关于中国生态补偿机制建设的几点思考--《资源科学》2010年05期
关于中国生态补偿机制建设的几点思考
【摘要】：随着我国经济的迅速发展,生态和环境问题已经成为阻碍社会发展的瓶颈。而在环境保护和生态建设的实践中,结构性的经济政策缺位,使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者、破坏者与受害者之间的不公平分配。因此,必须尽快建立科学的生态补偿机制,以调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系,促进协调发展。基于长期的理论研究与实践调查和分析,本文明晰了中国生态补偿的概念与原则,分析了补偿的标准与途径,构建了中国生态补偿机制的政策框架,同时就我国加快建立生态补偿机制提出若干政策建议。
【作者单位】：
【关键词】：
【基金】：
【分类号】：X321【正文快照】：
随着经济的迅速发展,生态环境的退化和破坏日益加剧,已经成为我国社会发展的瓶颈。近年来党和政府提出了全面、协调、可持续的科学发展观,强调以人为本,对生态建设给予高度重视,并采取了一系列措施,有力地促进了生态环境状况的总体改善。但实践过程中生态保护方面存在着的结
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京公网安备74号福建生态补偿机制的建立走在全国前列--人民政协报
福建生态补偿机制的建立走在全国前列
作为中国第一个生态文明先行示范区，在生态补偿机制建设上，福建走在了全国前列。早在2003年，福建就在全国率先启动了九龙江流域上下游生态补偿试点，目前福建九龙江、晋江、闽江、汀江都已建立起生态补偿机制。生态补偿资金逐年提高，目前流域仅闽江、九龙江流域生态补偿资金总额已达到每年3.3亿元，并以此带动流域整治资金约55亿元。为水环境整治提供了有力的资金支持，通过多年的实践，福建已摸索出一套生态补偿资金和分配办法。分配因素要综合考虑各县（市、区）流域面积、重要生态功能区面积、水污染总量控制目标、人口等四项指标，权重分别为30%、20%、30%、20%，并对上游地区赋予高于下游地区的补偿系数。在此基础上，分配基数的60%与上一年度考核结果挂钩，考核水质、水污染总量控制、重点整治任务完成情况等三方面工作，以体现奖惩。目前，福建省已初步形成由省生态保护财力转移支付办法、闽江九龙江重点流域上下游生态补偿机制、森林生态效益补偿基金制度和矿山生态环境恢复治理补偿机制组成的生态补偿机制，是全国最早实施森林生态效益补偿和江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿的省份。良好的机制体制保障了福建优美的生态环境，目前是全国少数几个保持水、大气、生态环境全优的省份之一，12条主要河流135个省控常规水质监测断面整体水质为优。水域功能达标率为98.5%；森林覆盖率达到63%，保持全国首位。我国保护区生态补偿机制亟待建立
　　面对“全国335个国家级自然保护区中有272个存在人类活动”的现状，多位接受《经济参考报》记者采访的环保部和国家林业局专家认为，除了尽早制定并实施位阶更高、效力更强的“自然保护区法”，并建立发达地区向欠发达地区的生态补偿制度，理顺保护区和所在地、中央和地方的财权事权关系，才能从根本上杜绝自然保护区“供血不足”而进行违规经济开发甚至引进重工业项目。
　　严峻生态形势催生保护区立法
　　记者获得的一份环保部最新文件显示，我国生态安全形势依然十分严峻，生态系统仍不稳定，生态功能仍呈现退化趋势。这突出表现在：首先，生物多样性下降势头尚未得到有效遏制，我国野生高等植物濒危比例高达15%至20%，233种脊椎动物面临灭绝，44%的野生动物数量呈下降趋势。
　　其次，自然保护区管理机构普遍存在人员少、管护能力不足等问题。经济开发建设挤占和影响保护区现象相当普遍和严重。遥感监测结果表明，全国335个国家级自然保护区中有272个存在不同程度的人类活动，其中人类活动剧烈的有26个，占7.8%；人类活动明显的占22%；人类活动比较明显的占31%。部分自然保护区空间结构和布局不尽合理，一些珍稀濒危特有物种及其栖息地还没有建立保护区。
　　记者从环保部获得的《中国生物多样性伙伴关系与行动框架国家项目文件》(简称“国家项目文件”)认为，我国在上世纪90年代初颁布的《自然保护区条例》在立法方面还是很有先进性的，现有的相关法律法规存在以下局限性：“尽管一些可持续性活动(如农业或生态旅游)可以计入有效性保护战略的一部分”，但是相关的法规却禁止这些活动。现有的法律没有明确保护区内自然资源的所有权，从而引发了种种矛盾。
　　“我国20世纪八九十年代颁布的两部自然保护区的法规，效力位阶低，缺乏法律的强制性，在实践中暴露出诸多问题，已经不能适应当前形势和自然保护事业的要求。”曾为《中国环境发展报告》撰写自然保护区专章的中国人与生物圈国家委员会委员沈孝辉也告诉记者类似的观点。
　　沈孝辉强调，在自然保护区法中必须明确规定自然保护区的生态系统、野生生物和自然景观的国家属性，属于国有资产，而非地方政府或主管部门的财产。具体而言，沈孝辉建议，新法律必须杜绝将自然保护区这类社会公共资源转化为部门资源或地方资源，从而被利益集团掌控。要多设几道“关卡”，从严控制保护区及其功能区的调整，严格禁止将保护区增加“开发区”的功能关卡，将经济开发项目和内容彻底剥离出去。
　　《经济参考报》记者获悉，全国人大正在起草“自然遗产保护法”，将国家级自然保护区与国家级风景名胜区纳入立法范围。
　　保护区生态补偿机制亟待建立
　　资料显示，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。据法律规定，自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。
　　对于“十二五”时期的自然保护区管理，上述环保部最新文件显示，环保部强调“积极支持创建，严格对待调整；督办停补限批，提升监管效能；区分轻重缓急，解决遗留问题；鼓励公众参与，增强保护动力”，力促各类挤占和影响自然保护区的经济开发建设活动得到有效防控。
　　具体到2012年，环保部副部长李干杰要求，要深化自然保护区的综合管理，加强自然保护区的监督检查。其中包括：启动全国自然保护区发展规划的研究工作，制订保护区分类管理办法，开展国家级自然保护区卫星遥感监测及实地核查，对违法违规活动予以查处，并提出明确的整改要求。开展省级自然保护区卫星遥感监测试点。强化涉及自然保护区的开发建设项目监管，防治不合理的开发建设活动对保护区造成不利影响。
　　“使相关地区、相关群众不因保护生态环境、保护生物多样性而受到经济损失，反而能公平分享到保护带来的好处。”在日前召开的中国生物多样性保护国家委员会第一次会议上，国务院副总理李克强发表讲话称，为了避免各地方将生态保护等同于“经济停步”，从当前看，最重要的是建立生态环境补偿机制。要注意做好生物多样性地区扶贫开发和改善民生的工作。
　　上述国家项目文件也承认，许多情况下，地方群众可能丧失了土地进入权，还可能遭受野生动物活动带来的财产损失。因此需要建立相应补偿措施。但是保护区的资金却不包括这部分补偿费用。这种情况只能在其他国家级生态补偿项目中得到资助，不过对生物多样性问题可能就关注不到。
　　李克强要求，要把生物多样性保护纳入生态环境补偿政策，通过财税体制给予相应的经济补偿和制度支持。特别是对国家确定的生物多样性保护优先区域，要加快建立相应的补偿机制。财政部要抓紧研究继续深化生态补偿机制建设及相关问题，总结地方试点工作经验，建立激励和约束机制。
　　《经济参考报》记者获悉，环保部正在给财政部拟定自然保护区生态补偿的试点方案。环保部相关人士向记者分析道，与国外环保受益地区直接向环境保育地区“输血”相比，我国的生态补偿机制更适用于通过财政转移支付机制实现，从各地生态补偿试点的经验看“如果没有中央政府居中做主，发达地区会苛责欠发达地区称保护环境是应尽义务而不愿意‘输血’，欠发达地区则指责发达地区占尽好处、不愿扶贫”。
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