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内容提要 粮食安全问题，事关国计民生和社会稳定的大局。确保国家粮食安全，是我国农业政策的两大基本目标之一。为此，需要树立正确的粮食安全观，认清制约粮食安全的因素和规律，制定科学的粮食生产与贸易战略，并采取相应的政策扶持和调控措施。
　　关键词 粮食，粮食安全，粮食政策，调控措施
　　粮食安全的概念最早出现于20世纪70年代中期。1996年的世界粮食首脑大会将粮食安全定义为：所有的人，在任何时间，都能够买得到和买得起足够、安全和营养的食物，以满足活跃、健康的生活所需的饮食需求和消费偏好。这个定义获得了广泛接受和使用。粮食安全有不同的层次，主要是国家和家庭两个层次。上述概念涵盖了这两个层次的内容。两个层次的关系概略地说，国家粮食安全是解决家庭粮食安全的前提和基础，是解决能不能买得到的问题，即没有国家粮食安全，家庭粮食安全就无从谈起；而在国家粮食安全确有保障的前提下，家庭粮食安全保障的实现，就是一个能否买得起的问题，涉及到价格和收入问题，而归根到底是收入问题，所涉及到的因素和解决的措施都很复杂。本文重点阐述国家粮食安全问题。
　　一、粮食安全程度的测定指标
　　解决粮食不安全问题，就是解决饥饿和营养不良问题。1996年召开的世界粮食首脑大会提出了到2015年将世界饥饿和营养不良人口减少一半的目标。后来的千年首脑大会继续重申了这个目标。当时一些非政府组织抨击这个目标太低，认为这意味着继续容忍4亿多的人在20年后还继续挨饿。近年来的发展情况表明，情况并不容乐观。尽管世界饥饿入团总数在减少，但是减少的速度很慢。在非洲的一些国家，饥饿人口不仅没有减少，甚至还在增加。据联合国粮农组织测算，要实现上述目标，每年至少要多减少2000万饥饿人口。在新一轮WTO农业谈判中，对食物安全问题也给予了充分的关注，在(多哈宣言)中提出，为了满足发展中国家的粮食安全等发展的需要，给予特殊优惠待遇。
　　对于粮食安全程度的测定指标，并没有一个公认的标准。所强调的重点不同，所采用的指标也不同。同时，在不同的层次上，粮食安全程度的测定指标是不同的。联合国粮农组织自20世纪70年代中期起，将谷物库存占全年消费量的17%~18%作为衡量世界粮食安全线标准。这是一个影响较大的指标。不过，近年来也不断有人对此提出质疑，认为随着信息、交通和交换等条件的改善，可能不需要这么高。此外，粮农组织还提出了其他一些相关的指标，包括最主要的5个出口国的谷物自给率，这5个国家的谷物库存率，3个主要进口国(中国、印度、独联体)的谷物生产，低收入谷物净进口国的生产等。这些指标的着眼点实际上是国际粮食市场的进口要求和出口能力的平衡情况。
　　对于一个国家来说，从政策操作的角度看，以下几个方面的因素(指标)有重要实际意义：第一，国内生产与需求的平衡情况，这也就是自给串。自给率水平越高，国家粮食安全的保障程度越高。这是从一个国家的角度看，能在多大程度上不依赖国际市场的问题。第二，国内供求缺口与国际市场出口总量的比例。也就是进口占国际市场的比例。这个比例越低，粮食安全的保障水平越高。这是从一个国家的角度看，能不能买得到的问题。第三，进口粮食(食物)外汇占出口总额外汇收入的比例。这个比例越低，说明进口的支付能力越强，粮食安全的保障程度越高。这是从一个国家的角度看，能不能买得起的问题。第四，国际政治和流通设施等因素。即是否存在国际禁运、国际与国内运输能力和运输成本等因素。
　　二、有关我国粮食安全问题的若干认识
　　为了采取正确有效的对策，切实解决我国的粮食安全问题，就必须澄清有关我国粮食安全问题的一些认识，弄清制约我国粮食安全的重要因素和规律。这里，提出以下几个方面的基本认识和判断。
　　(一)粮食安全不是短期问题，而是长期问题
　　对我国粮食安全问题的一个基本判断是：短期无虑，长期堪忧。在短期内，粮食生产出现一定程度的波动，是很正常的。这种波动的原因可以分为；第一，自然原因，包括各种自然灾害和病虫害等，是客观外部原因；第二，经济原因，主要是生产者适应价格、成本和风险变化所作出的调整，是由生产者主观决策所决定的。与生产的波动不同，粮食消费需求是不断稳定增长的，每年增加幅度大致在1%左右。这种生产和需求变化的不对称，必然形成短期内供求的不平衡。调节短期内的供求平衡较为容易，一是靠国内储备，二是靠进出口贸易。
　　我国短期内的粮食安全状况，并没有太大问题。据估计，2004年的我国粮食(含大豆)需求为4900亿千克，国内生产达到4695亿千克，缺口有200多亿千克。而2004年谷物进口100亿千克，大豆进口200多亿千克，合计300多亿千克，完全补足了缺口。未来三两年，适当增加一点进口，再加上国家仍然有一定的库存，因此，短期内我国粮食安全并没有问题。
　　然而，就长期发展趋势看，粮食安全问题非常严峻。在需求方面，随着人口的自然增加、人均收入水平的增加、国民经济的不断发展，对粮食和其他农产品的需求将不断上涨，这种趋势是明确的、持续性的、刚性的、不可逆转的。据各方面估算，目前每年粮食需求约增长40亿-50亿千克，即每年增长1%左右。而在生产方面，却是不确定的：耕地面积减少、水资源短缺、生态条件恶化，所有这些因素都使得我国农业外延扩大再生产的潜力极为有限。在农业内部，通过挤占其他作物面积来扩大粮食面积的潜力，无论是从自然可能性还是从经济可行性的角度来看，都是很小的。增加国内粮食生产的惟一出路是提高单产，而单产的提高潜力能在多大程度上挖掘出来，取决于一系列不确定的因素。
　　(二)粮食安全主要不是流通问题，而是生产问题
　　通过进行储备、合理分配等流通环节的政策，对于解决粮食安全问题，具有一定的作用。但这种作用是很有限的：第一，只能是短期的。国家粮食储备系统无论如何健全和庞大，都不可能解决长期性粮食安全问题；并且国内外的历史经验都表明，储备的成本代价极为高昂，过度的储备是对国家财政资源的严重浪费。第二，短期市场措施常常损害长远发展利益。为了实现短期内粮食供求平衡所采取的一些政策，往往与市场规律相违背，例如垄断市场、限制农民销售粮食的权利、限制非国有经营部门的市场准入等。这些措施会压制农民的粮食生产积极性，降低市场流通效率，最终导致对长期粮食安全形成损害。
　　一些部门由于受长期计划经济观念的影响，一遇到粮食供求关系紧张，就往往倾向于从管制市场上找出路。实际上这反而会加剧短缺。另外也有一种观念，认为只有国有粮食部门才能够发挥稳定市场、保障供给的作用，主张在粮食流通体制改革中要保证国有部门的主渠道作用。这也是不正确的。事实上，只要有了充足的生产，无论通过什么渠道，总是会输送到消费者那里去的。关键是生产水平和生产能力。美国和欧盟都没有国家粮食安全储备制度，也没有国有粮食部门的主渠道，却并没有粮食安全问题，根本性的原因也正是国内生产能力强大，足以保证粮食安全。
　　(三)粮食安全不是谷物问题，而是食物问题
　　这不是一个单纯术语和称谓问题。在现实生活中，粮食安全中的“粮食”是大粮食概念，是食物概念，而不仅仅是谷物。毫无疑问，谷物安全是食物安全的基础。但谷物安全对食物安全的重要性，现在比起三十年前，已经不可同日而语。城乡居民家庭的食品消费日益多样化，谷物的比重已经大大下降。
　　仅就口粮消费需求看，我国目前和在可预见的将来都不会发生大的问题。目前城乡居民每年的口粮消费折原粮不到2500亿千克，其中城市居民的不到500亿千克。粮食需求增加的压力，主要是来自于畜产品、水产品和加工业的需求。因此，解决长期粮食安全的眼光要开阔一些，不能光盯在谷物方面。充分发挥耕地和非耕地资源的潜力，加大饲料资源的开发力度，提高饲养业和加工业的效率，都会减少对粮食的直接需求，从而都大大有助于保障粮食安全。
　　近年粮食产量的下降，原因之一是结构调整，而结构调整引起食物供给结构变化，总食品供给量并不一定发生变化。因结构调整引起粮食产量下降的同时，其他食品的生产是增加的。从生产方面看，任何农产品生产效率的提高，都会促进粮食安全保障。例如，如果棉花或者糖料的单产提高了，那么就可以节省出更多的土地用于粮食生产。
　　(四)粮食安全主要不是价格问题，而是数量问题
　　人们对粮食安全问题的高度关注，是从粮食价格上涨引发的。但是，粮食安全问题主要是数量问题，而不是价格问题。粮食价格上涨，对于城镇消费者会有一定的影响，但是并没有超出承受能力。目前，我国城镇居民口粮消费支出占收入的比重，平均为2.5%，最低收入户组平均为7%。如果按照2003年的水平，粮食价格上涨50%，城镇居民用于口粮消费和畜产品消费支出的增加仅在4%左右，即使按最低收入组支持情况计算，也只有约9%。而2003年城镇居民人均收入的增加为9%。
　　实际上，消费者对粮食问题的关注，主要考虑的是数量而不是价格，也就是说，担心粮食出现短缺和供应断档。从理论上看，粮食的需求弹性很小，在我国现在的收入水平下，城镇消费者并不会因为粮食涨价就减少购买量。与此相反，在粮食价格出现上涨趋势时，人们并不减少购买量，反而会因担心供应不足而增加购买量，结果会进一步刺激了价格的上涨。
　　因此，关注粮食安全问题，应当着眼于供给数量，而不是供给价格。在短缺趋势出现时，价格上涨不仅是必然的，而且是必须的。只要价格上涨没有超出一般消费者的经济承受能力，就应当允许并利用价格上涨，来刺激供给的增加。
　　(五)粮食安全不是局部性问题，而是全局性问题
　　粮食安全问题是全国一盘棋，不能各自为战。一方面，全国是一个统一的市场，粮食供求平衡也是全国性的。解决粮食安全问题，需要每个地区都作出努力和贡献。毫无疑问，粮食主产区将起着非常重要的作用，但是其他地区也同样不可忽视，否则就会影响到全局。另一方面，又不能一刀切，对各个地区都提出自给率目标。各个地方的自然和经济条件很不相同，具有各自的比较优势。农业部提出的优势农产品区域布局规划，综合了各地的自然和经济条件，反映了比较优势的原则，在抓粮食安全的形势下仍然是具有重要指导意义。如果各地不顾自身的自然和经济特点，片面地强调谷物生产，违背比较优势原则，就会起到适得其反的效果。
　　(六)粮食安全不是农民的目标，而是政府的目标
　　粮食安全是一个国家的农业政策目标，却不是农民生产者的目标。对于每一个农民来说，最关心的是如何提高收入。无论宣传教育工作如何出色，都不能使绝大多数农民自愿地、宁愿减少收入来种植粮食。
　　通过法律或行政性的强制性手段，只能在非常有限的范围内有效。可以通过法律规定耕地上不能干什么，却不能通过法律规定农民在耕地上必须种植粮食或者必须种植多少比例的粮食。那样的规定是向计划经济的倒退，也无法监督执行。此外，即使农民愿意增加粮食生产；也受到技术、投资、市场服务等方面的限制，需要政府提供相应的公共服务。
　　因此，真正要解决保障粮食安全问题，关键在于政府职能的发挥。国家应当通过有效的政策措施，通过市场机制或者补贴机制，让农民有增加粮食生产的主观积极性；通过各种服务和帮助，让农民有增加粮食生产的客观可能性。
　　三、近年来我国粮食政策的发展
　　加入世界贸易组织，我国所作出的承诺中，与粮食贸易有关的主要是：第一，在出口方面，不进行补贴。这是针对包括粮食在内的所有农产品。第二，在进口方面，实行关税配额制度。对小麦、玉米和大米三种主要粮食规定了配额的数量和配额内外的关税水平，如表所示。对于大豆和大麦等进口，不实行配额制度，而实行自由贸易，只征收3%的进口关税。第三，在国内支持政策方面，我国承诺对包括粮食在内的农产品的黄箱补贴幅度不超过8.5%。
　　2003年以来，为了调动农民增加粮食生产的积极性，国家出台了一系列粮食生产与流通政策。这些政策对于稳定和提高我国农民增加粮食生产的积极性，起到了积极的作用。经过一段时间的实践，有必要对这些政策措施的实行情况进行分析，并不断加以改进和完善。这里重点对直接补贴政策、最低收购政策和种子补贴政策进行分析。
　　(一)直接补贴政策
　　2003年开始实行的对农民直接补贴政策，其积极意义是明显的，包括以下几个方面：第一，政治意义突出：有史以来，都是国家向农民要钱，农民由于从事农业生产而必须向国家交税。而直接补贴政策则完全相反，是国家拿钱给农民，仅仅是由于农民从事农业生产。第二，财政资金使用效率提高：将原来用于流通的财政补贴转用于直接补贴，全部补贴的实惠为农民所得，而没有在中间环节并截留。第三，对农民增加粮食生产有一定促进作用。直接补贴提高了农民的收入，并且是现金收入，使得农民的投入能力有所加强，尤其是在种植规模比较大的地方，如东北地区。
　　然而，在肯定这些积极作用的同时，也应当看到现在的直接补贴政策的一些局限性。具体表现在：
　　第一，直接补贴的目标不很明确。直接补贴的目标到底是增加农民收入，还是增加粮食生产，并不是十分明确。在其他许多国家，直接补贴是一种收入政策，补贴的目标是稳定农民的收入。尽管补贴也对增加生产有促进作用，但与收入目标相比，增加生产是附属性的。
　　第二，直接补贴的作用效果不是很显著。如果补贴的目标是为了增加农民收入，则在补贴对象上不尽合理。因为最应当予以补贴的是贫困人口和低收入人口。我国贫困人口和低收入人口最集中的地方，不是东北等地区，而是西部地区，但西部地区获得的直接补贴数额却很少。如果补贴的目标是为了增加粮食生产，则直接补贴所起的作用也是有限的。根据各个方面的调查，直接补贴在调动农民积极性方面的效果，远远低于价格上涨的影响；直接补贴对种粮收入的影响，仅仅相当于粮食价格上涨影响的1／4左右。尤其是当直接补贴不是直接与粮食生产数量挂钩的情况下，直补对粮食生产的刺激就更小。
　　第三，直接补贴执行上有一定难度。各地在落实执行直接补贴政策时，所采取的补贴方法各不相同，包括按计税基数(常年面积和常年产量之积)、粮食面积、粮食产量、商品粮数量等。其中，只有按照计税基数的方法最为简单，其他办法均较复杂，涉及到大量的计算和核实工作，也很难做到准确。希望将直接补贴与粮食生产密切挂钩的愿望是好的，但是具体操作起来太难。关键在于我国农户的规模太小，数量巨大。
　　第四，我国现在的直接补贴方法，按照WTO的规则衡量，不是属于绿箱政策，而是属于黄箱政策。不久前巴西诉美国棉花补贴案被WTO争端解决机构裁定成立，是一个很好的例子。尽管我国2004年的直接补贴水平占粮食产值的比重仅仅为2%多一点，远远不到我国加入WTO承诺的8.5%的水平，但是按照新一轮谈判的走向，对黄箱补贴的约束会日益严格。
　　基于以上分析，改进直接补贴的总体思路应是明确其收入目标特性，按照计税基数计算支付。这是最为简易而较为公平的办法。
(二)最低收购价格政策
　　2005年提出的对三种稻谷实行最低收购价格政策。这对于调动农民的稻谷生产积极性，无疑具有重要的作用。但是，目前的保护价格政策的设计，还有一些需要改进的地方。
　　关于实行最低保护价格的时机、目的和方法，《粮食流通管理条例》第二十八条规定：“当粮食供求关系发生重大变化时，为保障市场供应、保护种粮农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。”这里有一些问题需要进行深入讨论。
　　第一，何时实行最低收购价格。按照条例规定，应当是在粮食供不应求，出现短缺时。但如何判断粮食出现或者将要出现短缺呢?在市场经济条件下，最主要的标志是价格将上涨。短缺越严重，价格上涨的趋势就越强。这时候，市场价格本身的发展态势，就已经提供了一个价格信号，就会刺激农民增加生产。
　　第二，如何确定最低收购价格的水平。在出现短缺时出台最低收购价格，就意味着在市场价格上涨的情况下出台最低收购价格，那么，最低收购价格的水平是高于市场价格还是低于市场价格呢?显然，不可能高于市场价格，而是低于市场价格。而低于市场价格的最低收购价格也就失去了意义。因为没有人会按照这个价格出售粮食。
　　第三，最低收购价格的有效期限多长。最低收购价格一经出台，是按照日历年度、作物年度、还是用其他方法确定的一个固定时段?最低收购价格的有效期限太短，就不会起到刺激农民增加生产的效果。但如果有效期较长，则又有另一种可能：即在市场价格将出现回落。而市场价格回落的原因只能是供求关系好转，短缺得到缓解乃至出现过剩。这时候，市场形势又不符合条例规定的短缺条件了。那么，这时是否还实行最低收购价格?
　　第四，如何实现只对主产区实行最低收购价格。在全国是一个统一市场的情况下，这一点很难实行和操作。实际上，也没有很大的必要，因为市场价格总是在主产区较低一些。当主产区的市场价格已经下降到最低收购价格水平时，主销区的市场价格水平可能还较高，中间有一个由运费等因素形成的差价。
　　目前最低收购价格设计中最主要的内在矛盾是：在出现短缺时使用。世界上所有最低收购价格政策(包括美国的贷款率、目标价格，欧盟的干预收购价格)都是针对过剩条件的。在过剩条件下，政府通过最低收购价格来托市，来减少农民的收入损失，保护农民的长期生产积极性和生产能力。而在短缺情况下，市场价格自然会较高，是不需要最低收购价格的。
　　从我国的实际情况出发，实行最低收购价格政策，应当是以保证农民的长期生产积极性和生产能力为目标的。最低收购价格水平一经确定，则应当在长期内保持不变，或者随着通货膨胀加以调整，以给农民一个稳定的价格预期，不断地改善生产条件，增强生产能力。在出现了市场价格大幅度下跌的情况下，要坚决地落实和兑现最低收购价格。这是因为，就长期发展趋势看，我国的粮食生产和农业生产都处于短缺的压力之下。由于粮食生产和农业生产有较强的波动性，有些年份再度出现过剩是可能的。但是，这种过剩现象只能是短期现象，不能因为短期波动而影响了长期生产能力的加强和发展。而最低收购价格政策如果设计得当，会起到积极的作用。
　　(三)良种补贴政策
　　良种补贴政策是从大豆开始试点的，也取得了较好的效果。但是，2005年在较大面积应用的对玉米、小麦和水稻的种子补贴，却有些不同。良种补贴的积极作用，表现在两个方面：第一，降低了农民的生产成本；第二，引导农民采用优良品种，可以通过区域性的统一品种，克服小规模农户品种杂乱的问题。
　　就实际意义而言，第二个方面的重要性更为突出一些。因为，如果仅仅是为了降低成本，也就是说增加农民收入，则完全可以将种子补贴的钱同直接补贴合并，操作上更便利，减少管理成本。目前在操作上，种子补贴较为复杂，很难按照第二个方面的要求实行，而基本上是按照直接补贴的办法，按面积将种子补贴发给农民了。对于良种补贴的目的和最佳方式，尚有待于深入研究。
　　四、对我国国家粮食安全的战略思考与建议
　　基于以上分析，我国国家粮食安全的总体战略思路应当是：加强国内生产能力，提高粮食转化效率，引导消费结构调整，适当进口弥补不足。
　　加强我国国家粮食安全的基础是国内农业生产。从世界范围看，小国可以通过进口来满足本国的需求，而大国则不可能依赖国际市场。我国是一个大国，每进口粮食消费量的1%，就相当于世界粮食贸易量的2%，大量进口粮食不仅给世界粮食市场带来巨大冲击，影响与第三世界粮食进口国的关系，而且还受到国际政治经济形势和运输等各方面条件的制约。此外，由于大国效应，我国增加农产品进口时，会对世界市场价格产生强烈的影响，会推动世界市场价格的提高，从而反过来又抑制进口的增加。因此，确保我国粮食安全必须立足国内，进口只能是一种补充。加强国内生产能力，不仅仅是指狭义的粮食生产能力，而是整个农业的基本生产能力，任何农产品生产能力的提高，都会对国家粮食安全保障起促进作用。
　　提高粮食(谷物)转化效率，包括提高畜牧业的生产效率和用粮工业的生产效率，将一方面减少对粮食的需求，另一方面增加非粮食产品对粮食的替代作用。我国近些年来在粮食生产方面增加不多，但是畜产品生产却保持着较高的增长速度，就是粮食转化效率提高的表现，缓解了对粮食需求的压力。我国饲料转化率提高10%，将相当于增加2000多万吨粮食生产。应当加大对饲料工业和畜牧业生产方面的科技投入，加强畜禽疫病防疫体系的建设。
　　引导粮食消费结构的调整，也具有重要作用。食品工业的发展，生活方式的变化，会逐步改变人们的消费习惯。例如，应增加对小麦、玉米和马铃薯等产品的消费，减少对稻米的需求。因为，由于非农业占地的原因，由于水土资源的限制，我国水稻生产方面增长的潜力相对最小，进口的潜力也小，而玉米和马铃薯的增产潜力较大。此外，还要引导消费者多消费蔬菜、水果和水产品等健康食品，减少直接粮食的消费量。
　　适当进口弥补不足，是合理利用国内国际两个市场的需要。我国农产品贸易的总体思路是增加劳动密集性产品如蔬菜水果和加工品的出口，而增加土地密集性产品包括粮食产品的进口。如果人民币升值，则增加粮食进口的可能性更大一些，因为进口产品的成本就会降低。我国粮食进口进一步增加的主要是小麦，因为小麦的世界出口总量较大，即使我国进口 2000万吨，也只占世界市场的15%左右。小麦的主要出口国是北美、澳大利亚、西欧和东欧。出口增长潜力较大的是北美和欧洲尤其是东欧国家。大米大量增加进口的可能性不大，主要是因为世界市场出口数量少，并且适合我国需求的粳米的出口数量更少。大米的出口国集中在东南亚。玉米我国国内的供给较为充足，不会有较大的进口需求。大豆的进口数量已经很高，占世界市场份额已经达30%以上，不可能进一步大量增加。大豆增产潜力最大的地区是南美，主要是巴西和阿根廷。只要有需求，这些国家仍然有增加生产的潜力。在外汇购买力方面，不会构成限制约束，因为2004年我国谷物进口额为22亿美元，大豆为70亿美元，合计92亿美元。2004年我国出口创汇的总额已经高达5934亿美元，顺差为320亿美元。粗略地估测，我国未来一个时期内粮食的进口，会有一定增加，但是不会超出一定的范围。如果将大豆考虑在内，我国粮食的自给率不会低于90%，我国谷物的自给率不会低于95%。
　　此外，在粮食储备方面应当调整思路。一是树立社会储备概念，除了国家储备之外，农民、加工企业和流通企业的储备也同样应当纳入考虑。为更好地判断短期粮食供求平衡情况，应当要求所有注册企业均定时报告粮食库存情况。二是明确界定国家粮食安全储备目标，只能是调节短期内(一、两个生产周期)的供求平衡。调减库存数量到合理数量，减少财政支出压力。三是完善储备粮管理机制，承认国家粮食安全主要是中央政府目标的客观现实，从公平和效率出发，建立和不断完善全国统一的中央储备粮管理体系。
　　按照以上战略思路，重点提高和加强国内生产能力。这也是2005年中央一号文件的核心内容。落实中央一号文件，加强我国国内生产能力的各类措施，可以归纳为两方面：一是增加农民的生产积极性，这是增加粮食生产所需要的主观动力问题；二是加强粮食生产的能力建设，这是解决增加粮食生产的客观物质和技术基础问题。具体可采取以下几方面的措施。
　　(一)加强农民生产粮食积极性的措施
　　2003年出台的一系列促进粮食生产政策，包括直接补贴政策、最低收购价格政策等，都对增加农民的粮食生产积极性产生了良好影响。但是，这些政策在执行中也发现了一些问题，需要不断进行完善。
　　我国现在的直接补贴政策，最突出的问题是要求与粮食生产挂钩。这种政策的用意是好的，但是操作成本很高，也难以做到真正的挂钩，无论是与粮食面积、粮食产量或者粮食商品量挂钩。从广义的“食物安全”的观点，我国不仅需要加强粮食的发展，也需要加强其他产品的发展。因此，直接补贴政策也不需要与狭义的粮食生产相挂钩。完善我国直接补贴政策的建议是：第一，改革计算方法：将每个农户农业税的计税总产量(计税面积与计税单产之积)作为补贴的计算基础。税费改革工作为此创造了极为有利的条件，现在每个农户的计税总产量都是清楚透明的。每年按照国家可用于直接补贴的总额和全国计税总产量，计算出当年单位补贴额。每个农户的计税总产与当年的单位补贴额之积，就是该农户获得的补贴总额。每个农户开一个账户，各个省或县可直接将补贴转入农户的账户。第二，随着国家财政支持能力的提高，不断提高用于直接补贴的数额。
　　在完善最低收购价格政策方面，应当借鉴国外的有关经验，最低收购价格水平一经确定，就保持在几年内不变化，给农民一个稳定的价格预期。欧盟和美国在方面的经验值得借鉴：通过立法的形式，确定未来5-6年的目标价格等政策价格水平，并在随后的年份中坚决实行。在具体的操作层面上，应当吸取以往的经验和教训，设计得更严密一些：第一，按最低收购价格收购的，只能是中央直属库。这样，便于控制和处理有关补贴问题。第二，充分保证做到真正的敞开收购，不管对象。只要市场是竞争的，最终的受益者就是农民。第三，为便于管理，对于收购数量，上不封顶，但是却可以规定每一笔收购的数量规模下限，如10吨。单个的农民可能难以达到这个数量，但是可以联合出售，或者可以委托中间商出售。这时的最低收购价格相当于批发价格。只要粮食市场是开放竞争的，最低收购价格的好处最终就还是为农民所得。中间只会有运销差价，而即便农民自己销售，也有运销费用问题。第四，为避免收获季节发生集中收购现象，可规定最低保护收购的适用时间，将收获季节的2~3个月排除在外。由于有最低收购价格预期，收获季节的价格并不会发生较大下降，最多只会略低于最低收购价格，大致相当于储藏2~3个月的费用。目前已经确定实行最低收购价格的是三种稻谷，稻谷也是我国最需要加强保护的粮食品种。建议目前集中财力确保对稻谷生产的价格保护，待探索和确定出一套较为完整和成熟的方法后，再推广到其他品种，以减少政策成本。
　　(二)加强农业生产能力建设的措施
　　一是坚决实行最严格的耕地保护制度。关键是切实落实《农村土地承包法》，把土地的权利真正交给农民，通过农民的权利限制对土地的过度征占。为了强化农民土地承包使用权的严肃性和权威性，应当首先从形式上大大改善土地承包合同证书，建议由国家(或者至少省级政府)发放全国统一的带有国徽的“土地承包经营权证书”，以增强土地承包经营权的权威性。所有涉及到农村土地使用权、收益权和转让权的问题，均以该证书或地契为基本依据。同时，从长远看，也要考虑在适当的时候，以适当的方式，将农民的土地权力从30年转变为永久化。这对鼓励农民进行长远性土地投资具有重大意义。同时，要完善征占农民土地的补偿机制：无论是公益性还是盈利性用途，均需按所征占土地市场价值对农民进行补偿。这既是对农民利益进行保护的要求，也是控制地方政府受利益驱动过度征占土地的有力措施。此外，要建立和完善问责制，对违反土地管理法规事件责任的追究，不仅要针对土地管理部门的负责人，更要针对同级地方政府的主要负责人，因为从我国的土地管理体制和行政体制出发，地方政府主要负责人在执行土地管理法规方面，负有重要的直接或者间接责任。在许多情况下，重大的土地征用决策都是地方主要负责人做出的。只有通过综合性的有力措施，中央一号文件提出的“确保基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变”的目标才有可能实现。
　　二是增强农业科技创新能力。从长远看，增加包括粮食在内的农产品增产的根本出路是科技创新。这是也是我国和世界农业发展的历史所证明的。农业科技创新的周期较长，必须要及早投入。目前应采取的重点措施包括：第一，加强重点农业科研机构的建设，包括队伍建设、资金投入等。第二，完善重大农业科技项目的管理体制。建议考虑设立国家农业专家委员会，研究重大农业科技发展战略，每年确立几个重大农业科研项目，并进行项目委托等。第三，完善重大科研项目的合作和协作机制。
　　三是增强农业科技推广能力。我国农户的经营规模较小，农民的教育水平较低，基础设施也较差，因此，更需要政府部门在农业推广方面发挥更大的作用。重点加强县级推广部门的建设，使之成为向上连接各级科研机构，向下连接农业产业化龙头企业、农村合作组织、专业农户、示范农户、村级农业技术员(村干部)等的纽带。随着取消农业税等一系列农村改革政策的实施，农村基层组织的职能将发生很大变化，应当加强乡村干部在技术推广方面可以发挥的作用。从长远看，建立全国统一管理的国家农业技术推广体制，中央部门垂直管理，并负担相应的经费支出，是发展方向。如果在短期内难以实行全国统一的体制，也可以鼓励有条件的省，实行省一级统一管理。
　　四是增强土地的抗灾能力和可持续生产能力。必须通过加大政府投入，调整投入重点等措施，提高我国的土地生产能力。重点是：第一，促进西南和西北山区的坡地改梯田(每亩费用在西南山区大体上相当于 5年退耕还林的支出，在西北山区相当于3年退耕还林的支出)，更好地实现农业生产与生态保护的双重目标；第二，促进北方地区节水农业发展，发展干旱、半干旱地区的集水设施；第三，中小型水利设施建设和维护；第四，土地整治，重点是治理沙漠化、盐碱化，鼓励施用有机肥，提高土壤有机质含量，改善土壤肥力等。通过这些措施，提高我国有限土地资源的长远生产能力，并保护环境和生态，促进农业可持续发展。
　　五是增强农民的发展能力。包括加强农村地区尤其是贫穷落后地区的基础教育，真正提高农村人口的受教育水平，以及加强对农民的各种培训。从长期看，这是农业发展最基本的能力建设。其中，基础教育更具有长远性意义：有了良好的基础教育，职业教育、农业技术推广、农民工培训等，就可事半功倍。建议中央财政加大农村教育支出，加快发展农村中小学教育，包括扩大免费提供课本的范围，扩大免收学费的范围、扩大对西部地区初中寄宿制支持等。此外，还应当鼓励和要求地方政府采取措施，不断改善打工子弟就学条件。
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