附录1：【调研报告】 红色旅游区农家乐经济发展与生态环境状况研究——以韶山为例(原创首发)
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第B03版：学与思
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鄱阳湖生态经济区建设的目标指向与战略任务
　　建设鄱阳湖生态经济区，是立足于江西独特的资源优势和生态环境优势，落实科学发展观、促进经济社会又好又快发展的一项重大战略举措。鄱阳湖生态经济区，特色是生态；核心是发展；关键是转变发展方式，在发展中保护生态，在保护生态中加快发展；目标是立足江西实际，顺应时代发展潮流，走出一条科学发展、绿色崛起之路。　　一、探索生态、经济协调发展的新模式　　建设鄱阳湖生态经济区，着眼于保护好“一湖清水”，按照《鄱阳湖生态经济区规划》的要求，在湖体核心保护区强化生态功能，在滨湖控制开发带构建生态屏障，加强整个鄱阳湖流域的生态建设，保护好每一寸土地、每一片山水，使江西的生态环境更优美，为江西增添更强的经济发展后劲、拓展更大的崛起空间。鄱阳湖生态经济区生态建设的目标，就是要构建保障有力的生态安全体系，使生态建设取得重大进展，使环境质量稳步提高。这就决定了鄱阳湖生态经济区的建设和发展不能照搬珠三角和长三角的发展模式，而必须突出生态特色，努力探索一种符合江西实际的生态经济模式，走高效、集约、低碳、环保、可持续的生态经济发展之路。　　突出鄱阳湖生态经济区的生态特色，并不排斥生态保护与经济发展的统一性。建设鄱阳湖生态经济区，正确处理经济发展与生态环境保护的关系，把经济发展与生态环境保护有机统一起来，既保护好绿水青山，又促进经济社会可持续发展，是探索生态合理性和经济有效性相统一的生态经济发展模式的有益尝试。生态经济发展模式是可持续发展战略的重要组成部分，它的理论基础是可持续发展理论和生态经济学原理，即在可持续发展理论的指导下，将生态、生态系统等自然科学概念引入以一定行政区域为界的社会科学领域，运用生态经济学的原理和系统工程的方法来对生态经济区这一经济、社会和生态环境复合系统进行研究，探索使这一复合系统经济高效、生态良性循环、社会和谐的途径，促进经济、社会、环境与资源的全面可持续发展。　　根据生态经济发展模式，经济与生态发展路径主要有三种：一是一味追求经济发展的传统经济发展路径。这种路径是纯经济发展路径，不考虑生态环境状况，只追求经济效益最大化。实际上，这种发展模式虽然一时经济发展快，有明显的经济效益，但是从长远来看，因为对环境的破坏，经济效益归根结底也好不了。二是只强调生态保护的发展模式。这是一种纯生态型的发展模式，不考虑经济发展，只追求生态保护。这种纯生态的模式，强调人类对自然的被动适应，要求人类保护生态、“回归自然”，这种生态唯自然主义的观点虽然暂时有利于生态，但不符合人类自身的利益，因而从长远看，也不利于生态的发展。三是经济与生态互动发展模式,&强调生态与经济的相互作用、相互影响。生态与经济互动发展可以形成经济发展与生态建设的有机统一体，这个统一体就是生态经济系统。　　省委书记苏荣指出，“建设鄱阳湖生态经济区，决不是单纯地保护生态，更不是守着金山受穷。核心是发展，目的是把生态优势转化为经济优势，把绿水青山变成金山银山，更好地为全省人民和子孙后代造福”，“保护生态与发展经济，如鸟之两翼、车之两轮，关系紧密，缺一不可”。建设鄱阳湖生态经济区，就是以国家战略推动生态和经济协调发展，建立经济与生态互动发展机制，实现经济发展与生态良性循环的双赢目标。鄱阳湖生态经济区内生态与经济也像是紧密嵌合在一起的两个齿轮，生态带动经济，经济促进生态保护，共同发展。一方面，生态系统具有可开发、可利用的价值，可转化为经济价值。只要我们对自然生态系统的开发利用不超过它的自我调节的阈值范围，自然生态系统就可以自我再生、自我修复和自我调节，而且这种自调节能力不仅不会因为我们的合理开发而减弱，反而会因为在开发中得到保护、得到提升而具有递增性，生态的承载力、自调节能力会越来越强。另一方面，经济发展有利于用更多的财力改善和保护生态环境，良好的生态环境有利于招商引资、招商选资，有利于旅游业的发展，有利于人民群众的身体健康，有利于促进经济的可持续发展，从而形成良性循环，两者互相产生正向乘数效应。一句话，建设鄱阳湖生态经济区，遵循自然生态系统的运行方式和规律设计经济活动，搭起经济系统内部的循环链条，尽可能地把经济活动融入生态系统的循环之中，保护生态平衡。鄱阳湖生态经济区强调利用现代科技手段，把资源的高效、循环利用覆盖到经济活动的全过程，引进更多符合科学发展要求的大项目、大工程，节约生产成本，拉长产业链，还可以创造许多新兴的产业部门和就业机会，实现生态保护和经济发展的双赢。　　二、打造实现江西在中部地区崛起的新引擎&&&&鄱阳湖生态经济区规划和建设的核心都是发展。改革开放以来特别是进入新世纪以来，江西经济社会发生了巨大变化，但是经济欠发达省份的地位仍未改变，发展不足仍是我们面临的主要矛盾。从江西基本省情出发，我们要始终坚持以经济建设为中心，坚定不移地加快发展，这是实现江西科学发展、绿色崛起的根本途径，也是建设鄱阳湖生态经济区的核心所在。　　鄱阳湖生态经济区规划范围是38个县(市、区)，国土面积是5.12万平方公里，但鄱阳湖生态经济区规划的实施不能仅仅局限在这5万多平方公里的范围内。作为新中国成立以来江西第一个列入国家层面的战略规划，鄱阳湖生态经济区建设将辐射到全省、扩展到全流域，成为谋划江西生态建设、重大基础设施和重大产业项目的龙头工程，针对湖体核心保护区、滨湖控制开发带和高效集约发展区的不同情况，制定差异化的经济发展战略。尤其是在高效集约发展区，要明确产业发展导向，并针对不同行业、不同地块、不同阶段和产业链不同环节，制定差异化的产业发展规划，包括单位土地投资强度和产出效率等，实现从招商引资到选商选资的转变，不断优化产业结构，形成产业集中连片开发，打造特色块状经济，使鄱阳湖生态经济区成为辐射和带动全省经济社会发展的巨大引擎。　　建设鄱阳湖生态经济区，是国家中部崛起战略的一个重要方面，不仅是关系江西发展的重大战略，而且是关系中部崛起以及全国发展的重大战略。现代经济发展的一个重要特征就是区域一体化、经济全球化，而且这一趋势还在不断加速。经济实力的竞争，核心是区域经济的竞争。对欠发达地区而言，谁抢先形成区域经济高地，谁就赢得了先机。从现实条件看，鄱阳湖生态经济区不管是区位还是资源，不管是潜在优势还是基础条件，不管是产业还是文化，都具备构建区域经济板块的基础。建立这么一个具有竞争优势的生态经济区，从国家战略层面加快推进，是我们的追求所在、目标所在、希望所在。　　党的十七大提出，要遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。2009年国务院颁布了《促进中部地区崛起规划》，构建点线结合的空间开发格局成为规划的突出亮点。《促进中部地区崛起规划》明确要把人口产业最为密集、基础设施最为完善、发展条件最为优越、增长潜力最为巨大的沿长江、沿京广、沿京九、沿陇海四大经济带和武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、鄱阳湖城市群、太原城市圈六大城市群作为中部崛起的重要增长极加以培育，加快形成“以点带线、由线及面”的空间发展格局。鄱阳湖生态经济区与武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带和长江三角洲等重要区域具有天然联系，共同构成了完整的长江经济带，是我国中部唯一以大型湖泊为核心形成的重要区域经济增长极，既能通江达海，又有较为广阔的纵深腹地。建设鄱阳湖生态经济区，将能更好地联结武汉城市圈、长株潭城市群和皖江城市带，构建成新的中部经济板块；不仅有利于中央关于加快发展沿干线铁路经济带和沿长江经济带这一战略的实施，而且对沿长江经济带的形成、促进中部地区崛起具有积极的推动作用。　　三、建设全国性的高效生态经济示范区　　生态文明的崛起是一场涉及生产方式、生活方式和价值观念的世界性革命，是不可逆转的世界潮流，是人类社会继农业文明、工业文明后进行的一次新选择。建设鄱阳湖生态经济区，就是要按照生态文明的理念促进生态与经济、人与自然和谐发展，建设一个对全国的生态文明建设具有示范性作用的区域，推出发展新模式。建设生态文明示范区，必须立足鄱阳湖地区的资源优势，着力构建生态经济体系、生态环境体系、生态文化体系和生态社会体系。　　第一，构建生态经济体系。建设鄱阳湖生态经济区，应在保护生态环境的前提下，采取一切有效的措施，扩大经济总量，提升经济运行质量，加快经济发展。积极发展生态农业、生态工业、现代服务业，大力倡导绿色消费，推动发展模式从先污染后治理型向生态亲和型转变，推动增长方式从高消耗、高污染型向资源节约和生态环保型转变，使生态产业在国民经济中逐步占据主导地位，形成具有江西特色的生态经济格局，实现产业经济生态化和生态经济产业化。　　大力发展生态工业。在生态经济体系建设中，把生态工业建设作为重中之重。以总量增加、布局合理、产业友好、主导突出、节约高效为核心，努力构建鄱阳湖生态经济区生态工业体系。在进一步整合各类工业园区的基础上，推进工业园区的生态化改造。通过优化整合，促进污染项目集中布点、集中治理、达标排放，全面加强开发区和工业园区的生态环境建设。按照产业链、供应链的有机联系，逐步实现上、中、下游物质与能量逐级传递、资源循环利用、污染物减量排放。积极推行清洁生产，推进资源节约与综合利用，发展壮大环保产业。让工业园不仅成为经济园区、创业园区，而且成为生态经济、低碳经济、循环经济的集结地，成为实现科学发展、资源循环利用的生态园区。　　积极发展生态农业。发挥鄱阳湖区大型商品粮基地的作用，进一步巩固我省粮食主产区地位。加快鄱阳湖大型优质商品粮基地建设，注重改善品质，提高效益。启动生态农业示范县建设，建设一批绿色食品和有机食品生产基地，以畜禽生态养殖示范为抓手，大力发展绿色畜牧业。突出发展适应国内外市场需求的绿色名特优农产品，实现品种优质化、生产集约化、产品安全化和管理科学化。建立农产品生产、加工绿色认证体系，变“绿色壁垒”为绿色动力，扩大绿色农产品的出口。　　加快发展生态旅游业。鄱阳湖地区自然资源与人文历史资源极为丰富，名山名水名镇名楼（包括寺观书院）星罗棋布，赣鄱文化的特色与魅力均在其中，如享誉中外的瓷文化、铜文化、茶文化、书院文化、宗教文化、戏曲文化、候鸟文化等，旅游资源十分丰富。要进一步挖掘和整合生态旅游资源，规划、设计并推出一批生态旅游产品。坚持旅游开发与生态环境建设、历史文化遗产保护同步规划、同步实施，把生态观念和生态文化融入旅游的各个环节。建设若干主题型生态旅游区，使生态旅游成为鄱阳湖生态经济区的重要品牌，带动全省旅游业整体水平的提高。　　第二，构建生态环境保障体系。加强自然资源的合理开发利用和保护，提高资源利用效率和综合利用水平，增强经济社会可持续发展的资源保障能力。　　一是对鄱阳湖水域和湿地、五河源头和水域、基本农田保护区等重点区域建立保障线制度，实行强制性保护。二是加强对滨湖地区和其他区域农村饮用水源保护和畜禽养殖业污染综合治理，防治农业面源污染。三是对鄱阳湖城市群、其他中心城市城区实行产业置换，对不符合功能分区要求的企业进行改造或逐步外迁，引导产业向工业园区集聚，实行废物集中排放、集中处理，合理优化城市环境功能区。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，禁止新建能耗物耗大、污染重的化工、造纸、水泥、火电、冶炼等企业，加强污染治理力度，优化产业结构，实现增产不增污。四是严格实行土地用途管制制度，加强对耕地特别是基本农田的保护。建设高标准农田，注重提高土壤质量，防止耕地质量退化。合理调整土地利用结构与布局，正确处理建设用地与农业用地的关系，加强建设用地管理，提高土地集约利用水平。五是实施水功能区划管理制度，实行水域纳污总量控制，加大污水处理力度。开展鄱阳湖流域综合治理，加强水环境的保护。加大生态公益林建设和天然林资源保护力度，提高森林覆盖率和林木蓄积量，增强森林生态功能。　　第三，构建生态文化体系。生态文化是环境文明的载体之一。构建生态文化体系，要培养善待生命、尊重自然的伦理观；树立生态环境是资源、生态环境是资本、生态环境是资产的价值观；确立破坏生态环境就是破坏生产力，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的发展观。　　鄱阳湖区域自古就有重自然生态、重环境保护的人文传统，在许多地方至今保留着注重山林植被资源保护、重视水源保护、重视水土保持的乡规民俗，这些都是在鄱阳湖生态经济区生态文化体系建设中必须重视的十分宝贵的文化资源。要依托鄱阳湖地区传统生态伦理思想，结合当代生态理念，在鄱阳湖生态经济区建设中着力培育、建设生态文化体系。为此，要加强传统人文资源的挖掘、整理和提炼，加强现代生态文明思想的宣传与教育工作，积极开展生态文化、生态经济方面的科学研究；倡导节约资源、文明健康的生活方式，逐步形成崇尚自然、保护环境、循环利用、减量排放、厉行节约、反对浪费和保护自然、保护历史文化遗产的行为规范；倡导绿色文化，提高公众的生态意识，增强人们的生态观念，形成具有个体自觉、家庭参与、社会共谋良好生态环境的文化氛围。通过实施生态文化教育行动计划、生态文化工程行动计划、绿色消费行动计划，构建和完善鄱阳湖生态经济区的生态文化体系。　　第四，构建生态社会体系。建立繁荣稳定的生态社会体系是鄱阳湖生态经济区建设的重要社会基础。构建生态社会体系要以建设环境友好型社会、和谐社会为目的，运用自然生态循环规律、经济规律、社会发展规律来指导社会发展。　　应进一步完善政府公共管理和社会服务职能，合理控制人口规模，提高人口素质；以确保人民健康为目标，大力加强环境卫生建设，完善城乡公共卫生服务设施，健全流行性传染病预防监控体系，建立绿色安全的人居环境；消除区域贫困，提高防灾抗灾减灾和保障公共安全能力；加快城镇化进程，走新型生态城镇化道路，建立人口规模适度、人居环境优美、城镇分布合理、基础设施完善、与资源环境承载力相适应的生态城镇体系；加强社会主义新农村建设，让更多的农民享受到现代文明成果。　　■　郭杰忠论文发表、论文指导
周一至周五
9：00&22：00
生态经济价值下政府生态管制政策手段的创新与完善
&&&&&&本期共收录文章13篇
　　内容提要　生态经济的价值理念对政府生态管制政策提出了新的要求，这就是必须按照生态经济的价值理念与经济增长方式实行有效的政策控制与政府生态管制。传统的生态管制存在着四个方面的缺陷。政府自身往往成为生态问题的始作俑者。生态价值下政府生态管制政策手段要实现四个转变。生态价值表现在经济活动与决策中更多的是一个价值冲突问题，政府生态管制的许多配套政策内容需要进一步增加和完善。 中国论文网 /2/view-491468.htm　　关键词　生态经济价值　政府生态管制　生态技术　生态经济系统 　　 　　随着生态问题的日益突出，一种新的理性经济发展模式――生态经济被提到了越来越重要的地位，同时也成为未来经济决策和经济发展的方向。所谓生态经济，就是指以生态价值理念为指导，按照自然生态系统的物质循环和能量流动的规律构建经济系统，使经济的发展融入自然生态系统的物质循环过程之中，从而取得生态与经济双重发展的生态化经济。生态经济又称环境经济，它要求经济主体“遵循生态学原理和经济规律，把区域内生态建设、环境保护、自然资源的合理利用、生态的恢复与该区域社会经济发展及城乡建设有机结合起来，通过统一规划，科学统筹发展，实现经济效益、社会效益、生态效益的可持续发展”。生态经济的本质就是把经济发展建立在生态环境可承受的基础之上，在保证自然再生产的前提下扩大经济的再生产，从而实现经济发展和生态保护的双赢，建立经济、社会、自然良性循环的复合型生态系统。 　　 　　一、生态经济价值与行为方式 　　 　　(一)生态经济价值 　　生态经济价值不仅强调经济发展价值，更强调生态价值。生态价值是指地球生物圈作为生命维持系统或人类生存系统的价值，或称为生存价值(existence value)。生态价值是自然界和物质生产过程中创造的价值，它涉及自然界以及人类的消遣价值、美学价值、生命价值、科学价值以及伦理价值等。生态价值是生态资源价值的组成部分，生态资源价值包括资源价值和生态价值两个方面。资源价值是指被人们直接利用的经济价值，如森林的个体价值；而生态价值是指资源总体所具有的生态价值，它间接地服务于人类。自然生态系统的平衡是人类生存和发展的基础，各种自然物在生态系统中都占据一定的生态位，对于生态平衡的形成、发展和维持都具有不可替代的作用。因此，自然界中的一切自然物对维持人类生存系统来说都具有价值，这就是生态价值。 　　生态价值是一种整体价值和综合价值。地球上的生命是一个系统，各种生物之间、生物与非生物之间，都在进行着物质循环和能量流动。他们彼此之间相互依赖、相互制约，保持着一定的动态平衡。这种平衡是地球上所有生命赖以生存的前提条件。生态平衡的破坏，会殃及整个地球生命系统的正常运行，进而影响人类的生存和发展。如果一个地区或国家不顾世界性的生态危机，而孤立地发展本地或本国的经济，最终都难逃灭亡的命运。人类的全部活动都是在地球这个大的生态系统中进行的，都在享受生态系统为人类提供的服务，在生态系统面前都是平等的，因此，人类必须站在共同的立场上进行协调与合作。 　　生态价值在人类的价值表上具有不可替代的性质，它是人类的最高价值。根据日本专家的研究与预测，森林木材的经济效益与森林的生态效益比例大致为1:6-1:20，表明自然界的生态价值远高于它对人类的其他价值。但是，由于市场经济的发展，生态价值被严重地忽略，生态环境问题日益突出。例如，在农业方面：以粮为纲促使毁林垦荒、毁牧开垦、围湖造田、填海种植，导致森林和草原等植被破坏，加剧了水土流失，湿地减少，土壤退化和沙化、荒漠化、盐碱化；滥用化肥农药，导致土地功能衰退，植物无法生存。在工业方面：废水、废气、废渣不经有效达标治理地大量排放，破坏了整体环境的自然形态。在城市建设方面：布局混乱，工业区与居民区、商业区混杂，人为破坏了区划功能。在资源产业方面：矿业盲目开采，森林乱采滥伐，加之灭绝性地捕杀珍稀濒危野生动植物，破坏了生物链，导致生物多样性无法得到保护，使我国生态环境问题达到了危机的程度，成为制约经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。据有关专家统计，过去20年间，我国因环境污染和生态退化造成的损失占GDP的7％-20％。2005年，因环境污染引发的冲突达5.1万起；2007年，40％的城市生活污水直接排放；60％的大型湖泊因矿物质和有机物污染而出现富营养化；在监测的197条河流中，半数受到硝酸氨、过锰酸盐和石油的严重污染；在监测的287个大中城市中，只有60.5％的空气质量达到环境保护部的标准。 　　 　　(二)生态经济的行为方式 　　生态价值的存在是人类生存和发展的基础，破坏它就意味着破坏人类基本的生存条件，因此，在人类的生产实践中不能为了经济价值去破坏生态价值，经济价值必须服从于生态价值。人类必须在自然生态系统的限度之内从事自然生产活动，这个“生态系统的限度”就是生态平衡。但是，人类经济价值高于一切以及经济发展的疯狂正在破坏着这种平衡，这就必须寻求一种生态经济价值发展的模式即生态经济。生态经济的目的在于在经济决策以及经济活动过程中确立保护生态环境、维护生态平衡的伦理责任与义务，其行为方式主要是： 　　1、在经济活动中适应、尊重和有限利用自然资源 　　传统的经济决策以及经济活动过分强调人类对自然的利用和需求，导致对自然环境的巨大破坏。生态经济正是从开发利用自然转变为保护自然，建立人与自然和谐关系的生态保护主义决策。强调不仅要考虑人类自身的利益，同时要考虑对生态环境造成的影响，要尽可能地考虑到非人类的动植物的“利益”，减少对自然界生命的伤害，让这些自然物充分享受自己的生命。人类不能单纯从自己的角度出发，而要从整个自然的生态系统出发，即以整个生态系统的平衡作为出发点和立足点，促进自然与人的和谐相处。 　　2、在经济活动中寻求“发展”而非“增长” 　　自古典经济学以来，自然资源通常被看作是国家财富及其增长的决定因素，“经济受到土地供应的制约和支配，关系到生活水平的长期发展前景。”基于人们对于自然资源的这种经济价值认识，长期形成了“富裕的增长是通过对资本禀赋的开采和耗竭而实现的”经济增长模式。但人类的自然资源是有限的，生态经济的价值取向表现在经济模式上，绝非不断的增长，而是要寻求可持续的发展。如果说在以前“增长”与“发展”是两个意义相同的概念的话，20世纪70年代以后，就成为两个语义有明显差异的概念。增长指的是除去物价上涨因素的货币收入的增加，而发展的概念却包含着生存、自尊和自由这样的基本因素。“发展的状况不仅是一种可用经济指标衡量的物质状况，也是一种精神状态。” 　　3、在经济活动中实现“代内”与“代际”的正义与公共 　　正义是社会的一种基本价值观念与准则。生态问题所以成为正义范畴中的一个重要问题，其原因在于
环境资源的有限性，这种有限性凸现了公平分配的分量。环境资源问题上的正义、公平是生态经济的一个重要的价值取向与行为方式。环境正义主要包括：代内正义、代际正义、社会正义。“代内正义”关注的是“共时性”的问题，而“代际正义”关注了“历时性”的问题。“共时性”是指现代的法律体系和伦理体系本质上是“共时”的，人们只对现存的活着的人负责，对后代没有什么义务。“历时性”就是把现代人与未来人联系起来，当代人不仅要对当代人负责，而且要担负起对未来人的历史责任。 　　4、在经济活动中致力于生态的社会经济制度设计 　　生态问题的解决必须依靠社会经济制度的设计，要建设一个不破坏自然界物质循环的或者说不破坏生态系统的绿色社会经济结构，设计绿色经济制度的各种方案以及实现的途径。 　　 　　二、传统的政府生态管制方式存在着缺陷 　　 　　政府管制又称为政府规制(government alregulation)、政府监管，它是政府治理的一种工具和手段。从政府的角度来说，它是一种面对市场经济主体的行政法律制度，即政府依据法律授权，通过制定规章及设定行政许可等手段，对市场主体的行为依法进行限制、监督和控制的活动。生态管制是社会管制的一项重要内容，是生态经济下政府通过监管、控制以及制定相应政策与措施对社会经济活动进行调节，保护环境，维持生态平衡，以达到生态与经济发展相协调的目标。 　　现代社会政府具有越来越重要的作用，政府管制成为社会治理的一种最主要的工具和手段之一，它依靠国家强有力的权力对社会生活进行干预，发挥着十分重要的作用。特别是在当代生态环境日趋恶化的情况下，必须强化政府生态管制，以保证生态价值的实现。但传统的管制方式，即长期以来所形成的以政府为核心主体的“官僚制”管制行为方式往往出现“管制失灵”现象，使生态环境不能得到有效的保护。传统的生态管制方式其主要缺陷是： 　　 　　(一)传统的生态管制是政府限制个体和经济组织自由选择的强制性行为，是建立在“命令与控制”理念基础之上的一套消极管制制度 　　传统的政府生态管制的组织形式是政府在职能专业化的基础上，按权力自上而下形成严格规定的层级和环境保护职能结构体系，每一个下级机关或企业在上一级机关的控制之下，或者在各级政府层级控制之下，同时，通过法律的威慑力形成对整个社会及生态问题上的强制性的控制与限制。例如对污染的强制限制主要包括对污染排放的种类、数量、方式等污染指标限制，并以相应的法律法规保障其被执行。对于不达标者，政府可采取强令关闭、限产限量及罚款等处罚，以便将其排出的污染物限制在一个可接受的水平。同时政府直接管制生产过程，对企业所使用的原料、燃料等做出具体规定，要求其必须达到某种质量要求；或强令企业安装废物废水的回收或处理设备，以尽可能减少污染物排放量。违反者同样将受到相应的制裁。这些管制与限制措施显然是必要的，它规范了管制对象的行为，抑制了市场的盲目性，减少了其对生态破坏的可能性，有利于对生态环境的保护。特别是在市场条件下，企业会片面追求自身经济利益，缺乏对生态环境的保护意识，这就必须加强管制。但这种命令与强制往往没有被管制者的积极性与创造性，在管制与生态政策缺位的情况下，例如“循环发展”的资源利用、资源分配等，往往难以奏效，且不利于市场的发展，同时有可能引发社会对抗与矛盾。因此，这种管制，是一种消极的管制行为而非积极的管制行为。从经济学角度看，环境污染作为外部性问题，其解决从根本上讲是成本与收益的比较问题，对企业来说，只有当生态环境管制政策获得的效益大于企业所产生的成本时，才能使这一政策得到有效地贯彻实施。当生态管制政策损害或者降低企业效率，增加企业成本时，就会受到以追求利润为主要目标的企业的抵制。而我国目前在“命令与控制”之下，主要采取政府收取污染费的政策，由于排污费用过低，根本不能发挥控制的目的。据有关专家测算，目前排污收费仅为企业污染治理设施运转成本的50％，某些项目的收费甚至还达不到污染治理成本的10％，企业缺乏治理的积极性，这样，生态管制成为政府与企业之间的角力战，企业想尽各种办法规避政府管制，导致环境污染问题屡禁不止；而政府尽管投入大量资源对企业进行监管，但却往往事倍功半。正如有关学者所说，“政府规制扩张的过程，也就是政府行动扩张的过程。政府行动的扩张，为政府实现自己的目标带来了有利条件，但无节制的行动又往往使政府作茧自缚，失去有效性价值。” 　　 　　(二)传统的生态管制只有对企业与社会进行的管制，而缺乏对政府自身的制约机制，政府自身往往成为生态问题的始作俑者 　　政府是社会公共产品的提供者，公共产品的提供是政府行为，由于其固有的“非竞争性”，显然政府的生态管制对政府本身没有制约性。但政府在提供产品的过程中，由于不可避免的非理性行为，所以同样也存在着生态的破坏问题，特别是一些准公共产品的提供，诸如城市公共交通、公共建筑、市政建设、港口、码头、娱乐设施以及自然垄断行业中的供电、供水、铁路、电信等基础设施等等。这些虽然有对掺杂着企业经营部分的生态制约，但由于政府的垄断，往往放松管制。特别是政府的“私利”性，或者为节约成本导致政府往往为单纯的经济利益而对相关企业放松管制，或者政府为追求经济效益，对有关可能对环境造成污染的工程项目大开“绿灯”，例如在浙江某地，曾经为经济效益，在总面积20.2平方公里的农业经济技术开发区内，除保留原有4家农业企业的910.2亩农用地以外，其他被整体“易地”外移，大量引进工业企业，先后有130多家企业来此“落户”，涉及化工、纺织、印刷包装、金属加工、机械制造、医药、房地产等多个行业，其中易燃易爆的化工企业就有24家，当地居民怨声载道。据有关资料统计，20.2平方公里范围内，工业用地7987.9亩，商住用地2312.9亩，农业用地910.2亩。农业技术开发区有名无实，造成了严重的生态环境污染，面对各种环保压力，所在地方政府也曾于2006年成立了“农发区”治污小组，打算对污染企业实行“关、停、转”或“搬迁”，可是，请神容易送神难，各种利害关系难以厘清，政府成为生态问题的始作俑者。 　　 　　(三)传统的生态管制模式主要是建立在政府单一主体的管制基础之上的，其方法手段呈现单一性的缺陷 　　传统的生态管制模式、方法手段的单一性主要表现在两个方面： 　　一是传统的生态管制模式在方法手段上单纯依靠政府环保部门以及相关执法部门，而缺乏社会机制。政府生态管制决不意味着政府单纯的管理，它需要广大社会的参与，生态环境涉及千家万户，没有人民群众的参与，单纯依靠政府执法部门虽然可以达到一定的效果，但难免会出现顾此失彼的问题，特别在市场发展的情况下，政府生态管制的缺位不可避免。在“顾此失彼”和“缺位”的情况下，要么形成政府不作为，要么扩大机
构和队伍。但不作为形成渎职、失职行为；扩大机构队伍的结果又会造成机构膨胀臃肿、效率低下的恶性循环问题。 　　二是方式手段上的结构性缺陷。所谓结构性缺陷主要是政府生态管制主要实行层级管制与职能管制相结合的形式，但由于层级的利益矛盾，形成了上级政府管制，而下级政府保护，即所谓的地方保护主义，地方政府一方面不得不进行生态管制，但另一方面又阳奉阴违，甚至出现政府为“形象工程”、“绩效工程”对必须管制的生态问题及管制对象大放“绿灯”，丧失管制效率(像上述“农发区”的问题，显然存在地方保护主义的问题)。特别是权力“寻租”等腐败现象严重，有些政府或者政府管制人员成了被管制者的“俘虏”。目前，相关部门监管不力成为一个普遍存在的问题，从而导致管制政策的“失灵”。 　　 　　(四)传统的生态管制模式是高成本低效率的模式，而非低成本高效率的模式 　　传统的生态管制模式主要是建立在政府单一主体的管制基础之上的，由于我国经济的高速增长、产业结构的升级与调整，加之生态管制范围的不断扩大以及管制复杂化，这种单一管制势必导致管制机构的膨胀和管制成本的提高。但政府是“聪明”的，他会经常将一部分管制成本转嫁到管制对象的头上，他们向管制对象收取“管制费”，以弥补“管制经费”的不足。由此，乱收费又成为一个不可治愈的社会毒瘤。管制的过多过滥、管制的僵化、“管制费用”的随意收取等等，使企业(市场)与管制之间必然地发生了冲突，管制发生了异化。特别是作为生态管制工具，命令型管制政策虽然生态环境效益明显，但从实际效果来看，这种命令控制在改进环境质量状况的同时，也导致大量的交易成本和造成效率损失。正如美国生态经济学家汤姆?泰坦伯格在其《环境与自然资源经济学》一书中所指出：要实现同样程度的污染控制，命令控制型手段的成本相当于最小费用手段的2-22倍。就环境污染而言，其污染标准和技术标准的制定与调整要求政府必须掌握大量而准确的信息，任何信息上的差错都会削弱管制措施的有效性。但事实上政府很难做到这一点，其制定的标准往往与理想的标准存在较大偏差，因而，政策标准的制定和实施需要花费大量的交易成本。同时就企业污染源方对政府管制政策的执行而言，也会导致较高的服从成本和经济效益损失。 　　 　　三、政府生态管制政策手段的创新与完善 　　 　　推进生态经济的建设，政府是一个关键性的行为主体，政府生态管制必须遵循生态经济规律，创新和完善政策措施，保证生态价值目标的实现。 　　 　　(一)政府生态管制政策模式手段的创新完善 　　生态价值下政府生态管制政策手段要实现四个转变： 　　1、从政府主导的模式逐渐转变为政府与社会互动的管制模式 　　长期以来，我国的生态管制是以政府为主导的，即政府在主观断定需要加强生态管制的地方和问题上采取措施，但政府受大量技术成本的制约，不免带有主观性，而缺乏客观性，为了使管制更具客观性，政府应该依靠社会机制，充分发挥社会的作用。政府一方面要强化控制管制功能，另一方面要减少指令性控制，而代之市场调控机制，来达到政府管制的目的。例如，政府应该支持和鼓励兴办“生态企业”，即生态治理企业，由生态企业按照生态市场规律进行运转，提供生态服务，政府只是制定生态政策标准，检查其他企业与社会执行标准的状况与违规行为，并加大处罚力度，使其处罚费用高于向“生态企业”缴纳的治理费用，并逐步形成按照市场规律运转的良性生态管制方式。“生态企业”还包括从事各种生态环境保护用具、用品的各种企业，政府应采取优惠政策扶持这类企业的发展，使它们更好地发挥作用。同时，政府对生态的管制绝不是政府单枪匹马的管理行为，而是要依靠社会的监督，要完善人民群众监督的具体政策规定，赋予其监督的权力与监督程序，形成政府与社会相互互动、共同监督的“双向”监管机制与管制模式。 　　 　　(二)从单纯政府控制模式逐渐转变为提高管制对象自觉精神的激励型模式 　　政府生态管制政策手段完善的另一个方向就是管制方式由传统的行政管制向激励型管制转变。约翰?密尔在《论自由》中指出：“一切政府的活动，只要不是妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，都是不厌其多的。”。激励性管制的实质就是管制者利用被管制者对自身利益最大化的追求，设计一种特定的程序和可以选择的合同菜单，激励当事人采取与管制者目标一致的最优行动，提高经济和社会管制效率。政府生态管制实际上是立法者、管制者和被管制企业及消费者之间的一种特殊的、互动的合约关系，其中管制者与被管制者之间的合约关系决定了整个管制的效率。激励型管制就是利用合约关系刺激被管制者的积极性和主动精神，以达到管制的效果。同时，它可以有效地防止政府行动能力的无限增长而导致社会自主管理能力的萎缩。政府的生态管制激励，主要是政府与企业在生态环境法律的基础上共同签订生态环境保护合同，激励政府与企业对生态环境保护的两个方面的积极性。其做法可以有两种形式：一是对容易造成生态问题的企业，规定必须签订生态保护合同；二是一般性企业可以采取自愿性合同形式。目前，西方国家普遍采取一种自愿性生态环境协议形式。这种形式主要是基于双赢理念，通过引入政企之间的技术与信息共享、谈判协商机制等方式，使制度的制定与实施过程充分反映政府与企业双方的要求，以解决由于信息不对称而导致的决策低效问题，减少政企对抗关系所导致的较高交易成本。企业有可能也有动力通过承诺合同以换取政府在某些方面管制的放宽和信息、技术、资金和信贷等方面的帮助和支持。激励性管制的实质在于调动被管制者的积极性，变政府的强制管制为被管制对象具有自觉精神的自我管制，既降低了管制成本，又提高了管制效率。 　　 　　(三)从单方的政府政策模式转变为政府主导的协商型政策管制模式 　　政府生态管制的主要工具是政策的制定与调整，而如何进行政策的制定与调整是一个关键性的问题。过去，生态政策的制定与调整是一个单方的政府行为，这里不说有关政策的脱离实际，单就行为主体而言，很容易产生与管制对象之间的不协调和对立性情绪。而协商型管制(negotiated regulation)是基于管制者和被管制者就如何管制进行充分协商的前提下，共同制定管制政策的一种互动性管制方式。它是组织协调模式与政府协调模式的组合，政府通过与被管理者组织之间的协商以实现有效管制“政府主导的协调模式”。在这种管制模式下，被管制者的地位可以由纯粹的被管制者转化为可以参与生态管制政策制定的具有一定决策权的主动角色。这样，由于被管制者能够参与生态管制政策的制定，使得被管制者有机会充分表达自我信息，解决传统管制方式所普遍存在的信息不对称问题。同时，这种协商型管制体现了政府干预与被管制者利益的兼顾，为被管制者树立服从管制的“自觉精神”创造了条件，有利于政府生态管制政策的施行。协商性管
制模式还使得政府和被管制者具有直接的、正常的途径协商问题，从而降低了交易成本，有利于提高生态管制的效率。当然，面对众多的管制对象，面对社会公众，如何解决协商的途径和方式问题是需要认真讨论的，社会不同利益集团在公共利益中的简单映射不能说是公共利益。正如西方学者奥尔森所指出的：“不存在这样的国家：其中所有共同利益的人群，都可能组成平等的集团并通过全面协商而获得最优的结果。”但目前，至少可以通过企业代表、行业协会以及有关第三部门等组成协商团体，就有关生态政策广泛征求意见，组织各种听证会等进行广泛的政策协商，鼓励社会公众按照一定的程序参与生态管制法规的制定，使生态管制政策制定的过程成为宣传生态价值理念的过程，从而提高被管制者主动实现生态价值的自觉性。 　　 　　(四)从以政府为单一主体的管制模式转变为社会参与的多管制主体型(如委托管制)模式 　　目前，社会的复杂性以及社会的多元化现象已经使得政府为单一主体的管制显得越来越力不不从心，特别是我国目前主要依靠归口的环保职能部门行使管制权力，由于种种限制，管制效率大打折扣，使管制价值缺失。因此，政府生态管制必须寻求多元化的管制方式。目前，社会广泛参与已经成为“良治”的核心，作为政府生态管制，必须积极鼓励社会参与，使政府不再成为唯一的管制主体。政府管制必须从以政府为单一主体的管制模式转变为社会参与的多管制主体型模式，要在实现监管机构独立的同时，大力推行委托型管制，即委托或者授权有关社会主体，并赋予一定的权力和责任，分行业或者一定地域的进行有效管制，以弥补政府管制的力不从心和不足。同时，要解决政府与社会主体之间的管制协调问题，政府要建立信任机制，充分发挥社会管制主体的作用；社会管制主体必须切实对政府负责，对社会负责，切实代表社会的公共生态价值利益。要建立政府与社会管制主体受法律严格约束的、有固定的范围、程序，明确的责任机制的管制体制，形成政府管制机构的有效监管、社会管制主体的主动配合、人民群众的积极广泛参与、传媒充分发挥监督作用的新型管制机制。社会参与管制，一定要解决整个参与过程信息流通问题，没有足够信息的获得，就不会有真正的参与管制。信息流通是理性参与政府管制的一个重要条件。 　　这里还需要强调的是，这种社会参与的社会生态管制主体在赋予职权的情况下，亦可对政府在生态问题上实行监督和制约。目前，解决政府在生态上的“始作俑”问题除了继续强化“人大”对政府的监督以及采取各种“听证制度”以外，就是要靠这种社会参与的生态管制主体形成制约压力，使政府在提供公共产品过程中保证生态价值的实现。 　　 　　(五)政府生态管制政策内容的完善 　　生态价值的实现往往是在经济活动以及经济决策过程中人们对经济利益价值及其他各种价值的权衡与比较的基础上作出的价值选择，生态价值表现在经济活动与决策中更多的是一个价值冲突问题，经济活动主体很多情况下由于经济利益的驱动，而忽视生态价值。因此，政府生态管制的许多配套政策内容需要进一步增加和完善。 　　第一，强化生态价值“必须”政策。所谓生态价值“必须”，就是在经济活动中，必须考虑到生态价值，至少不能有生态负价值的产生。“必须”政策要求政府生态管制一方面要靠提高经济活动主体的思想认识，使他们充分认识生态价值的重大意义，自觉地实现生态价值。另一方面主要是靠制度约束。在制度方面，必须加强生态环境保护立法的制定、宣传与实施，从法律上确保生态价值的实现。目前在生态环境保护立法还不够健全的情况下，其管制措施在“必须”上一定要有具体的要求。 　　第二，生态“补偿”政策。所谓生态补偿，主要是指在价值冲突的情况下，为确保生态价值的实现，由受益者利益主体对生态环境损害部分进行物质或者经济补偿，以开展生态的重建。这里强调两点：一是对于生态损害部分必须给予补偿；二是补偿的物质或资金主要用于生态的重建。生态补偿是一个复杂的问题，其理论与许多实践问题需要研究，例如补偿的责任主体是谁、谁来补偿、如何补偿、补偿的标准如何确定、补偿的资金如何用于生态的保护与重新建设等等，这些都需要认真地研究，但补偿的原则必须确定。目前，西方国家在这方面采取的主要措施是在充分论证与计算的基础上加大生态环境税的征收，借以进行生态补偿。 　　第三，生态“隐性化”问题控制政策。生态问题不仅是一个认识问题，更重要的是一个科学的问题。例如一项经济决策对生态的影响，有些可以表现为显性化，但更多的是表现为隐性化、潜在性。因此，政府在生态管制过程中不能只顾显性的问题，要特别注意对“隐性化”问题的控制与防范。政府生态管制要加大对隐性化、潜在性问题的预控管制措施。 　　第四，生态技术使用的相关政策。生态技术包括所有有利于生态价值的各种技术改进与技术措施，例如清洁生产和各种循环经济技术等。清洁生产就是“不断采取改进设计、使用清洁的能源、材料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用率，减少或者避免、服务和产品使用过程中污染的产生于排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。”循环经济是一种通过技术改进与研究，遵循生态规律建立一种“资源―产品―再生资源”循环流动的经济系统。人类只有不断地的进行技术改进与发展，才能从根本上解决生态问题，因此必须增加与完善鼓励采用生态技术措施政策。 　　第五，生态管制的恶性竞争防控政策。在生态环境管制的过程中，由于存在着各种管制的差异性(例如：不同地区管制强度高低的差异性；不同企业类别管制标准的差异性；管制措施可及性的差异性等)，就会出现两种竞争，一是良性竞争，即不同地区、行业实行较为严格的强有力的管制，创造良好的经济发展环境，吸引更多的企业以及人才谋求发展，形成一种动态的良性发展环境。二是恶性竞争，即不同地区、行业等为单纯或者暂时的经济利益而放松管制措施，降低管制标准，使不合生态环境标准的企业发生异地转移，形成管制差异的恶性竞争。生态管制一方面要鼓励良性竞争，另一方面要控制恶性竞争，形成一种公平的管制环境。这样，就必须完善与强化生态管制的恶性竞争防控政策，例如对不合环境标准的企业跟踪，对异地转移的，取消其项目生产等政策措施。 　　第六，生态经济系统的合理配置政策。人类的经济系统是以生态系统为基础的，人类各项经济活动必须在一定的空间进行，并且依赖生态资源的供给。由于生态系统与经济系统之间存在着物质、能量和信息的交换以及价值流循环与转换，因而生态经济系统是由生态系统和经济系统相互交织、相互作用相互混合而形成的具有独立特征、结构机能和自身运动(物质运转、能量转换、信息传递、价值转移)的规律的生态经济复合系统，它利用自然资源和社会经济、技术条件形成生态经济合力，产生生态经济功能和效益。生态系统的基本矛盾是具有增长性机制的经济系统对
自然资源需求的无限性与具有稳定性机制的生态系统对自然资源供给有限性之间的矛盾。其矛盾解决的关键在于生态经济系统的要素配置，即人类根据生态经济系统的构成要素作用效应，以及由此给社会经济系统或环境系统所带来的后果，通过人类自觉的生态平衡和遵循一定的原则，利用科学技术、上层建筑(主要是行政干预和经济政策、经济计划等)、技术措施等手段，围绕一定的社会经济目标，对生态经济系统所进行重新安排、设计和布局。因此政府生态管制必须考虑生态系统合理配置的政策原则，以保证生态价值的实现。 　　 　　注释： 　　①梁山等编：《生态经济学》，中国物价出版社2002年版，第262页。 　　②沈满洪主编：《生态经济学》，中国环境科学出版社2008年版，第296页。 　　③罗杰?伯曼等：《自然资源与环境经济学》，中国经济出版社2002年版，第3页。 　　④李刚：《生态政治学：历史、范式与学科定位》，当代西方学术前研究报告，华东师范大学出版社2006年版，第502页。 　　⑤A?P?瑟尔瓦尔：《增长与发展》，中国人民大学出版社1992年版，第10页。 　　⑥潘伟杰：《制度变迁与政府规制研究》，上海三联书店2005年版，第169页。 　　⑦柯丽生：《一个省级农业开发区的“夭折”》，中国经济网，日。 　　⑧政府管制俘虏理论：就公共利益理论看来，政府是公共利益的守护者，政府通过规制对实现公共利益的障碍进行控制。但俘虏理论认为，确立政府规制的立法机关或政府规制机构及代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。换句话说，政府规制与其说是为了社会公益的目的，毋宁说是特殊利益集团寻租的结果，也许在某些时候，政府会给一般公众带来一些有益的因素，但这并非政府规制实施的初衷，它充其量不过是规制的意外结果而已。管制俘虏理论论证和说明了政府管制寻租和管制机会主义的问题(潘伟杰：《制度变迁与政府规制研究》，上海三联书店2005年版，第166页)。俘虏理论是建立在三个假设之上的：一是政府的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务；二是规制者也是经济人，能理性的选择可使效用最大化的行动；三是政府规制是为了适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。这些假设，虽然很难经得起检验，经济人假设过于绝对，其结论也具有很大的局限性，但带来的冲击是巨大的，它让人们反思，政府规制一定就是为了实现公共利益吗?(王俊豪：《英国政府管制体制改革研究》，三联书店1998年版，第36页)。 　　⑨约翰?密尔：《论自由》，商务印书馆1959年版，第125页。 　　⑩潘伟杰：《制度变迁与政府规制研究》指出：“当政府规制范围的扩大使得相对方只能在规制中亦步亦趋的时候，当政府规制将社会作为工具而束缚相对方自身成长的时候，政府行动的扩展和政府规制范围的扩大就会给相对方和社会带来危害，相对方的自觉能力降低，社会自治管理能力萎缩。”上海三联书店2005年版，第173页。 　　(11)曼库尔?奥尔森：《国家兴衰探源》，商务印书馆1993年版，第42页。 　　 　　参考文献： 　　①魏彦杰：《基于生态经济价值的可持续经济发展》，经济科学出版社2008年版。 　　②倪瑞华：《可持续发展的伦理精神》，中国社会科学出版社2004年版。 　　⑧赵映诚主编：《公共政策价值取向研究》，现代教育出版社2008年版。 　　④梁山等编：《生态经济学》，中国物价出版社2002年版。 　　⑤沈满洪主编：《生态经济学》，中国环境科学出版社2008年版。 　　⑥罗杰?伯曼等：《自然资源与环境经济学》，中国经济出版社2002年版。 　　⑦薛晓源、李惠斌主编：《生态文明研究前沿报告》，华东师范大学出版社2007年版。 　　⑧王俊豪：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2003年版。 　　⑨潘伟杰：《制度变迁与政府规制研究》，上海三联书店2005年版。 　　⑩约翰?密尔：《论自由》，商务印书馆1959年版。 　　(11)金培：《资源环境管制与工业竞争力关系的理论研究》，《中国工业经济》2009年第3期。 　　(12)Herman E.Daly、Joshua Farley：《生态经济学――原理与应用》，黄河水利出版社2007年版。 　　(13)韩立新：《环境价值论》，云南人民出版社2005年版。 　　(14)曼库尔?奥尔森：《国家兴衰探源》，商务印书馆1993年版。 　　(15)唐建荣主编：《生态经济学》，化学工业出版社2005年版。 　　(16)黄正夫、吴国琛：《中国生态经济理论与实践》，山西经济出版社2001年版。 　　(17)向玉乔：《经济?生态?首先》，湖南大学出版社2007年版。 　　 　　责任编辑　徐敬东
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