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村支部书记、村长，什么情况下构成贪污罪和挪用公款罪？
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全国人民代表大会常务委员会讨论了村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，解释如下：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。现予公告。[释义] 本法律解释是关于村民委员会等村基层组织的人员，在什么情况下属于刑法第九十三条第二款中规定的“其他依照法律从事公务的人员”，应当以国家工作人员论的说明。根据宪法和立法法的规定，法律解释权属于全国人大常委会，法律的规定需要进一步明确具体含义的，或者法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，由全国人大常委会解释。1997年刑法实施后，有关部门反映，实践中村委会等农村基层组织的人员利用职务上的便利，非法侵占、挪用公共财物，索取、收受他人财物的情况很多，对于这些人员实施上述行为的，应当如何处理，一些部门的意见很不统一，建议全国人大常委会就此类人员是否属于国家工作人员，实施上述行为是否构成犯罪，应当如何适用法律予以明确。全国人大常委会经过对刑法有关规定的讨论，提出了本解释。本解释实际上只是明确了村委会等村基层组织的人员在哪些情况下可以依照刑法第九十三条第二款的规定，以国家工作人员论，并不是对刑法第九十三条第二款所作的全面解释。根据刑法第九十三条第二款和本解释的规定，在处理涉及村民委员会等村基层组织人员利用职务之便实施的违法犯罪活动如何正确适用刑法有关规定的问题上，要注意把握以下几点：第一，村委会等村基层组织人员的含义。根据宪法和村民委员会组织法的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。我国农村的基层组织比较多，除村委会外，还有村党支部、村经联社、经济合作社、农工商联合企业、治保会、妇联、团支部、民兵排、村民小组和各种协会等。从目前出现的情况看，发生在村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的人身上的问题比较多。《解释》中所说的“村委会等村基层组织人员”，主要是指村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织的人员。因为他们是农村中最主要的可能协助政府从事行政管理工作的人员。第二，应当以行为人是否从事公务作为是否应当将其以国家工作人员论的标准。关于村委会等村基层组织人员与国家工作人员的关系，实践中存在不同认识。有一种观点认为，国家工作人员是依法行使国家赋予的公共管理职权的人员。根据宪法和村民委员会组织法的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会主任、副主任等村基层组织组成人员由村民直接选举产生，而不是依法任命；村委会成员不脱离生产，也不享受国家工作人员的工资福利待遇。对村委会等村基层组织人员以国家工作人员论，既与其实际享有的职权不符，也与其实际享有的待遇不相称，权利义务不对等。应当说上述观点是有一定道理的，村委会等村基层组织人员从其产生、任命、管理和实际承担的职责来看，均与一般国家工作人员有所不同，因此确实不能简单地说村委会等农村基层组织的人员就是国家工作人员。那么，究竟应当以什么标准来确定刑法第九十三条规定的国家工作人员的范围呢？既不应当简单地以行为人形式上所具有的身份，如是否经过有关机关任命来判断，也要防止随意扩大范围。根据刑法第九十三条的规定，国家工作人员分为三类：一类是国家机关中从事公务的人员；一类是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；还有一类就是其他依照法律从事公务的人员。第一类国家工作人员即国家机关中从事公务的人员是本来意义上的国家工作人员，其内涵和外延是比较清楚的。后两类按照法律规定是以国家工作人员论的。但是不论是哪一类国家工作人员，其共同点都是“从事公务”。即使是在国家机关中工作的人员，如果其所承担的具体工作不属于公务活动，仍然不能作为国家工作人员。比如各级各类国家机关中的工勤人员等。当然，如果这些人员临时受指派从事公务活动或者虽然在内部编制上属于工勤人员，但是实际上承担从事公务活动的职责的，也属于国家工作人员。比如，一些国家机关中“以工代干”的人员。同样，对于刑法第九十三条第一款规定的国家机关工作人员以外的，以国家工作人员论的人员来说，也应当以是否从事公务作为能否将其以国家工作人员论的标准，而不能随意扩大范围。根据村委会组织法的规定，乡镇基层人民政府对村民委员会的工作给与指导、支持和帮助，村委会协助基层人民政府开展工作。从实践中的情况来看，村委会与乡镇基层人民政府之间的关系是非常密切的，村委会的很多工作需要乡镇基层人民政府的指导与支持，乡镇基层人民政府的很多工作也离不开村委会等村基层组织的支持和协助，有一些具体工作也常常委托村委会等村基层组织来开展。因此村委会等村基层组织的人员依法协助基层人民政府开展工作或者受基层人民政府委托办理一些行政管理事项时，就属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”之一，应当以国家工作人员论。第三，应当注意准确理解“依照法律从事公务”的含义。根据刑法第九十三条第二款的规定，村委会等村基层组织的人员依照法律从事公务时，应当以国家工作人员论。因此准确理解“依照法律从事公务”的含义，对于正确适用刑法的有关规定至关重要。“公务”按照一般理解是指公共事务，按照其性质可以分为国家事务和集体事务。国家事务是指为了实现国家的政治、军事、经济、文化等职能而进行的组织、领导、监督、管理活动。集体事务是指集体组织内部的事务的组织、领导、监督、管理活动。刑法第九十三条规定的公务显然是指国家事务，而不包括集体事务。由于村委会等村基层组织担负着从事大量的村集体事务的职责，同时又要协助乡镇基层人民政府的工作。这些基层组织的人员在从事国家事务或者本集体内部事务的过程中，都存在利用职务之便实施违法犯罪活动的可能性，但是其所构成的犯罪的性质又可能完全不同，因此在认定其所从事的公务的性质时，要注意具体问题具体分析，防止任意扩大公务范围的倾向。实践中在处理涉及村委会等村基层组织人员利用职务之便的违法犯罪活动时所产生的不同认识，往往就是因为对其所从事的公务活动的性质理解不一。为了明确村委会等村基层组织人员从事哪些活动时属于依法从事公务，以便于正确理解和适用刑法的有关规定，本解释明确规定上述人员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理，社会捐助公益事业款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理，代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵工作，以及协助人民政府从事其他行政管理工作时，属于依照法律从事公务。救灾、抢险、防汛、优抚，是国家维护社会稳定和经济发展、保护人民生命财产安全而采取的重要措施，是政府的一项重要工作。实践中在农村的很多救灾、抢险、防汛、扶贫、移民、救济工作需要村委会等村基层组织来发动、组织村民积极参与，有的相关款物需要委托村委会等村基层组织管理。这种管理活动本身属于国家救灾、抢险、防汛工作的组成部分，村委会等村基层组织人员管理这些款物就是在从事国家公务。这些人员在管理上述特定款物的过程中侵吞、挪用或者索取、收受他人财物，构成犯罪的，应当依照刑法关于国家工作人员贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定追究刑事责任。这里的社会捐助公益事业款物的管理是指村委会等村基层组织人员协助人民政府实施的对社会捐助公益事业的款物的管理。如地方政府根据情况安排社会捐助公益事业的款物给某村用于村公益事业，并且委托村委会进行管理的，就属于从事公务。就是说这里的对社会捐助公益事业的款物的管理必须是带有政府公务性的，实践中有的自发的、零散的社会捐助并不一定通过政府部门管理和发放，比如公民或者单位自发向某村特定或不特定的村民捐助款物，村委会人员在参与这些款物的管理时不属于从事政府性的公务。如果发生侵吞、挪用或者索要、收受财物行为的，不能按照贪污罪、挪用公款罪、受贿罪追究，而应根据情况，分别按照民事侵权行为或者刑法关于侵占、挪用资金罪等规定处理。上述事务的共同特征就是都已经超出了村集体事务的范围，属于应当由政府从事管理的事务的范畴。除此而外，国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理，代征、代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵工作也都属于这一范畴，这里不作赘述。协助人民政府从事其他行政管理工作，是指除上述几项工作以外的其他属于从事公务的情形。由于基层政府与村委会等村基层组织之间的关系非常紧密，村委会等村基层组织人员受基层人民政府依法委托从事上述公务以外的其他公务活动时，也应当以国家工作人员论。实践中在认定这类情形时，要注意从行为人所从事的公务性质、内容、来源进行区分，防止把这些人员从事的本村的公共事务的管理认定为协助政府从事公务，从而不当地扩大公务的范围。
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　【独家】一份26年前的保险合同 揭开了1967名退休村干部的养老困境
　　曾担任化州市杨梅镇坡咀村委会步章村村党支部书记(下称村支书)的陈武贤今年已80岁，他从家里一堆已发黄的文件中翻出一份《化州县管理区干部退休养老金统筹保险试行办法》(化府[1989]39号，下称《保险试行办法》)，在老花镜的帮助下，重新读了一遍。
　　8年前，陈武贤不止一次地翻阅过这份文件，根据《保险试行办法》的约定，他和其他参保的退休村干部一起向广东省化州市政府反映化州保险公司(现中国人寿化州支公司，下称化州人寿)未按照保险合同履行的问题。
　　8年后，问题仍未得到解决。陈武贤告诉界面新闻记者，他决定不轻易妥协，至少争取到合同中应有的权利。
　　陈武贤担任村干部51年，于2007年卸任，期间购买了10年村干部养老保险。“若管理区干部基本工资提高，则要求按提高后的基本工资计领退休金。”他对界面新闻记者背出《保险试行办法》中的一个条款。在其看来，化州人寿并未履行这一条款。
　　在化州市同庆镇三丫村，界面新闻记者见到另一名投保人，现年79岁的退休村干部陈彤。陈彤的老伴患有脑血管硬化，自己的心脏也不好，两夫妇常年吃药。他们和小儿子一起住在一栋平房里，本想着儿子是晚年的依靠，但儿子在十几岁的时候也病倒了，现年40仍未娶妻。
　　每天早晚，相互馋扶在田间散步成了陈彤夫妇的固定节目。从门外看进去，陈彤家里家当寥寥，只有几张椅凳和摆放着杂物的餐桌，均已年代久远。他并没有邀请界面新闻记者进屋，小声说了句“屋里乱”，便主动搬凳子出来门前空地。
　　年轻时，陈彤是村委会干部中的“拼命三郎”，只是没想到晚年会如此窘迫，承受着病痛的折磨。2015年7月份，陈彤所在的村委会为他争取到了“低保”。
　　“退休后这么多年熬过来，确实不容易。”陈彤说，当年他根据《保险试行办法》投保了一份养老保险，现在每个月领到63元。
　　《保险试行办法》于日出台，由当时的化州县保险公司制定、由化州县政府发文，投保对象是在职村干部。1994年，化州撤县建市。至今，当地物价上涨了十几倍，村干部工资也“水涨船高”，养老金却一直维持1989年的水平，成为此次保险纠纷的“导火索”。
　　据2014年化州市委组织部的一份文件，整个化州市参加该保险的离任村干部共有1967名。2015年5月，在多次反映无果的情况下，陈武贤、陈彤在内的1967名退休村干部开始走上法律维权之路。
“特殊”的年代
　　1989年，国内保险业处于较为“特殊”的年代。1979年，因历史原因停办了20年的保险业被“解冻”，1980年后国内保险业务的恢复工作逐渐在全国各个城市铺开。期间，中国保险业开始探索如何从传统的发展模式，向符合现代市场要求的发展模式转变。
　　化州的保险业在广东省县市中的起步并不算早，1980年代中后期才开始加大推广的步伐，村干部的养老保险是当时化州人寿大力推广的保险业务之一。
　　陈霞(化名)从1988年开始便进入化州人寿工作，她被分配在化州一个镇上的保险所。据其回忆，1980年代化州县的保险业并不好做，人们整体的生活水平不高，大部分人并无保险意识。
　　“那个年代，化州的保险种类很少，主要是老人长寿险、婚嫁险、少儿险这三个险种。我们镇上保险所的十几个人几乎天天骑单车下乡向村民宣传。”陈霞告诉界面新闻记者，1980年末，化州人寿提议推出化州村干部养老保险。
　　1989年，化州人寿制定《保险试行办法》，由化州县政府印发并下发了该文件。
　　《保险试行办法》面向的投保对象是1989年任职在册的管理区干部。文件中写着，该保险是为了“保障管理区干部老有所养，解除其后顾之忧，努力加强农村基层组织建设，更好地发挥管理区干部的积极性和创造性”。
　　“政府推广这个保险的出发点是好的。”多个乡镇退休村干部对界面新闻记者说。1989年该保险推出后，化州人寿以当时人均月工资70元作为基底，按照费率12.68%计提保险费，每月每人共提交保险费9元，其中县财政、镇政府各分担3元。
　　《保险试行办法》下发到乡镇一级后，很多镇级政府规定在职村干部必须要购买该保险。“镇政府领导组织全镇的村干部集中开个会，在会上要求每个管区的干部都要购买保险，这成了‘铁任务’。实际上很多村干部不明白这个保险是怎么一回事。”化州河西街道办坡石村委会的退休村干部黄均昌回忆说。
　　2002年，广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅出台文件([号)要求，所有党政机关及事业单位不能用公款为个人购买商业保险。因而，化州人寿要求参保村干部自行补够《保险试行办法》中要求的金额，此后保险费的收缴工作一直持续到现在。
　　随着物价上涨，投保18年后的2007年，部分投保人开始对化州人寿支付养老金的计算方式产生了疑问。
　　按照《保险试行办法》的条款，只要参保村干部交付10年以上保险费，而且工龄满20年者，化州人寿将按照其退休前(退休年龄男60岁，女55岁)基本工资的90%发放退休金，对于工龄在十五至二十年、十至十五年、少于十年或缴保险费不足十年者，分别发放退休前基本工资80%、70%和60%的退休金。
　　2002年以前，化州市各管理区的村干部工资由镇政府统一发放，根据所在管理区上缴的公粮情况发放工资，每个管理区村干部的工资情况存在一定差异。期间，村干部工资也随着物价上涨而提高，但总体上提高幅度不大。
　　2002年，国内村干部进行税费改革，改为统一由财政发放的各项补贴，各个村干部的工资因此统一起来，2003年村支书月工资提升为300元，2006年为400元，2007年升至600元。如今，在职村干部月工资提到了1500元以上。
　　《保险试行办法》第二条指出，“若管理区干部基本工资提高，则按提高后的基本工资计领退休金，保险公司不再追收提高工资前的保险费，但根据实际情况，经县政府审定可适当调整费率。”
事实是，至今化州人寿仍按照1989年的工资水平给投保人发放每个月63元养老金。
　　现年73岁的同庆镇一位老村支书李亚胜工龄长达46年，直到2014年才卸任，他购买了17年的村干部养老保险。据其回忆，1989年几乎所有在职村干部都响应政府号召成为投保人，当时保险公司允许接近退休年龄的村干部一次性缴纳十年的保险费，其他村干部按照一年分两次集中缴纳。
　　“从文件出台到2007年的近20年间，缴纳保险费满10年且工龄在20年以上的退休村干部每月领取到的养老金只有42元。”李亚胜说，这个数额，甚至达不到1989年人均月工资水平的90%，化州人寿并未按照村干部退休前的工资作为基底计算养老金。
　　陈武贤是最早质疑化州人寿未按要求发放养老金的退休村干部。他告诉界面新闻记者，因为有把开会发的文件都保存起来的习惯，在大家都遗忘了这个《保险试行办法》的时候，2007年他把文件翻了出来。
　　同一年，多名村干部向化州市政府和化州人寿交涉，最终使得缴纳保险费满十年且工龄在20年以上的退休村干部，每个月发放的养老金由42元提高到63元。直至彼时，发放金额才达到1989年文件中月工资70元的90%。这一数额一直维持至今。
　　“1989年的猪肉只需两块钱一斤，过去了二十多年，物价上涨了十几倍，保险公司还是按照70元基本工资水平发放养老金，每一个参保村干部都觉得不公平。”石湾街道办石湾村委会的退休村干部何乃飞表示。
　　从2007年开始，化州参保的近两千村干部开始走上了维权之路。杨梅镇退休老干部杨立豪称，近几年来，村干部曾多次向化州市政府、化州人寿反映此事，但均得不到解决。
　　2014年，在向化州市政府、化州人寿反映无果的情况下，参保老村干部向广东省委、省政府反映该保险纠纷。随后，化州市委组织部为解决离任村干部统筹养老保险金问题专门召开过工作会议，化州市委组织部表示，“化州市人寿保险公司要认真面对全市参保的1967名离任村干部养老保险问题，正确对待离任村干部的诉求。”
　　但化州人寿至今并未能拿出一份令到双方都同意的解决方案。界面新闻记者联系过化州市委组织部，一位负责处理此纠纷的何姓副部长表示，该纠纷将依法依规处理。但当界面新闻记者希望向化州市委组织部详细了解该案的详细情况时，该副部长拒绝了记者的采访请求。随后，界面新闻记者又联系了作为该案被告诉讼代表人化州人寿郭姓副总经理，得不到回应。维权之路
　　今年3月，来自化州市下郭、石湾、合江和同庆4个乡镇和街道办的5名参保退休村干部，分别作为原告起诉化州人寿，化州市政府作为该案的第三人。
　　7月份，这起保险纠纷案在化州市人民法院开庭，5名原告要求化州人寿补发2003年至2015年3月少发的退休金，以及从2015年3月起按照参保村干部退休前基本工资作为基底按照比例支付退休金。
　　现年76岁的何乃飞是原告之一，自1964年以来担任过生产队大队长、民兵营长、化州市石湾街道办石湾村委会博利村村支书等职务，2005年9月份才完全卸任，从2003年1月开始领取退休金。根据何乃飞的工资单，2002年1月份工资为185元。
　　10月20日，化州市人民法院作出民事判决，何乃飞胜诉，因他在2003年1月退休，化州人寿应按照退休前也就是2002年的报酬收入185元作为基底计算养老金，判决书生效后每月应向何乃飞支付166.5元。但对于何乃飞提出的补发此前的养老金，化州人民法院不予支持。
　　除何乃飞外，其余四起案件虽然已开庭审理，但化州人民法院尚未进行宣判。
　　11月初，化州人寿不满化州人民法院的判决，向茂名中级人民法院提起了上诉。化州人寿认为，广东省委曾发文([号)要求财政不能以公款为个人购买商业保险，因此该合同的合法性受到质疑，此外，在村级干部税费改革之后村干部已无基本工资可言，只有财政划拨的各项补贴，财政补贴不纳入“基本工资”范畴，按照70元作为标准计提没错。
　　对于一审判决要求按照退休前工资90%发放养老金，化州人寿在上诉书中表示，按照《保险试行办法》条款，可以根据投保人实际工资情况，经县政府审定可适当调整费率，但在不提高保费的情况下，9元保费对应的月工资为70元，投保人单方面提出要求提高发放标准缺乏理据。
　　这起保险纠纷中，合同是否合法、退休前基本工资如何计算以及是否该按退休前基本工资90%支付养老金成为关键。在一审中，化州市人民法院已认定，原、被告之间构成的保险合同关系合法有效。
　　截至目前，茂名市中级人民法院未对该案开庭审理。
　　北京市盈科(广州)律师事务所高级合伙人饶高明律师对该案分析称，原、被告双方没有出现《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的事由，虽然广东省委于2002年发文禁止市财政以公款为个人购买商业保险，终止了县财政的补贴，但是村干部随后自行补足缴纳了保险费，履行了其合同义务，此外，保险合同的双方当事人为村干部和化州人寿，不能单单以省委禁止财政为个人购买商业保险来否定保险合同的合法性。
　　根据《国家统计局关于工资总额组成的规定》(国家统计局令第一号)第二条、第四条，工资总额由计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资和特殊情况下支付的工资组成。饶高明律师表示，根据上述规定，补贴属于基本工资的范畴。
　　究竟该案中，化州人寿该如何支付参保退休村干部养老金？饶高明称，根据《保险试行办法》第二条可知，若村干部的基本工资提高可不提高保险费，但经化州市政府审批后化州人寿可以提高保险费，然而化州人寿并没有这样做，相当于自愿放弃合同约定申请及提高保险费的权利。
　　“化州市保险公司应该按照合同上的要求支付村干部退休前工资的90%作为养老金，但该案中村干部作为投保人，并没有及时主张应得的权利，法院在平衡原被告双方过错的前提下作出此判决。”饶高明对界面新闻记者说。养老困境
　　距1989年已过去了二十多年，部分购买该保险的村干部已不在人世。陈武贤所在管理区共有五个人购买了村干部养老保险，现在只剩下他一个人还活着。“提高参保村干部养老金成了一个与时间赛跑的问题。”陈武贤说。
　　“保险公司作为专门的承保单位，应该比投保人更清楚保险的流程，既然接受了别人的投保，就有义务继续履行合同中的承诺。”中央大学保险学院风险管理与保险系副教授方志平也认为，化州市人民法院的一审判决是基于价值衡量做出的权衡取舍。
　　首都经济贸易大学农村保险与社会保障研究中心主任庹国柱[微博]则表示，除了走法律渠道，化州人寿还可以通过协商处理，让参保村干部补交涨工资后的年份的保险费，保险公司按照退休前基本工资的90%给付，并补发之前少发的养老金。还有一个处理办法是保险公司、政府和参保村干部协商，一次性给退休村干部一定的养老补偿，或者提高目前的补贴标准。
　　界面新闻记者走访化州多个乡镇发现，这些参保的村干部中，很多退休后由于没有固定经济来源，生活得不到保障，在这个保险纠纷背后，是退休村干部严峻的养老问题。
　　这些从新中国成立后便长期担任村干部，不乏超过30年甚至40年工龄的老人，是见证中国农村从落后走向小康的一代人。在职时，他们负责的工作涉及生产、抓计生、修水利、修路、收公粮、搞教育等各方面，老一代村干部中很多人终其一生都在从事农村事业。
　　“我做村干部的时间有大半辈子了，年轻时把它当成事业，这份工作不好做，因为村民的不理解，也得罪了不少人。八九十年代大家都争着下海经商，我们还是坚持了下来。”陈武贤说，晚年有子女的照顾，他的生活还能够得到保障，但身边很多退休村干部就没那么幸运。
　　2010年，广东省委办公厅发文要求(粤办发〔2010〕5号)，从2012年开始，对10年、20年的退休村干部分别补偿不低于100元、200元。有42年工龄的退休村干部黄均昌表示，目前化州市政府按照最低标准发放，现在物价上涨太快，有些老村支书年老多病，如果子女发展不好的话，生活便难以得到保障。
　　根据公开资料，茂名市向退休村干部发放的养老待遇为每个月一两百元，相比周边城市存在较大差距。目前湛江市对任职10年以上的村干部补贴250-850元不等，云浮市云城区2012年便每月向退休村干部发放养老金最高达552元，平均为406元。
　　村干部是区别于国家公务员，是游离于国家行政干部体制之外、不在编、不脱产的边缘化干部。1980年以前，我国农村实行人民公社“政社合一”体制，党委、政府两套班子一般只有二三十人，人员工资和办公经费均由县财政拨款。1985年，农村完成了撤社建乡，存在了几十年的人民公社被数万个乡镇政府取而代之。乡镇政府的“六套班子”和代表上级政府部门的“七所八站”应运而生，构成了庞大的乡镇。
　　2002年，时任国务院发展研究中心副主任的陈锡文就在《财经》杂志上撰文指出，据统计，全国4.5万个乡镇，财政供养人员(包括离退休人员和教师)达到1280万人。此外还有380万名村干部。平均每40个农民就供养一名干部。这是2002年农村税费改革的一大背景。
　　如今，乡镇的数目在逐渐减少。根据民政部统计，截至2014年底，全国共有乡级行政区划单位40381个(其中区公所2个、镇20401个、乡11111个、苏木151个、民族乡1019个、民族苏木1个、街道7696个)。
　　但基层村干部的养老问题，仍未得到完善解决。
　　对于化州退休村干部的养老现状，化州市社会保险基金管理局副局长伍庆茂向界面新闻记者表示，村民自治组织是最基层的组织，不属于政府部门，因此没有单位为其购买职工养老保险，而且粤西地区不像珠三角等发达地区，村干部退休后就基本没有经济收入。
　　“目前，化州退休村干部除了12年开始参加新型农村社会养老保险外，没有其他社会保险，购买商业保险的比例就更少。其中，购买了城乡居民养老保险且年满60周岁的人，每月可以领到100元。”伍庆茂说。
　　现年71岁的老村支书李凤信告诉界面新闻记者，化州、信宜、高州、电白的退休村干部代表曾多次到茂名市政府反映生活困难的问题，均没有得到解决。今年7月13日，上述四县市30余名平均年龄约70岁的退休村干部代表再次前往茂名市政府反映问题，但无功而返。
　　“我们只是为自己的生活反映情况，希望后半辈子的生活有个保障。”李凤信说，这两年来只有一次成功见到茂名市政府的相关领导，领回了一张茂名市委组织部开具的印有“离任干部退休补贴偏低，要求补助”的回执。
　　然后，就没有后文了。
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