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让阳光洒向每一块农田
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　　让阳光洒向每一块农田
　　――来自我省涉农资金管理使用环节职务犯罪的调查报告
　　编者按：近年来，“三农”工作受到了党中央、国务院的高度重视，陆续出台了一系列惠农支农强农政策。各级政府也深入推进社会主义新农村建设，大幅度增加“三农”投入，着力促进农业生产，提高农民收入，改善农村民生，并取得了显著成效。据统计，年，我省涉农专项资金涵盖了农业生产、对农业补贴、支持农村社会发展、救灾救济和其他等五大类61个专项，涉及资金1297.8亿元。
　　随着三农投入大幅度增加，一些地方贪污挪用三农资金等职务犯罪问题突出，危害十分严重。为有效遏制这一态势，最高人民检察院决定从2012年起，在全国检察机关开展集中查办和预防涉农惠民领域贪污贿赂等职务犯罪专项工作。省检察院结合我省近年来涉农职务犯罪案件情况，于2012年10月至12月，集中开展了涉农资金管理使用环节职务犯罪预防调查工作，并对新农合、农机补贴、退耕还林、新型农民培训、征地拆迁补偿等项目，进行重点调查。通过调查形成了来自一线的报告，以翔实的材料，真实的数据，披露现状，引发思考，积极建言，堵塞漏洞，向有关部门敲响了响亮的警钟！
　　黑手伸向三农――谁在犯罪
　　如果有人问当今困扰中国的最大问题是什么，十有八九的回答是“三农”问题，这不仅是因为“三农”的本身，而且其他诸如就业、社会保障、城镇化等种种问题都与“三农”问题有关。“三农”问题是历史问题，也是现实问题。问题的存在使中国的现代化步履沉重，问题的解决则会促进经济社会的全面发展。农民兄弟关注三农问题，专家学者关注“三农”问题，党政领导关注“三农”问题，全国人民关注“三农”问题。因为农业兴，则百业兴；农民富，则国家富；农村稳定，则天下稳定。深化农村改革，加快农村发展，维护农村稳定，直接关系到我国经济社会发展的全局。今年3月8日，安徽省新任检察长薛江武在两会期间首次接受媒体采访，第一个问题就谈到“三农”问题。她说：“解决好‘三农’问题始终是我们党和国家的重中之重。党中央&连续多年以一号文件的形式对‘三农’问题进行部署。这几年来国家对‘三农’的投入加大，对农村的惠农支农补贴越来越多。安徽省委省政府对‘三农’问题也特别重视，这几年来连续投入资金一千三百多亿，涉及项目有60多个。随着国家投入加大，对农民支农惠农的政策越来越多，广大农民得到了实惠。但是从另一方面看又存在问题，就是国家的一些惠农政策在操作过程中，没有完全落到实处；一些基层的国家工作人员和基层的乡村干部，特别是村干部这一级，利用管理发放和使用资金过程，存在中饱私囊、截留贪污受贿这样的犯罪行为。这几年我们全省检察系统对此进行了专项行动，予以专门打击。”
　　是的，有犯罪就要打击，对损害群众切身利益的犯罪更须重拳出击！安徽检察机关的成绩单相当漂亮：2009年1月至2012年8月，全省检察机关共查办涉农资金管理使用环节案件702件1324人，为国家挽回损失数亿元。
　　短短三年时间，就有一千多人在犯罪，党和国家给予广大农民的惠泽被一些黑手截留贪污，这些剪径大盗为害一方为祸一时。他们究竟都是些什么人？
　　在省检察院预防处，参加这次调查的检察官给我们展示了他们根据调查情况绘制的一张表，鲜红的柱状标识表明了涉农职务犯罪的各项情况。在犯罪主体那一栏，我们可以清楚看到，最高的柱状标识下是村组干部，多达900多人。其他的犯罪主体，依次有乡镇干部，县级主管部门及其他人员等等。
　　在来安县提供的大量案例中，有一起案件格外引人注目，即七里村窝案&。王正兴是来安县新安镇七里村支部书记，王忠余是这个村的村委会主任，此二王一个村支书一个村主任，为这个村的党政一把手，把持整个村庄的大事小情。这个村支部还有一个副书记兼文书陆正兵，两个支委洪金良、熊少友，两个村委会副主任刘汉武、张友国，村委会则有民兵营长周玉春。可谓配备齐全兵强马壮。2012年，这个村党政班子8个人名单齐齐出现在当地法院的判决书上，除妇女主任一职外，集体亮相，全军覆没，被判处有期徒刑八年零六个月至五年不等。他们的共同主罪名是贪污！记者案头一份来自省反贪部门查办涉农职务犯罪专项行动工作总结就鲜明指出：涉农贪污贿赂犯罪主要发生在农村基层工作人员中，特别是村基层组织和乡镇站所中无职级但拥有决策权、经济管理权和财政审批权的“掌权人”犯罪尤为突出。真应了老百姓那句俗话：别拿村官不当干部。千万不可小觑村官，村官在职务犯罪上可是“大有作为”。三年来，安徽900多名村组干部被追究就是实证。安徽村官第一贪刘怀寅因受贿900多万被判处无期徒刑，他创下的记录至今无人能出其右。
　　判决书显示，这个合肥市庐阳区海棠街道藕塘社区原党总支书记，所受贿款95％与土地征用、拆迁有关。来安七里村窝案也发生在征地环节，8个两委干部16次集体私分补偿款近90万元。
　　土地是炙手可热的生产要素，随着城镇化脚步加快，农田土地越来越多被征收利用，征地补偿则不可避免地成为涉农职务犯罪中的大头、重灾区。在一千多名涉农犯罪人数中，染指征地补偿有400多人，几乎达到近一半，占据半壁江山。除了在征地过程中贪污受贿，还有一些村干部挪用。挪用征地补偿款等专项资金用于营利活动，如五河县双忠庙镇刘菜村书记刘某、村主任刘某，多次挪用征地补偿款达50多万元
　　按照涉农资金项目分类，除了征地补偿，涉农职务犯罪还多发生在退耕还林、基础建设、教育化债、新农合、农业补贴、农机补贴、家电下乡等领域。凡是国家给的，政府拨的，惠农支农造福于民，他们都要截留窃取雁过拔毛，大河流水还没淌到农民地里就被这些人掘了口改了道。用村民的话说就是，村干部当久了，“凡是村里的，就是家里的”，以村为家公私不分集体钱物私有化。六安市裕安区独山镇舞旗畈区村支书陈良松、带着他的副支书汪国庆、文书汪元雨、妇女主任计生专干沈然芳一班人“致富奔小康”。国家实行退耕还林，让农民停种一些产量不高的沙化地坡耕地，腾出来种树铺草改善环境，农民的损失国家补贴承担，退多少地补多少钱。这个机会让陈良松和他的一班人抓住，动起歪脑筋，在协助政府具体工作中，利用职务之便，虚列农户，多报田亩多报人口，侵吞骗取国家退耕还林和粮食补贴专项资金8万多元，被法院以贪污罪量刑法办。这班人贪污搞的是虚报冒领，还有的采取其他手段：有的利用假身份证或他人证件冒领，有的采取重复报销、开假发票、打白条虚列支出等，五花八门。有的林业工作人员以林场、林业站为平台，把个人名义承包的土地性质变更用途，改变为退耕还林。村干部更多的是利用协助政府上报退耕还林计划之便，虚报还林面积套取资金。
　　农业税垫税是个历史遗留问题，2007年，省财政厅下文兑付前几年间村干部个人垫交农业税而产生的债务。这项好政策也被一些人钻了空子。长丰县罗塘乡戴庙村在此期间，村干部并没有为任何村民垫交农业税。但村委会主任戴恒功与村委会报账员戴恒斌找到罗塘乡财政所负责涉农资金补贴会计张永海，勾结一处，虚报垫交，两次合计共虚报垫交农业税8万多元。除2万元入村账户外，余下款项由三人瓜分。乡财政会计张永海除此还另外骗取其它各项农民资金补贴14万多元。三人均因受贿罪、贪污罪被法院判刑。
　　渔业燃油补贴同样未能幸免。这项补贴是对从事渔业捕捞的渔民以及使用机动渔船的渔业企业进行补助。还是长丰县，该县罗塘乡梅园村村主任陈正来与村报账员陈维友虚列14条渔船，先后三次套取燃油补贴资金2万多元平分。除套取燃油补贴款外，这个村主任还伙同村报账员、民兵营长等人，套取退耕还林资金、综合粮补款、种粮大户补贴款4万多元。不法行为的后果是五名村干部均以贪污罪被判处有期徒刑三年至六个月不等。
　　近几年，各级政府针对提高农民科技素质，发展农村经济促进农业增收，开展新型农民“阳光工程”农业科技培训。由各地选定具有专业资质的培训机构，分别开展各种培训，再根据培训类别不同由政府给予相应补贴。政府出钱出力，授人以鱼不如授人以渔，是一件支农惠农利农的大好事。就是这样的政府行为民生工程也被一些人乘机染指分一杯羹！由于新型农民培训补贴多采取直接补贴培训机构的方式，催生一些培训机构与主管部门共同犯罪。颍上县一起案件可见一斑。该县李强系县农委党组副书记副主任、阳光工程领导小组副组长，王勇系阳光工程办公室成员，专司学员管理，任兴阜系阳光工程办公室副主任。此三人在位不干好事，盯上国家花在农民身上的培训费。多次与培训机构串谋，采取扣减培训资金不入账、虚报学员资料等手段套取国家资金私分，贪污近14万元。
　　不仅是农民培训这一块，在新农合领域也出现犯罪。新农合是党中央为保障参合群众基本医疗，减轻医疗负担，切实解决农民群众“看病难、看病贵”、“因病致贫、因病返贫”，提高农民健康水平的重要举措，是千家万户互助共济的“德政工程”，是一项“政府出钱、农民受益”的民心工程。新农合使千万农民病有医，医有药，不再出现“致富十年功，大病一日穷”，感受到来自国家社会的温暖。但由于新农合相关工作开展不久，制度还不健全、监管体系还不完善，使一些犯罪嫌疑人有机可乘，黑手伸向农民救命钱。其中，以医务人员与相关人员的合伙作案最为典型。有的利用门诊获取参合人员信息，将其虚列为住院病人骗取补偿款；有的对住院参合人员，虚增诊疗项目、住院天数骗取补偿款；有的虚构参合人员住院事实，伪造病历、处方、结算清单等骗取补偿款。
　　2009年和县石杨镇新型农村合作医疗协管员徐某偶然得知南京等地有人可以根据提供的姓名开具虚假医疗费发票。而我省新农合报销平均比例达60%，也就是说一万元的发票可赚取六千元。在巨大诱惑面前，徐某铤而走险，以邵某、徐某等十余人名义开具虚假医疗费发票20余万元，并利用职务之便将这些人的身份证、医疗证、户口簿的复印件重复复印，骗取国家新农合资金共计12万余元。明光市鲁山乡卫生院则发生多名医生、工作人员及农户，合伙贪污新农合资金近3万元案件。
　　这几年，社会发展了，国家强大了，党和政府为农民做了许多好事善事贴心事，退耕还林、基础建设、教育化债、新农合、农业补贴、农机补贴、家电下乡，等等等等，一桩桩一件件，如春雨润物甘露普降。其中教育化债就是为化解多年来农村教育投资方面的债务，政府拨出财政专款来化解，让农村教育轻装上阵专心育人。对于这一功在当代惠及子孙的政策，一些“蛀虫”视为“唐僧肉”也想趁机捞一把。自2007年开始，利辛县开展教育化债工作，时任姜圩村村支书的姜军礼看到这个政策后动起了歪心思：如果编造一些村委会在教育投资方面的债务岂不是就可以骗取国家资金？于是以姜圩村欠本村村民李某建校款的名义伪造了总额为4.5万元的借条三张，伪造自己为建学校垫付8千元的证明一份，上报利辛县财政局，骗得教育化债拨款5.3万元。钱到手后除一部分用于办公支出外，给李某5千元好处费，其余的3万多元被姜军礼用于日常生活开支。作为农村基层组织人员，不为群众办实事，却利用国家政策，骗取国家专项资金，必然不得人心，姜军礼贪污行为被群众举报，受到法律追究。
　　发生在农机补贴领域的职务犯罪，多为行贿、受贿、玩忽职守、滥用职权。一些农机经销商为了谋取不当利益，通过行贿等手段，套取农机补贴。如安庆市联友汽车贸易公司向该市多个县农机部门行贿达数十万元，套取补贴数百万元。有的基层农机站工作人员，利用职务之便，以金钱为诱饵，指使农户签订虚假购买农机协议，提供身份证等资料以套取农机补贴，手段十分隐蔽。
　　洋马牌农机宣城代理商王力父子是当地最大农机经销商之一，在农机市场上摸滚爬打多年。在实施农机补贴政策之后，经销商首先要使自己代理的品牌被指定，即进入当地的农机补贴产品目录，这样产品才能以目录价售出获得较高利润。对购买农户来说补贴指标是农户享受低价前提。一个卖得贵一个买得贱，这一买一卖的差价，即由国家来补贴。因而，经销商不但要使自己代理的品牌进入补贴产品目录，还要通过多种方式为那些没有补贴指标的农户拿到指标。这一切注定经销商必须与农机部门打交道。农机部门一方面决定着经销商的产品能否在本地进入农机补贴目录，同时农机补贴资金的发放，也往往由该部门一把手决定。
　　为了在市场立足，王力父子可谓费尽心机。采用“长流水不断线”形式，与农机系统领导及相应部门工作人员保持密切联系。相继在每年的年节，或邀视察，或上门拜访送卡、送钱。&如在重庆的一次研讨会期间，王力送给时任局长王历程5千元红包。不久，局长弟媳工伤，王力又送慰问金3千元。王力父子行贿让宣城反贪干警一举在宣州区农机局查办了7名工作人员涉嫌商业贿赂犯罪。后又顺藤摸瓜在宣城市检察院的统一指挥下，在全市农机系统查处窝案串案18人。
　　长丰发生的一起农机案件更是坑民害农。长丰县农业机械管理局政秘股长蒋毅利负责农机购置补贴，违反有关规定，违背农民自主购机意愿，强行作统一组织采购供货。在收取三农户每户购机差额价款4万多元后，在未实地查看所要购买机具及未履行任何手续的情况下，让供货商将3台“东方红”拖拉机运至水湖镇。
　　验收现场，负责验收的蒋毅利既没有认真查看机械，也没有认真审查随机合格证真伪，将3台被伪造合格证及更换标牌的“东方红”拖拉机发放给了毛兰理等三农民。毛兰理等户购机后，车没开到家就坏在半路上。后又因各种毛病经常维修。三户农民不断向蒋毅利反映，同时向长丰县消费者协会投诉，但蒋毅利置之不理。得了好处的供货方合肥泽林工程机械有限公司，按照蒋毅利在购机前的要求，“捐赠”给长丰县农业机械管理局6台“长城”牌电脑、1台“联想”牌打印机，总价值近2万元。蒋毅利还将其妻安排进这个公司的经营部工作。
　　后经查实，毛兰理等三户购买的拖拉机是05年生产的滞销产品，发动机部分生锈，3台机子的合格证也是用电脑复印合成制作。案发后，供货方召回了3台拖拉机，退还购机款并赔偿农民每户损失费6万余元。省农业委员会、省农业机械管理局就此案作出处理：停止中国一拖集团有限公司生产的拖拉机在我省享受农机购置补贴一年；取消合肥泽林公司经销补贴机具资格。被告人蒋毅利犯玩忽职守罪免于刑事处罚。
　　发生在粮农补贴领域的犯罪现象也是“光怪陆离多姿多彩”。有的编造虚假身份。有的村干部以自己、家人或本村外出务工人员名义，冒名顶替、无中生有，骗取种粮补贴。有的虚报种粮面积，有的重复申报，将同一块土地违规申报两项惠农补贴。有的基层财政干部凭空编造农户种粮面积，并直接挂到辖区村干部、村民名下。还有的违法占有资金。有的基层财政干部对在审核中发现的村干部虚报冒领补贴款，不是按照规定作出取消处理，而是私自扣押、据为己有。
　　涉农犯罪的实例举不胜举，高发频发，危害严重，用一句触目惊心来形容并不为过。
　　特点与成因――他们是怎样得逞的
　　随着调查深入，涉农职务犯罪发生发展的脉络更加清晰。在明确犯罪主体鲜明、涉案领域集中、犯罪手段多样这三个主要特点外，涉农职务犯罪还有其他几个明显特征。一是涉及罪名多。除了贪污占大部分，以获取财产为目的的受贿、行贿、挪用公款罪、职务侵占罪、私分国有资产罪之外，还有不作为乱作为的玩忽职守罪，等等。二是犯罪发生在涉农资金的整个环节，从审报环节、分配环节、管理环节、使用环节到发放环节，从头到尾一条龙，都有不法分子插入其中，上下其手。
　　除此之外，还有二大特点格外引人注目。
　　一是团伙作案易发多发。据统计，涉农资金案件702件1324人之中，窝案213件835人，分别占比30.3％和63.1％。
　　在宿州市2008年至2009年查办的67件112人涉农职务犯罪案件中，61.6%的犯罪嫌疑人为共同犯罪。
　　主要表现在：一是内部合伙作案。有的村两委甚至集体研究如何捞取好处。还要提到那个来安县新安镇七里村窝案，两委班子王正兴等8人，全部参与共同犯罪，集体讨论集体拍板。六安市裕安区独山镇舞旗畈区村支书陈良松窝案也是如出一辙，为共同贪污还形成了一份假决议。同案犯妇女主任计生专干沈然芳的供词很有代表性：“村里对农户的面积扣紧一点，就多出143.5亩退耕还林面积。陈良松讲四人每人都有，汪国庆（副支书）叫四人到他家开会，说分钱是共同的，要大家在决议上签字，决议上的用于公共事业只是借口，目的是要是出来什么事大家共担责任。”
　　含山县清溪镇马桥村“土地置换”项目中，发生五村干部贪污案。最先起贪心的是这个村的会计马仲喜。在一次村务会上，村会计马仲喜提议：“村里有人家不在村里住，但还是给办了登记测量，并且没有人知道，我们把这三户的安置补偿款分掉算了，补贴村两委干部养老保险的个人花费。”看到村支书方吕山点头同意，一旁的村计生专干汤自美、计生专干刘和萍、民兵营长贾诗中等四人也均表示同意。五人开会商议结果是伪造领款凭证，将三户名下8.4万多元补偿款进行私分。
　　二是上下勾结作案。主管部门与下级单位人员相互勾结，共同作案。
　　定远县姐弟培训学校在定远县实行阳光培训工程中被确定为培训机构后，想牟取更多的国家补贴资金。这件事靠他一个学校办不成，绕不开县里主管部门。于是该校校长李某找到时任县农委农业科科长的汪德义、副科长陶富广，请求为其增加虚假培训指标，并承诺每增加一个培训指标，就返还“人头费”20元。汪、陶二人商量后同意。后随着国家补贴标准的增加，该校返还给汪、陶二人的回扣也“水涨船高”，由最初的20元/人增至40元/人。五年间，汪、陶二人共收受该校回扣近10万元。
　　另一大特点是涉案金额不大但社会影响大。与其它领域的职务犯罪相比，涉农贪污贿赂犯罪的一个显著特点是单笔涉案金额较小，但却危害极大。由于涉农职务犯罪直接侵害了广大农民利益，严重影响社会稳定，从而造成农村干群关系紧张矛盾激化，群众反映强烈，上访不断，有的还引发群体性越级上访事件。
　　2010年下半年，灵璧县检察院接到冯庙镇张集村村民举报，称该村村委会主任唐华东等人涉嫌存在贪污行为。而就在接到举报时，部分村民已经越级上访来到北京。如何有效查处该案，让群众息诉罢访成为摆在检察干警面前的一道难题。灵璧县检察院反贪局根据涉农贪污贿赂犯罪的发案特点，从国家补贴给该村的挖奎濉河占地补偿款一事入手，发现两名村干部名义下的补偿款数额明显高于其他村民，存在虚报、冒领疑点。经过侦查，最终立案查清了该村村主任唐华东、文书唐红君分别贪污补偿款事实。该案的查处平息了村民的上访，受到举报群众一致好评。
　　我省首例贪污新农合基金案，更能说明涉农职务犯罪案金额不大但社会影响大这一特点。
　　2010年2月，太和县检察院对“两会”代表意见进行汇总，发现竟有半数以上的代表反映“新农合”基金被骗取或不合理使用等问题。显然，“新农合”出现问题，存在职务犯罪，已成为一个广大代表关注的热点！根据群众呼声，太和县检察院迅速制订初查方案，通过走访财政、卫生部门，了解全县“新农合”基金的总体状况、资金分布、管理和发放的操作流程、具体进程等，并从群众反映较为强烈的县红十字博爱医院（民营医院）入手，很快，使该医院承包人伙同县新农合基金管理办公室有关人员共谋侵占新农合基金的事情真相浮出水面。原来，福建人吴某承包该医院后，因经营不善，一直亏损。2009年春节后的一天，吴某与他人共谋，以给“参合”群众免费体检的名义骗取群众带着证件来体检，暂扣群众“新农合”就诊证、户口本、身份证等证件十多天，伪造109人次的住院病历，非法套取资金11万余元（其中1.6万元未遂）。太和县检察院向卫生部门发出检察建议，引起县委和阜阳市有关部门的重视并批示卫生医疗部门按要求排查、整改，有效遏制了过度医疗、挂床住院等侵犯“新农合”基金的行为。
　　现实是沉重的，犯罪令人痛恨。现在是时候让我们从大量的卷宗材料中抬起头来，深入思考寻根探源。摸清涉农职务犯罪的基本情况后，寻找发案原因势在必行。
　　这次涉农职务犯罪调查，安徽省院十分重视多部门通力合作。由预防处、反贪局、反渎局抽调精干人员，组成两个调查组，分赴阜阳、宿州、亳州、六安、芜湖、安庆等7市11个县区院及有关乡镇，通过查阅案卷，与办案人员座谈，向服刑人员了解情况，与发案单位及当地财政局、审计局、农委、林业局等涉农资金主管单位负责人，农户，林权户座谈，发放调查问卷等形式，深入调查。在此基础上，探寻出涉农职务犯罪的主要成因。
　　（一）管理体制不够科学，不利于统一监管。一方面，在现行行政管理体制下，惠农政策政出多门，涉农资金的分配、管理和使用也由多个部门负责，不利于形成监管合力。横向上，涉及财政、发改委、国土、农委、科技、林业、水利、教育、文化、卫生、民政、人社、商务等十多个部门。这些部门互不隶属，上下级之间是业务指导或者领导关系，实行的是条条管理，从而形成一个个相对封闭的运行系统。这种管理体制造成很多部门在制定惠农政策时，多从部门工作角度考虑，缺乏全局性、系统性和协调性，使涉农项目小而多，资金安排零又散。据不完全统计，近年来，我省实施的惠农支农政策达30余项，&种类达100多种。另一方面，涉农资金管理使用涉及中央、省、市、县、乡镇等多个层级，项目需要层层上报、层层审批，资金再层层下达，战线长、范围广、环节多，监管易出现缺位。如退耕还林政策的落实，需要林业主管部门采取抽查、回访等方式，加强补贴申报发放工作的监管。但由于基层林业站往往仅有一两个工作人员，却要面对全镇上千家林户、成千上万亩林地，导致其对村干部虚报面积的行为，无法及时发现并予以纠正；而上级林业主管部门验收审核时，既任务繁重，又远离落地项目，大多只得“信任”下级上报的书面材料，给犯罪分子提供了可乘之机。同时，由于条条之间、条块之间对项目资金分配管理有各自的视角，导致监管要求、项目质量、验收标准各异，难以做到统筹协调。如阳光培训、农机补贴等惠农政策规定的资金拨付制度，根据规定，应由农委对培训人员和农机销售情况进行核实，并且财政部门检查或抽查后，再将阳光培训和农机补贴资金拨付给培训机构和农机生产企业。这种程序设计原本是为进一步保障资金安全，实践中却易使农委和财政部门在“核实”问题上彼此依赖，致使资金监管出现缺位。
　　（二）具体制度存在漏洞，不利于规范管理。一是有的制度可操作性不强。如根据规定，粮食补贴资金由财政部门电话回访或实地抽查后，直接发放到农户的一卡通。实践中，由于农户居住分散、通讯方式处于变化之中，各地财政部门人力、财力又非常有限，规定的回访、抽查制度无法落实到位，财政部门只能根据各地上报的数据发放补贴资金，导致一些粮补资金被冒领。二是有的制度落实方式比较粗放。有些惠农支农政策因落实时间紧，在政策还没有得到农民普遍了解或接受时，就匆匆付诸实施。如部分家电经销商利用很多农民对家电下乡补贴热情不高之机，以伪造身份证等手段，骗取大量补贴资金。在某县财政局家电兑付中心穆某等玩忽职守案中，该县多家家电销售商以每户一袋洗衣粉的代价，将上万户农民的身份证等资料复印，虚构家电销售事实；穆某等在审核信息资料时，没有履行抽查、走访等职责即兑付补贴资金，造成大量资金被骗取。三是有的制度流程设计存在漏洞。如农机补贴政策刚出台之时，套取补贴案件多发，多为钻工作流程空子。之后，一些地方根据检察机关的检察建议，完善工作流程，堵塞制度漏洞，取得了较好成效。问卷调查显示，80％的受访购机户认为，农机补贴资金容易被套取；70％的认为，容易被套取的原因是农机补贴流程有漏洞。
　　（三）监督制约不够到位，不利于政策落实。一是权力高度集中。由于现行资金管理体制的原因，很多涉农资金的申报、批准、实施、资金拨付乃至验收、监管，均由一个部门或系统负责，造成权力高度集中，给挤占、挪用、贪污涉农资金留下了空间。二是主管部门监督不到位。除受人员力量限制之外，一些涉农部门重资金分配、轻资金管理，在项目申报、审核验收时，就材料看材料，不严格履行程序，不深入实地核查；少数主管部门人员甚至执法犯法、监守自盗。如某县卫生局局长收受多家医院66人贿赂计89.83万元，副局长收受18人贿赂计16.08万元，在工程建设、定点医院办理等方面为他人牟取不正当利益，特别是放纵一些医院乱收费、骗取新农合资金等。三是专门机关监督缺位。调查中，除少数地方、少数涉农项目（如农村教育化债）因政策设计规定须审计方可支付资金外，绝大多数涉农资金未经同级审计，亦无人大、纪检、检察等介入同步监督。四是政策公开不彻底。目前，农民获知惠农政策主要依靠电视和乡镇政府、村级组织的口头传达和村务公开栏。有的基层组织受利益诱惑，故意截留政策，导致农民对政策的知晓度很低。有的基层工作人员利用信息优势和农民权益观念淡薄，不公开或者不全面公开资金补贴数据。五是农民监督意识薄弱。大多数农民参政议政意识薄弱，对村民代表会议或者村民会议漠不关心；有的农民虽然明知自己的政治民主权利，考虑到监督和执行成本，不愿、不敢主张权利。调查发现，一些低保户的低保补贴被村干部克扣，他们往往选择沉默。上述原因，共同造成涉农资金未形成职能部门各负其责、上下结合、内外结合的监督力量。
　　（四）村级财务不规范，不利于审核把关。一是“村财乡管”制度执行不力。近年来我省各地乡镇均成立了“三资”管理服务中心，代为管理村级资金、资产、资源，并建立了报账员管理制度和村级财务管理制度。但调查发现，三资中心力量配备薄弱，对各村财务资料难以认真审核，有些蜕变成为村级财务的“保管员”。二是村民理财小组形同虚设。绝大多数村民理财小组，只是在名义上负责审核村财务收支，对实际财务状况不了解，村财务基本上由村书记、村主任和文书操办；甚至有的村民理财小组印章竟由村书记掌管。三是会计人员业务能力不高。大多数村财务人员学历较低，未受过专门的会计业务培训，导致账据不符、账账不符、账物不符等情况普遍存在，给资金监管以及发现查处犯罪带来了困难。
　　（五）村组干部素质不高，不利于自我防范。一是文化素质较低。据统计，涉案村组干部中，初中以下学历的占90％以上，有的甚至是文盲。二是法律意识不强。一些村干部不学法、不知法、法纪意识淡薄，对自己行为危害性认识不足，自认为是村民自治组织、村干部说了算，以至被查处时认为很“冤枉”。虽然我国村民自治制度已实施多年，但还存在着宗族势力、黑恶势力等因素干扰甚至破坏村两委班子选举的现象，导致一些当选村干部，为官动机不纯。有的将自己凌驾于群众之上，收受好处费时心安理得；有的把村里收入当作私人财产，通过弄虚作假，肆意侵占；有的认为套取资金是占国家便宜，没拿村集体的钱就不是犯罪，或者都做了村里的收入，没装进个人腰包就不算违法。
　　（六）惩处力度失之于软，不利于威慑犯罪。一是责任追究不到位。现实中，普遍存在只查处违法违纪当事人，不追究相关主管部门监管责任的现象，一定程度放纵了一些主管监管部门渎职、失职行为；二是查处力度不够。因涉农资金项目多、战线长等一系列主客观原因，导致涉农资金管理使用环节的职务犯罪黑数较大（备注：犯罪黑数是指实际上存在但尚未被检察机关发现查处的职务犯罪行为），司法实践中又一定程度地存在职务犯罪轻刑化。目前，相当一批教育化债、农机补贴类案件，在审判环节因对主体认识分歧而改变定性，法院不按职务犯罪定罪量刑，使检察机关对其不能再立案查处。这些，都在干群中产生消极作用，使一部分人认为职务犯罪成本低，以致铤而走险、以身试法。
　　预防对策――我们的建议
　　原因找到了，下一步就是如何治理，如何预防。打击犯罪是第一步，预防犯罪才是长治久安的万全之策。
　　（一）建立涉农基础性数据库。目前，我省对财政补贴农民资金实行“一卡通”发放，形成了“财政管钱、部门管事、银行管发”的管理模式。这一模式，有效实现了资金体内循环，大大降低了现金犯罪风险。该模式有效运行的重要前提，就是相关部门获得补贴对象的准确信息。但调查中很多主管部门反映，由于缺少基础数据，对本地到底有多少农户、应该补贴多少等缺少准确的第一手资料，不得不依据村干部的上报数据；逐项审核又没有力量，客观上给村干部甚至相关部门虚报数据留下可乘之机。因此，很有必要建立覆盖全省全体农民、全省联网的基础性数据库：一则有利于各项涉农资金的准确发放，降低工作失误概率；二则有利于压缩人为暗箱操作的空间，降低职务犯罪风险。建立涉农基础性数据库，是一项复杂的系统工程，必须以县级为单位，由政府组织，财政、发改委、农业、林业、土地、公安、水利、交通等相关部门参与，发挥村级组织的基础作用，发挥农民群众的监督作用。建立涉农基础性数据库应当做到：一是明确数据范围。至少应当包括：人口、耕地、林地、水利设施、道路、农机、项目及其他情况。这方面可以充分利用人口普查等统计数据。二是明确采集主体。相关主管部门是相应数据的采集主体，其他部门、乡镇政府、村级组织予以配合，县级财政部门统一汇总。三是明确工作流程。按照全面准确、方便操作、注重实效、经济节约的原则，设计一套科学合理的工作流程。四是明确动态变更。为确保信息的完整性和准确性，应当对相关信息的变更情况进行随时、及时登记录入。县级数据库建立后，可由乡镇财政所统一受理本地信息变更业务，通过全省联网自动更新数据库。五是明确监督方法。成立由县级纪检监察、检察、法院及相关部门参加的监督小组，以实地核查、比例抽查、随机抽查等方式，监督本地数据库建立情况；明确公示程序和方式，在各村张榜公示数据库情况，公布举报电话，设立举报信箱，受理农民群众举报，阳光运行，接受群众监督；县级财政部门负责监督数据库信息变更情况，相关主管部门可协同抽查。六是明确责任追究。对于玩忽职守、滥用职权造成工作失误的，既要追究相关责任人责任，也要追究其单位相关领导的领导责任。同时，还要明确建立数据库的资金来源和使用管理部门。
　　（二）完善涉农资金管理制度。一是加强涉农政策可行性论证。制定政策之前，要采取与农民座谈、问卷调查、搜集统计资料等方式，掌握农村、农民的实际需求，有针对性地制定惠农支农政策。二是制定科学的管理使用制度。在选择政策执行工具时，慎重选择强制性执行工具，如下达任务和指标等；尽量采用激励性措施，如建立绩效评估机制，定期评估惠农政策实施效果：政策实施符合目标要求的，可继续分配资金，否则减少或中断资金。对执行政策成效突出的人员，可给予一定奖励。三是提供充足的政策落实保障。要进一步加大对基层政府和涉农部门的支持力度，适当增加县乡涉农部门人员编制；以县为单位，根据资金发放总额、受益户数、发放次数等因素解决政策落实经费，调动基层人员积极性。四是强化基层政府的作用。县乡政府应加强对落实惠农政策的组织领导，统一协调相关部门的关系，明确相关部门在惠农政策审核、资金拨付、实施、验收等环节的责任，促进各尽其责、分工协作、提高效率。
　　（三）加强涉农资金监督制约。一是加强主管部门和专门机关监督。相关部门要加强自查自纠，上级要加强对下级监督检查；财政部门与相关部门要完善财政补助资金跟踪检查、追踪问效制度，定期或不定期监督检查；行政监察部门要加强对重点项目的跟踪监督；审计部门发挥事后监督作用，建立重大项目跟踪审计制度。二是充分发挥农民主体作用。在通过电视、网络等现代媒体宣传的同时，充分利用村务公开栏、乡村广播站、村民大会等传统方式，及时宣传惠农政策尤其是惠农资金的分配，确保村民的知情权；加强村民自治建设，完善村民代表会议和村民会议，确保村民的参与权；充分发挥村民理财小组作用，确保村民的监督权。三是建立健全村级财务管理制度。严格执行会计、出纳和实物保管人员三分离制度；严格财务收支“七有原则”，即：有正规发票、经办人签字、用途说明、财务人员审查、主管领导审批、大额支出有村民理财小组的审核意见、财务收支有公开透明公示牌；严格落实“村财乡管”制度，增强对村级财务的监管、审计责任；推动村级财务公开，以定期不定期抽查等方式，督促公开落实情况；采取集中培训、定期培训等措施，提高村文书财务会计业务技能。四是发挥社会舆论的监督作用。加大电视、报纸、网络等媒体对惠农政策执行不力及违法现象的披露力度，发挥新媒体的广泛监督作用。
　　（四）加强村级组织自身建设。一是把好村干部选任关。上级党组织要加强引导，采取下派任职、就地选任等多种方式，选拔文化程度高、政治素质好的同志担任村书记。二是适当提高村组干部待遇。我省大部分地方村干部的工资偏低，有的村干部每年仅有几千元，在付出与回报落差较大的情况下，有些村干部心理失衡，走上违法犯罪道路。问卷调查显示，85％的受访村民认为，村干部贪污征地补偿款的主要原因是为了弥补低工资，仅有5％的村民认为村干部是为了挥霍享受。因此，建议适当提高村干部的待遇：（1）加大财政投入，提高村干部的报酬；提高村组干部误工补助、离任村干部生活困难补助额度。（2）建立激励机制，尝试将连续考评优秀的村书记纳入事业编制管理，考试录用时予以政策倾斜。
　　（五）加大涉农职务犯罪惩防工作力度。一是加强涉农职务犯罪预防。健全预防工作机制，完善党委领导下的预防职务犯罪工作机制，充分发挥各级预防职务犯罪领导小组的领导核心作用，充分发挥检察机关作为查办职务犯罪案件的专门机关及各级预防领导小组办公室的职能作用，积极开展涉农职务犯罪预防工作。加强宣传教育，通过法制宣讲、以案说法等形式，加强对涉农领域各级干部预防宣传教育，对各级涉农主管部门尤其要加强预防渎职侵权犯罪宣传教育。加强专项预防，检察机关要结合查办的涉农案件情况，积极配合纪委、审计、财政等部门，建立与涉农部门的联席会议制度和共同预防工作机制，围绕职务犯罪易发多发的关键环节、部位和岗位，对一些重大涉农项目有针对性地开展职务犯罪同步预防工作。二是加大打击力度。加大行政执法与刑事司法的衔接力度，克服部门保护主义，加强信息互通，加大两法执行的衔接力度。保持对涉农资金职务犯罪查处的高压态势，特别是要加大对渎职侵权犯罪的打击力度，努力保障涉农资金安全、涉农政策落实，维护政策公信力和执行力；落实宽严相济刑事政策，把握好法律政策尺度，提升办案的法律效果政治效果社会效果，维护农村社会和谐稳定。
　　调查工作结束了，检察建议发出了，但彻底铲除涉农职务犯罪的道路还很远很长。为了让阳光洒向每一块农田，检察机关打击和预防涉农职务犯罪依然目标明确责任重大。如何进一步维护广大农民的切身利益，为社会主义新农村建设提供有力司法保障，值得我们不懈努力。
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