[农业]浅谈中国农村养老保险现状及发展前景甘肃政法学院本科学年论文题目中国农村..
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[农业]浅谈中国农村养老保险现状及发展前景
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农村社区建设：内涵、任务与方法
党的十六届五中全会建设和谐社会的决议中提出要建立农村社区。农村社区建设是继城市社区建设之后又一个重要的基层社会建设创举，它是贯彻科学发展观、落实社会主义新农村建设战略，构建农村和谐社会的重要组成部分，有着极其深刻的内涵，同时其任务也非常艰巨，需要在现实工作中遵循正确的思路，采取合法的方法才能有效地推进。
一、农村社区建设的基本内涵
要了解农村社区建设的内涵，首先需要了解农村社区建设这一新战略提出的历史背景和社会环境以及“农村”与“社区”两个概念相衔接的重要意义。
众所周知，中国历史上长期以来是一个“大一统”的农业社会，但在“大一统”的整体权力格局下，却形成了城市与乡村之间的政治、经济和社会生活等诸方面的非均衡性特点，农村的总体的发展要远远落后于城市。新中国成立后，国家开始了艰难的工业化历程，并逐步形成城市与乡村在生产发展、行政管理、生活物资供应、公共产品供给等方面的分离状态，并通过体制化的方式予以固定，最终形成了计划经济体制下的城乡二元结构。改革开放和社会主义现代化建设推动了我国整体综合国力的快速增长，使国家迅速崛起，但与此同时，也不可否认，由于城乡分离的二元结构没有根本改变，城乡的发展差距也进一步拉大，城市与农村的现代化发展水平并不处于同一层面上，与城市居民相比，农村居民无论是生活基础设施、社会保障体系、劳动就业、环境卫生等各方面长期得不到应有的一视同仁的国民待遇，广大农村居民所享受的改革开放的成果远远不及城市居民。城乡差距、工农差距有着失衡的危险，严重影响了国家的整体进步。为此，新一届党中央领导集体提出了科学发展观和以人为本思想，要求实现“五个统筹”，其中首当其冲的就是统筹城乡发展，要求城市支援农村，工业反哺农业。随后又提出了建设社会主义新农村和和谐社会战略，目的就是进一步加快农村地区的发展，推动农村地区现代化的进程。在和谐社会构建过程中，农村社区建设是非常重要的环节。
社区本来是社会学上的概念，在西方的传统语境中，它指的是一定自然地理区域内人们交往所自然形成的具有共同的地域观念、共享的文化传统、社会风俗和生活习俗的生活共同体；西方的社区概念具有很强的自然性、历史性特征，内涵相对单一，主要具有社会学意义，带有被动性的色彩，所以在社会学和人类学研究中，人们往往是希望去“发现社区”。但在中国的语境中，社区却有着强烈的主动性色彩，既有文化和社会学含义，也有丰富的行政学和政治学内涵。随着上个世纪90年代中国政府推进的城市社区建设运动的展开，社区成为中国城市适应市场经济发展而进行的一场基层城市管理体制改革的重要切入点，社区建设、社区管理、社区自治成为传统的计划经济向新型的市场经济过渡，成为替代以单位制为主要管理模式的城市基层管理体制改革创新的重点依托平台。在城市拆迁改造、新型住宅小区建设、城中村改造、郊区城市化等大规模的城市再造和城市化运动中，诞生了许多新型社区，也改造了许多传统社区。无论是新建还是改造，城市社区的地域范围、规模、内部组织机构、功能和任务等都在中央政府的统一指导下进行了彻底的重新塑造。因此，中国城市社区带有更强的行政性和规划性色彩，中国的城市社区不是去发现，而是在进行总体的规划之后，重点是要去“建设社区”。在这个意义上，近年来的社区概念总是与现代化的城市相联系的，它意味着在城市基层存在着一个个基础设施完备、基层民主发达、管理体制健全、文体活动丰富、社保体系完善、社会治安有序、环境卫生优美的居民生活区域。社区成为现代城市的基本单元，以社区为核心和基础的城市管理体系成为现代国家管理和整合的基础工程。城市社区的建立意味着无论是道路、供水、供电、环境卫生、医疗社保等公共产品还是行政事务、社区服务、社会治安等公共管理都是由政府、国家统一协调供应的，居民无须自己去操心。在这个意义上，“社区”与“农村”似乎联系较远，因为在为广大农村地区，除了极少数项目外，所谓的公共产品和社区服务基本上是不存在的，在有条件的地区，由村级组织依靠村集体的财力部分解决，在条件不具备的地区，就由村民自行解决或者放任自流，长期落后。这可能就是“居民”与“村民”的一种区别之所在，也是“城里人”仿佛比“乡下人”更为“优越”的一种体现。
农村社区概念的提出就是要将农村与具有浓厚城市色彩的社区联系在一起，它意味着农民将逐渐发展为农村居民，农村居民将不再是“乡下人”，城市居民也不再是“城里人”，二者将只有居住区域的不同，而没有享受服务和生活质量的差别，就象一些发达资本主义国家那样，住在农村小镇和郊区的并不意味着就是农民。农村居民也可以享受与城市居民一样的完备的基础设施、完善的公共服务与管理体系和优美的环境卫生等；意味着农村地区也将成为国家的基本单元，被整合进现代国家的总体发展之中，不再被国家遗忘，而是成为现代国家体系的重要组成部分。
农村社区建设的内涵是：在行政村的地理区域范围内，在各级党委政府的统一领导和民政部门的协调指导下，由村党组织和村委会直接组织，通过直接民主和自我管理的方式，依靠政府、社会和村民自身等多方面的资源和力量，推动农村基础设施、环境治理、社会保障和公共产品体系建设，强化各项公共管理与服务功能，加强农村精神文明建设，促进三个文明协调、健康发展，不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。农村社区建设的目标是要按照现代中国规划性社区的基本要素将广大农民的生活区域再造为物质基础设施完备、基层民主政治发达、公共管理体制健全、文化体育活动丰富、社会保障体系完善、治安有序、环境优美、乡风文明的宜居之地，将农村纳入现代国家建设的总体轨道之中。农村社区不仅仅是复活传统农业社会时代农村那种守望相助、鸡犬之声相闻的封闭性社区，相反，应该是能够享受到现代生活水平的新型开放社区，是社会主义新农村的具体体现。农村社区建设是现代城市社区建设向农村地区的适合农村产业和地域特点的适度的、循序渐进的自然延伸。在现阶段，农村社区的地理范围就是行政村、建制村的范围，它的主要建设者就是在村党支部、村民委员会领导下的广大村民群众。
农村社区建设是社会主义新农村建设的具体体现。社会主义新农村建设是党中央为全面解决“三农”问题所提出的重要战略举措，但如何开展新农村建设，中央并没有进行十分具体的规定和详细的部署，只是出台了“生产发展、生活宽裕、村容整洁、管理民主、乡风文明”的二十字方针，鼓励各地结合本地的实际情况自行积极探索。这是因为新农村建设既是一个全面系统的工程，又是一项长期而艰巨的任务，尚处于探索之中，暂时并不能给出具体的答案。并且中国地域辽阔，国情复杂，东中西、各省各市的基础条件都不相同。如果作为一项硬任务，加以统一部署，全力推动，很可能又会一哄而上，搞大跃进，造成新的政绩工程，反而劳民伤财。因此，社会主义新农村可以说是一项软任务。正因如此，在现实工作中，关于新农村建设的许多重大问题尚待解决。例如，新农村建设与解决“三农”问题是什么关系？新农村建设能够完全代替、解决“三农”问题吗？新农村是一个远景目标还是一个现实的解决“三农”问题的办法？新农村建设是与农村地区的和谐社会是什么关系，是不是就是社会建设？从二十字方针来看，新农村建设与农村和谐社会建设的基本内容是一致的。但在现实中，新农村建设不可能成为解决所有问题的灵丹妙药。可以这么说，“三农”问题是当今农村地区的现实，新农村建设则是农村发展的远景理想，它们各在一头，在二者中间，需要有效的连接桥梁和纽带。“三农”问题彻底解决之时，就是新农村建成之日，在此过程中的种种努力都是铺设连接二者的桥梁。这也就是为什么会感觉到一年多来新农村建设内容很空，工作仿佛无从抓起，找不到切入点，发现不了重点，不知干些什么的原因，因为都关注远景目标了，而缺乏脚踏实地的内容。其实，农业、农村和农民作为中国社会三个主要问题的彻底解决必定是一个长期的历史过程，需要随着社会的进步、时代的发展、国家的整体前进才能最终消失。新农村建设是偏重于社会建设的，新农村建设不可能完全解决农业、农民问题。应该看到，现在整个国家的所有产业形态都已经市场化了，农业虽然可以受到国家的保护，但产业化、市场化、社会化仍是其大的发展方向，国家再保护农业，也只是出台政策赋予农业以优惠，出台措施支持其发展，不可能把农业和农民完全养起来，农业的真正发展还是要靠自身，靠在市场经济中逐渐做大做强，形成规模化、产业化，一家一户的小农业注定没有多少出路，这是由农业的产业特点决定的，无论是历史上还是现实中，无论是中国还是外国，这是一个基本规律。同时，新农村建设更多是一种政府推进的自上而下，上下结合的农村发展规划，虽然它必然会涵盖农业的发展和农民的进步，但重点应该放在农村建设上，重点放在村庄建设和社会建设上，而不能放在农业发展上。
新农村建设难以有效推进的问题在于，新农村建设缺乏明确的平台和抓手，缺乏建设的基本单位。新农村建设，以谁为基本单位，从哪儿建起呢？从农户建起还是从自然村、行政村建起或乡镇？，新农村要做哪些事情？基础设施还是公共服务还是社会保障或是农村精神文化生活，各级组织和各种力量如何分工？哪些事情是国家大政策和总体环境，哪些是省、县、乡镇、村的任务？等等？上面这些问题都很重要，都不能缺少，但是，缺乏一个切入点，一个统筹单位，从而使得每个部门都在新农村建设中各按各的眼，各吹各的调，各搞一套，形成不了合力。而农村社区使新农村建设的范围缩小和具体化，它以建设现代新型农村社区为切入点，以行政村为基本建设单位，以农村基层社会和民主政治建设为主要内容，将新农村建设从天上拉回地上，使新农村建设明确为几个主要方面，责任单位简化为少数几个主要部门。
农村社区建设可以实现新农村建设的具体化，它的三个基本任务和五个方面的主要内容以及若干条具体指标能够有效地分解新农村建设的基本部署，实现其具体目标。如果说新农村建设是全局性综合性的工程，那么农村社区建设就是具体的局部性的工作，它通过一个社区一个社区地规划和建设，一步一步地走，能够逐步完成新农村建设的大局，同时又偏重于社会建设和民主政治建设，更能给予广大农村居民实惠和实实在在的利益。
农村社区建设也是农村和谐社会建设的重要抓手。和谐社会，不仅强调人与人的和谐，也强调人与自然的和谐；和谐社会建设既要进行社会建设，也要开展环境建设，既要通过建立普遍性的、人人共享的公共产品（包括基本物质基础设施和社会保障体系）来为维护人的生存和尊严搭建一个基本平台；也要通过构建人与自然的和谐，来倡导科学发展和可持续发展的理念，实现人与自然的和谐，实现现代人与后代人的和谐。农村社区建设不仅需要构建基本的物质生活平台和社会保障平台，从而推进消除两极分化，缓解贫富差距，还要通过建设农村文化，倡导农村文明生活，促进农村乡风民俗的改善，以推进缓解农村人际矛盾，促进农村良好人际关系和文明生活秩序的形成，促进人与人之间的和谐；通过建立循环经济，构建优美的生态型社区，有利于保护生态环境，美化家园，促进人与自然的和谐。
农村社区建设是基层政府和自治组织服务“三农”的重要切入点。随着农业税的全面取消和乡镇综合管理体制配套改革的逐步实施，全国绝大部分乡镇村的工作任务发生了巨大的改变，征收型、管理类任务大幅下降，服务型工作内容不断上升。尤其是在许多中西部地区，村级组织甚至面临着无钱可收、无事可干的状况。农村社区建设为乡村工作转型提供了一个很好的实验平台，也是服务“三农”的切入点。在解决“三农”问题的进程中，引导农业做大做强，引导农民闯市场，非常很难，需要具备的条件很多，并且一旦把握不住政策，就会导致损害农民利益的情况发生，例如各种各样的政绩工程、路边工程等，其实，与其一味贪大求洋，不如扎扎实实地做些实事，让农民得到一些实实在在的好处。就此而言，进行农村社区建设，以其为切入点，通过一点一滴的小事逐步改善农民的生存环境和生活状况比动不动就强迫农民搞万亩蔬菜工程、万亩果树工程之类的“大动作”要好得多。税费改革后，乡镇基层政府在“三农”管理上最主要的就是两个任务：一是引导农业发展和壮大；二是进行农村基层社会建设和新农村建设，惠民利民。农村社区建设就是后一个任务的主要体现。因此，在当前的县以下政府工作中，应该树立这样一个工作重心转移的认识：即将社会建设作为乡村工作的重点。
总之，农村社区建设作为新农村建设的缩影和具体体现，是社会主义新农村建设背景下的农村基层社会建设和基层民主政治建设，是构建农村和谐社会的重要依托，是乡村各级组织服务三农的切入点。
二、农村社区建设的主要任务
农村社区建设既然是新农村建设中基层社会建设和民主政治建设的主要体现，是构建农村和谐社会的重要依托，也是乡村各级组织服务“三农”的重要切入点。那么，农村社区建设如何建，它有哪些主要任务呢？
农村社区建设与城市有相同之处，也有不同之处，有自己的特殊性。相同之处在于，无论是城市还是农村，中国的社区发展都不充分和完备，这主要是由于中国当前正经历着社会转型，各种力量已经把传统的维系社区的要素撕扯得七零八落，几乎荡然无存。因此，城市和农村社区建设都需要进行新的规划，就不能不带有很强的行政性和规划性色彩。不同之处在于，相对来说，无论是物质基础还是文化基础，城市社区建设的基础较好，起步也较早。而农村社区较晚，各方面条件很差。在社区建设中的侧重点也会有所不同，城市社区建设已经基本完成组织构建和基础设施建设，下一步的重点是推进社区直接民主，发展社区文化，培育社区共同体精神等。而农村社区建设则只是一个概念，还需要探索与完善，就当前而言，农村社区建设的第一步可能仍然要把重点放在公共基础设施和生活设施建设上。但有一点，农村由于村民自治搞得较早，在管理社区这个方面可能基础较好。由于城乡发展的差距，城市社区建设可能会更快、更完善，而农村社区则将是一个漫长的过程，可能会伴随我国社会主义现代化建设的全过程。
一个社区就是一个小型的国家，一个国家就是一个大的社区。良好的社区共同体的形成离不开物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。在这个意义上，农村社区建设的基本任务概括为三个方面。
1、建设社区（物质基础设施与基本生活保障体系）。一个社区的形成与建立离不开一定的物质基础设施和基本生活保障体系。物质基础设施包括：包括社区道路、区内公共交通、供水供电、通信信息系统、文化娱乐体育设施、社区环境卫生设施等。物质基础设施是社区建设重要的物质基础。公民生活保障体系包括：保障居民基本生存和生活的三大保障体系：养老保险、医疗保险、最低生活保障（失业保障）以及社区环境卫生、社区治安、社区生活服务、劳动就业服务等。
2、管理社区（社区自治体系和社区行政管理服务体系）。社区的运行离不开对社区进行良好的管理。根据社区自治原则，社区的管理主要是由社区居民进行自我管理，发展基层直接民主，同时与行政机构联系，行使一部分行政管理职能。农村社区居民自治体系即村民自治系统，包括农村社区（村民）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督体系。行政管理服务体系，即乡镇基层政府在社区中从事的各项行政性管理和行政性服务、事务性服务工作。
3、培育社区（社区共同体与精神文化生活体系）。一个社区之所以被称为社区而不是街区，就在于这个社区有着共同体的精神，人们彼此之间有着精神上的维系纽带，将所有地域看成是一个共同的家，愿意来建设和维护它。因此，社区的物质基础设施建成了，人们的基本生活保障体系健全了，管理体制也到位了，同样还离不开培育社区精神，这就需要发展社区精神文化生活体系。培育社区的工作主要有社区文化体育娱乐体系、社区教育体系、社区精神文明建设等。
由于经济社会发展程度的不同，全国范围内这三个基本任务发展和完成的阶段也不相同。在东部沿海地区的部分发达乡村，建设社区的任务可能已经基本完成，下一步重点关注的可能是如何推进管理社区和培育社区共同体，形成社区特色文化和传统的问题，而在中西部农村地区，可能相当长的时间内还是要解决社区基础物质设施建设的问题。同时，三个基本任务互相联系，彼此密不可分。建设社区所形成的物质基础是社区建设的基本物质条件，而建设社区也好，培育社区共同体也好，都需要以农村社区基层民主体制作为依托和制度保障，只有真正依靠民主管理的方法和精神进行社区建设，才能保证社区建设是以民为本，符合广大农民利益，而培育社区共同体的精神，重塑农村社区守望相助的美好传统是建设社区和管理社区的最终目标。三个文明是互为依赖，互相促进的。
上述农村社区的三个基本建设任务具体
第一，基础设施建设与社区生活环境治理。农村基础设施主要是指农村社区的公共道路、公共交通、居民生产生活用电、居民生活用水以及广播、电视、电话、通信系统、社区内公共活动设施，如图书室、体育场所等，生活环境则是指村容村貌、房屋坐落规划、户内人文环境、村落公共环境、村落周边自然环境，以及人文环境与自然环境的协调状况等。农村社区的基础设施建设和生活环境治理是当前农村社区建设的重点，也是首要切入点。具体包括：
一是加大农村公路建设力度，早日实现全国村村通硬化公路。道路硬化是农村居民最盼望的事情。农村公路经过多年的建设，已经取得很大成就，当前的农村基础设施建设中，关键是要结合本地实际，提档升级和填补空白。对于东中部等有条件的地区，应该在原先村村通的基础上，尽早实现建制村村村通柏油路，自然村之间通硬化道路；而在西部地区具备条件的建制村基本实现硬化道路，自然村之间通石子路。对于尚未实现通公路的建制村和未通石子路的自然村要加大工作力度，尤其是在一些地形复杂的高山、雨林、高原荒漠和高塞地带，要采取一切措施填补空白点。
二是加强农村饮用水安全工程建设。由于工业开发、生产生活污水污染等原因，农村地区的饮用水安全隐患较大。不卫生的饮用水是农村地区恶性病高发的一个重要原因。对于农村饮用水工程应该坚持两个发展方向。一是在有条件的城郊地带、城乡结合部、集镇以及平原或部分丘陵地区的农村，广泛实施自来水入农家工程。通过政府立项和农民自行支付两种力量的结合，加强自来水管网建设，使城市地区的自来水供应向农村地区延伸。二是寻找清洁水源，加强对饮用水源的保护与治理。在一些偏远地区和经济较落后地区，短时期还无法实现农村通自来水，这就要求寻找清洁水源，并加强对水源的保护与治理。在许多农村地区，饮用水仍然取自于自然水域，这些水域容易受到工业和农业生产以及村民生活用水的污染，这就要规划建立饮用水防护措施，将污染源与水源进行有效的隔离，确保用水安全。
三是加大农村生活能源开发建设力度，寻找清洁能源、替代能源。城市地区已经普遍使用天然气、液化石油气等方便、卫生的生活能源，但在农村地区尤其是交通不便、地处偏远、地理条件恶劣的农村地区，这些能源还不能广泛使用，即使在一些城乡结合部和集镇地区，由于价格、管网建设等原因，农民也习惯于使用煤炭作为主要能源，将罐装液化气等作为辅助能源，而在偏远地区，农民的生活能源大多是就地取材或以动物粪便为燃料。其结果是既不利于保持周边的自然环境，也不利于家居人文环境，甚至容易导致消防、安全问题。这就要求大力寻找清洁能源、替代能源。针对农村地区的实际，发展沼气、太阳能、风力发电等能源是比较可行的选择。实际上，用沼气替代稻草、杂树野草等作为生活燃料，发展生态循环农业，是许多农村地区的一个重要选择。
四是加大农村电网建设力度，完全实现城乡网电同价。农村地区由于地域广大或地处偏远，电网建设长期落后。经过最近几年的大发展，农村电网建设有了质的飞跃，但同时也面临着电力基础设施和电网老化陈旧改造的问题。另外，偏远地区的电力供应仍然存在问题。除了电网建设外，如何保障农村地区的电力供应稳定化、标准化也十分重要。由于各种条件限制，农村地区经常停电或电压不足，严重影响了村民的生产和生活，下一步要采取有效措施，通过改造、更新供电基础设施，提高供电质量。
五是以宅基地调整为契机，推动村庄、集镇规划，加强生活环境治理，推进村容镇貌整洁。村容整洁是新农村建设的基本要求，也是农村社区重要外在标准之一。村容整洁的一个基本要素就是村庄、集镇的规划要相对整齐和统一。但是这种相对整齐和统一不能搞行政命令，强迫农民大拆大建，而是要以农村宅基地调整、置换和农民建新房为契机，县乡政府和规划部门统一部署、预先设计、主动服务，推动村庄、集镇进行统一规划和建设，做到既有统一规划，又有多样化的风格，实现二者的最佳结合。首先在大的建筑格局上实现村容镇貌的整洁，同时要把重点放在解决村内道路、排水设施、垃圾处理、人畜混居等突出问题上。注意引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题，搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生，注重村庄安全建设，防止山洪、泥石流等灾难对村庄的危害，加强农村消防工作。
六是以村村通工程为契机，进一步推动广播、电视、电话、网络通信系统在农村地区的普及。同时兴建社区内公共活动设施，如图书室、篮球场、乒乓球台、体育健身设施等体育场所等，整治生活环境，包括规划村容村貌、规划户内人文环境、村落公共环境、村落周边自然环境，兴建中心花园，加强排水系统建设等，促进人与自然、人文环境与自然环境的协调。
七是加强村庄集镇的城镇化、社区化建设和管理。所谓城镇化、社区化建设和管理就是在部分有条件的村庄和集镇，按照城市化的标准进行村庄公共环境和公共交通服务的建设和管理，它是推进农村社区化的重要步骤。村庄公共环境维护和环境保护是村容环境治理的基础工程。目前在部分有条件的农村，通过改水、改厕、改灶、改牲畜，实施了上下水分离工程，农村不但用上了自来水，还建立了下水处理系统，家用卫生间、公共厕所、集体化粪池等的设立，极大地改善了村庄集镇的公共环境。农村社区的建设标准完全可以借鉴这方面的经验。此外，还有些地区建立了村庄公共垃圾处理场，倡导村民对垃圾进行分类，建立了垃圾处理和回收系统，配备专门的环卫工作人员。还有些相对发达的地区，在中心村、集镇与自然村落之间开通公交车，极大地方便了村民出行。当然，对于那些条件不允许的地区，不必完全照搬，但也应该结合本地的实际，朝着社区化建设的方向进行努力，推动村容村貌的持续改善。
第二，健全完善农村居民生活保障体系。公民基本生活保障体系的存在是现代国家的一个重要标志，但在我国农村地区，公共服务体系极不完善，长期落后。这方面要做的工作包括，一是要大力宣传，大力推进新型农村合作医疗体系，争取在2008年之前建立覆盖所有农村社区、所有农村居民的新型合作医疗制度，同时加强乡村卫生院站建设，建立普及农村公共卫生服务体系。二是要制定规划，先行试点，逐步推进农村养老保险和最低生活保障体系建设，加快建立农村劳动力就业服务与保障体系，尤其是要保障失地、无地农民的最低生活。三是要推进农村养老院、福利院、慈善超市等的建设。以养老院、福利院为核心，逐步完善、扩充农村民政优抚对象队伍，扩展农村社区民政服务范围，逐步在农村实现老有所养，鳏寡孤独者皆有保障。
第三，建立现代社区行政管理与公共服务体系。一是向农村延伸现代警察制度，设立农村社区警务室，建立农村社区治安服务体系。这就需要进一步落实公安部《关于实施社区和农村警务战略的决定》，实施农村警务战略，在农村以一个或多个行政村划分一个警务区、配置驻村民警。同时深入推进市、县公安机关机构改革，进一步精简机关警力，充实、加强农村警力。二是完善并推进动农村行政管理服务体系建设，推进农村社区行政性事务服务。这就是要由管理型向服务型转化，寓管理于服务之中，通过强化服务来加强农村各项行政管理工作。当前农村地区面向普通农民的行政管理工作主要有计划生育管理、宅基地审批、土地承包、户籍登记、各类证件、证明的开具、组织关系接转、村民自治管理等，服务工作主要包括涉农补贴的发放、社会求助、新型合作医疗、五保户供养、优抚对象安置等。推动农村行政管理服务体系，以农民为中心，建立县、乡、村三级管理服务体系，以乡镇便民政务服务中心为核心，做到工作重心下沉，主动热情办事。在有条件的地区还可以与电子政务建设结合起来，将部分行政管理服务工作放在网络上进行，引导部分符合条件的农民通过网络完成管理服务工作。三是建立并完善农村劳动力转移和就业管理服务体系，建立长、中、临时性用工信息制度库，做好农村劳动力就业服务；四是建立并完善农村新型社会问题管理服务体系，推动农村社区社会性事务服务。加强对诸如“非典”、中小学生急性食物中毒等突发性公共卫生事故或自然灾害、道路交通事故等突发性安全事件的处置以及对农村地区的空巢老人、无人供养老人，残疾人、流浪汉、无人认领的精神病人以及孤儿、遗弃儿童、留守儿童等个体性、日常性社会问题的解决与管理力度。积极加强农村便民超市建设，方便农村购物，开展社区便民利民服务。
第四，建设健康有序的农村基层政治生活，发展农村社区直接民主。这是管理社区的重要内容。农业税取消后，村两委面临着新的工作转型。同时，农村村民自治也面临着新的发展瓶颈，例如，四个民主不平衡，重民主选举，轻民主决策、管理和监督；在民主选举中家族房头势力，乡镇行政意图干涉等干扰因素较大；村务公开走过场，形式主义严重，村民自治不能真正在农村发展中起到体制性作用。要以村务公开和农村社区建设为契机，推动村民自治在新的历史条件下的进一步发展。全面加强农村基层民主建设，尤其要推动基层群众直接参与农村公共事务的决策和管理，将民主监督落实到农村政治生活的方方面面，切实保障村民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。这就需要做到，一是进一步健全和规范村委会选举，有效杜绝选举过程中的干扰因素，加大对贿选和违法、不正当选举的查处力度。二是推动“四个民主”协调、均衡发展。在民主决策方面，努力实现全民参与重大事项决策；建立健全村民代表联系户制度、民主听证会制度、村务决策票决制、村务决策委托代理制，大力推动社区听政会、民主决策会的定期召开，使之规范化、实效化。加强村民会议和村民代表会议的功能，有条件的地方，村民会议召开应该定期化、常态化，条件暂不成熟的地区，应该做到重大事项必议，常规事项经常议，切实保证群众的决策权利。在民主管理方面，力求实效，杜绝形式主义。村委会应加强日常管理工作的实效性；村委会自身应避免行政化、官僚化倾向。干部要加强与群众的直接性工作联系，避免形式主义、花架子和弄虚作假等倾向。在村务公开上，应该切实有效，不能搞公开栏与实际事务不相符，对外公开与实际运行不相符；对村民承诺与实际工作不相符。村委会同时应该采取措施保障和推动农民群众自我管理工作。在民主监督方面，着重实现监督的全民性、有效性和即时性，适当降低对不称职的村委会干部的罢免或终止任职资格门槛。建立健全民主评议监督机制，大力推进民主评议会建设，广泛发动群众评议村干部。对村委会干部的民主监督，不仅是开一两次评议会就可以了结，而是应该贯彻于民主生活的全过程。对于重大决策事项，则应是贯穿于事前、事中和事后，并应做到即时有效。同时，应出台相关政策，适当降低村委会干部的罢免门槛。由于罢免程序较为复杂且规定不明晰，当前农村对于那些明显不称职，但却没有重大过错的干部，无法行使罢免权。对于这些情况，通过修改法律降低罢免门槛。
第五，开展农村居民思想道德建设和科学文化建设，推进文明乡风民俗建设，培育新型农村社区共同体。农村地区曾是守望相助，民风纯朴的传统社区。但在传统中仍然存在不少封建落后的因素。同时，社会转型也将许多不健康因素带入农村社区，使农村的居民思想文化和意识形态面临着复杂的挑战。在农村社区建设中，要将传统与现代，开放与内聚结合起来，通过思想道德建设和科学文化建设，建设文明村镇，培育新型的农村社区共同体。这可以开展以下工作。一是从农村地区的实际情况出发，坚持以为人民服务、为农村广大群众服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，以社会公德、职业道德、家庭美德为着力点。二是通过村村通广播、通电话、通电视、通网络，通过建设文化中心户、图书报纸阅览室、通过文化、科技、卫生“三下乡”活动，通过城乡共创联建活动等方式拉近农民群众与主流意识形态的距离，让他们受到主流文化的教育与熏陶，提高他们的理想信念水平。结合文化建设，大力倡导讲文明，树新风，移风易俗，祛除落后习俗，倡导科学健康的新型生活方式、文明的生活方式，不断提高人们的思想觉悟和文明程度。通过建立文化中心户等方式，建设覆盖自然村的农村图书室、文化室，以村小学为依托，结合村庄道路硬化整治，兴建村落露天篮球场、乒乓球台，引导体育彩票的健身器材向农村社区投资建设，倡导丰富多彩的体育健身活动。
三、农村社区建设的思路与方法
农村社区建设如何开展，有什么思路和方法？我们认为，总的思路方法是运用城市社区建设的基本做法，借鉴城市社区建设的基本经验，结合农村地区的实际特点推进农村社区建设工作。
中国城市社区建设的基本做法分为两个方面：一是在推进社区建设工作上的做法；二是社区建设过程中本身所形成的经验。
中国城市社区建设的推进工作做法集中在以下几点。一是政府主动推动，规划性强，从而较早地解决许多争论不清的问题。例如社区定位问题；社区规模问题，政府与社区关系；社区自治的方向；社区建设以社区体制改革为突破口等；二是允许各地积极探索，进行试验，例如设立26个国家级实验区，通过实验区为全国建设提供探索；三是及时总结经验，进行推广，例如开展全国社区建设示范活动；四是民政部门始终抓住自身在社区建设中的优势。发展社区服务和基层民主。社区服务和基层民主建设是民政部门的本职业务工作，也始终是民政部门成为社区建设牵头作用最有力的体现。不抓这两个工作，城市的社区建设就无法推向前进。
在城市社区建设中所形成的经验也可以直接借鉴到农村社区建设中。这些基本经验包括：（1）城市社区的定义、定位与规模调整。城市社区为法定社区，即街道办事处之一，经过规模调整的居民委员会辖区，规模在户之间。（2）完善社区内部组织体系。通过引进竞争性选举机制和其他措施，大幅提高居委会的素质和能力，并充实其他社区民主组织，最终形成以社区居委会为核心的相对统一健全的社区管理组织体系和民主政治运行体系。（3）明确政府与社区的关系是指导与协助的关系，改变原先居委会的准行政组织的性质，改变了对街道办事处的依附关系；（4）将社区服务作为社区建设的龙头，尤其是民政部门进行社区建设指导工作的重要抓手。（5）推动社区民主政治即社区居民自治工作。（6）明确了社区建设的主要任务和基本项目，推动社区建设全面均衡发展。（7）明确城市社区建设的领导机制，即双拥模式，其实质是以政府为主导，民政部门牵头，动员各界力量参与共同推动。（8）动员单位力量参与社区建设。
在当前农村社区建设的推进工作上，也面临着一些需要解决的问题：其一，农村社区建设由哪个部门进行指导和牵头。中央虽然号召开展新农村建设，但并没有指明由哪个部门牵头。在实际工作中，有的地方是以农委牵头，有的地方是以政府统一建立一个指导小组，副市长或秘书长挂名，但实际上谁也不负责。工作体制是影响新农村建设的重要原因。城市社区建设是由民政部门发挥牵头作用，在农村社区建设中，民政部门是否要继续发挥牵头作用呢？愿不愿意发挥牵头作用？应该继续发挥牵头作用。因为，以部门为主导来推进一项工作是中国党和政府推进各项工作的一个基本经验，尽管在实际工作中，由于受到业务部门工作权限、资源等方面的限制，部门牵头会有很多困难，但如果部门不牵头，就会陷入群龙无首状态，新农村建设一年多之所以没有明显的思路和方法就在于没有一个主管部门，人人都参与，人人都不负责。民政部门必须当仁不让，继续牵头推动农村社区建设。社区本身就与民政部门联系密切，社区建设是民政部门的一项本职工作。
其二，民政部门如何发挥牵头作用？可以仿效当年推动城市社区建设的基本做法，通过理论研讨、发布文件，确立农村社区建设大致的内涵、目标、主要任务和方法——设立国家级实验乡（镇）进行试点——总结试点经验，讨论、完善、推广——进行示范带动、评比的方式这样一套基本程序进行。其中，民政部门可继续在农村社区服务、农村社区基层民主政治等方面加强工作，同时与规划部门、道路交通部门、宣传部门合作从事其他工作。当然，农村社区建设与城市社区建设的突破口和重点一开始都有所不同。当年城市社区建设是以社区管理体制改革，如居委会的重新调整和引进竞争性机制选举居委会以及重新划分政府与社区关系，推进社区民主的，这些业务民政部门比较熟悉，在江西早先开展的农村村落社区建设中，就是由民政部门牵头的。但在农村社区中，农村基层民主发展得较早，农村社区当前的突破口和重点应该是基础设施建设和公共服务和生活保障建设，对这些业务民政部门并不是非常熟悉，需要与交通部门、规划部门等其他部门通力合作。这是难点所在。
就当前农村社区建设的几个基本问题，可借鉴城市经验，予以明确。
第一，关于农村社区的范围。当前部分省份在进行农村社区划定时，有的划在自然村，有的划在行政村。这一点，应该坚持当年城市社区的划分标准，定在行政村的范围内进行，也就是说，坚持行政性社区、规划性社区的导向。如果是在自然村落，当然有利于培育社区共同体的意识，但建设成本太高，自然村落之间的联系不方便，管理也不方便，在村委会之下又形成一个管理网络。以行政村地域范围作为农村社区范围，以村委会作为农村社区居委会自治组织，便于乡镇领导，便于以村委会为主体进行社区建设与管理。并且，也没有必要对现有的行政村的户数规模进行重新调整，如果重新划小、划大或重新调整，实质是再一次的农村行政规划调整，既劳民伤财，也破坏了业已形成的现有的农村利益关系网络，反而容易激化矛盾，人为挑起争端，完全没有必要。虽然有的行政村大，有的村小，但这一点不必象城市那样要进行合并。因为，农村村民之间是有利益关联的，不像城市，合并、拆分起来动作太大。
第二，关于农村社区建设主体、组织机构、运行机制等。农村社区建设的主体毫无疑问是广大村民或农村居民，其组织机构是村党支部和村民委员会，管理体制是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。这方面完全不必再进行新的创新，因为农村的村民自治已经进行了很多年，基层民主的发展程度甚至高于城市。村委会组织系统就是农村社区的组织机构，村民自治就是社区自治的管理体制和管理方式，没有必要再进行改革。在江西进行的农村村落社区建设中，在湖北等地开展的文明新村建设中，都注重发挥农村老党员、老干部、老农民、老教师、老复员军人和无职党员的作用，通过建立社区志愿者协会以及其下设的社会互助救助站、卫生环境监督站、民间纠纷调解站、文体活动联络站和公益事业服务站等开展工作。在行政村层面上进行的农村社区建设中，可由村“两委”领导、协调这些机构，形成社区自治组织下设的群众性志愿性网络系统，共同成为作为社区建设的组织力量和主体队伍。农村社区建设的运行机制与城市一样，应该是“党委政府统一领导、民政部门具体指导，村级组织直接组织，村民群众全面参与，社会力量积极支持”。
第三，关于社区与政府关系及建设投入问题。农村社区与政府的关系就是乡村关系，不需要变化。但是，农村社区建设面临着以谁为主进行投入的问题。这一点应该与新农村建设是一致的。我国绝大部分农村地区经济基础差，在初期投入尤其是在基础设施投入上，在起步阶段，可能还是应该根据本地情况，以政府投入为主，整合政府、村民、社会等多方面的力量，逐步进行。这方面仍然可以借鉴城市社区的基础设施建设经验，在具体运作上可通过社区建设项目的方式，由社区居委会（村委会）申请，由政府部门进行立项筹资建设，或者通过多元化的投资渠道积聚资源开展建设。
第四，关于农村社区的突破口和重点。与当年城市社区建设有所不同，由于我国大部分农村地区的公共基础设施和公共服务体系还很落后，因此，农村社区可能在一开始重点还是要发展道路、水电、公共交通、村容村貌等工作。同时要开展社区公共服务工作。例如兴建体育设施、文化设施、医疗服务点、养老院、开展便民利民服务等内容。
第五，关于民政部门在农村社区建设中的作用。除了直接推动农村社区服务和村民自治（农村社区自治）工作外，民政部门主要精力应放在协调各个部门完成各自在农村社区中的使命和任务，通过建立一套有力的机制，整合各个方面的力量，在基础条件较好，社区建设积极性高的乡镇进行农村社区建设实验以及建设样板农村社区作为示范和推广的范例。
第六，关于整合社会力量参与农村社区建设。农村地区的驻区单位较少，因此，与城市不同，通过动员单位的方法整合单位资源参与社区建设有较大的困难。所以要结合农村的实际，不必要求社区必须要搞“七个一”、“八个一”等统一的标准，农村社区也不一定非要搞达标建设，或者可以适当降低达标标准。相反，利用工业反哺农业的机会，向社会力量争取资源，向城市中的机关单位、向周边企业争取支援。
第七，关于政府主导。虽然民政部门发挥牵头作用，并进行业务指导，但农村社区建设牵涉到的工作面更广，需要花费的人、财、物更多，可能要超过城市社区建设。所以基本工作还是要政府主导，只有党委、政府才有政治权威和行政资源全面推进农村社区建设，只有由党委政府发布文件，并作为政府的一项惠民工作部署才能真正地推行下去。例如武汉市的社区建设883计划，农村建设的家园计划都是作为市政府“十五”和“十一五”重点工作部署的，力度很大，民政部门牵头起来也很省力。要真正地推进农村社区建设，就应该有进行城市社区建设的力度甚至超过其力度，真正将农村社区建设作为新农村建设和农村和谐社会建设的突破口，作为党委政府在农村的主要工作之一，全面推动。
(本文作者单位为华中师范大学中国农村问题研究中心)
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