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[个论]傅蔚冈:集体土地直接入市还需要做些什么
　　“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”的表述刚刚出现在十八届三中全会，安徽省就传来20个县、区将开展农村综合改革示范据报道，试点地区今后农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设，而且在可见的未来，还将建设统一的城乡土地交易市场。　　中国土地制度最大弊病之一就是城乡二元分治，在这个制度下，农民集体所有的土地除了用于宅基地和乡镇企业之外，不能够用于其他建设用途，也正是如此，产生了所谓的“同地同权”问题———为什么农民集体所有的土地却不能够由农民自己决定其建设用途，非得收归国有之后再另行出让？因为一旦收归国有，那么农民获得的补偿极低。按照《土地管理法》第47条的规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。在现实中，一亩地所能获得的征收补偿款大约为3万元以内。　　从这个角度出发，安徽的实践值得期待。改变建设用地的供应模式，让集体土地直接入市，那就意味着农民可分享土地的非农化和城镇化所产生的收益。　　但这就足够了吗？在我看来，如果只解决农地的入市问题，恐怕对于农民土地财产权利的保护没有多大改进，甚至某种情况下还可能激化矛盾———不是农民和政府，而是农民和集体之间的矛盾。一个简单的疑问是，集体所有的土地流转之后产生的收益归谁所有？是农民、村集体，还是农民和村集体共同所有？在现有制度下，谁获得收益并没有一个清晰的答案。以农地征收补偿为例，绝大多数人都会想当然地认为征地补偿款应给予失地农民。但从法律上来看，问题并不那么简单。《土地管理法》第47条对农地征收的补偿费用列出了具体细目，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。但这些费用归谁所有，如何分配？按《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”　　但在具体的运作过程中，由于土地承包三十年不变，被征收土地的补偿款往往归属于原来的承包人。不过对于那些集体留置土地的补偿款，则存在很多分歧。法律没有统一规定，各地做法也不一致。有些省份规定农民可以获得补偿款，而且明确了村集体和农民的分配比例；也有规定村集体是补偿主体的；但更多省份则如《土地管理法实施条例》那样，并没有直接规定土地使用权人和所有权人的分配比例。正是由于法律的不尽详细，导致在征收补偿款分配过程中，村民和村民之间、村民和村集体之间纠纷不断，甚至还会产生谁是集体经济成员之类的纷争。　　之所以会有这些纠纷，一个最为根本的问题是，在集体所有制下，集体和个人、个人和个人之间的权利义务界限并不清晰。个人在集体经济中所具有的权利，究其本源是基于身份而产生，这种身份可能是与生俱来，而不是像公司股东一样能够通过股份多少而明晰。这种身份权的一个重要特征就是要维护身份的稳定，只有其成员相对固定时才可以进行划分，但现代社会的流动恰又与此发生矛盾：一个已出嫁的村民还具有原集体经济组织成员的身份吗？这并不是一个简单的加减问题，而是涉及到农村集体经济和其成员之间权利的界限。　　以往很多村民和村集体之间因为征地补偿款而发生的纠纷多属于此类。既然征地补偿时个人和集体之间可以因此而发生纠纷，那么今后土地流转时的收益又该归谁所有？个人和集体之间的契约该如何构建？　　如果说集体土地直接入市是从增量角度考虑农民的土地财产权利，让农民分享城市化的红利；那么明晰集体和个人之间的权利界限，就是从存量视角分配土地财产权。为此我建议，为了尽可能地减少个人和个人、个人和集体之间的纠纷，有必要对集体经济组织进行改组，无论是股份制还是合作制改造，总之必须明晰权利，否则，更多的土地流转收益则有可能只对少数人有利，而和多数农民无关———此前农民和集体之间因征收补偿款引发的纠纷就是前车之鉴。　　(作者系上海金融与法律研究院研究员)
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增值电信业务经营许可证B2- 京ICP证030367号土地入市的路线图|土地入市|周其仁|集体土地_新浪财经_新浪网
土地入市的路线图
　　文/中国经济50人论坛 周其仁
　　看起来，土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”，并通过“宅基地换房”等多种多样试验性的政策工具，把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线，在基层农村组织和部分地方法规的容许下，集体土地要顽强地争取“同地同权”。
土地改革极具复杂性。
　　回头看，打开城乡间的土地市场之门，绕来绕去，走的不是一条直线。拜早期改革之福，经济自由大增，启动了人和要素的流动，结果是经济集聚吸引人口集聚，城市化方兴未艾。落到土地上，“位置”本身开始有价，集聚之地的市价急升，让原本“不得买卖、不得租赁、出让与转让，靠计划指令配置”的土地，再也守不住昔日之巢穴，迟早被卷进熙熙攘攘的市场深渊。
　　自发反应总是原创。早在第一批“三来一补”到珠三角落地之时，那里的土地就已经发生了“市场化转让”――无非是讲一个价钱，原业主的土地就转给他人用。内地初办第一批民营企业，所用的土地也早已进入“议个价钱就转让”的不归路。试想温州的私企，哪个办厂不占地？当年芜湖的年广九，还能悬空炒出“傻子瓜子”不成？
　　前一段在上海偶遇“小南国”老板，她的创业故事是把家里房子换到临街，摆上4张桌子就开张。房子怎么换的？还不是讲好价钱就换手？房子转了，下面那幅土地转没转？自然一并也转了。原来，“土地市场”就这么简单。
　　过上层建筑就不容易了。调查、研究、借鉴、决策、拍板、试点、出政策、修老法，过不了五关、斩不了六将，那合法反应就没门。也拜时代之福，那年头敢为天下先的官员似乎比后来多很多。
　　日，深圳公开拍卖第一块土地。说“合法”也勉强，因为其时禁止土地买卖、租赁和转让，还白纸黑字写在尚未修订了的宪法里。舆论压力更大，说“违宪”、“走资”算轻的，更有骂“卖国”的――参与首批深圳土地竞投的44家公司中，居然包括9家外资企业！
　　但也不好定人家非法。是国务院授权深圳、上海、天津、广州等城市，率先试行土地有偿转让的。首拍当日，时任国家体改委主任、国务院外资领导小组副组长、央行副行长等中央要员，外加17位城市市长亲临现场“站台”。
　　紧接着，12月29日广东人大通过地方法规，明确“深圳特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。来年春天，全国人大通过1988宪法修正案，确认“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。至此，土地市场的合法大门正式开启。
　　不过，细节里还藏有一个“魔鬼”。本来，自发的土地转让并不限于国有土地――如果以数量论，无论珠三角还是内地城乡，怕还是农村集体土地转出来的占多数――但到了“合法化”关键阶段，却被人为收窄为“唯国有土地才可向市场转让”。不是吗？先是广东地方立法，不仅把“有偿使用和有偿转让的土地制度”限于“深圳特区”(当时俗称“关内”)，而且严格限于“国有土地”。
　　次年全国人大修宪，明确的原则本是“土地的使用权可依法转让”，而是年年底修订的《土地管理法》更明确“国有土地和集体土地的使用权可以依照法律的规定转让”，但又留有一笔“但书”――“转让的具体办法由国务院制定”。1990年，国家颁布了“城镇国有土地使用权转让条例”，但“农村集体土地使用权的转让”，却再也没有一个全国性法律的出台。
　　再过8年，进一步修订的《土地管理法》干脆下达禁令：“集体土地不得买卖、出租和转让用于非农建设”！此时的立法者似乎完全忘记了1988年定下来的宪法准则。
　　结果，国有土地合法进入了市场，但集体土地却被隔绝在合法交易的大门之外。集体土地还是只能由集体成员自用――分宅基地或开办乡镇企业――若要转给非集体成员他用，那就只剩华山一条道，即由政府征用，变性为国有土地以后，再经由政府之手转入市场。
　　如此“政府一手征、一手卖”的土地制度，转眼已成形27年。说成就，这套“土地资本化”之策功效巨大，否则始于深圳、遍及珠三角、而后长三角、环渤海、再中西部的城镇化，不可能在一代人的时间内迈出如此耀眼的步伐。论问题，在一派“城市像欧洲”的超级繁荣底下，城乡、官民之间的紧张与冲突，也从来没有表现得如此集中与夸张。
　　号称“太平盛世”又断不了动枪弄棒的，看来看去，常常不是一块地，就是一处房。人们疑虑：这个“半拉子土地市场”可以持续运转吗？更有资格充当“中国模式”的典范，为人师表吗？
　　答案没出现，却发生了进一步的悄悄变革。看明白了，又一波“新土改”发源于大都市。经济逻辑很清晰，城市――特别是那些极富集聚潜能的大都市――更早尝到了地价急升的甜头，也使大都市具有更强烈的卖地筹资冲动。问题是，这类“需求”极难满足。
　　从根本上讲，“征卖差价归地方财政”带出来的需求，差不多可以无限膨胀，永远也没个够的时候。想想看吧，这个“政府一手征地、一手卖地”的游戏，卖地所得归地方，但能卖出多少，却取决于一是得到了多少“征转地”指标，二是当地市场买地的需求量。要是“征地指标”可由各地出价竞购，那么市场力量就间接支配着“征地指标”的分配，集聚能耐大的城市，不难得到更多的用地指标。
　　可惜事情不是这样的。我们这个“半拉子土地市场”，其实还是行政主导，要服从内生的铁定准则――按行政权力的等级配置征地指标，外加某些官场通行、微妙无比的官员打招呼之类的调节机制。在这套体制下，各城市获取用地指标之多寡，与城市的经济实力不一定有正向关系，却更多受制于城市的行政级别。
　　也不能指望国家还有别的配置办法――好比一个超级大家庭，负责分派土地指标的“中央老爸”要面对几百个嗷嗷待哺的儿子，怎可以厚此薄彼？“最公平之道”，还是讲辈分、比长幼。于是，直辖市为一档，副省级省会城市为一档，地级市为一档，县级市又是一档。至于到了镇一级――哪怕有百万人口在那里常住――那就对不起了，漏剩下来还有多少算多少吧。
　　这就逼出一些“超越现体制”行动，譬如2002年上海的“三集中”。为什么大都市先行动？答案是他们手中有一副地价地租的好牌。既然从“老爸”那里拿不到更多指标，何不眼睛向下，打一打郊区集体土地的主意？理论上那些土地也不是耕地，而是农民及其集体早就占用了宅基地、乡镇企业用地等“非农建设用地”。“集中”起来把结余的土地指标卖给急需土地的中心城市，城乡皆有利，何乐而不为？
　　好事传千里。“三集中”很快蔓延到江浙、长三角、山东、天津，也由此生成国土部新的用地政策――“城乡建设用地增减挂钩”。中西部后起之秀的大城市对此也敏感得很，很快学了回去，还加上些本地的创造：成都在“三集中”基础上“还权赋能”，先确权、再流转；重庆搞起了有声有色的“地票”。仿佛不经意之间，政府主导的“挂钩”在一些地方向市场版“挂钩”变形，“半拉子土地市场”又被市场拉开了一道道新的口子。
　　在首拍土地的深圳，“特区国有土地”入了市，关外大量的集体土地也没闲着。须知经济与人口的集聚所带来的城市土地大幅度增值，是一个在经验上很容易被感知的现象。不难理解，合法市场上的“地王”叠出，近在咫尺的关外原住民及其集体，当然不可能无动于衷。地价上涨由近及远地蔓延，一来二去，关外地价也逐渐上升，那里村民与集体的反应如出一辙――让土地与房屋大量进入市场。
　　与此相似，连天子脚下盛产的“小产权”，也是相对价格惹起来的祸。地价房价那么高，合法口子又开的那么小，那还不活活憋出一条民间入市的通道？更有温州地方凭“地契”过户的习惯法，全部无涉官府，一概民间自理――既然正规法律不承认、不保护，人家老百姓自己玩，还不行？
　　看起来，土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”，并通过“宅基地换房”、“留地安置”、“三集中”、“增减挂钩”、“城乡统筹”和“地票”等多种多样试验性的政策工具，把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线，从“精彩的法外世界”画出来，其实是在基层农村组织和部分地方法规的容许下，集体土地要顽强地争取“同地同权”。
　　在全国性修法完成之前，上述两线似乎永不相交，不过越来越清晰的事实是，所谓“统一的城乡建设用地市场”，正出现在这两条平行线之间。
　　突然记起，公元1176年，宋代词人辛弃疾驻节赣州，途经造口时留下的那首菩萨蛮。是啊，“青山遮不住，毕竟东流去”，或许正可以用来描述当下城乡土地入市的路线图。(本文系周其仁教授经观城乡中国系列评论之一。)
　　(本文作者介绍：教授、博导、北京大学国家发展研究院院长。) （由新浪财经主办的“2014新浪金麒麟论坛”定于日在北京JW万豪酒店召开，本届论坛主题：变革与决策。聚焦改革深水期的中国经济的转型与挑战。 2015，决策下一步，等你来！）
文章关键词：
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作者简介：
教授、博导、北京大学国家发展研究院院长。
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农村土地将会如何入市？
房讯网 11:21:09
[提要]“四个全面”战略布局中提到“全面深化改革”。农村土地改革如何推进引发关注。围绕“农地”，代表委员提出众多议案提案。
　　“四个全面”战略布局中提到“全面深化改革”。农村土地改革如何推进引发关注。围绕“农地”，代表委员提出众多议案提案。国务院总理李克强所作的政府工作报告也指出，要做好土地确权登记颁证工作，审慎开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、集体产权制度等改革试点。今年2月，北京市大兴区等33个试点县(市、区)被列入农村集体经营性用地试点。在政协委员温思美看来，“农地入市”能够增加农民的收益，但“不能太急”。
　　农村土地将会如何入市？
全国政协委员、农业经济学家温思美昨向北青报记者介绍称，农村土地流转涉及两方面，一是农业用地，二是建设性用地。建设性用地的流转还分为两部分，一方面是农民的宅基地，另一方面是农村集体建设用地，特别是通过新农村建设、土地整治、村庄改造以后形成的这些土地。国家的政策规定，应该采取同地同权同价的政策，也就是说与国有土地都一样，进入当地市场进行流转，采取市场化的方式。
　　全国政协委员、农业部副部长牛盾说，中国农村现代化发展必须提高农村的劳动生产率，一家农户9亩地单打独斗，效率低下，只有把土地集中起来集约化经营，使用大型农用机械，才有机会提高劳动生产率。此外，农村还有一些宅基地、经营性建设用地等其他性质的土地，流转出来为转变经营方式创造条件。
　　为此，去年，我国突破法律法条创新试点：“农村经营性建设用地”流转，3年以后评估可行再全国推广。
　　“宅基地通过土地整治、村庄改造以后，有的闲置沉淀，没有实现土地的价值，这里就需要制定系统的政策，甚至在法律方面做出调整，让它进入当地的市场进行交易，成为集体资产的一部分，也增加农民的收入。”温思美说。
　　土地流转试点效果如何？
　　针对土地征收、农村经营性建设用地入市和农村土地流转等问题，中央已正式发布文件，在全国选择33个县级单位进行改革试点。这些改革试点要突破某些现行法律条款，国务院已正式向全国人大常委会提出要求，请全国人大常委会根据试点的需要，授权在这33个试点县的范围内，在一定时间内调整这些法律条款的执行。
　　通过试点，最后确定暂时突破法律条款，允许这些地方在暂时不实行的3年后进行综合评估，看这种突破是不是更加符合实际需要，是不是更加有利于经济的发展，并借此修改现行的法律条款。全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长陈锡文解释说，如果综合评估的结果认为这样做可能会带来更大的问题，那就继续恢复实行现在的条款。
　　有关部门在全国开展了农民土地承包经营权确权登记颁证的工作，包括山东省、安徽省和四川省，这3个省是在全省开展试点。
　　据了解，大概95%以上有农村的县级单位都在开展试点，涉及3.4亿亩的土地，已给农民颁发了土地承包经营权证。这种情况下，土地流转也在加速。根据有关部门在2014年6月底统计，全国农村流转的土地经营权总面积大概是3.8亿亩，占到28.8%。把土地部分和全部流转使用的农户接近6000万户，占全部承包农户总量的26%，这一进程正逐步向前推进。
　　通过土地流转推动现代农业的发展，这件事“不能太急”，温思美认为，首先我们要做好基础工作，对农民的土地权要进行更加清晰和严格的界定，并且要有真正意义上的法律保障。不过，温思美认为，在土地确权颁证方面，还有些问题值得探讨。
　　“现在的土地确权颁证仍然是基于我们过去的承包制的、细碎化的土地分割。”他认为，广东的经验比较好，确权颁证只是在土地的份额上，而不是具体的哪一个田块上。“这样更容易流转。”
　　农民未来生活可能会有哪些变化？
　　未来，农民的生活会变成什么样?温思美认为，成都地区关于“专业农民”和“职业农民经理人”的探索是很好的经验。
　　留在成都农村的种植能手，变成了温思美所说的“专业农民”，他们的后面是合作社或农村企业。“实际上就是一个人有资金，愿意出资经营农业，但是并不懂如何经营，于是，他请到村里的职业农民来帮忙经营。”温思美解释称。
　　城市的发展政策也逐步在与农村的发展相向而行。温思美说，农民进城后是个什么地位，目前还看不明白，但也许今后的农民不一定要成为一个城市人。
　　温思美说，“我去成都郊区看的时候，有农民告诉我，自己在镇里工作和居住，孩子也在城里上学。愿意做一名农民，村里的土地要么就是他在经营，要么就是委托别人经营。”温思美觉得，“这就是挺好的格局。”
　　“要给农民增加更多选择的空间。”他告诉北青报记者，中国过去有城乡分割的障碍，农民有选择的障碍，今后这个界限可能会进一步淡化，实际上，最后就是城乡统筹和一体化的过程。
　　当被记者问到如何保证耕地和粮食安全时，温思美说，“我们的土地政策是实行用途管理，只要把耕地问题管紧了，把农民的权益问题把住了，就不怕什么城市资本的蚕食。”在这个过程中，耕地保护仍然是国家的基本国策。总结来讲，宏观层面是国家如何保证耕地，中间层面是农民权益的保护，在这个条件下，要考虑城乡如何融合一体化发展的问题。
　　谁可能成为农地“新主人”？
　　农地入市的消息还引发了房地产行业的关注，谁会是入市农地的新主人?如今试点“农地入市”，是否意味着开发商、各类企业可以从更便宜的渠道购买土地?这些农地又会否引发房价的变化呢
　　北京市大兴区关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点近期启动。以此为例，8日，全国人大代表、北京市常务副市长李士祥在全国人大会议北京代表团全体会议后接受记者采访时说，大兴区试点乡镇集体土地入市将市场化运作，对象不局限于农村户籍，但严格控制建设住宅。
　　“这部分土地入市后，流转给谁，是否限于农民内部流转?”对于这一问题，李士祥表示，流转不限于农民，它将按照市场化的方式。但是，农地入市后还是以发展产业为主，更多是考虑农民的就业和产业增收，而不会用来搞住宅。
　　未来入市后的农地新主人会是谁尚不确定，据了解，此次允许试点农地入市的经营性建设用地，将多用于产业用地开发，宅基地仍不允许自由交易。
　　全国政协委员、农业经济专家温思美告诉北青报记者，影响并降低房价，这并不是国家制定土地流转相关政策主要考虑的问题，国家主要考虑的是在保证耕地的前提下，提高农地利用率，让农民增收。
　　陈锡文：土地流转要避免行政手段强推
　　中国农村如何提高劳动生产率?中国土地流转改革试点如何进行?全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长陈锡文在政协农业界别小组讨论会后接受了北京青年报的采访。
　　北青报：请问您中国发展现代化农业，是否允许工商资本进入?大力发展“公司化”经营
　　陈锡文(全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长)：这是个很深的问题，在理论界也有很多争论。 2014年，中央发文件鼓励和支持社会资本到农村去发展适合企业化经营的农业。这也是说，有些农业项目适合公司化经营，但并不见得所有的农业都适合。
　　生产粮棉油的“大田”，从全世界放眼看去，有多少是公司化经营的?有多少是家庭经营的?事实是美国、澳洲、南美洲等地农田面积规模很大，但还是家庭为单位经营的占多数。
　　公司有CEO、财务等管理层，都是不参与种地;被雇佣的农民种出来的地不是自己的，积极性和责任心都不强。家庭的好处是它是一个利益共同体，“谁偷懒他爹可以揍他的”。说句玩笑话：“如果公司化能搞好‘大田’种植，‘人民公社’就不用取消了”。
　　北青报：我国为什么学不了美国的模式，大刀阔斧地把土地集中起来搞机械化生产呢
　　陈锡文：以我国现在国力和科技水平，全部把农村拆光，不考虑农户的出路，建设大农场，生产效率一点不比美国差。如果去东北黑龙江去看现代化的大农场，生产水平、技术水平都不比发达国家逊色。问题在于中国的“三农”问题，有独特的国情，改革必须不能急。
　　非要我国去学习他们，学得了吗?这么多农民上哪去啊?找到出路是求之不得。美国只有200万农户，中国有2.3亿农户。
　　统计资料显示，农村还有6亿多人，承包给2.3亿个农村家庭，一户人家9亩地都没有。要想达到100亩的规模，就需要10个家庭中9个流转土地，减少90%的农民。
　　这些多余的农民出路在哪里?提高效率、扩大规模，人的出路是什么?需要依靠城镇化的过程中被逐步吸纳走。
　　北青报：在“土地流转”的过程中，有什么是需特别注意的吗
　　陈锡文：在开展土地流转过程中要避免随便瓜分，通过行政手段强制推行。当前已明确提出，农村耕地要实现三权分置的方式，在明确土地的集体所有权和稳定农户的土地承包权的基础上，要让土地的经营权能够搞得更活，能够流转。这个制度下，农民可以依法自愿有偿流转土地。
　　如果拔苗助长，反而会生出你不想要的那个结果。去年外出就业农民工总量将近1.6亿人，占整个农村劳动力30%左右。与土地流转面积基本吻合。随着工业化、城镇化的稳步推进，在相应的法律保护和政策下，在农民自己做选择的基础上，一定会逐步扩大土地流转，逐步发展适度规模经营。（来源：新农网）
编辑：yang
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第B02：京报调查
“集体土地入市”不可能单兵突进
日 星期六 新京报
　　■&旁边评论　　“集体土地入市”是市场化改革的必然趋势，但由于体制的积弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使这项改革不可能单兵突进。　　从新京报近日所做的一项调查看，社会大众对国研中心提出的“383改革方案”高度关注，而关注的焦点是农村土地制度改革。目前尚未看到该报告的全文，但从已经披露的关键内容看，这个报告在农村土地制度改革方面提出的意见是非常积极的。　　但是，笔者以为，非专业人士对这一报告关于土地制度改革的意见的理解很可能不得要领，乃至发生误解。例如，该报告提出，要赋予农民对集体土地的处置权，这里的“处置权”就不可理解为农民可以任意改变土地用途，而很多农民对此种权利兴趣很大。其实，该报告明确指出，今后要“建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制。”这就说明，所谓“处置权”是有限的处置权。　　交易权（入市）才是关键。社会各界关心的是这个权利。该报告提出的“集体建设用地入市”已经被兴奋的媒体简化为“集体土地入市”，当然，这也不算错谬，但对此需要冷静分析。　　大略说，“集体土地入市”是市场化改革的必然趋势，由此可以解决现行土地制度的多种积弊，有利于提高土地资源的配置效率，甚至可以说有利于提高国民经济发展的总体素质，其重大意义不可估量。但是，由于体制的积弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使这项改革不可能单兵突进。　　集体土地分农用地与建设用地两个部分，其入市的条件要分开来看。　　集体农用地入市：避免利用农用地转变用途获取暴利　　集体农用地的入市，其实一直存在，只是未将农地承包权入市而已；所入市的是土地的短期使用权。长远看，短期的使用权可以入市，“长久不变”的承包权也可以入市，且后者的意义更大。但从目前农地使用权入市的情况看，已经有一些令人忧虑的地方，突出问题是因一些土地流入主体的经营规模过大，而产生了另一种“规模不经济”现象，以及一些土地流入大户试图利用农地转变用途，获取未来暴利的某些投机行为。　　解决经营规模过大的不经济问题，需要改变中央的支农政策，建立“注册农业经营者”制度。笔者不赞成笼而统之的“农业龙头企业”扶持政策，尤其不赞成一些地方搞的扶持力度与过大规模挂钩的政策。需要在现有农户中发育家庭农场，培养专业的农业经营者，借助“注册”制度，使他们成为国家支农政策的实施对象。对于城市资本，的确应引导他们进入农业服务及农产品流通及加工领域。这个领域的利润有保障，国家不必给予财力支持。要坚决杜绝有的农业投资者套取国家支农资金的不当行为。　　利用农用地转变用途的机会获取暴利的目的，现在还很难实现，但如果简单地推行“集体建设土地入市”政策，情况就不乐观。避开麻烦的办法是建立更加系统的土地用途管制政策与土地规划管理体制。这就要从集体建设用地入市开始说起。　　集体建设用地入市：监管成本高　　目前，土地方面备受人们关注的政策调整，主要是集体建设用地入市的可能性。这项改革涉及小产权房的合法化，也与房价走势有关，因此与老百姓的切身利益关系重大。集体建设用地入市是必要的，但必须有配套改革举措。　　在当下的某些政策文件中，把集体建设用地分为“集体经营性建设用地”与“集体非经营性建设用地”（主要是农村宅基地），主张将前者入市交易。这个意见很是脱离实际，因为农村干部与农民很容易把农村宅基地“变为”集体经营性建设用地，监管这种行为的成本很高，以致会使政策失效。再说，每一个村都有一些所谓集体经营性建设用地，如果将其入市，意味着全国新增了几十万个非农建设点，这不成体统，还不如不改。　　在全国划定农业保护区　　需要有另一种配套改革思路，以建立更为有效的土地用途管制体系，才能将集体建设用地入市工作做好。好的办法是收放结合，该中央管的一定管好，而可以由地方管的交给地方，中央只出台规范性意见。可以考虑在全国划定农业保护区，采取一系列技术性措施，如连续大面积划定、改变行政管理层次等，克服目前基本农田保护办法的很多弊端。农业保护区主要由中央监管或由中央委托地方政府监管。对这一块要抓实、抓硬。与此同时，对于农业保护区以外的土地，可以交给地方管理，中央不再干预，更不再进行指标控制。　　有了这个制度，便可以考虑将农业保护区之外的全部集体建设用地推向市场，也不需要区分什么经营性建设用地与农户宅基地。至于农业保护区之内的非农用地，也不必强令其使用者离开后复垦，而可以考虑用政策引导的办法逐步使这些土地转变为农地。专业农户的居住与生产设施占地也可看做农用地，但要对数量级比例做出规范。全国可划定25亿亩以上的农业保护区。　　按以上思路设计土地用途管制的新办法，会不会导致农业保护区之外土地被地方政府滥用？这个问题当然要重视。但可以肯定地说，这个思路要比现在的做法好，因为至少管住了一块。如果再能推进规划体制改革，推进规划的法治化、民主化，会更有效地约束地方政府的行为。　　□党国英（学者）<INPUT type=checkbox value=0 name=titlecheckbox sourceid="SourcePh" style="display:none">
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