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梁汉根与中山市黄圃镇新沙村第十股份合作经济联合社农村土地承包合同纠纷二审民事判决书
广东省中山市中级人民法院民 事 判 决 书（2014）中中法民一终字第1200号上诉人（原审被告、反诉原告）：梁汉根，男，日出生，汉族，住广东省中山市。委托代理人：李业成，广东松楠律师事务所律师。委托代理人：陈安，广东松楠律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：中山市黄圃镇新沙村第十股份合作经济社，住所地广东省中山市。法定代表人：洪忠辉，该合作经济社社长。委托代理人：刘珍彬，广东昌联律师事务所律师。委托代理人：胡声晓，广东昌联律师事务所实习律师。上诉人梁汉根因与被上诉人中山市黄圃镇新沙村第十股份合作经济社（以下简称新沙合作社）农村土地承包合同纠纷一案，不服广东省中山市第二人民法院（2014）中二法黄民一初字第189号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：日，新沙合作社与梁汉根签订《中山市农村土地承包经营权流转合同》一份，约定：新沙合作社将座落于中山市黄圃镇新沙村高中围72.67亩的鱼塘经营权出租给梁汉根用于种养使用；租赁期限为日起至日；租金为每年每亩3200元，每年租金合计232544元，梁汉根于当年1月1日前一次性支付当年租金给新沙合作社；梁汉根如逾期一天支付租金给新沙合作社，需按应付款的0.5%支付滞纳金给新沙合作社；如新沙合作社违反合同约定擅自干涉和破坏梁汉根的生产与经营，使梁汉根无法进行正常的生产经营活动的，梁汉根有权单方解除合同，给梁汉根造成实际损失的，还应承担赔偿责任等。双方签订合同后，梁汉根依约支付了2012年、2013年的租金给新沙合作社。其后，梁汉根以双方于日已解除合同为由没有支付2014年的租金给新沙合作社。新沙合作社称双方没有解除合同，要求梁汉根继续履行合同。为此，双方产生纠纷。日，新沙合作社诉至原审法院，请求判令：1．梁汉根支付新沙合作社租金232544元及滞纳金49996.96元（从日起暂计至日止，按照合同约定每日0.5%计算，全部滞纳金计算至梁汉根清偿欠款之日止）；2．由梁汉根承担本案诉讼费用。梁汉根在诉讼过程中以双方于日已解除合同为由提出反诉，请求判令：1．确认新沙合作社、梁汉根签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》于日起解除；2．由新沙合作社承担本案的诉讼费用。原审法院另查：日上午9时许，新沙合作社的部分社员因梁汉根没有支付租金自发到另案承包人梁佳元的鱼塘追讨租金。梁佳元刚好准备卖虾出车。双方对此发生纠纷，新沙合作社的部分社员没有对梁佳元的生产设备进行破坏。经报警后，大约在上午11时许，梁佳元支付了租金和滞纳金共计3万元给新沙合作社，新沙合作社的部分社员才离开。梁汉根称其鱼塘与梁佳元承包的鱼塘相邻，新沙合作社的部分社员的行为同样会阻碍其生产经营。新沙合作社对此不予确认。另，原审诉讼期间，梁汉根申请梁某甲、梁某乙出庭作证，用以证明新沙合作社的部分社员于日阻扰梁佳元生产经营，导致梁佳元死虾损失10万元。但只有梁某甲出庭作证，梁某乙没有出庭作证。原审法院认为：本案是土地承包经营权出租合同纠纷。新沙合作社、梁汉根签订《中山市农村土地承包经营权流转合同》，该合同系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律及行政法规的强制性规定，系有效合同，受法律保护，双方均应按照合同约定履行自己的义务。原审法院结合本诉、反诉的控辩双方的陈述与证据，认为本案争议焦点是新沙合作社、梁汉根签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》是否已经解除。对该争议焦点。原审法院对此作如下分析：一、梁汉根称双方于日已解除承包合同关系，提交了没有签章的终止租赁合同协议书一份、录音光盘及录像光盘各一张证明。新沙合作社对此不予确认。经查，终止租赁合同协议书没有新沙合作社、梁汉根签章。录像光盘只反映有人手持没有签章的终止租赁合同协议书，以及新沙合作社原负责人吴干华在场的事实，不能反映新沙合作社、梁汉根已解除承包合同关系的事实。录音光盘只反映新沙合作社、梁汉根对解除承包合同关系进行协商的过程，没有反映新沙合作社同意与梁汉根解除承包合同关系的事实。二、新沙合作社的部分社员于日到另案承包人梁佳元的鱼塘追讨租金的事实属实，但没有到梁汉根的鱼塘追讨租金，梁汉根以其鱼塘与梁佳元承包的鱼塘相邻为由推定会阻碍其生产经营，没有法律依据，原审法院不予采信。通过上述分析，梁汉根提交的证据不能证明双方于日解除《中山市农村土地承包经营权流转合同》，其应承担举证不能的不利后果，故原审法院认定新沙合作社、梁汉根签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》没有解除。本诉方面。基于原审法院已认定新沙合作社、梁汉根签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》没有解除，梁汉根应当按照合同约定履行支付租金的义务。合同约定梁汉根应于当年1月1日前一次性支付当年租金给新沙合作社，但梁汉根没有按约定时间支付租金，故新沙合作社请求梁汉根支付2014年的租金232544元，理据充分，原审法院依法予以支持。根据合同约定，梁汉根如逾期一天支付租金给新沙合作社，需按应付款的0.5%支付滞纳金给新沙合作社。梁汉根没有按约定时间支付租金给新沙合作社，新沙合作社请求梁汉根支付滞纳金符合双方约定，原审法院依法予以支持。新沙合作社请求按每日0.5%计算滞纳金的标准过高，原审法院调整为按中国人民银行同期同类贷款利率的四倍计算。反诉方面。基于原审法院已认定新沙合作社、梁汉根签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》没有解除，梁汉根反诉请求确认新沙合作社、梁汉根签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》于日起解除，没有事实依据，原审法院依法不予支持。综上，新沙合作社起诉请求，合理部分依法予以支持；不合理部分，依法予以驳回。梁汉根反诉请求，理据不足，原审法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第一百零九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：一、梁汉根于原审判决生效之日起十日内向新沙合作社支付2014年的租金232544元及滞纳金（从日起以实欠款额按中国人民银行同期同类贷款利率的四倍计算至判决给付之日止）；二、驳回新沙合作社的其他诉讼请求；三、驳回梁汉根的反诉请求。如果未按原审判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费5538元，减半收取2769元，反诉费2394元，共计5163元，由梁汉根承担。宣判后，上诉人梁汉根不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案土地承包经营权流转合同应于日解除。理由如下：1．根据农村土地承包法第二十九条的规定，梁汉根于日提起反诉，诉求判令解除双方签订的土地承包经营权流转合同，该诉求实际上是交给新沙合作社的自愿交回承包地的书面形式的通知。2．梁汉根已于日将所承包的鱼塘清场并将鱼塘交回新沙合作社，于日向合同鉴证人的负责人李枝伦快递寄出联络函，并且将该联络函分别张贴在新沙合作社公告宣传栏和新沙村公告宣传栏上，该联络函也是梁汉根向新沙合作社自愿交回承包土地的书面形式的通知。3．以上两份文件，均属自愿交回土地的书面通知，从通知之日起计半年，即为自愿交回土地的生效日期，且该承包土地已于日完全清理，梁汉根已不再养殖，新沙合作社也已知该情况。即是说书面通知也好，实际交回土地民好，梁汉根都已完全履行了自愿交回土地的法律责任，符合农村土地承包法第二十九的规定，理应在半年后的日解除双方签订的土地承包经营权流转合同。二、梁汉根欠新沙合作社的2014年度租金，应核定为116272元。双方的土地承包经营权流转合同于日签订，当时双方当事人都未能充分估计到签订后的社会经济会产生极大的变化。2014年，整个社会经济已发生了根本性的变化。原来每年每亩3200元的鱼塘租金，现在同地段同规格同类型的鱼塘租金只有每年每亩1500元和1600元，足足减了一半。另外，鱼的价格也降了很多，2012年鱼的价格出货批发价是每百斤700元，到了2014年，出货批发价只有每百斤310元。鱼饲料却是升价很多，2012年时每包140元，到2014年每包升至190元。梁汉根于2013年的经营已是严重亏损，无法经营。根据《最高人民法院关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》第四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国共同合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条的规定，法院对涉案租金予以调整或变更。因此，梁汉根请求二审法院判令：1．撤销原审判决；2．确认梁汉根与新沙合作社签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》于日解除；3．改判梁汉根欠新沙合作社2014年度的租金为116272元；4．一、二审诉讼费用由梁汉根与新沙合作社各负担50%。被上诉人新沙合作社辩称：一、双方于日签订合同，约定新沙合作社将涉案土地出租给梁汉根使用，也约定了租金的支付办法及违约责任，合同是通过招标方式与梁汉根签订的，合同依法有效。二、梁汉根以情势变更原则来解除合同没有依据。市场价格的波动是经营活动的正常情况，虽2013年鱼虾市场价格有所下降但仍不符合情势变更情形，且鱼虾市场价格变更是可以预见的。涉案合同的签订是双方当事人的真实意思表示，故梁汉根应当对经营鱼虾、农业的商业风险知晓，不应以鱼虾价格下降的商业风险为由不履行合同。三、本案不适用农村土地承包法第二十九的规定，农村土地承包法适用的范围是针对本集体经济组织的农户的普遍性承包权，但涉案土地是通过流转出租的方式，是针对不特定且不限于本村村民而进行的流转出租。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：原审法院查明的基本事实清楚，本院予以确认。本院另查明：梁汉根于原审期间提供其于日出具的联络函，内容为：鉴于1．日双方签订《中山市农村土地承包经营权流转合同》，土地流转价款为每年每亩人民币3200元；2．在2013年末，双方已多次就降低租金一事进行沟通协商；3．我方承租的鱼塘明显高于市场价，周边的鱼塘仅为1700元／亩。鉴于以上事实，为加强双方沟通，我方特书面形式与贵方联络：1．我方同意以每年每亩1700元的价格继续承租该鱼塘；2．谨请贵方自收到本函之日起五天内书面答复是否同意我方按每年每亩1700元继续承租。逾期，视为贵社不同意我方按每年每亩1700元承租。届时，双方于日自然终止《中山市农村土地承包经营权流转合同》，贵社另行寻找新的承租人；3．如合同终止，请贵社在终止之日起十天内把定金116272元归还我方。本院再查明：诉讼期间，梁钊元、梁佳元于（2014）中中法民一终字第1199号、1201号案中提供了网页截图及其他集体经济组织与承租人签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》等证据。经查，网页截图的内容反映中山市的养虾户于2012年有10%的人赚钱、10%的人平本、剩下的80%都亏本，及因草鱼行情持续低迷，广东中山黄圃镇大量养鱼户“甩塘”。新沙村第一股份合作经济社与梁某乙协商一致将《中山市农村土地承包经营权流转合同》约定的租金由每年每亩2750元变更为2100元；吴栏村吴栏第十八股份合作经济社与鱼塘承包户梁坚平协商一致将鱼塘的合同由原来约定的每年每亩3250元降低到每年每亩2500元。本院又再查明：日，本院前往涉案鱼塘进行现场勘查，现场可见涉案鱼塘已停止经营，梁汉根亦已将其生产工具搬离涉案鱼塘，梁汉根称其于2014年2月将生产工具搬离涉案鱼塘后，并没有将其自愿交回涉案鱼塘的事宜以书面形式通知新沙合作社，只是以口头方式通知新沙合作社。现场勘查期间，梁汉根明确表示自愿将涉案鱼塘交还新沙合作社，新沙合作社的负责人洪忠辉亦表示愿意于今后收回涉案鱼塘。本院认为：本案为农村土地承包合同纠纷。新沙合作社与梁汉根于日签订的《中山市农村土地承包经营权流转合同》，约定新沙合作社将座落于中山市黄圃镇新沙村高中围72.67亩的鱼塘经营权出租给梁汉根用于种养使用。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”，第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”及第三十四条“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”之规定，涉案土地依法属于村农民集体所有，即新沙合作社并不是土地承包经营权流转的主体。从涉案合同的签订主体及内容进行分析，涉案合同虽名为《中山市农村土地承包经营权流转合同》，但实为农村土地承包合同。《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”，本案中，梁汉根并非新沙合作社的成员，新沙合作社将涉案土地发包给梁汉根承包，该合同签订时经过新沙合作社三分之二以上村民签名同意，即涉案合同已经民主议定程序，但新沙合作社于本案中并未提供证据证明其将涉案土地交由本集体经济组织以外的个人承包经营的事宜已报政府批准。对此，本院认为，法律、行政法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规范。法律、行政法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规定属于效力性规范；若只是损害当事人利益的，属于取缔性规范。行政强制性规范又区分为效力性规范和管理性规范。我国土地管理法属于行政管理法的性质，行政权介入土地承包权的确立和保护中有其合理性，但土地承包法不是行政管理法，土地管理法和土地承包法均规定土地承包合同必须报经乡（镇）政府批准，目的是由基层政府具体指导土地承包合同的签订，进一步强化对土地承包合同的管理，切实维护土地承包合同的严肃性，稳定和完善土地承包关系。从立法目的看，土地承包合同报经行政批准，是出于行政管理目的所作出的行政强制性规范，显然属于管理性规范而不属于效力性规范。故虽然新沙合作社未能提供证据证明涉案合同报经政府批准，但并不影响其合同效力。本院认为，上述合同系双方当事人的真实意思表示，内容并不违反法律及行政法规的强制性规定，原审认定该合同合法有效并无不妥，双方当事人均应恪守履行。关于梁汉根主张双方的合同应于日解除的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十九条规定：“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”梁汉根主张其于日向新沙合作社出具联络函，并以书面形式通知新沙合作社，故认为其于2014年2月已向新沙合作社自愿交回承包地。新沙合作社对此不予确认。本院认为，上述联络函仅反映梁汉根表达若双方不能就租金价格下调协商一致时，则梁汉根要求双方于日终止合同的意愿，梁汉根于该联络函中并没有提及其撤离鱼塘的时间及何时将鱼塘交还新沙合作社，故本院认为该联络函不能理解为梁汉根自愿交回承包地，并以书面形式通知新沙合作社。至于梁汉根上诉称其于日向原审法院提起反诉，请求判令解除双方签订的合同，梁汉根主张这实际上就是向新沙合作社自愿交还承包地的书面通知。本院认为，本案是由新沙合作社提起的要求梁汉根支付租金的诉讼，梁汉根于诉讼期间提起反诉，其该诉讼行为并不等同于普通的民事行为，其于反诉状中要求确认双方的合同于日解除的行为并不能理解为其自愿交回承包地并以书面形式通知新沙合作社。综上，梁汉根上诉主张双方的合同于日解除，理据不充分，本院对其该主张不予采纳。关于梁汉根上诉主张要求适用情势变更原则变更合同约定的租金标准的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”，本案中，梁汉根主张双方于签订合同后，其在承包经营过程中，出现了水产价格大幅度下跌及土地承包价格大幅度下跌，而这种情况并非梁汉根于签订合同时所能预见的，故梁汉根主张本案应适用情势变更原则变更双方合同约定的租金标准。本院认为，情势变更原则，是指合同有效成立后，因不可归责于双方当事人的事由发生重大变化而使合同的基础动摇或者丧失，若继续维持合同会显失公平，因此允许变更合同内容或解除合同的原则。也即合同成立以后，因与双方当事人无关的原因，发生了社会环境的异常变动，在这种情况下造成当事人一方遭受重大的损害，这个时候双方当事人就应该重新协商，如果达不成协议，受损害的一方可以请求人民法院来解除合同、变更合同。本案中，双方的合同于日签订，租赁期限自日开始，梁钊元、梁汉根于另案诉讼期间提供的网页截图的内容反映中山市的养殖业于2012年大部分出现了亏损，但目前并无证据显示梁汉根于承包经营过程中出现的经营亏损是由于社会环境的异常变动而引致的，且梁钊元、梁汉根于另案中提供的其他集体经济组织与鱼塘承租人签订的合同反映租金价格并没有出现大幅度的下降，梁汉根于本案中亦未能提供有效证据证明其亏损的程度。综上，本院认为，梁汉根于承包经营过程中出现亏损是其于签约时应可预见的，并没有超出正常的范围，应视为其正常的经营风险，应由梁汉根自行承担不利后果，故本院对于梁汉根关于本案应适用情势变更原则变更双方合同约定的租金标准的主张不予采纳。另外，对于当事人未上诉的其余部分，本院不作审查。综上，上诉人梁汉根的上诉请求没有事实和法律依据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，处理并无不当，应予维持。为此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费7932元，由上诉人梁汉根负担。本判决为终审判决。审　判　长　　黄岳文审　判　员　　曾　玲代理审判员　　陈爱玲二〇一四年十二月十八日书　记　员　　林　俊
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中共中央办公厅、国务院办公厅印发　　《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。　　《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》全文如下。　　伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收，应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发，积极稳妥地推进。为引导农村土地(指承包耕地)经营权有序流转、发展农业适度规模经营，现提出如下意见。　　一、总体要求　　(一)指导思想。全面理解、准确把握中央关于全面深化农村改革的精神，按照加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系和走生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路的要求，以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。改革的方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者，避免走弯路。　　(二)基本原则　　——坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。　　——坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。　　——坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。　　——坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。　　二、稳定完善农村土地承包关系　　(三)健全土地承包经营权登记制度。建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，是稳定农村土地承包关系、促进土地经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作。完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。建立健全土地承包经营权信息应用平台，方便群众查询，利于服务管理。土地承包经营权确权登记原则上确权到户到地，在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。切实维护妇女的土地承包权益。　　(四)推进土地承包经营权确权登记颁证工作。按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在工作中，各地要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属;坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容和程序开展工作;充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷;从实际出发，以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法;坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制;科学制定工作方案，明确时间表和路线图，确保工作质量。有关部门要加强调查研究，有针对性地提出操作性政策建议和具体工作指导意见。土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。　　三、规范引导农村土地经营权有序流转　　(五)鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。　　(六)严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。　　(七)加强土地流转管理和服务。有关部门要研究制定流转市场运行规范，加快发展多种形式的土地经营权流转市场。依托农村经营管理机构健全土地流转服务平台，完善县乡村三级服务和管理网络，建立土地流转监测制度，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。土地流转给非本村(组)集体成员或村(组)集体受农户委托统一组织流转并利用集体资金改良土壤、提高地力的，可向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，用于农田基本建设或其他公益性支出。引导承包农户与流入方签订书面流转合同，并使用统一的省级合同示范文本。依法保护流入方的土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营流转纠纷。　　(八)合理确定土地经营规模。各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当给予重点扶持。创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。　　(九)扶持粮食规模化生产。加大粮食生产支持力度，原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定，新增部分应向粮食生产规模经营主体倾斜。在有条件的地方开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，要优先安排。探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标价格保险试点。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保，并适当提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米三大粮食品种保险的保费补贴比例。各地区各有关部门要研究制定相应配套办法，更好地为粮食生产规模经营主体提供支持服务。　　(十)加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。利用规划和标准引导设施农业发展，强化设施农用地的用途监管。采取措施保证流转土地用于农业生产，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。合理引导粮田流转价格，降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。　　四、加快培育新型农业经营主体　　(十一)发挥家庭经营的基础作用。在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。分级建立示范家庭农场名录，健全管理服务制度，加强示范引导。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场、专业大户等规模经营农户。　　(十二)探索新的集体经营方式。集体经济组织要积极为承包农户开展多种形式的生产服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。各地要结合实际不断探索和丰富集体经营的实现形式。　　(十三)加快发展农户间的合作经营。鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。鼓励发展多种形式的农民合作组织，深入推进示范社创建活动，促进农民合作社规范发展。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融。引导发展农民专业合作社联合社，支持农民合作社开展农社对接。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。探索建立农户入股土地生产性能评价制度，按照耕地数量质量、参照当地土地经营权流转价格计价折股。　　(十四)鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，实现合理分工、互利共赢。支持经济发达地区通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股，发展多种形式的农业混合所有制经济。　　(十五)加大对新型农业经营主体的扶持力度。鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。各省(自治区、直辖市)根据实际情况，在年度建设用地指标中可单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费。综合运用货币和财税政策工具，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，创新金融产品和服务，加大信贷支持力度，分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式，拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。　　(十六)加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。有关部门要抓紧制定管理办法，并加强对各地落实情况的监督检查。　　五、建立健全农业社会化服务体系　　(十七)培育多元社会化服务组织。巩固乡镇涉农公共服务机构基础条件建设成果。鼓励农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构围绕发展农业适度规模经营拓展服务范围。大力培育各类经营性服务组织，积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业，支持建设粮食烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产用电价格。鼓励以县为单位开展农业社会化服务示范创建活动。开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。　　(十八)开展新型职业农民教育培训。制定专门规划和政策，壮大新型职业农民队伍。整合教育培训资源，改善农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件，加快发展农业职业教育，大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。　　(十九)发挥供销合作社的优势和作用。扎实推进供销合作社综合改革试点，按照改造自我、服务农民的要求，把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。利用供销合作社农资经营渠道，深化行业合作，推进技物结合，为新型农业经营主体提供服务。推动供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与新型农业经营主体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。　　土地问题涉及亿万农民切身利益，事关全局。各级党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，严格按照中央政策和国家法律法规办事，及时查处违纪违法行为。坚持从实际出发，加强调查研究，搞好分类指导，充分利用农村改革试验区、现代农业示范区等开展试点试验，认真总结基层和农民群众创造的好经验好做法。加大政策宣传力度，牢固树立政策观念，准确把握政策要求，营造良好的改革发展环境。加强农村经营管理体系建设，明确相应机构承担农村经管工作职责，确保事有人干、责有人负。各有关部门要按照职责分工，抓紧修订完善相关法律法规，建立工作指导和检查监督制度，健全齐抓共管的工作机制，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。　　新华社北京11月20日电
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