&&&&目前我市现代农业示范园区发展，存在建设园区容易、提升和扩大发展规模难的问题，比如“三品”中的有机种植，该领域的生产模式、科技含量及社会责任都决定了有机种植前期的高投入和低收益、甚至为工业污染企业买单的弊端；为了保证产品质量，有机种植的土壤要经过3年的转换认证，并且生产中禁用农药、化肥和化学合成物，而且追施比传统肥料成本更高的生物有机肥和施用生物制剂防止病虫草害，投入成本远远高于传统农业。尤其是规模化大片开发的现代农业示范园区，从立项、建设、投入到发展提升，包括应对市场竞争、自然灾害等风险因素，较之工业企业都存在见效慢、利润低、资金投入持久及劳动力投入大等问题，亟需政府政策扶持之外的生态补偿。为此建议：&&&&一、建立新的生态补偿机制，对现代农业示范园区进行扶持。生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值 、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。&&&&二、创造条件组建常态化的生态补偿评估和监测机构，确保生态补偿工作的规范性和长效性。比如生态农业在前期建设投入大，农产品生产过程又较工业制品周期长，应对市场风险、自然灾害措施与国外相比存在很大差距，所以对生态效益明显的现代农业示范园区要通过生态补偿，提升其发展速度和可持续发展动力。&&&&三、在规划上，要注重区域的整体性。目前建立生态补偿机制的重点领域一般都以自然区域为划分标准，往往和现行行政区划存在不一致性，我认为在规划上一定要尊重自然区域作整体性的统筹部署，比如生态林、水源地、湿地保护补偿，要以自然区域为整体来落实到开发保护单位，可用于补助农业示范园区生态建设损失，也可用于生态建设再开发。生态补偿费主要涉及到四个方面：（1）以森林生态系统服务为核心的补偿；（2）与农业尤其是现代生态农业相关的生态服务补偿；（3）流域生态环境服务的补偿，如湿地保护、水域保护；（4）与矿产资源开发相关的生态补偿。&&&&四、加强制度保证，实行严格的生态保护制度和生态保护标准，是促进生态经济和生态文明乡村建设的关键。只有这样才能真正杜绝破坏生态的违法行为，促进对生态建设做出贡献的涉农产业大发展。&&&&五 、发挥社会力量参与落实生态补偿机制的积极作用。在生态补偿机制的有效落实中，全体社会成员的主人翁责任感的激发很重要，不能理解为只是政府和少数人的事情，可以通过信息公开，来维护公众的知情权、参与权和监督权，健全公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励各种社会力量参与到生态补偿机制的落实中。
本版主要新闻横向生态补偿制度要横向生态补偿制度要“说到做到”
图为井冈山仙口风光。资料图片&
&&&&重点生态功能区、流域上游地区大都是欠发达地区，当这些区域的人们没有更好的生产方式可供选择时，要求他们抑制思富求变的欲望、接受诸多发展限制是不公平的，也是难以奏效的。不能“饿着肚子呼吸新鲜空气”。黄征学&&&&地区间横向生态补偿制度作为生态补偿制度的组成部分，其重要性越来越被政府和社会所认识。以市场为主体开展横向生态补偿，将能充分调动社会各界参与生态环境保护的积极性，这对丰富生态补偿制度、显化生态产品价值、推进社会公平、促进区域协调发展等都具有重要意义。&&&&弥补纵向生态补偿不足，丰富和完善生态补偿制度&&&&加强生态建设，保护生态环境，是生态文明建设的重要内容。20世纪90年代以来，各级政府已投入大量人力、物力、财力实施以天然林保护工程、退耕还林工程、防沙治沙工程等为代表的生态环境建设工程。我国生态文明建设取得了显著成效，森林覆盖率明显提高，湿地生态系统得到有效保护和恢复，草原土地沙化势头得到遏制。但要增强生态保护地区政府和人民保护生态的自觉性和积极性，仅仅依靠政府生态环境工程建设还远远不够，必须建立生态保护的长效机制，将生态保护地区政府和个人的利益与生态环境的有效保护有机结合起来，使生态环境保护从制度上得到长期保证。&&&&以市场交易为核心，加快建立横向生态补偿制度，充分考虑各主体的利益诉求，明确生态损益区的责权利，将能优化社会资源配置，充分调动微观主体的积极性，把生态环境保护与区域发展、人民生活改善等结合起来。同时，横向生态补偿更加市场化的交易机制，也将弥补纵向生态补偿上级政府财政压力过大的缺陷，丰富和完善生态补偿制度。&&&&增强生态产品生产能力，促进生态环境保护&&&&经过改革开放30多年的发展，我国物质产品短缺的时代已经结束，不少行业还出现了产能过剩的情况，但生态产品短缺日益凸显，成为我国经济社会持续发展的重大制约因素。&&&&通常所说的生态产品主要是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然产品，包括清新的空气、清洁的水源、茂盛的森林、适宜的气候等。除了自然产品，有时也将其扩展到通过清洁生产、末端处理、循环利用、降耗减排等途径，减少对矿物、能源、水及其他生态资源的耗费而生产出来的物质产品，如有机食品、绿色农产品、生态工业品等。&&&&横向生态补偿、控制温室气体排放的CDM机制（清洁发展机制）、碳排放权交易、水权交易等制度，都是将生态产品变为可交易商品的一种尝试。特别是横向生态补偿能够使地方政府在生态补偿资金取得过程中获得最大主动权，从而避免生态补偿资金不足的问题。同时，由于明晰了生态补偿的权责归属，地方政府更具履行生态补偿责任的动力。这些都对地方政府加强生态环境保护，增强生态产品生产能力，获得生态环境保护带来的经济、社会、生态效益提供了充足的动力。&&&&协调各利益主体关系，推进社会公平&&&&由于在传统发展模式中生态环境价值往往未被充分认识，尽管生态环境能产生巨大的经济社会效益，但保护者并不能直接从生态保护中自动获得经济效益和补偿，生态保护受益区的经济发展却又未考虑应承担的环境成本，导致“生态无价、资源低价、商品高价”，助长了资源开发者把开发造成的生态破坏的负外部性转嫁给社会。&&&&特别是重点生态功能区、流域上游地区、资源开采地区大都是欠发达的地区，发展愿望、改善生存条件的意愿强烈，过度开发往往对脆弱的生态环境构成直接威胁，长期处于人口膨胀→环境恶化→贫困的恶性循环中。并且，这类区域生态环境的破坏存在着自然扩散和乘数效应，既造成对生态环境的严重破坏，又使粗放发展模式难以扭转，客观上还存在着为生存、为改善生存条件不断破坏整个生态系统的经济社会机制。当这些区域的人们没有更好的可持续的生产方式可供选择时，要求他们安于现状，要求他们抑制思富求变的欲望，接受诸多发展限制是不公平的，也是难以奏效的。&&&&明晰自然资源产权，建立横向生态补偿制度，完善生态产品价格形成机制，能最大限度把外部成本内部化，保障生态产品提供区的发展权、老百姓的生存权，让政府能获益、老百姓生活能改善，努力促进社会公平。&&&&解决区域发展矛盾，促进区域协调发展&&&&随着各个地区发展活力的增强，区域发展的协调性明显增加。尽管如此，中西部和东北地区跟东部地区的公共服务水平差距仍较明显。&&&&造成区域差距的原因既有经济发展的内在规律，也有自然历史条件的因素。不论是地区之间，还是在地区内部，提供大量生态产品的地区以及生态脆弱和环境敏感地区，大多数都是贫困地区或欠发达地区。与东部发达地区相比，广大的中西部欠发达地区基本没有持续、免费提供大量生态产品的财政支持能力。&&&&于是，一方面，经济发达地区财力充足，却“免费搭车”享受欠发达地区提供的生态产品。另一方面，欠发达地区财政困难，却要为本地区以外的多个地区提供大量的生态产品，既得不到任何补偿，又要因负担保护生态环境责任而限制当地经济发展，即便所提供的生态产品未来能够产生很好的经济效益，由于生态环境经济效益的滞后性，也很难在短期内见效，欠发达地区作为生态环境提供者不得不“饿着肚子呼吸新鲜空气”。&&&&正是由于区域间的生态补偿机制尚未完全建立，而且生态产品的输出地与生态产品的受益地之间的发展差距日益加大，导致生态产品输出地的生态建设乏力，输出地不愿意进行生态环境改善，甚至为了发展经济破坏生态环境，降低生态效益来谋求经济发展。在这种情况下，生态产品受益地的持续健康发展也会受到不同程度的抑制。因此，建立起能协调区际关系、体现社会公平的横向生态补偿制度势在必行。在市场经济条件下，建立区域间横向生态补偿制度，将理顺相邻区域间、流域内、流域间的生态效益关系和经济利益关系。这对加强区域合作、促进中西部地区发展、增加东部效益、缩小地区差距及推动区域协调发展具有重要意义。&&&&（作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）
【期号：2734】【版面：B02】【作者：黄征学】【】
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邮编：100053 &&电话：010-& & 传真：010-
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技术支持：亟待建立长江经济带湿地保护生态补偿机制
&&&&来源：&&&&
原标题：亟待建立长江经济带湿地保护生态补偿机制　　目前，长江经济带开发中的湿地保护工作虽取得初步成效，但面临的问题仍十分严重。长期以来，由于不合理开发，湖区大规模围湖造田、围湖养鱼、过度捕捞、非法猎鸟、污染排放等活动，导致湿地生态状况堪忧。从目前情况看，建立湿地生态补偿制度势在必行。为此，建议： 　　一、建立纵向生态补偿制度。将重点湿地生态功能县列为国家重点生态功能转移支付县。从2008年起，中央财政建立了纵向生态转移支付制度，到2014年，已覆盖全国512个县，转移支付资金达480亿元，但主要是对以森林生态功能为主的地方政府的补偿，重点湿地生态功能县均没有纳入国家重点生态功能转移支付县范围，所以没有得到相应补偿。 　　二、建立专项生态补偿制度。一是对湿地保护权益人给予专项生态补偿。目前，国家对生态公益林的专项生态补偿已实行多年，标准已提高到每亩15元，对草地的专项生态补偿也已开始，目前应尽快出台专项生态补偿政策。二是设立并扩大常态化湿地保护补助、补偿专项资金。建议对湿地保护管理机构按湿地重要性、湿地面积、湿地保护成效给予补助和补偿。 　　三是建立横向生态补偿制度。如长江三峡集团公司给予横向生态补偿。按照“谁受益、谁补偿”，“谁受损、谁贡献，补偿谁”的原则，长江三峡集团公司应该对下游湿地保护和生态改善给予横向生态补偿。
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人 民 网 版 权 所 有 ，未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
Copyright &
by .cn. all rights reserved国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告
——日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上
国家发展和改革委员会主任　徐绍史
全国人民代表大会常务委员会：
    我受国务院委托，向全国人大常委会报告生态补偿机制建设工作情况，请审议。
    一、工作进展及主要成效
    党的十八大把生态文明建设放在突出地位，纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排，对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展具有重要意义。
    党中央、全国人大、国务院高度重视生态补偿机制建设。2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。第十一届全国人大四次会议审议通过的“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制问题作了专门阐述，要求研究设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。全国人大连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议。2005年以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，并于2010年将研究制定生态补偿条例列入立法计划。根据中央精神，近年来，各地区、各部门在大力实施生态保护建设工程的同时，积极探索生态补偿机制建设，在森林、草原、湿地、流域和水资源、矿产资源开发、海洋以及重点生态功能区等领域取得积极进展和初步成效，生态补偿机制建设迈出重要步伐。
    （一）各部门密切协作，合力推进生态补偿机制建设。
    1.开展生态补偿政策法规研究制订工作。2006年以来，发展改革委根据第十届全国人大四次会议审议通过的“十一五”规划纲要要求，组织编制《全国主体功能区规划》，指导地方编制省级功能区规划，为建立生态补偿机制提供了空间布局框架和制度基础；同时，会同有关部门、地方、科研机构在建立生态补偿机制方面开展了大量研究，成立了由发展改革委、财政部等11个部门和单位组成的生态补偿条例起草领导小组和工作小组，聘请多名各领域专家组成专家咨询委员会，先后派出10个调研组赴18个省（区、市）进行专题调研，系统总结地方的经验做法，明确了工作方向和工作重点。与亚行等国际组织合作，组织开展了9项专题研究，在宁夏、四川、江西等地举办生态补偿国际研讨会，厘清了生态补偿机制建设的主要理论问题。在此基础上，发展改革委会同有关部门起草了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》征求意见稿和《生态补偿条例》草稿，提出了建立生态补偿机制的总体思路和政策措施。
    2.初步形成生态补偿制度框架。一是建立了中央森林生态效益补偿基金制度。根据森林法的有关规定，财政部、林业局先后出台了国家级公益林区划界定办法和中央财政森林生态效益补偿基金管理办法，在森林领域率先开展生态补偿。其中，国有国家级公益林每亩每年补助5元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准从最初的每亩每年5元提高到2010年的10元和今年的15元，目前补偿范围已达18.7亿亩。二是建立了草原生态补偿制度。2011年，财政部会同农业部出台了草原生态保护奖励补助政策，对禁牧草原按每亩每年6元的标准给予补助，对落实草畜平衡制度的草场按每亩每年1.5元的标准给予奖励，同时对人工种草良种和牧民生产资料给予补贴，对草原生态改善效果明显的地方给予绩效奖励。截至2012年年底，草原禁牧补助实施面积达12.3亿亩，享受草畜平衡奖励的草原面积达26亿亩。三是探索建立水资源和水土保持生态补偿机制。今年3月，国务院批复了丹江口库区及上游地区对口协作工作方案，支持南水北调中线工程受水区的北京市、天津市对水源区的湖北、河南、陕西等省开展对口协作。今年年初，发展改革委、财政部、水利部出台文件要求进一步提高水资源费征收标准，并正在研究制定水土保持补偿费征收使用管理办法。四是形成了矿山环境治理和生态恢复责任制度。从2003年起，国家设立矿山地质环境专项资金，支持地方开展历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环境治理。2006年，国务院批准同意在山西省开展煤炭工业可持续发展试点；同年，财政部会同国土资源部、原环保总局出台了建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，要求按矿产品销售收入的一定比例，提取矿山环境治理和生态恢复保证金。2010年，国土资源部出台发展绿色矿业的指导意见。五是建立了重点生态功能区转移支付制度。2008年以来，财政部出台了国家重点生态功能区转移支付办法，通过提高转移支付补助系数的方式，加大对青海三江源保护区、南水北调中线水源地等国家重点生态功能区的转移支付力度。目前，转移支付实施范围已扩大到466个县（市、区）。同时，中央财政还对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区给予补助。
    3.加大生态补偿资金投入力度。据统计，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001年的23亿元增加到2012年的约780亿元，累计约2500亿元。其中，中央森林生态效益补偿资金从2001年的10亿增加到2012年的133亿元，累计安排549亿元；草原生态奖励补助资金从2011年的136亿元增加到2012年的150亿元，累计安排286亿元；矿山地质环境专项资金从2003年的1.7亿元增加到2012年的47亿元，累计安排237亿元；水土保持补助资金从2001年的13亿元增加到2012年的54亿元，累计安排269亿元；国家重点生态功能区转移支付从2008年的61亿元增加到2012年的371亿元，累计安排1101亿元。财政部会同海洋局从2010年开始，利用中央分成海域使用金38.8亿元，开展海洋保护区和生态脆弱区的整治修复。近年来，中央财政还对湿地保护和流域水环境保护给予了适当补助。此外，1998年以来，国家先后启动实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南岩溶地区石漠化治理、长江黄河上中游等重点区域水土流失综合治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区以及塔里木河、石羊河、黑河等生态脆弱河流综合治理等重大生态建设工程，累计投入约8000亿元。
    4.积极开展生态补偿试点。为探索重点区域综合性生态补偿办法，拓宽生态补偿领域，有关部门组织开展了相关试点。按照国务院批复的《西部大开发“十二五”规划》要求，发展改革委组织开展了祁连山、秦岭—六盘山、武陵山、黔东南、川西北、滇西北、桂北等7个不同类型的生态补偿示范区建设，通过整合资金、明确重点、完善办法、落实责任，为建立生态补偿机制提供经验。2007年，原环保总局出台了关于开展生态补偿试点的指导意见。2010年，财政部会同林业局启动了湿地保护补助工作，将27个国际重要湿地、43个湿地类型自然保护区、86个国家湿地公园纳入补助范围。2011年，财政部会同环境保护部出台了涉及浙江、安徽两省的新安江流域水环境补偿试点实施方案，明确补偿的资金来源、标准和具体办法，开展跨省级行政区域水环境生态补偿试点。今年，财政部会同环境保护部开展了生物多样性保护补助，会同林业局启动了沙化土地封禁保护补助试点。
    5.加强监测和监督考核。按照国家有关规划和政策要求，各部门完善统计评价体系，加强对生态补偿实施情况的跟踪分析和监督检查。财政部会同环境保护部制定出台了国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法，采取地方自查与中央抽查相结合的方式进行定期考核，将转移支付资金拨付与县域生态环境状况评估结果挂钩。财政部会同林业局建立森林生态效益补偿基金绩效评价体系，把生态补偿资金与森林质量挂钩。财政部会同农业部出台了中央财政草原生态保护奖励补助资金绩效评价办法，形成了落实草原生态保护补助政策的奖罚机制。环境保护部、水利部加强跨省断面水质监测体系建设，对主要河流跨省断面水质进行实时在线监测。住房城乡建设部加强了对国家级风景名胜区资源保护情况的遥感动态监测。海洋局出台了海洋生态资本评估技术导则等规范。按照国务院批准的青海三江源生态建设和环境保护试验区总体方案，青海省在试验区建立绿色绩效考评制度，取消了地区生产总值等经济指标要求。
    （二）各地主动探索，积极推进重点领域生态补偿实践。
    1.在森林方面。2012年，已有27个省（区、市）建立了省级财政森林生态效益补偿基金，用于支持国家级公益林和地方公益林保护，资金规模达51亿元。例如，山东省省级财政安排专项资金，同时组织市、县财政分别对省、市、县级生态公益林进行补偿，形成了中央、省、市、县四级联动的补偿机制。广东省由省、市、县按比例筹集公益林补偿资金。福建省从江河下游地区筹集资金，用于对上游地区森林生态效益补偿。各地对地方公益林的补偿标准，东部地区明显高于中央对国家级公益林补偿标准，西部地区则大多低于中央补偿标准。北京市对生态公益林每亩每年补助40元，并建立了护林员补助制度，每人每月补助480元。
    2.在草原方面。内蒙古自治区多渠道筹集国家草原生态保护奖补配套资金，2011年，自治区、盟（市）和旗（县）三级财政落实配套资金10.3亿元，并根据草原承载能力，核定了2689万个羊单位的减畜任务，分三年完成。甘肃省将该省草原分为青藏高原区、黄土高原区和荒漠草原区，实行差别化的禁牧补助和草畜平衡奖励政策，将减畜任务分解到县、乡、村和牧户，层层签订草畜平衡及减畜责任书。2010年，青海省在三江源试验区率先开展草原生态管护公益岗位试点，从业人员3万多人，每人每年补助1.2万元；省财政支持建立了三江源保护发展基金。
    3.在湿地方面。各地加大财政补助力度，逐步将重要湿地纳入生态补偿范围。天津市安排专项资金，对古海岸与湿地国家级自然保护区内集体或个人长期委托管理的土地进行经济补偿。山东省对实施退耕（渔）还湿区域内农民给予补偿，并对农民转产转业给予支持。黑龙江省、广东省每年各安排1000万元，专项用于湿地生态效益补偿试点。苏州市将重点生态湿地村、水源地村纳入补偿范围，对因保护生态环境造成的经济损失给予补偿。
    4.在流域和水源地方面。在中央财政支持重点流域生态补偿试点的同时，各地积极开展流域横向水生态补偿实践探索，形成了多种补偿模式。例如，浙江省在全省8大水系开展流域生态补偿试点，对水系源头所在市、县进行生态环保财力转移支付，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。江西省安排专项资金，对“五河一湖”（赣江、抚河、信江、饶河、修河和鄱阳湖）及东江源头保护区进行生态补偿，补偿资金的20%按保护区面积分配，80%按出境水质分配，出境水质劣于Ⅱ类标准时取消该补偿资金。江苏省在太湖流域、湖北省在汉江流域、福建省在闽江流域分别开展了流域生态补偿，断面水质超标时由上游给予下游补偿，断面水质指标值优于控制指标时由下游给予上游补偿。北京市安排专门资金，支持密云水库上游河北省张家口市、承德市实施“稻改旱”工程，在周边有关市（县）实施100万亩水源林建设工程。天津市安排专项资金用于引滦水源保护工程。
    5.在矿产资源开发方面。已有30个省（区、市）建立了矿山环境恢复治理保证金制度。截至2012年年底，已有80%的矿山缴纳了保证金，累计612亿元，占应缴总额的62%。山西省从2006年开始进行生态环境恢复补偿试点，对所有煤炭企业征收煤炭可持续发展基金、矿山环境治理恢复保证金和转产发展资金。截至2012年年底，山西省累计征收煤炭可持续发展基金970亿元、煤炭企业提取矿山环境恢复治理保证金311亿元，提取转产发展资金140亿元。
    6.在海洋方面。山东、福建、广东等省坚持环境治理海陆统筹，在围填海、跨海桥梁、航道、海底排污管道等工程建设中开展海洋生态补偿试点。山东省年累计征收海洋工程生态补偿费7750万元，专项用于海洋与渔业生态环境修复、保护、整治和管理。福建省、广东省要求项目开发主体在红树林种植、珊瑚礁异地迁植、中华白海豚保护等方面履行义务，对工程建设造成的生态损害进行补偿。广东省大亚湾开发区安排资金扶持失海社区发展，对失海渔民给予创业扶持和生活补贴。
    7.在重点生态功能区方面。江苏省对国家级自然保护区、国家级森林公园，以及省级重点自然保护区、重要湿地和重要水源涵养地所在市、县给予生态转移支付。江西省从2011年起每年安排1000万元专项资金，设立省级自然保护区奖励制度。福建省安排生态保护财力转移支付资金，采取补助和奖励相结合的方式，支持限制开发区域和禁止开发区域增强公共服务保障能力。广东省安排专项财政资金，支持26个纳入省级重点生态功能区的县开展生态修复和改善民生。
    （三）生态补偿机制建立的成效和经验。
    1.为有效保护生态环境注入了新活力。生态补偿制度的建立与生态建设、环境综合治理互为补充，相辅相成，开创了我国生态保护工作的新局面。经过多年努力，我国公益林有效保护面积达到23.6亿亩，退耕还林工程累计造林4.4亿亩，生物多样性保护日益加强，退牧还草工程区植被覆盖度和产草量大幅提高，累计治理水土流失面积55万平方公里，沙化土地面积持续减少，湿地生态系统修复取得积极进展，江河水源涵养区和重要水源地保护得到加强，我国生态状况总体呈现生态恶化态势得到初步遏制，重点治理区生态改善的势头。这些都与生态补偿机制的建立有着直接的关系。生态补偿作为一种制度安排，不仅有利于带动生态保护投入的增加，更重要的是有利于建立生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制。
    2.促进了欠发达地区转型发展。中央生态补偿投入的重点在中西部地区、重点生态区和贫困地区。生态补偿机制建设工作不仅促进了这些地区的经济社会发展，而且带动了这些地区转型发展。中西部地区更加注重在保护中开发、在开发中保护，经济增速连续5年超过东部地区，区域发展差距逐步扩大趋势得到初步遏制，特色优势产业得到健康发展，基本公共服务能力显著提高，社会保障覆盖面进一步扩大，人民生活水平明显提升，集中连片贫困地区群众脱贫致富步伐加快，生态保护取得积极进展，主要污染物排放强度降低，国家生态安全屏障得到加强，初步实现了经济发展、民生改善和生态恢复共赢局面。
    3.积累了宝贵的工作经验。一是坚持生态补偿与实施主体功能区战略相结合，明确重点生态功能区战略定位，不断提升生态公共产品产出能力；二是坚持生态补偿与实施区域发展总体战略相结合，促进欠发达地区转型发展，努力保障和改善民生；三是坚持生态补偿与生态建设、环境综合治理相结合，形成生态环境保护的整体合力；四是坚持生态补偿与权责落实相结合，明确生态保护者与受益者的权利义务，充分调动全社会保护生态环境的积极性；五是坚持生态补偿与改革创新相结合，既重视自上而下的顶层设计又重视自下而上的实践探索。
    二、存在的主要问题
    生态补偿机制建设虽然取得了积极进展，但由于这项工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，对规律的认知水平有限，实施工作难度较大，因此在工作实践中还存在不少矛盾和问题，需要认真加以解决。
    （一）生态补偿力度有待进一步加强。一是补偿范围偏窄。现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。二是补偿标准普遍偏低。地方反映，集体所有国家级公益林现行补偿标准仍然偏低；随着牛羊肉价格上涨，草畜平衡补助不足以弥补生产成本增加和减畜经济损失。此外，有的领域补偿标准过于笼统，不适应不同生态区域的实际情况。三是补偿资金来源渠道和补偿方式单一。补偿资金主要依靠中央财政转移支付，地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失。除资金补助外，产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式未得到应有的重视。此外，随着转移支付补偿资金渠道增多，生态建设、环境综合治理和生态补偿资金的关系需要进一步理清。四是补偿资金支付和管理办法不完善。有的地方补偿资金没有做到及时足额发放，有的甚至出现挤占、挪用补偿资金现象。
    （二）配套基础性制度需要加快完善。一是相关产权制度不健全。明确生态补偿主体、对象及其服务价值，必须以界定产权为前提，产权不够明晰制约生态补偿机制的建立。例如，集体林权制度改革需提高发证率和到户率；全国还有近四分之一草原未承包，机动草原面积过大，南方草地和半农半牧区草原权属不明晰，草原与林地权属存在较多争议。二是部分省级主体功能区规划尚未发布，省级生态功能区划和功能定位需加快明确，为落实生态补偿提供基础。三是基础工作和技术支撑不到位。生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后，有关方面对生态系统服务价值测算、生态补偿标准等问题尚未取得共识，缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。现有重点生态领域的监测评估力量分散在各个部门，不能满足实际工作的需要。
    （三）保护者和受益者的权责落实不到位。一是对生态保护者合理补偿不到位。重点生态区的人民群众为保护生态环境作出很大贡献，但由于多种原因，还存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。除了标准偏低和有的地方未及时足额拨付补偿资金外，一些地方还没有把生态区域、生态保护者的底数摸清楚，不能有效实施生态补偿全覆盖，也是影响保护者积极性的原因之一。二是生态保护者的责任不到位。补偿资金与保护责任挂钩不紧密，尽管投入了补偿资金，但有的地方仍然存在生态保护效果不佳的状况，甚至在个别地方还存在着一边享受生态补偿、一边破坏生态的现象。三是生态受益者履行补偿义务的意识不强。生态产品作为公共产品，生态受益者普遍存在着免费消费心理，缺乏补偿意识，需要加强宣传和引导。四是开发者生态保护义务履行不到位，例如，还有部分矿产资源开发企业没有缴纳矿山环境恢复治理保证金。
    （四）多元化补偿方式尚未形成。近年来一些地方开展的横向生态补偿实践仍处于探索过程中，实施效果还有待观察，一些有条件的地方还尚未实施。横向生态补偿发展不足的主要原因是，在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制。资源税改革尚未覆盖煤炭等主要矿产品种，环境税尚在研究论证过程中，制约了生态补偿资金筹集。碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。
    （五）政策法规建设滞后。目前，我国还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其权威性和约束性不够。现有的政策法规，也存在着有法不依、执法不严的现象。
    总体来看，我国的生态补偿机制还没有根本确立，谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局还没有真正形成，在促进生态环境保护方面的作用还没有充分发挥，需要付出长期艰苦的努力。
    三、下一步工作打算
    随着我国工业化、城镇化快速发展，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势将更加严峻，必须进一步加快生态补偿机制建立的进程，为推动生态环境质量改善，推进生态文明建设作出贡献。下一步的工作重点是：
    （一）切实加大生态补偿投入力度。中央财政将在均衡性转移支付中，考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高转移支付系数等方式，加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的转移支付力度。归并规范现有生态环保方面的专项资金，完善资金分配办法，重点支持国家重点生态功能区生态保护和恢复，鼓励跨省流域、区域开展生态补偿试点。完善矿山环境治理恢复责任机制，加大矿山地质环境治理和生态恢复保证金征收力度。完善森林、草原、水、海洋等各种资源费征收管理办法，加大各种资源费中用于生态补偿的比重。推进煤炭等资源税从价计征改革，研究扩大资源税征收范围，适当调整税负水平。适时开征环境税。加大水土保持生态效益补偿资金的筹集力度。
    （二）进一步明确受益者和保护者的权责。生态补偿的支付主体是生态受益者，以及代表受益者的各级人民政府。中央政府主要负责国家重点生态功能区、重要生态区域、大型废旧矿区和跨省流域的生态补偿；地方各级政府主要负责本辖区内重点生态功能区、重要生态区域、废旧矿区、集中饮用水水源地及流域海域的生态补偿。将生态补偿列入各级政府预算，切实履行支付义务，确保补偿资金及时足额发放。引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务，督促生态损害者切实履行治理修复责任。督促受偿者切实履行生态保护建设责任，保证生态产品的供给和质量。加强对生态补偿资金使用和权责落实的监督管理。
    （三）积极开展多元化补偿方式探索和试点工作。充分应用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式。搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。在东江、九龙江、赤水河、滦河、东江湖等开展流域和水资源生态补偿试点，在水土流失严重地区、重要蓄滞洪区开展水生态补偿试点。加快推进祁连山等7个生态补偿示范区建设。在天津、山东、浙江、福建、广东等省开展海洋生态补偿试点；在西北地区开展沙化土地封禁保护补助试点；在山西、内蒙古、陕西、新疆等省份的生态脆弱区开展矿产资源开发生态补偿试点；在中东部地区典型煤矿塌陷区建立土地复垦示范区；在具备条件的地区开展耕地及土壤生态补偿试点；在云南、四川、贵州、新疆等省（区）开展风景名胜区生态补偿试点。
    （四）健全配套制度体系。进一步深化产权制度改革，明确界定林权、草原承包经营权、矿山开采权、水权，完善产权登记制度。加快建立生态补偿标准体系，根据各领域、不同类型地区的特点，完善测算方法，分别制定生态补偿标准，并逐步加大补偿力度。切实加强监测能力建设，健全重点生态功能区、跨省流域断面水量水质国家重点监控点位和自动监测网络，制定和完善监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息。逐步建立生态补偿统计信息发布制度，抓紧建立生态补偿效益评估机制，积极培育生态服务评估机构。将生态补偿机制建设工作成效纳入地方政府的绩效考核。强化科技支撑，开展生态补偿理论和实践重大课题研究。
    （五）加快出台生态补偿政策法规。通过完善政策和立法，建立健全生态补偿长效机制。抓紧修改完善《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》，在认真总结近年实践经验基础上，研究提出推进工作的主要措施。加快研究起草生态补偿条例，明确生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等，争取早日出台。鼓励各地出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿的制度化和法制化。
    （六）加强组织领导和监督检查。建立由发展改革委、财政部等部门组成的部际协调机制，加强对生态补偿工作的指导、协调和监督，研究解决生态补偿机制建设工作中的重大问题。加强对生态补偿资金分配使用的监督考核，加大对重点领域和区域生态补偿特别是试点工作的指导协调。指导各地按照中央的总体部署，严格资金使用管理，强化监督检查，确保生态补偿政策落到实处。
    （七）提升全社会生态补偿意识。使谁开发谁保护、谁受益谁补偿的意识深入人心，是生态补偿机制建立和真正发挥作用的社会基础。进一步加强生态补偿宣传教育力度，使各级领导干部确立提供生态公共产品也是发展的理念，使生态保护者和生态受益者以履行义务为荣、以逃避责任为耻，自觉抵制不良行为；引导全社会树立生态产品有价、保护生态人人有责的思想，营造珍惜环境、保护生态的好氛围。
    在大力推进生态补偿工作的同时，国家还将继续实施天然林保护、退耕还林、退牧还草、青海三江源自然保护区等重点生态建设工程，加强荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，强化重点流域和区域水污染防治，使生态补偿、生态建设和环境综合治理得到同步推进。
    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，多年来，全国人大及人大常委会高度关注和积极推动生态补偿机制建设工作，许多人大代表深入实际调查研究，提出了许多有价值的意见和建议，对政府工作发挥了重要的监督和指导作用。今后，我们将更加自觉地接受全国人大的监督和指导，进一步增强工作的责任感和紧迫感，扎实推进生态补偿机制建设各项工作，更加有效地推进生态文明建设，努力开创建设美丽中国新局面。
来源： 中国人大网 日 责任编辑： 王伟