制交易”，最初的调查也是围绕这条主线开展的。我局执法人员在外围开展了大量的调查工作，辖区内共有47户房地产开发企业，我局执法人员共对其中的12户房产开发企业进行为调查，结果房地开发企业均否认存在强制交易行业，认为：测绘中心有物价部门批准的收费许可证，它承担了房产局的一部分职能，就应该给盐都区房产测绘中心测绘，为盐都区经济作贡献。为什么会是这种结果呢？经过分析认为：在测绘过程中，应该有强制交易行为，但证据无法固定。理由是：房地产开发本身是一个暴利行业，测绘费2元/平方米（按建筑面积），不能实质影响其盈利，且开发商在房产在开发、销售过程中确有求于当事人的上级单位，开发房不能也不敢承认是强制交易的，故强制交易行为就不时显了；加之房产测绘中心是行政机关下属的全民单位，与一般的公共服务单位有一点的区别，否属于公用企业尚有颇多争议，故强制交易行为很难认定。“是否构成商业贿赂”是我局执法人员调查的下一个重点。我局聘请注册会计师对测绘中心的帐务进行了全面检查，发现测绘中心在主营业务收入中，测绘中心从事房地产测绘、信息服务等业务，在其它收入中存在危房安全评估、“加密狗”钥匙销售的行为；在其费用科目中存在较大的招待费，在这些收入或费用科目中，没有发现有非法的收入或支出，故不能认定其存在商业贿赂行为。通过了解发现：当事人上级单位盐城市盐都区房产局为及时掌握房地产销售情况，于2007年自行开发了盐都区商品房合同备案系统，在盐都区范围内免费提供辖区内房地产开发企业进行商品销售合同网络备案，后经物价部门批准并由测绘中心向房地产开发企业收取信息服务费。测绘中心开展危房评估业务，是依据盐城市盐都区房产管理局都房管[2006]52号文件规定，“盐都区房屋安全鉴定办公室职责是对全区各类房屋危险等级提出鉴定意见和相应处理建议，具体鉴定工作实施由盐都区房产测绘中心负责，与区房产测绘中心合署办公，人员采取从局系统抽调和聘请相关专家相结合的模式”，后经讨论认为：测绘中心向房产企业收取信息服务费、鉴定费，是代位行使房产局的收费职能，也不能认定为商业贿赂。是否构成其它违法行为。在测绘中心的其它收入科目中发现：测绘中心存在向房地产开发企业销售“加密狗”钥匙的行为。加密狗是外形酷似U盘的一种硬件设备，正名加密锁，后来发展成如今一个软件保护的通俗行业名词，实际上是一种插在计算机并行口上的软硬件结合的加密产品。在工商部门核定经营范围的依据《国民经济行业分类注释表》中，明确有“计算机及软硬件销售”的范围，其核定的经营范围中“房产电子信息服务”中不包括“加密狗”产品销售，于是我局对其销售“加密狗”钥匙的行为进行了立案调查。经查：当事人从2008年1月份始，以255元/个的价格从威步信息系统（上海）有限公司分批购进WIBUBOX/U+型“加密狗”锁70个，购货金额17850元，购进后，当事人在收取盐都区内房地产开发企业信息服务费的同时，作为商品房合同备案系统的软件保护配套产品，向房地产开发企业进行销售截止2010年4月本局调查时止，当事人已以1200元/个的价格对外销售“加密狗”锁60个，销售价格1200元/个，销售金额72000元，另有8个被当事人员工使用，尚有2个未对外销售。当事人在销售“加密狗”锁时，向销售对象开具《盐城市服务业、娱乐业专用**》6份，销售数量7个，销售金额8400元，其余53个由当事人开具《收据》，入其它收入科目帐，销售金额63600元。剔除购货成本、税收，当事人获利53553.15元[（×60）×（1-5.55%）=53553.15]。几点体会：1、发掘案件要有敏感性。这起案件的发现，是在我局执法人员进行案件调查中，听到房地产开发企业发的“牢骚”话后，经过思考发现的，不象书本上撰定的案件来源的几种形式，从普通的言语中、商业的行为中筛选出案件线索，确要有法律法规的掌握和敏感性。2、调查案件应多角度，发散性思维。这起案件的结果十分平常，但在调查过程中，调查人员几次调整取证方向，从强制交易到商业贿赂，再到超范围经营，因此案件调查人员不能有先入为主的思想，应多角度调查，运用发散性思维，持之以恒。3、及时捕捉信息，善于学习新知识是查新案的关键。在最终认定超范围经营时， 需要对“加密狗”的性质作出鉴定，为此我局执法人员请教了专业人员，结果认为：“加密狗”产品是附加在盐都区商品房合同备案系统的一种装置，其中的软件是可以复制到用户的计算机内的，也可以说盐都区商品房合同备案系统的软件完善，是其备案系统的升级版，完全没有必要用有形的装置。当事人就是用这种形式，做一种产品的销售。4、善于分析当事人、相关人员的心理。我局执法人员没有把辖区内所有房地产企业都调查到，是因为我们分析了相关人员心理得出的结论，测绘中心没有商业贿赂是因为测绘费的标准已经较高了，不需要另开名目收费了。34、整合资源强执法&&积分考核提效能南通工商局公平交易处按照周伯华局长提出的“只有依法加强市场监管，工商行政管理才能树立公平公正的执法权威”的要求，公平交易执法工作就应在执法机制和执法能力两个方面有所创新和提高。一、顺应形势，积极应对，整合执法资源势在必行1.整合执法资源是贯彻执法为民指导思想的具体体现。以往的办案机制是在“以数字论英雄”的指导思想下以完成预算任务为首要目标，考核指标主要围绕案件数、罚没数、入库数和同比上升率等项目。这形成的监管与执法相分离的执法机制，这不仅使执法的效能大打折扣，而且也影响了工商的社会形象。因此要树立公平公正的执法权威，就必须确立正确的执法理念，调整现行的执法机制，整合内部执法资源，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，才能真正实现执法为民的宗旨。2.整合执法资源是解决执法监管断裂的必然之举。“执法是为罚没款、收费是为保饭碗”，执法和巡查监管工作泾渭分明，各自为政。巡查监管组的承担执法任务，“只求其为，不求其好”，对巡查监管中发现的主体资格、产品质量等突出问题“不想管”、“不会管”、“管不了”，甚至以费代罚、大案化小、小案化了，问责事件时有发生。执法办案的不具有监管职能，难以介入巡查监管责任区开展工作，案源主要来依赖举报和抽检，自主发案少，案件偶发性强，执法难度大。创新执法机制，整合执法资源就是要在基层分局彻底打破执法监管断裂的历史状况，将执法作为支持监管最主要的手段，实现执法与监管的相互支撑，提升执法效能，促进履职到位。3.整合执法资源是化解单兵作战、合力不足的现实需要。原有执法体制松散，形式上具有执法联动，实质上没有形成案件查办的联动机制。在组织大要案查处和管理中，工作效率比较低。同时，在条线封闭、各自为政的工作模式下，所有案件查办指导均由公平交易部门承担，各业务部门只负责本条线案件数量、罚没款指标制定和考核，不进行具体指导，责权错位。对专项执法行动的考核，只依据基层上报的统计报表和总结汇报，严重削弱了整体执法效能的发挥。因此，只有真正建立“上下贯通、左右联动、高效有序、执行有力”的执法机制，整合各方执法资源，形成执法合力，才能真正提升执法工作效能。二、科学统筹，创新机制，实现执法资源全面整合我局党组在深入调研、科学论证的基础上，大胆决策，积极探索，创新建立了“三项机制”，促进执法资源的全面整合。1.建立横向合作机制。一是明晰部门职能。以落实新“三定”方案为契机，结合基层转型的工作需要，进一步细化职责分工，实现部门职能全面归位。公平交易部门牵头不正当竞争、反垄断、打击传销、规范直销等领域的执法监管，其他部门按职责负责牵头商标、广告、食品安全、消费者权益保护等领域的专项整治。从分管领导到一线分局，各项整治实现任务、时间、标准、组织、责任五落实，形成了相关职能部门各司其职、协调统筹的横向分工协作格局，解决了责任纠合、相互推诿等问题。二是案件扎口管理。明确公平交易部门作为案件扎口管理部门，负责案件的案源管理、立案的登记、交督办案件的跟踪督查、个案的指导、重大案件的查办组织、案件信息登记、案件数据的统计分析、案件质量的考评及执法办案工作的考评管理。三是执法监管有效衔接。要求所属直属局、分局将其基层分局富余的收费管理人员调配到所在基层分局的经检中队，并根据所在分局监管责任区的设置，分设若干执法小组，每个小组配备2-3人，与各责任区对应。经检中队负责大要案的查处及交督办事项的处理、重热点行业的巡查监管（含企业年检）和专项执法行动的实施。责任区巡查组负责本责任区一般市场主体巡查监管、一般违法案件的查办、简易案件查办、案源上报及案后规范工作。责任区巡查中发现的重大违法行为及时向中队流转，中队办结案件后，由责任区落实市场主体的案后规范，解决了执法与监管割裂的这一痼疾，实现了执法监管的有机统一。例如南通市如皋工商局的长江分局（所）在资源整合前，只有两名执法人员从事执法办案工作，查办案件25件，罚没入库11.5万元，其中自发案件11件，占比44%。资源整合后，办案人员达到9人，查办案件63件，罚没入库39.8万元，其中自发案件51件，占比达到80.9%。执法与监管有效衔接的效能得到充分显现。2.建立纵向推进机制。一是强化各职能部门的组织协调功能。我局的各直属局和分局，根据其辖区经济特点，由各职能部门在充分调研的基础上，制定各个局的年度专项整治工作计划，统筹整合，按时序组织实施。专项执法行动的布置、推进、效果考评由牵头的职能部门分头落实，查办案件质量由公平交易部门统一管理。使所有整治任务全部下到基层分局的执法中队和责任区，在巡查监管中发现案源，提高整治实效，实现“开展一次专项整治，查处一批案件，规范一个行业，净化一个市场”的目标。二是建立三级分工协作办案架构。经检支队、大队以大要案件、新型案件和重大交督办事项的查办为主要职责，同时作为全系统的主要机动力量，支持分局查办复杂案件。基层分局的经检中队负责所在辖区重大案件的查办、重热点行业的巡查监管及各项专项整治工作的落实。巡查组负责责任区一般违法案件及简易程序案件的查办。从而建立了上下权责清晰、部门内控有力、工作运转有序的纵向执法办案推进体制，理顺了系统内部各条线工作的衔接关系。3.建立执法联动机制。一是建立指令式执法办案机制。充分运用了12315信息平台，统一进行案源管理、案件的查处流程和查办信息的反馈，同时与交督办相结合，形成指令式办案机制。二是建立开放式执法办案机制。充分发挥经检支（大）队专业办案的拳头作用，对发生在全市范围内的重大案件，由其直接办理。对各直属局、分局辖区内发生的重大案件，由他们协助办理。三是建立合作式执法办案机制。制定了重大突发事件应急预案，由市局统一组织，对突发案件、大要案件和重大执法活动，全系统联合行动、快速反应的工作机制。今年一月，我局接到在两个县的结合部有人涉嫌传销的举报，立即启动应急预案，由市局统一指挥，以经检支队为主，组织相邻两个县级局的64名执法人员迅速到达指定位置，一举捣毁涉嫌传销的六个窝点。经过连续四个昼夜不间断的突击调查，成功办结这起传销系列案件，移送公安机关追究责任9人，行政处罚13人，教育驱散230人，狠狠打击了非法传销的嚣张气焰。三、统一认识，提供保障，确保资源整合有序推进1.层层统一认识，提供思想保障。我局党组高度重视执法资源整合工作，将执法工作作为各项工作推进的基础保障，研究制定推进执法资源整合的措施和方法。明确向执法人员倾斜的选人用人导向，强化对资源整合工作的具体引导和激励。2.充实执法力量，提供组织保障。明确要求各直属局、分局将年纪轻、业务熟、能力强的工作骨干配备到公平交易执法一线，充分体现行政执法队伍的年龄优势、业务优势、能力优势。目前，我局全系统在基层执法人员达420人，占所有在编人员的24.4%，达到了2009年人数的两倍，执法力量明显加强。同时，采取岗位认定书的形式，明确工作职责、工作标准、工作要求和考核奖惩，实现了责任主体明晰化，岗位责任具体化，具体工作绩效化。3.强化业务培训，提供素质保障。大力实施 “五点式”培训，提升队伍履职能力。即开展点菜式理论培训。针对行政执法工作重点，按照不同的学习需求，将涉及的法律法规知识及案件调查取证关键点分课题整理成执法业务题库，汇编成册，让执法人员按需自学；开展点师式技能培训。组织师徒结对，加大激励力度，严格出师标准，促进执法新手尽快成长成才；开展点播式视频培训。将相关培训资料及专家的培训讲课内容制成视频，上传到内网，让执法人员根据需要随时学习；开展点题式执法调研。由各个执法单位根据不同的执法重点选准课题，成立课题小组，带着课题在执法实践中研究思考，每季度召开调研课题研讨会，进行成果交流；开展点将式业务竞赛。创新执法技能竞赛方法，由各单位主动申报，市局组织考核评比，对执法人员执法的能力进行打分点评。4.改善执法装备，提供硬件保障。按照执法规范化要求，加大执法装备投入，为执法办案提供硬件保障。两年来，全系统投入近1500万元，为经检支（大）队及各基层分局配备执法车辆，随车配备了笔记本电脑、车载打印机、摄像机、数码相机、录音笔、碎纸机、移动执法终端等执法装备。规范办案场所，设立询问接待室、物证保管室、暂扣物资仓库等基础实施，建立健全了执法办案装备管理制度，保障办案装备保管、领用、使用等规范管理。同时，充分运用信息化手段，通过办公自动化，实现案件信息共享。5.注重建章立制，提供制度保障。从规范行为、规范管理、规范流程入手，完善了案源管理、行政强制措施、抽样取证、案件处罚自由裁量、案件卷宗档案管理、罚没物资管理等六项制度，确保执法工作始终在规范有序、优质高效的状态中运行。四、能动执法，科学考评，试行办案积分考核管理解决了办案机制的弊端，提高了办案的硬件保证，就应解决办案水平和能力跟不上发展的软件的问题。制约这一问题的瓶颈在两点：一是办案工作集中在少数骨干身上，使他们一直处于超负荷工作状态，同时又浪费了大量的人力；二是考核不科学，定性指标多、量化的指标少，重数量、轻效果；重实体、轻程序；重查案、轻调研，影响同志们的执法办案积极性，使得执法办案的专业化水平不高，这要求我们必须改变现行的考核办法，最大限度地调动执法办案人员的工作积极性，才能使执法办案工作从粗放型向精细型转变。在充分调研的基础上，我局把执法办案工作从发案能力、案件质量、执法效果和工作调研等四个方面，把执法办案的工作质量量化为135个考核项目，每个考核项目都是明确具体的，每季度对每个办案人员所办的每个案件进行百分制考核，所得分数累计至年终，并以这个积分结合政治素质、纪律检查的情况，作为每个执法人员的年终考核的结果，评先评优，选用提拔。办案积分考核管理的试行，不仅明显提高了案件质量，促进案后对当事人的规范引导，而且激励了全系统自觉学习、相互学习、注重研究、敢于实践的积极性，使执法办案整体的综合素质得到明显的提升。今年我局全系统共立案查处一般程序案件4355件，罚没入库3055.99万元。其中，自发案件3136件，占案件总数的72%。使履职能力进一步增强。除去对食品、广告、农资、商标等领域的常规监管外，我局对金融、危险化学品、网络经营、房地产开发等领域的拓宽，查处了一批这些领域中的新型案件，同时形成一批有质量的调查报告和理论研讨文章，今年在国家级、省级及长三角地区发表和交流的文章达39篇，其中《教育系统商业贿赂案件的行为特征及查处方法》被国家总局评为全国二等奖。35、推行“五个一”执法模式规范行业经营秩序连云港工商局公平交易处2009年以来，连云港工商局围绕推进执法机制创新、实现“四个转变”的新任务、新要求，针对当前行业性违法行为呈高发态势、社会反映强烈、治理难度较大等特点，积极推进行业专项执法机制创新，通过推行“五个一”执法模式规范行业经营秩序，大力提升全市工商系统执法办案的组织化、专业化程度。“五个一”执法模式，概括起来就是通过一份行业经营秩序调研报告，掌握行业内存在的违法行为及其危害；通过查办一批案件，严厉打击行业内表现突出的违法行为；通过一份行业行政执法指南，建立专业的执法案例库；通过一份行业经营规范指南，明确行政指导的内容；通过一次行业规范会议，教育警示一个行业。经过一年多的实践和探索，执法效能显著提高，行业经营秩序明显好转，较好地实现了“查处一批案件、教育一批企业、规范一个行业”的目的。一、推行“五个一”执法模式的工作动因1、游击、零散式执法办案，耗散了工商执法资源，亟需向系统化、组织化转变。长期以来，在很多地方，工商的执法体制是“科科所所办案”。任务一分，各管一块，科科所所都是为了自己的罚没预算忙忙碌碌。从整个工商部门来看，执法办案工作处于游击零散状态，功利性极大，缺乏组织性，计划性。案件散、办案人员散、办案机构散是执法“游击”状态的三个重要特征，也是需要解决的三个问题。推行“五个一”执法模式，以促进行业经营秩序规范为目标，针对特定行业开展重点执法，突出了执法办案的针对性，通过执法目标和“五个一”执法标准的设定，将执法办案人员、办案机构有效地组织起来。通过一份行政执法指南建立案例库，更是为实现案件查办系统化打下牢固的基础。2、低端粗放式执法办案，降低了工商执法档次，亟需向高层次、精细化转变。长期以来，受“为钱办案”思想误导，大量的执法办案单位和人员办案思路不清、四处寻找案源、东一榔头西一棒，对市场秩序研究分析不够，对一些执法难点或模糊不清的地方不愿挖掘，对案情简单、拿钱容易的案件争办抢办，对案情复杂、办案难度大的案件回避不办，造成案件散而无序、执法领域拓展不深、执法专业化程度难以提高、执法越位缺位现象时有发生。推行“五个一”执法模式，使执法办案机构对特定行业的关注度大幅提高，通过一份行业经营秩序调研报告和查办一批案件，促使执法人员对行业内市场主体的各种经营行为进行深入全面的法律分析，查办案件向高端精品延伸，为提升执法专业化创造有效路径，为树立工商执法权威创建切实平台。2、重处罚、轻规范式执法办案，降低了工商执法效能，亟需向整规并重转变。受“为钱办案”的思维影响，以往执法办案往往只注重违法行为的表面特征，对违法行为产生的根源不挖掘，往往只打不防，突出对违法行为的事后查处，或者也做些规范和教育的工作，但缺乏系统性和针对性，只就某一个违法行为对当事人就事论事进行告诫，不能在面上推开，没有对整个行业产生触动，“重处罚，轻规范”成为一种普遍现象。推行“五个一”执法模式，通过一份行业经营规范指南和一次行业规范会议，将行政指导与行政执法有效结合，以行业规范为根本目标，执法办案作为一种手段，实现“打防结合”，实现“预防、查处、规范”三位一体的长效管理。二、“五个一”执法模式的具体做法连云港工商局在推行“五个一”执法模式的过程中，注重把握三个环节：选准重点行业，坚持统筹结合，健全运行机制。首先，立足特色，选准重点行业。 “五个一”执法模式立足于对特定行业的整治规范。行业的选择必须具有“特色”，要求体现出地方经济发展的特点、本地群众关心的热点、地方政府强调的事关经济发展软环境的重点。按照这样的选择要求，连云港工商局在全市组织开展了“3+X”重点行业秩序执法推进工程。“3+X”即在全市范围内开展对电信、混凝土市场、金融保险业等三个行业领域的规范整治，全市8个县区局自行组织开展港口物流、建筑、电力辅机、农资、广告、劳务中介、医药、商标印制、太阳能、银行等本地的“特色”执法，这些“特色”执法也由市局按“五个一”执法模式的标准进行绩效评估。对各县区推行的行业规范项目，若具有面上推广意义，由市局组织在全市全面推开。其次，坚持统筹兼顾，做到“三个结合”。一是坚持面上组织推进与点上重点突破相结合。推行“五个一”执法，其最终目标是要解决面上监管的问题，但是面上监管的实现，离不开点上案件的支撑。特别是对一些工商执法未涉足过的或涉足不深的领域，没有一批重点案件的突破，工商的执法权威就得不到业内经营者的认可，面上的监管就无从谈起。如金融行业就是如此。对金融行业的秩序规范，我们就采取点面结合的方法稳步推进，取得了很好的效果。在面上，重点组织好行业违法行为表现形式的调研。在组织案件查办时不搞全面开花。有的违法行为，全市全行业普遍存在，但是如果全市全行业全面查处，牵涉的面会很广，遇到的阻力会很大，产生的社会矛盾会很多，不利于工作的推进，也不符合“和谐社会”建设的理念。我们采取的做法是选择某个县区重点突破，这样有利于市、县两级工商部门上下联动，排除干扰，使一批案件得到顺利查办，为召开行业规范会议，在全市范围内进行行业秩序规范提供了有力支撑。二是发挥执法职能与推进综合监管相结合。总的来讲，“五个一”执法模式是经检条线创新工作机制的一种探索。但是，在具体工作中，我们不搞画地为牢，而是把发挥执法职能与推进综合监管结合起来，把部门工作全局化，工商工作社会化。海州分局在规范建筑市场工作中，把部门工作社会化，主动向政府汇报工商部门工作计划，与相关部门加强沟通，得到了政府的大力支持。分管区长牵头召集建设、质监、工商等部门专题研究建筑市场监管问题，并形成了政府会议纪要，明确了工商部门对建筑市场监管的有关工作，并要求各部门形成监管合力。这样既解决了工商执法的阻力问题，也增强了社会各有关方面对工商工作的认同感，放大了工商执法规范社会经济秩序的社会效果。三是加强行政执法与推进行业自律相结合。召开一次行业规范会议是“五个一”执法模式的重要一环，其目的是推进行业自律。我们在推进“五个一”执法项目时，把促进行业自律放在了突出重要位置。如电信行业，虽然经营单位不多，但是市场争夺非常激烈，虚假宣传、不正当竞争等违法行为时常出现。针对电信行业的实际状况，我们组织精干力量重点突破了一批案件，违法行为涉及商业贿赂、虚假宣传、违法广告、限制竞争等各种案件类型，违法主体涉及各电信运营商，这些案件的查处对电信行业的主要经营者中国电信、中国移动、中国联通触动很大。在查办案件的基础之上，我们召开了市电信运营商会议，通报案件情况，宣传相关法律法规，提示行业易发违法行为的主要形式，受到各运营商的欢迎。与会代表纷纷表示要加强自律，规范经营，同时，也希望工商部门不断加强行政指导工作，促进电信行业的自律规范。第三，注重实效，健全四项机制。一是典型案件督导机制。行业的共性决定一些违法行为在行业内必然具有普遍意义，这些违法行为的查处必然会对整个行业秩序的规范具有典型意义，对于执法监管工作的开拓推进具有重要作用。市局对这样的典型案件加强监督指导，站在更高的平台，体现更广的视野，有利于提升执法的层次、深度和力度，有利于行业规范项目质量达到更高的水准。二是执法项目交流机制。组织各行业规范项目实施单位定期交流，互相借鉴学习。市局选择一些行业规范项目中的典型案件和好的经验作法进行推广或部署在更广范围内开展执法。这一机制的实施使得对一个行业的规范在更广的地域范围内产生影响，也使得行政执法的组织工作更加具体和有针对性。三是行业规范项目评估机制。建立项目评估机制，我局采取了两个基本做法：1、必须符合基本条件，要求形成行业分析报告、行业执法指南、行业经营规范和一批案件；2、具有优选条件，将执法项目开展中的做法、成效、典型案件等作为评价项目水准的重要因素。通过评估比较，推动行业秩序规范工作向更广范围更深领域推进。同时，这些成果的总结，为持续性开展行业秩序规范工作进行了经验的积累。四是规范经营预警机制。企业违法出于多种多样的原因，对于企业违法行为主观方面的考量在行政执法中是必要的。在进行行业规范时，必然会发现行业内存在的一些主观恶性低、性质轻微、无危害后果或后果较轻的违法违章行为，对这些行为不是一昧采取行政处罚的手段，而是进行区别对待，通过行政建议进行预警规范。三、推行“五个一”执法模式取得的成效连云港工商局在全市推行了“五个一”执法模式以来，取得了一定成效，主要体现在以下四个方面：一是相关行业秩序得到有效规范，工商执法权威得到明显提高。全市相继查办了一批典型案件，对各行业产生了较大震动，促进了行业自律。如混凝土行业协会组织混凝土供应企业统一划分混凝土供应市场，统一供应价格，使市区混凝土市场形成垄断格局，用货单位只能被动接受协会指定的供货单位供货，被动接受协会制定的统一价格，否则将买不到混凝土。混凝土市场的垄断状况对我市相关市场的和谐健康发展危害极大，有的工程因和原供货单位发生纠纷后没有其他混凝土生产单位愿意供货而被迫停工。有的项目甚至被迫停工达4个月之久。针对上述问题，连云港工商局对建筑混凝土市场深入调查研究，认为该领域涉嫌垄断亟待规范，于是将其确定为“五个一”规范项目，组织力量对连云港混凝土协会及市区的17家混凝土供应企业进行全面调查，确定其存在划分市场、统一价格的垄断协议行为后，一方面向省工商局汇报，申请国家局启动反垄断执法程序，一方面出于规范整个行业、及时恢复市场正常秩序的考虑，向建设主管部门连云港建设局制发了行政建议书，推动连云港建设局对混凝土协会加强监督，尽快恢复混凝土市场的正常秩序，使市政府有关领导多方协调未果的因混凝土断供而停工四个月的旅游大厦建设项目恢复施工。又如灌南工商局在银行业“五个一”规范中，针对消费者投诉反映银行在按揭买房过程中强制消费者购买保险一案进行了突破，连续查处了四起银行强制购买保险案，有效地促进了银行业经营秩序规范。二是执法研究不断加强，执法专业化程度得到明显提高。“五个一”执法模式要求选择特定行业开展重点执法，促使执法人员强化研究，执法办案向精细转变向高端拓展，执法专业化大为提高。如针对多起消费投诉反映小区只能安装某一电信企业宽带的情况，连云港工商局对电信行业组织开展了一系列执法活动，自办和督办了两起某电信公司与某物业公司联手限制竞争案和商业贿赂案。东海工商局检查发现电信行业存在要求代理商签订排他性协议、在“校信通”业务中有按月奖励教师行为，执法人员进行了大量的调查取证，最后确定这些构成限制竞争和商业贿赂。在查办案件基础上，连云港工商局组织召开了电信运营企业行业规范会议，通报了案件查处情况。这些案件的查处对电信企业产生了很大触动，在诚恳接受工商机关教育处罚的同时，迅速成立电信行业协会从严自律。连云分局立足港口“特色”，在物流业“特色”执法中，深入理货市场调研分析，率先在全国突破这一领域，查处了理货市场划分市场垄断案，此举震动了全国理货市场，有力地推动了理货市场的公平竞争。这些事例有力证明，“五个一”模式使工商执法工作初步达到了深入一个行业，了解一个行业，突破行业典型案例，培养行业执法专家的目的。三是推动执法体制创新，执法组织化程度得到明显提高。连云港工商局通过“五个一”执法模式，使得执法定位更为准确、执法目标更为清晰、执法标准更为统一，很大程度上克服了执法办案散而无序、目标模糊的状态。同时，如何按照“五个一”的标准开展行业规范工作，也促使各县区局积极探索和创新执法体制，效果良好。如灌云工商局针对执法办案中存在的问题弊端，遵循“五个一”执法模式的工作思路，结合本县实际，进行了执法专业化管理体制改革，明确一个中心工商分局、四个专设执法分局为执法主体，划分28个行业，按所分管的行业有序地查办案件，纠正了执法中存在的多头重复执法、办案机构散、办案人员缺乏目标等现象。四是执法环境得到较大改善，监管与执法有机统一的水平明显提高。“五个一”执法模式将目标正确定位于市场秩序规范，赢得了社会高度评价和大力支持。如连云分局在对铁路运输部门强行收费导致一些客商转道周边港口一案进行调查后，主动向市政府汇报。市政府高度重视，召集有政府、工商、港口集团公司、铁路等部门参加的联席会议，分析了铁路违规操作对加快港口建设的危害，促使铁路部门认识了自身错误，明确表示服从连云港发展大局。这不仅为工商部门解除了执法阻力，还推动了各部门综合监管的落实，对整个行业的规范起到较大的促进作用。四、几点体会连云港工商局推行“五个一”执法机制，为规范行业经营秩序探索了新办法、新措施，我们从中得到以下几点体会：1、项目化推进是落实“五个一”执法模式的有力抓手推行“五个一”执法模式，其最终的目的是要提高工商执法对经济秩序的规范功能，使工商执法在规范经济秩序方面发挥更大的作用。然而，面对庞大无垠的市场，面对难以计数的行业，全面推行“五个一”执法，不仅事实上无法做到，而且从实际工作层面上讲也完全没有必要。我们的思路是采取项目化推进的方式，有目标地选择一些重热点行业或领域，通过推行“五个一”执法，整顿规范这些行业的经济秩序。根据这一思路，按照“五个一”具体工作要求，制定了全市《项目化推进行业秩序规范实施方案》，要求各直属局分局根据各自情况，自行选择行业或领域，推行“五个一”办案。在行业的选择上，要求体现“三点”，即：地方经济发展的特点、群众关心的热点、政府关心的事关经济发展软环境的重点。目前，从各县区推行“五个一”执法模式的情况看，各地在项目选择上充分体现了以上“三点”。如连云分局选择的港口仓储及物流经营秩序规范体现了紧扣地方港口经济的特点；新浦分局选择的混凝土行业秩序规范体现了经济发展软环境的重点；其他如电信、金融、广告等行业经营秩序规范则体现了群众关心的热点。2、执法与监管的统一是“五个一”执法模式的价值取向市场秩序的整治规范不是一蹴而就的事情，工商执法工作中存在的诸多问题的解决也需要一个长远的过程。推行“五个一”执法模式为这二项工作的推进搭建了一个新的平台，并将问题的解决有效地结合起来。“3+X”“特色”执法是一个系统工程，“五个一”执法模式是这一工程的基本标准，要实现行业规范的目标完成“五个一”的基本标准，取得良好的绩效，这在执法组织化、执法专业化程度差的执法体制下是难以实现的，同样，执法办案中存在的为钱办案、滥用自由裁量权等诸多问题与“五个一”的要求是矛盾的，不相容的。因此，我市各积执法机构在推行“五个一”执法中，都对自身的执法工作进行了认真的反思，产生了一系创新执法机制的新举措，促进了执法与监管的统一。3、加强舆论宣传工作是推行“五个一”执法机制的有效保障长期以来，工商行政管理机关在创造公平、公正的市场经济环境、保护消费者权益方面做了大量的工作，作出了积极的贡献。但是，与之不相适应的是工商执法的社会形象并不高，其中一个很重要的原因就是宣传工作没有跟上。有些工作我们做得很有成效，但是没有宣传或宣传不到位，“养在深闺人未识”，让别人怎么理解你、支持你？拿“五个一”执法模式来讲，其强调的是以执法推进行业规范，其对一些重热点行业的触动是前所未有的，特别是我国的经济体制是由计划经济演化而来，市场机制还很不完善，许多既不合理又不合法的东西在人们看来司空见惯。比如行业垄断、部门垄断、地区封锁及某些特殊行业的商业贿赂、限制竞争等等，这些行为是国务院下达的整顿和规范经济秩序的重点，但是由于受计划经济遗留的惯性思维的影响，包括一些领导在内的人对这些行为的危害性认识不足，造成对我们的执法工作不理解，不支持。因此，我们在实施“五个一”执法工程中，突出加强相关工作的宣传力度，广泛利用各种渠道，如工作汇报、政务信息、新闻报道以及座谈会、新闻发布会等等去宣传我们的行政执法工作。由于宣传工作做得及时到位，使我们规范行业秩序的许多工作赢得了社会各界的理解与支持。海州区对建筑市场的整治得到区政府领导的大力支持、灌南县对金融保险行业的规范得到各个银行的理解，均得益于积极到位的宣传工作。对港口仓储物流行业的专项治理，涉及港口、铁路等等老大难行业，开始遇到了来自社会各有关方面的强大阻力，连云分局没有因此而退却，而是坚持把柔性执法、韧性执法与多渠道宣传结合起来，逐步取得了地方政府、港务局及铁路的理解与支持，最终这项工作受到了政府的很高评价，也得到了港口及铁路等有关方面的大力支持，工商部门召开的行业规范会议，港口、铁路都要求作为联办单位并派出了有关管理部门的主要负责人参加。36、江苏省淮安工商局推行打击传销风险管理工作情况介绍淮安工商局公平交易处2010年淮安局贯彻落实省局创新性工作要求，结合市软建办风险管理工作推进会有关精神，确定打击传销作为监管风险的试点选题，自主研发打传风险管理软件，运用电子化手段在全省率先推行打击传销风险管理。一、打击传销风险管理工作介绍年初，我局自主研发管理软件，市、县、所三级通过内网实时采集、分析、评判四类传销风险要素，以社区为单位开展打传风险评估，有效探索出一条监管风险防范管理的新路子。（一）积极发挥工商职能作用，重视做好监管风险管理的试点选题工作。打击传销一直是工商部门监管的重点，也是社会关注的热点。结合工商部门工作职责和打击传销工作的重要性，我局确定打击传销作为监管风险的试点选题，对打击传销实行网络化监管，建立打击传销工作风险防范体系，提高工作效率。（二）认真确定风险形成要素，综合分析风险形成原因。打击传销工作的风险要素主要有传销组织、参与人员、活动场所、政府监管等四个方面的风险。传销组织风险：跨地区从事传销违反犯罪活动有所增多，逃避执法部门打击的侦查与反侦查意识加强，通过打“亲情”牌、灌输“成功学”等方式实施“洗脑”（鼓吹通过传销迅速富裕的歪理，迷惑参与者的判断能力，改变其思维方式及道德观念，激发其内心的欲望，使人对传销由怀疑到深信不疑，直至深陷其中不能自拔）。传销参与人员风险：传销人员的亲缘性、地域性特点明显，参与的人员低龄化、受教育程度相对偏低，人员流动性强，难于控制管理，传销人员存在侥幸、观望心理，传销人员受利益驱使，传销人员多来自经济欠发达地区。传销活动场所风险：主要有当地出租屋相对廉价，隐蔽性强。如城市的待拆迁房、老宿舍区、城郊村落等。政府部门监管风险：法律体系不够完善，缺少强有力的治理手段，政府及相关部门职能交叉，配合难度大，执法资源不足，监管力度不够，执法手段单一，执法人员素质不齐。（三）切实畅通风险举报渠道，广泛收集监管风险信息。主要通过工商“12315”、公安“110”两个投诉举报网络收集信息；通过工商部门每年打击传销专项整治行动获取信息及基层工商所、经检执法人员日常巡查中收集信息；通过上级局、地方政府移交和苏鲁豫皖四省12市联防协作单位移交传销线索信息等。（四）建立健全风险评估模型，正确划分监管风险区域。打击传销风险评估模型建立，旨在通过采用了定量与定性相结合的风险评估方法，分析信息，评估市属的城区范围内传销行为发生的可能性。对传销窝点多或传销行为多发，其人多、影响面广、危害大的区域，设置为高风险区域；对传销行为时有发生，其人少、影响面不大、危害小的区域，设置为中风险区域；对传销行为很少发生，其地方治安好、群众反传销意识强的区域，设置为低风险区域。（五）紧密结合风险评估等级，及时制定风险应对预案。对风险等级高的社区及区域，联合相关部门开展专项整治行动。针对排查出的高等级风险社区，我们主动与当地综合治理、公安等部门联合开展专项执法行动，实行清理驱散与打头毁网相结合。并对风险等级高的社区及区域，加强巡查力度，做到每周巡查一次,实施重点监控。同时保持高压严打态势，遏制传销活动蔓延。通过情报导侦、线索排查、信息沟通等方式，有针对性地组织查办传销案件。对风险等级中等的社区及区域，认真落实“打、防、控”长效监管机制。工商执法人员每个月至少巡查一次，集中清查传销人员易于聚集的跨界地区，加强对劳务市场以及酒店、宾馆、招待所等重点场所的管理，做到底数清、情况明，积极配合有关部门做好对参与传销人员的疏导、教育等善后处置工作，对查获的传销人员相关信息，一律登记见底，及时录入网络信息平台。并依托社区管理，加强对出租房和流动人口的监控，做好与村委会、居委会的协作配合。建立完善防范、控制、打击三位一体的查禁传销长效机制，发现苗头，快速反应，及时处置，不给传销分子以活动空间和立足之地。对风险等级低的社区及区域，积极开展创建无传销社区。主要利用新闻媒体、网络平台、送法上门等形式开展宣传教育，并采取张贴海报、播放宣传片、散发宣传资料、现场咨询等多种方式，适时开展防止传销进校园、进社区、进广场等活动。二、打击传销风险管理工作推进情况自对主城区5所77个社区开展打传风险管理试点以来，我局又对应扩大相关评估社区范围，将清浦区武墩工商所管辖的社区也纳入评估范围，同时考虑部分社区撤并及范围调整，重新选择评估对象，使得打传风险评估的范围拓展到6所100个社区。根据淮安市对传销人员实施劳动教养的相关文件精神，我局在进行软件开发研制时专门增设已查办传销人员的数据库比对功能，强化二次传销的移送机制。9月我局对该软件进行改版升级，部分功能在全系统进行推广使用。新版的优势在于：一是从内网转为外网，定期向社会公布社区传销动态，并与国家局、省局打传人员信息库进行对接，资源共享。二是将直销企业监管纳入该系统，并与商务部直销监管网站关联，实行直销企业网上报备及直销活动全程监管。三是对在线的举报信息，与省局手机移动监管终端进行对接，将举报信息在第一时间内反馈给所在地的工商巡管人员，提高打传工作效率。三、打击传销风险管理工作取得的成果自推行打击传销风险管理工作以来，我局共筛查、确定“高等级”风险点6个，及时治理6个，其他风险点得到有效控制。执法人员加强了对传销易发区域的巡查力度，通过强化对跨界地区、城乡结合地带等源头管理，有效避免了各种风险的发生。我局在该项工作中采取“网格化监管”方式，对所有风险点严防严控，实现情报沟通、日常监管、案件移送、执法行动“四位一体”的打击合力，保证了风险应对和风险控制的实效性。在健全“分类管理、分级督导”的基础上，我局还加强与公安、综治等其他部门的信息共享及区域执法合作，建立“分级负责、属地管理”为主的传销突发事件应急管理体制，确保各类传销突发事件或紧急情况早发现、早报告、早控制、早解决。今年5月，我局通过该软件评定运河社区分值72分，属于传销高风险区域。立即联合公安机关对该社区进行清查，摧毁传销窝点2个，遣返传销人员112人，刑事拘留6人，两名组织者被劳动教养1年。一年多来，我局针对风险评估出的高风险社区实行专项整治，联合公安系统多次组织突击行动，捣毁传销窝点114个，驱散遣返传销人员1429人，抓获传销抓获组织、领导者和骨干分子134人，刑拘204人，逮捕22人，治安处罚52人，劳动教养已逾200人。打传风险管理这一创新工作亦受到市委市政府的高度评价，被评为优秀项目。自主研发的软件在市直30多个执法部门中进行展示交流，获得好评。省政府网站、省工商局网站、江苏经济报等均对该项工作进行报道。四、推行打击传销风险管理的宣传工作为配合打击传销风险管理机制的运行，结合《禁止传销条例》、《直销管理条例》颁布五周年，我局9月至11月开展为期三个月的“禁传销、反欺诈，促直销、树诚信、共建和谐社会”系列宣传活动。一是9月与淮阴师范学院联合开展“红盾杯”打击传销公益广告设计大赛，从几百幅作品中评选出54幅优秀作品制成展牌，在各大院校进行巡回展览。二是10月将征集的打传作品制成两万副公益扑克，在全市各大院校、社区、农村集市进行派发，引导广大群众识别传销、抵制传销。三是11月1日在市体育馆前举行纪念两个《条例》颁布五周年庆典活动，集中展示近年来打击传销成果。分管市长亲临活动现场，并作重要讲话，肯定我局在打击传销风险管理方面做出的成果。本次活动新闻媒体全程跟踪报道，相关信息报道及图片在《中国工商报》、《江苏法制报》、《淮安日报》等各级媒体刊登。四是11月至12月，每周选择一个社区进行无传销社区创建活动。现场视频均在淮安人网站上全程播出。五是在淮水安澜、淮海宽频、嘻哈传媒等各大网站开设了打击传销法规宣传飘窗，剖析传销行为的类型、特征、危害等，提升公众的传销防范意识。六是录制打击传销风险管理的宣传纪录片。
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