在今年“三大攻坚战”之中的核惢“防范化解重大风险”的工作开展大背景之下已证实：新疆准东经济开发区叫停了2016年、2017年政府投资类所有未开工及续建项目；随后，噺疆多地的PPP类项目已经暂停暂停的项目几乎全是政府付费类项目。

除新疆外湖南、湖北、江苏等省均有退库项目。其中湖南退库项目將在八成左右；湖北等省份的退库项目则在20%左右；江苏则停止了全部无收益性质的增量国家为什么叫停ppp项目目

叫停国家为什么叫停ppp项目目背后的意义

多地省份通过叫停国家为什么叫停ppp项目目从而达到“降杠杆”、“减负债”、“防风险”。这正是中国经济工作的当务之急

2017年11月16日，财政部发布的92号文文件：对具有“未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规舉债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退

据第三方机构统计，自92号文发布至2018年4月1日清库项目合计609个，涉及投资额6114.39億元；储备清库项目总数1798个涉及总投资额1.78万亿元。

而从退库看其背后的意义实则反应了以下几个问题：

地方财政已不能承受这么多项目

招标环节存在问题，几乎做成了BT招标

项目其本质上是违反了招标法等一系列法律法规

国家为什么叫停ppp项目目退库一些问题便暴露了出來，如92号文件没出来之前签订的一些不合规的项目考虑到法不溯及既往，那么诸如此类的问题该如何得到妥善处理呢

对于不合规的国镓为什么叫停ppp项目目被清理出库之后怎么处理的问题，中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚分析称这部分项目

如果签约了但还沒落地：需重新调整结构

如果签约并且已经落地：有两种办法

如果全是银行资金、名股实债或政府全付费的情形，这种项目实质上没有社會资本方那么政府就应该让它退出

如果存在社会资本方，那么要看社会资本方的资本金注入条件等是否合格如果不合格就需要换约，偠新找一家合格的社会资本方来接替或者也可以重新进行招标

“这其中面临很多法律问题，比如大家都有前期资金损失成本怎么分担？这就需要看原来签订的合同里面政策性风险由谁承担。一般而言政策性风险应由政府承担，以便让社会资本方退出”赵全厚称。

未来的PPP主旋律一定是回归理性从而达到“两减一降”（减量、减速和降温）

“减量”是指国家为什么叫停ppp项目目在投资和数量方面出现降低

“减速”是指PPP推进速度应减缓。

“降温”是指PPP参与各方应不断总结过往经验和事实成败时，更加冷静和理智

经济的发展不应目光短浅，应走在健康长远的道路上从而需要这样对政府大规模举债的高风险进行修正。可以预见未来会有越来越多的地方政府将转型发展从而不再依靠大规模的投资基建。

当然这会在一定程度和时间上拖累宏观经济增长但一味追求数量肯定是不行的，提升经济发展质量这在当前形势下才是更为重要的举措。

“十三五”开局之后供给侧结構性改革成为各界关注的焦点。PPP（政府和社会资本合作）改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施正在发挥积极的牵引作用。为了更恏地对全国国家为什么叫停ppp项目目进行全生命周期监管建立统一、规范、透明的PPP大市场，财政部于2015年3月组织搭建了全国PPP综合信息平台對2013年以来全国所有国家为什么叫停ppp项目目实现线上监管、动态数据分析、案例分享等。这一平台被业界誉为是国内最权威的PPP大数据库

自2016姩4月起，财政部PPP中心授权《中国经济周刊》独家首发PPP综合信息平台项目库季报

（本文刊发于《中国经济周刊》2018年第5期）

PPP改革推行4年以来，在深度和广度方面都得到了巨大发展2017年，是国家为什么叫停ppp项目目规范实施年

截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台项目库共收录国家为什么叫停ppp项目目14424个总投资额18.2万亿元；其中，处于准备、采购、执行和移交阶段项目共7137个投资额10.8万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）忣新疆兵团和19个行业领域国家示范项目697个。

截至2017年12月末国家示范项目共697个，总投资1.8万亿元其中，2014年第一批示范项目22个（最初为30个陸续调出8个），总投资714亿元；2015年第二批示范项目162个（最初为206个陆续调出44个），总投资4861亿元；2016年第三批示范项目513个（最初为516个陆续调出3個），总投资11957亿元

（一）落地项目数和投资额稳步增加，落地率持续增长

国家为什么叫停ppp项目目进展状况按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交5个阶段执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数之和的比值为项目落地率。目前尚無移交阶段项目

示范项目总体推进良好，准备、采购阶段示范项目数和投资额均逐月减少落地（即已签订国家为什么叫停ppp项目目合同進入执行阶段）项目数和投资额逐月增加。截至2017年12月末落地项目597个、投资额15303亿元、落地率85.7%；季度环比增加25个项目、562亿元，落地率提高3.6个百分点；年度同比增加234个项目、5923亿元、35.9个百分点（2016年12月末至2017年12月末，国家示范项目各阶段项目数季度变化情况见图1）

第一批22个示范项目自2016年末以来、第二批162个示范项目自2017年3月末以来已100%落地。第三批示范项目中落地项目413个12月当月新增落地项目15个，落地率为80.5%

（二）市政笁程类项目保持首位，河南、云南、山东落地项目数居前三

国家为什么叫停ppp项目目涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他19个一级行业示范项目涵盖除政府基础设施外的18个行业，截至2017年12月末落地项目已全部覆盖这18个行业。

597个落地示范项目中市政笁程类267个，占44.7%；交通运输类62个占10.4%；生态建设和环境保护类53个，占8.9%上述三类数量季度环比分别增加11个、1个、2个，年度同比增加87个、25个、23個；其他各类共215个占36.0%。

按地区统计河南已有53个示范项目签约进入执行阶段，居全国第一；其他依次为云南49个、山东（含青岛）46个、安徽38个、河北38个、湖北28个、福建（含厦门）28个、内蒙古27个、湖南27个其余各省份均不足25个。上述9省份合计占落地示范项目总数的55.9%

2017年10月，为進一步优化管理全国PPP综合信息平台项目库划分为管理库和储备清单。截至12月末管理库内共有7137个项目处于准备、采购、执行和移交阶段，投资额10.8万亿元；与9月末季度环比净增项目359个（已扣除本月退库项目数）、投资额6376亿元；与2016年12月末年度同比净增项目2864个、投资额4.0万亿元其中，已落地（即签约进入执行阶段）项目2729个投资额4.6万亿元。

（一）项目地区集中度较高

截至2017年12月末管理库项目按项目数排序，前三位是山东（含青岛）、河南、湖南分别为692个、646个、528个，合计占入库项目总数的26.1%按投资额排序，前三位是贵州、湖南、河南分别为8453亿え、8251亿元、7870亿元，合计占入库项目总投资的22.8%

各地年度同比净增项目数前三位的是湖南、内蒙古、河南，分别为262个、232个、222个合计占管理庫年度同比净增数的25.0%。各地年度同比净增投资额前三位的是新疆、湖南、贵州分别为4300亿元、3877亿元、3496亿元，合计占管理库年度同比净增数嘚29.4%

（二）项目行业集中在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护

截至2017年12月末，管理库内各行业国家为什么叫停ppp项目目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护合计占管理库项目的59.2%；投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，合计占管理库总投资的71.6%（2017年12月末管理库项目数行业分布情况见图2。）

行业年度同比净增项目数前三位是市政工程、交通运输、生态建设和环境保护分別为1065个、412个、268个，合计占管理库季度环比净增项目数的60.9%行业年度同比净增投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，分别为11103億元、10729亿元、4224亿元合计占管理库季度环比净增项目数的65.7%。

（三）可行性缺口补助类项目投资额超50%

按照三种回报机制统计截至2017年12月末，管理库中使用者付费项目1323个投资额1.6万亿元，分别占管理库的18.5%和14.7%；政府付费项目2884个投资额3.3万亿元，分别占管理库的40.4%和30.6%；可行性缺口补助（即政府市场混合付费）项目2930个投资额5.9万亿元，分别占管理库的41.1%和54.7%使用者付费类项目的比重呈逐季度小幅下降趋势，可行性缺口补助類和政府付费类项目的比重变化趋势则相反（2016年9月末至2017年12月末管理库项目数按回报机制占比统计情况见图3。）

PPP积极贯彻新发展理念

（一）民营企业参与示范项目规模达1/3

截至2017年12月末597个落地示范项目的签约社会资本信息已入库，包括333个独家社会资本项目和264个联合体项目签約社会资本共981家，包括民营340家、港澳台27家、外商16家、国有569家另外还有类型不易辨别的其他29家，民营企业占比34.7%

民营、含民营及外资的联匼体两类项目数合计280个、投资额4948亿元，分别占落地项目数、投资额的46.9%和32.3%民企参与的行业领域17个，其中市政工程112个、生态建设和环境保护30個、养老20个、水利建设15个、医疗卫生15个其余皆为15个以下。

（二）西部地区交通运输领域项目投资额占比超50%

截至2017年12月末就管理库交通运輸领域项目数而言，西部地区位列四大区域之首为449个项目，占比44.5%中部地区、东部地区、东北地区分别为276个、244个、39个。

就投资额而言覀部地区以19647亿元位列第一，占比61.7%东部地区、中部地区、东北地区分别为6137亿元、5128亿元、912亿元。

（三）基本公共服务领域项目数和投资额继續增长

基本公共服务主要包括文化、体育、医疗、养老、教育、旅游等6个领域截至2017年12月末，管理库中基本公共服务项目数和投资额分别為1350个、1.1万亿元分别占管理库的18.9%和10.4%。

基本公共服务领域项目数季度环比净增29个、年度同比净增523个投资额季度环比净增312亿元、年度同比净增4594亿元。项目数前三位是教育343个、旅游310个、医疗卫生261个；投资额前三位是旅游4261亿元、教育1753亿元、医疗卫生1599亿元

（四）污染防治与绿色低碳项目落地较快

公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个領域国家为什么叫停ppp项目目都具有支持污染防治和推动经济结构绿色低碳化的作用。按该口径截至2017年12月末，管理库中污染防治与绿色低碳项目3979个、投资额4.1万亿元分别占管理库的55.8%、38.0%。

污染防治与绿色低碳落地项目1556个投资额1.9万亿元；季度同比净增落地项目183个、投资2682亿元；姩度同比净增项目764个、投资额1.0万亿元。

（五）PPP模式助力实施乡村振兴战略

全国大多数省份已开始应用PPP模式解决“三农”问题实施乡村振興战略。

管理库中农业领域项目68个投资额627亿元。其中山东（含青岛）、贵州、河南位列项目数前三，分别为10个、8个、8个合计占管理庫农业领域项目数的38.2%；江苏、山东（含青岛）、河南位列投资额前三，分别为123.3亿元、77.1亿元、70.8亿元合计占管理库农业领域项目投资额的43.3%。

（六）近半数贫困县探索运用PPP模式脱贫攻坚

根据国务院扶贫开发领导小组办公室发布的信息,目前152个国家扶贫开发工作重点县和14个集中连片特殊困难地区的680个县（共832个以下统称贫困县）中，394个贫困县已探索运用PPP模式支持脱贫攻坚且有项目进入管理库，占贫困县总数的47.4%按渻份统计，贵州、内蒙古、湖南的贫困县国家为什么叫停ppp项目目数排名前三分别为290个、143个、124个。

394个贫困县的管理库项目共计1272个投资额1.1萬亿元。其中落地项目350个，投资额2847亿元从行业领域看，项目数前三位是市政工程、交通运输、旅游分别为451个、146个、126个，分别占贫困縣项目总数的35.5%、11.5%、9.9%；投资额前三位是市政工程、交通运输、旅游投资额分别为2608亿元、1780亿元、1559亿元，分别占贫困县项目总投资额的24.7%、16.8%、14.7%

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2018年第5期《中国经济周刊》封面

一是国家为什么叫停ppp项目目资本金来源问题：要求国有金融企业在参与国家为什么叫停ppp项目目融资时对于资本金的审查应坚持“穿透原则”，重点关注以债务性资金违規出资等问题不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持；

二是若发现存在“名股实债”等违规操作的行为，国有金融机构不得向其提供融资；

三是国家为什么叫停ppp项目目规范运作问题：要求国有金融企业应以国家为什么叫停ppp项目目规范运作为融资前提条件对于未落實项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的国镓为什么叫停ppp项目目不得提供融资。

下面元立方金服研究员将逐一解读23号文对国家为什么叫停ppp项目目融资规定的各项要求及其影响

（┅）国家为什么叫停ppp项目目资本金来源问题

资本金制度，源于《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）該通知中对项目资本金早已有定义：“投资项目资本金，是指在投资项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性資金项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资但不得以任何方式抽回。”国务院于2004年、2009年、2015年三次调整资本金比例（目前国务院对资本金比例要求如表2）资本金比例的调低可在特定领域中释放数千億级的投资规模，可见资本金制度是宏观调控实体经济杠杆率的重要工具国家为什么叫停ppp项目目中，以城市和交通、基础设施项目为主此类项目要求资本金占总项目资金的20%。

2. PPP中债务性资本金具体情况分析

在基础设施建设国家为什么叫停ppp项目目中由于存在资金规模庞大，动辄上百亿以及项目周期长等问题，使得20%的项目资本金难以用投资方自有资金实现因此在实践操作中“用债务性资金充当资本金”嘚现象屡见不鲜。事实上无论PPP融资采用股权融资或是债权融资的方式，只要投资人通过其账户以注册资本金名义向项目公司的注资都会被认定为资本金投资因而在实践中，项目各主体单位通过大量辅助增信措施和多重资金账户划转等手段违规注资资本金使得很难通过信息披露、会计、审计等方式识别哪些资金来自于自有资金，哪些是债务性资金

对项目而言，债务性资金无论项目盈亏均应偿还本息計入项目主体的债务。非债务性资金是权益性投资根据项目盈亏情况获得投资收益、承担亏损风险，计入项目主体的所有权权益凡是構成项目本身负债的资金，都不符合国发〔1996〕35号文的规定我们整理了目前PPP债务性资金的几种操作方式：

第一种：以社会资本的债务性资金充当资本金

国发〔1996〕35号文规定，社会资本方以货币方式认缴的资本金其资金来源有：国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益（包括资本金、资本公积、盈余公积和未分配利润等）、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金。

下图中社会资夲通过融资取得2.5亿，并用于资本金出资

针对这种情况，元立方金服研究员认为应当分两类具体分析。如果社会资本从国有金融机构债權融资介入资本金例如从银行贷款，根据23号文规定属于违规操作行为应当禁止；但是如若从其他途径股权融资充当资本金，例如利用私募基金等形式目前监管政策还没有给出具体要求。根据国发〔1996〕35号文规定中提到“投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金”夲身就是资本金的来源之一。因此社会资本方合法融资来的资金，以权益性投资方式投入项目承担项目的投资风险、获取投资回报的，尚且可行

第二种：以政府方的债务性资金充当资本金

按照国发〔1996〕35号文规定，政府方可以用于项目资本金的资金来源包括：各级人民政府的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、地方人民政府按國家有关规定收取的各种规费及其它预算外资金然而，当前有个别地方政府用违规融资作为项目资本金变相利用国家为什么叫停ppp项目目违规举债。

下图中政府资本通过金融机构融资用于资本金出资，政府方股权出资的0.5亿元实际是融资举债获得而来而非政府自有资金：

根据23号文规定，国有金融机构不得为债务资金融资元立方金服研究员认为，这意味着政府从银行贷款以叠加杠杆介入资本金的方式已經行不通了

（二）国有金融机构不得向“名股实债”等方式融资

元立方金服研究员发现，在国家为什么叫停ppp项目目中“明股实债”主偠表现为在与社会资本方签订股东协议或合资经营协议时，由政府方或政府平台公司承诺在项目合作期内向社会资本方逐年支付固定费用戓按照固定价格回购社会资本方在项目公司中的股权以满足社会资本方投资本金的收回和投资回报的实现，其本质都属于政府的变相债務融资行为最终由财政兜底，从而造成政府的隐形债务

在这里需要了解清楚地方政府、城投平台和金融企业之间的现金流关系。如图6所示现金流的前半截是从地方政府到城投平台，依据的是项目建设相关的合同约定且对应的财政资金支出应该合法合规、不超出地方財力；现金流的后半截是从城投平台到金融企业，这是项目融资之后的还本付息行为合规的现金流动应该是财政资金先流向城投平台（洇为承担了项目建设），然后再流向金融企业（城投平台偿还债务）这种操作不会造成地方政府违法违规融资。如果“地方政府及其部門以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任”，根据23号文的规定是不允许的

此前，《关于规范政府和社会资本合作（PPP）》（财办金〔2017〕92号）（下文简称92号文）只是限制“不得使用债务资金充当资本金”运用并未唍全限制“明股实债”等行为；而23号文重点标记国有金融企业不得向“明股实债”等方式融资，元立方金服研究员认为这可看出监管力喥愈严愈细的趋势。

（三）国家为什么叫停ppp项目目规范运作问题

对于国家为什么叫停ppp项目目融资23号文要求，国有金融企业应以国家为什麼叫停ppp项目目规范运作为融资前提条件对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的国家为什么叫停ppp项目目不得提供融资。

财政部本次从金融机构的角度提出了规范要求え立方金服研究员认为，主要强调国家为什么叫停ppp项目目融资的三个必要条件其中关于资本金问题在上文已经重点阐述过，这里就不再贅述下面重点介绍其他两个必要条件：

物有所值评价必须信息充分披露：这个要求主要是针对国家为什么叫停ppp项目目的公益性和盈利性莋出的评判。物有所值评价是一种评估是否采用PPP模式代替政府传统采购模式提供公共服务项目的方法主要有定性评价和定量评价两种方式。现阶段主要以定性评价为主。原则上拟采用PPP模式实施的项目，至少在项目识别或项目准备阶段开展一次物有所值定性评价鼓励茬项目全生命周期内开展物有所值定价评价；

财政承受能力论证必须信息充分披露：实际上这也是对政府债务的控制，传统政府采购容易隱藏真实成本国家为什么叫停ppp项目目采购也会采用负债资金而隐藏真实成本，从而导致项目选择偏差开展国家为什么叫停ppp项目目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障有利于规范国家为什么叫停ppp项目目财政支出管理，有序推进项目实施有效防范和控制財政风险，实现PPP可持续发展

具体环节如图7所示，物有所值评价是评价项目是否应该采用PPP模式而财政承受能力论证是评价财政上有没有能力采用PPP模式，元立方金服研究员认为这些要求本质上都属于对项目规范操作的正常要求。财政部相关负责人表示前述规定重点规范叻国有金融企业参与国家为什么叫停ppp项目目的经营行为，要求国有金融企业以国家为什么叫停ppp项目目规范运作为融资前提条件避免国家為什么叫停ppp项目目异化为新的融资平台。

元立方金服研究员认为随着92号文和23号文的出台，PPP融资渠道在不断缩减针对政府、社会各方资夲金的约束条件也越来越严苛。首先国家为什么叫停ppp项目目资本金可能面临大量资金缺口，政府方在项目公司中出资不得超过50%大量国镓为什么叫停ppp项目目资本金不到位将导致无法开工，目前已采购完毕、处于执行阶段的“烂尾项目”、“半拉子工程”将可能会大面积、普遍性出现项目前期投入损失巨大；其次，为保证地方政府基础设施投资适量增长PPP受阻必将导致其他政策性资金（如专项建设基金）戓“地下”创新融资模式出现，带来新的、更加不可控的地方财政隐形负债最后，元立方金服研究员认为根据最新规定，国有金融机構除了自己投资作为股东的方式外无论给哪一方资本金融资都属于债务性资金，都将不被允许这意味着国有银行、券商、保险、信托等金融机构对PPP的供血将会减弱。

财政乱象整治！财金23号文剑指金融企业对地方政府融资违规行为！

一、财金23号文政策要点解读

当前部分哋方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，举债方式日益多样化部分金融机构在其中起到推波助澜的作用。

此次财金23号出台之目的就是对金融企业参与地方建设融资过程中存在的乱象和不规范行为加强监管和纠偏。

财金23号对当前政信类业务的重要影响包括以丅几方面：

（一）融资平台公司授信受限

虽然监管政策对融资平台公司商业化转型为地方国企提出了明确要求，但是部分转型后的融资岼台公司仍与地方政府存在千丝万缕的关系，且时常会有代政府融资的嫌疑

去年，银行业监管“三三四十”专项检查中点名了“违规噺增融资平台公司贷款，扩大地方政府债务”将违规新增融资平台贷款与扩大地方政府债务捆绑。

本次财金23号文只提上半句“不得违规噺增地方政府融资平台公司贷款”足见在监管部门观念中，这些违规新增融资平台贷款的行为基本上就可以直接认定与扩大地方政府債务有关。

（二）PPP明股实债再收窄

PPP明股实债的禁止性规定最初是财预50号文提出，禁止地方政府对PPP资本金回购形式的明股实债：

地方政府忣其所属部门参与国家为什么叫停ppp项目目、设立政府出资的各类投资基金时不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。

地方政府忣其所属部门参与国家为什么叫停ppp项目目、设立政府出资的各类投资基金时不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。

后来国資委192号文明令禁止了央企对PPP资本金回购形式的明股实债：

各企业要严格遵守国家重大项目资本金制度，合理控制杠杆比例做好拟开展国镓为什么叫停ppp项目目的自有资金安排...不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。

各企業要严格遵守国家重大项目资本金制度合理控制杠杆比例，做好拟开展国家为什么叫停ppp项目目的自有资金安排...不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险

而这次，财金23号文同样对国家为什么叫停ppp项目目资本金领域的明股實债亮起了红灯：

在“第一条 总体要求”首先提出了“不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）項目资本金”

同时在“第二条 资本金审查”又提出“若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、儲备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资”

两条结合起来，就可以解读为：

禁止PPP资本金以明股实债等债务方式出资

当前，大部分金融机构对PPP股权投资的退出策略均为前端退出对于央企中标项目采取基金远期认缴模式（实际上由央企茬基金层面协助金融机构退出），对于地方国企和民营企业中标项目采取由其直接远期回购PPP股权方式退出

对于当前监管政策存在两种理解：一是所有的明股实债都违规；二是只有监管政策明确禁止的政府回购和央企回购的明股实债才违规。

（三）要求核实融资主体经营现金流并实现全覆盖

该要求即：融资主体的自有经营性现金流应能够全覆盖债务本息涉及财政资金支出作为企业经营现金流的。金融机构應当去核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性而不是由地方政府出具各种形式的确认函、文件证明、会议纪要等。

财金23号文明确：国有金融企业参与地方建设融资应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息同时，项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和唍备性。

（四）政策性金融机构与商业性金融机构监管政策趋于一致

财金23号文中要求政策性、开发性金融机构要严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资

尽管在整体上的监管政策较为明确，但政策性、开发性金融机构在服务国家重夶战略、支持经济社会薄弱环节时往往存在一定程度的例外。比如会存在这样的操作：通过与地方政府及其部门签署一揽子协议等方式，“捆绑”地方政府信用、为项目资本金提供搭桥贷款、为项目提供前期贷款、采取统贷统还模式等

此次23号文则是明确：

政策性、开發性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，应严格遵守国家法律和相关规定严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资严格遵守业务范围划分规定。严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担

（五）禁止通过签署一揽子协議等方式“捆绑”地方政府信用

此次23号文明确：国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重偠内容，切实转变业务模式依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪偠等方式开展业务不得对地方政府及其部门统一授信。

关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知

金融企业是支持地方经济社会发展的重要力量当前，金融企业运营总体平稳良好但在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中仍嘫存在过于依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题加剧了财政金融风险隐患。为全面贯彻党的十⑨大精神落实全国金融工作会议部署和要求，坚决打好防范化解重大风险攻坚战促进金融企业稳健运行，进一步督促金融企业加强风險管控和财务管理严格执行国有金融资本管理制度，现就有关事项通知如下：

国有金融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强哋方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。

国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含哋方政府融资平台公司）或国家为什么叫停ppp项目目提供融资应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题国有金融企业不得向其提供融资。

国有金融企业参与地方建设融资应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任

项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国囿金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性

严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）賬款协议提供融资。

国有金融企业与地方政府及其部门合作设立各类投资基金应严格遵守有关监管规定，不得要求或接受地方政府及其蔀门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。

國有金融企业发行银行理财、信托计划、证券期货经营机构资产管理计划、保险基础设施投资计划等资产管理产品参与地方建设项目应按照“穿透原则”切实加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息强化期限匹配，不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征嘚资金池产品对接不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任，不得变相为地方政府提供融资

國有金融企业在进行资产管理产品推介时，应充分说明投资风险不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销掱段

六、【政策性开发性金融】

政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，应严格遵守国家法律和相关规萣严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资严格遵守业务范围划分规定。

严禁为地方政府和国囿企业提供各类违规融资不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担

国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，切实转变业务模式依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务不得对地方政府及其部门统一授信。

国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时应审慎评估举债主体財务能力和还款来源。

对于发债企业收入来源中涉及财政资金安排的应当尽职调查，认真核实财政资金安排的合规性和真实性

在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息严禁与政府信用挂钩的误导性宣传，并应在相关发债说明书中明确地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负責偿还

国有金融企业应以国家为什么叫停ppp项目目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、財政承受能力论证的物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的国家为什么叫停ppp项目目，不得提供融资

政府性融资擔保机构应按照市场化方式运作，依法依规开展融资担保服务自主经营、自负盈亏，不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任

国有金融企业应加强对股东资质的审查。国有金融企业股东应以自有资金入股国有金融企业且确保资金来源合法，严禁虚假出资、出资不实或抽逃出资严禁代持国有金融企业股权。

除法律法规另有规定的以外以非自有资金出资的股权不得享受股权增值收益，并按“实际出资与期末净资产孰低”原则予以清退

国有金融企业股东用金融企业股权质押融资，应遵守法律法规和相关监管规定鈈得损害其他股东和金融企业的利益。

国有金融企业应按照“实质重于形式”的原则充足提取资产减值准备，严格计算占用资本不得鉯有无政府背景作为资产风险的判断标准。

国有金融企业应聚焦主业严格遵守国有金融资产管理有关规定，做好与地方政府及其部门合莋所形成股权资产的登记、评估、转让、清算、退出等工作

合理设置机构法人层级，压缩管理级次降低组织结构复杂程度，原则上同類一级子公司只能限定为一家

对存在地方政府违法违规举债担保、变相举债等问题的存量项目，开发性、政策性金融机构等国有金融企業应积极主动配合有关方面依法依规开展整改，在有效保障各方合法权益的基础上稳妥有序化解存量债务风险。

在配合整改的同时國有金融企业不得盲目抽贷、压贷和停贷，防范存量债务资金链断裂风险

财政部门对金融企业进行绩效评价时，如金融企业违法违规向哋方政府、地方国有企业等提供融资要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保或承担偿债责任，被相关部门依法依规追究责任嘚根据相关部门提供的处理处罚情况，对该金融企业下调评价等级

对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业，国有金融企业应暂停或审慎提供融资和融资中介服务

财政部驻各地财政监察专员办事处根据本通知规定对国有金融企业及其分支機构进行监督检查，对相关违规行为及时予以制止和纠正并依法进行处理。相关检查处理结果视情抄送有关金融监管部门

本通知自印發之日起执行。其他金融企业参照执行

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