政府购买服务和ppp的区别_百度知道公用事业特许经营与项目融资领域相关概念现存交叉，须更精准定义
特许经营不能等同于PPP
中国经济导报记者|吴渊&&&&日前，由国家发展改革委等六部委共同起草的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）获批，将于下个月1号起正式实施。&&&&近两年来，投资建设领域正悄然刮起一阵“公私合作”（Public-Private&Partnership，以下简称PPP）热潮。事实上，我国最早的PPP可以追溯到上世纪80年代。由于PPP模式的优势恰好切中了当前加速政府职能转变、缓解地方债问题、推动基础设施完善等热点，中央、相关部委在去年先后出台规定与文件，使PPP近一步升温。&&&&然而，想要准确的理解这些规定与文件的定位、意义与适用范围，首先就不能将公用事业特许经营简单的等同于PPP。什么是政府特许经营，它在广义PPP中处于什么位置、公用事业特许经营与传统的政府购买服务的差异在哪里……只有正确的掌握项目融资领域下众多概念的异同，才能避免不必要的疑惑与猜测，从而在经营管理中正确且灵活的对不同的规定与文件加以运用。&&一种采用特许模式的契约型PPP&&&&PPP是一个意义非常宽泛的概念。德国学者Norbert&Portz说过，试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定。&&&&事实上也确实如此，直到现在，世界各国对PPP的内涵也没有一个确切的共识。&&&&“PPP是一个集合式概念，它通常被描述为公、私部门之间相互合作、共担风险、提供产品和服务的可能关系的‘光谱’。”中国社会科学院法学研究所助理研究员李霞表示，2004年，欧盟执委会《关于公私合作及政府采购与特许欧盟法规绿皮书》发布后，其将PPP分为机构型和契约型的方法遂成通说，机构型和契约型也成为目前欧洲各国PPP的两种主要实现形式。机构型PPP主要通过公、私部门合资组成公司实现，公部门通过在项目公司中的持股和地位来实施对公司的影响和控制。而契约型PPP，则是指公私部门以合同作为基础建立双方的合作。&&&&实际上，当前我国社会上受到热议的“PPP”，在更多情况下指的是机构型PPP，也可以说是狭义的PPP，如2004年的北京地铁4号线项目。&&&&那么，《办法》中的“特许经营”在这个集合概念中的定位又是什么？&&&&根据《办法》描述，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”&&&&李霞表示，特许经营属一种采用特许模式的契约型PPP，BOT（建设-运营-移交）和TOT（转让-运营-移交）为其最常采用的方式。在国内法律框架中，特许经营指的是投资者或经营者经公部门选择而获得排他性或垄断性的权利，在一定期限和范围内开发利用某种自然资源、从事某种特定行业、提供某项公共服务或经营某项公用事业产品，也即“吸引民间资本参与特许经营性项目建设与运营”。获得特许经营权的企业，通过直接向公众提供公共产品和服务，履行经营协议，从使用者处收取费用来获取收益，同时接受主管部门对产品和服务质量的监督检查。&&&&“当然，并不因为企业是直接的产品和服务提供方，公部门即免除相关公法上的约束。”李霞提到。内涵不一共享经验&&&&公用事业特许经营由于具备满足政府向社会提供公共服务产品需求的属性，并且被看作是转变政府职能的重要手段，因此在实践中经常被与政府购买服务同时使用。然而，正如国家发展改革委法规司司长李亢在日前的发布会中所提到的，《办法》在第5条中“梳理总结实践做法规定了特许经营的基本方式”，因此，将“特许经营与政府购买服务在性质上和内涵上做了界分”。&&&&那么，公用事业特许经营与传统政府购买服务的内涵相互间有着什么关系，而所涉范围又有什么区别？&&&&“政府购买服务的主要实现形式是合同外包,而城市公用事业特许经营(concession)和合同外包(contract&out)本来就源于不同英文词汇的翻译。”浙江财经大学校长王俊豪在其《城市公用事业特许经营相关问题比较研究》一文中表示，从字面上看，两者区别主要在于特许经营中具有经营性，一般存在消费者的费用支付，而合同外包通常不具有经营性，也不存在消费者支付问题。所以两者在交易结构、项目的投融资安排上会存在较大差异，通常特许经营项目的交易结构安排比合同外包更为复杂。&&&&王俊豪提到，公用事业特许经营和政府购买服务的主要差异体现在实施的依据不同、适用的范围不同、主体不同、主要模式不同、程序不同等5点。然而，他同时表示，由于基于类似理念和制度逻辑，两者在实际运作过程中面临许多类似的挑战，也能共享许多相同的解决经验。“对于特许经营和政府购买服务而言，完善合同，制定成熟的特许或采购流程，对合作要求进行充分的定义，建立有效的监管体系是两者共同的任务。”他表示。&&&&李霞则表示，在国内法律制度框架内，除了公、私部门的责任分配不同以外，特许经营和政府购买服务二者之间还客观存在着其他不少差异。在付费方式上，政府购买服务“使用财政性资金”，即政府付费；特许经营则由使用者付费，并由此产生“排他性”――只允许特许经营者而不允许其他机构向使用者收费。同时，传统的政府购买服务一般是“付现”，即付出现金、即刻提货，而特许经营则是政府“描述产出要求”，与特许经营者签订长期采购合同，特许经营者按合同生产本该由政府生产、提供的产品（服务），主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务。&&&&另外，政府购买服务的对象包括公共产品、公共工程和公共服务，特许经营的采购对象则一般是项目，并且往往相当复杂。而且，政府购买服务往往以价格最低作为竞争的核心要素；特许经营的目标则是“满足用户需要的全寿命周期的费用与质量（或满足目标）的最优组合”，并且基于利益共享、风险共担的原则，为了对社会资本产生足够吸引力，有时还会另立动态收费定价机制或提供政府补贴。在评定体系方面，由于特许经营项目是为公众提供公共产品，因而对采购结果的评定一般由购买主体、服务对象和第三方，围绕资金使用绩效、服务项目的数量和质量等指标综合评价项目的实施和管理效果。&&&&“可以说，特许经营是一类特殊的政府购买服务。”李霞表示。
【期号：2694】【版面：A03】【作者：吴渊】【】
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正文 探究PPP
　　 最近，审计署对地方债务审计中发现部分省市以政府购买服务名义变相融资一事通过媒体披露。一些业内专家纷纷撰文，从政策和理论高度辨析政府购买服务与PPP的关系，并对不合规政府购买服务(俗称&伪政府购买服务&)变相取代PPP，并增加政府隐形债务问题进行了警示。　　
个人理解，政府购买公共服务有广义和狭义之分，广义政府购买服务包括政府付费型PPP，狭义政府购买服务则不包括，即应参照《政府购买服务管理办法(暂行)》定义，&通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用&。狭义政府购买服务主要针对政府购买服务指导性目录项下软性服务事项。本文所指仅为狭义政府购买服务。　　
政府购买服务初衷是凡是社会能办好的，通过引入市场机制，交给社会力量承担，实现公共资源配置效率最大化。促进转变政府职能，提高财政资金的使用效率。　　
但是，去年底以来，&伪政府购买服务&开始频频出现，时至今日，已在大半个中国，特别是财力偏弱的地区蔓延开来。经过近期一番调研，现总结&伪政府购买服务&六大&乱象&：　　
&乱象&之一，承接主体主要为当地国企、政府融资平台及其下属或关联企业。规范化的PPP社会资本大多为投资和运营能力较强的央企、上市企业和省市龙头企业，&伪政府购买服务&在当地圈内自己&玩&的意味很浓。　　
&乱象&之二，政府购买服务采购方式要求通过公开招标、邀请招标等方式择优确定承接主体。但实践中采购流程很多流于形式，竞争不够充分，甚至发现一般类工程项目也采用单一来源采购。　　
&乱象&之三，政府购买服务内容，购买软性服务较少，购买项目工程较多，与PPP产生深度重叠。另外部分政府采购的项目没有运营或维护，类似于&拉长版&的BT。　　
&乱象&之四，单项政府采购服务规模至少十亿元，甚至达到三五十亿元，政府采购期限一般十年左右，甚至个别达到十五年，足可媲美PPP。　　
&乱象&之五，政府购买服务绩效管理形同虚设，甚至出现支付标的为项目静态总投资+融资利息。与规范化PPP设定相对详细的绩效指标，并以绩效考核支付对价相去甚远。固定回报形成了政府隐性负债。　　
&乱象&之六，政府购买服务大量套用采购目录&其他事项&，以达到购买工程的目的。　　
出现上述乱象，究其原因，一方面，当前经济形势下，制造业和房地产投资下滑，外贸形势回暖尚无时日，基础设施投资成为保增长和拉动GDP的重要手段之一。PPP前期流程一般需要半年以上，还有一般公共预算10%的限制，地方政府急需&短、平、快&方式加大基础设施的投资，&伪政府购买服务&成为部分地方政府一条捷径。另一方面，政府平台融资功能剥离后，除了地方债以外，地方政府急需开辟新的融资来源。将政府工程包装成政府购买服务，可实现融资的目的。部分金融机构在资产配置压力下，简单认为只要纳入财政预算和获得人大决议，还款就有保障。同时政府购买服务流程简单、项目大、落地快，至于&伪政府购买服务&潜在合规性风险，金融机构只是善意第三方，因此双方&一拍即合&。　　
&伪政府购买服务&的蔓延，具有一定的危害性，主要体现在以下方面：　　
首先，将政府工程包装成政府购买服务，目的是为了融资。从穿透角度，采取固定回报或拉长版的BT，实质上增加地方政府隐形债务，与地方政府债务限额管理相违背，经济欠发达的地区政府偿付风险在加大。这种态势继续发展下去，或许将开启第二次地方政府债务清理甄别。　　
其次，全社会瞩目的43号文出台，&开明渠、堵暗道&形成了共识，&伪政府购买服务&兴起，实质是在政府平台融资&暗道&关闭后开启了一条新的&暗门&，43号文有被架空之嫌，一定程度阻碍了财政预算管理体制机制改革。　　
再者，推广PPP改革已经成为一项国家战略，&伪政府购买服务&抛开了财政承受能力和物有所值两个论证，更摆脱了一般公共预算10%的紧箍咒，事实上对政府大力推广的PPP形成了挤出效应，并大有取代之势。　　
最后，融资平台替政府融资功能丧失后，通过参与&伪政府购买服务&方式又找到了&第二春&，形式虽有不同，实质却是不变，不利于各地融资平台的市场化改制和转型发展。　　
当然，&伪政府购买服务&蔓延，但我们不应全盘否定政府购买服务。在改革中求发展，在发展中求规范，进一步规范和引导政府购买服务势在必行，在此提出以下对策建议：　　
一是强化PPP和政府购买服务作为当前供给侧改革和稳增长、促民生的两个引擎。对于政府购买服务，要扩大服务领域，逐步实现&应买尽买&，积极引入社会力量参与到政府购买服务，通过充分竞争，提升社会服务的效率和质量。　　
二是厘清政府购买服务和PPP的边界，避免交叉和重叠，压缩&伪政府购买服务&政策空间。　　
关于政府购买服务与政府付费PPP的划分，首先是服务内容界定，建议除了现有已经明确的土储、棚户区改造、交通运输、管廊和海绵城市相关政府购买服务规定外，仅涉及公益性服务(包括为服务购置必要设备，但不含工程)的，采用政府采购服务方式。涉及到工程，特别包括项目建设、融资、运管和维护等全生命周期的，并通过财政承受能力和物有所值两个论证的，可采用PPP模式。由于PPP模式合理规划项目边界和交易结构，着眼于降低全生命周期成本和提升效率，要求风险充分识别和合理分配，并以绩效导向，在20-30年项目生命周期内政府全程跟踪和监管，政府购买服务是不具备上述保障项目顺利实施的手段。另涉及其他不适合PPP模式的公益性工程，由地方政府预算或发行地方债方式安排支出。　　
政府购买服务应该控制在一定的年限内。建议可以参照《关于推进交通运输领域政府购买服务的指导意见》(财建〔2016〕34号
)相关规定，原则上政府购买服务年限不超过三年。此举有助于承接主体切实提升服务质量，也有助于区分政府购买服务和付费PPP。　　
通过以上方式划分政府购买服务和PPP,边界比较清晰，也易于实践和监督。　　
三是规范对政府购买服务承接主体要求，建议除了社会组织、公益二类或转为企业的事业单位外，其他承接主体应参照PPP模式有关社会资本的规定，鼓励更多有能力的社会力量通过充分竞争方式承接政府购买服务。真正达到政事分开、政社分开、政企分开要求，体现市场化运作。这方面已有先例，《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》(财综
[2016]11号)第五条已规定，各地原融资平台公司通过市场化改制，建立现代企业制度，实现市场化运营，在明确公告今后不再承担政府融资职能的前提下，可作为承接主体，与其他市场主体平等参与棚户区改造工作。　　
四是加强政府采购服务政府支付责任的限额管理，适当控制比例，避免造成未来地方政府，特别是财力较弱地市和县级财政的支付困难和违约风险。　　
五是加强监督和信息公开，建议财政部建设政府购买服务信息管理平台。高效利用互联网技术，及时获取地方政府购买服务主要信息。对政府购买服务参与各方形成有效监督和约束。这方面财政部PPP综合信息平台提供了很好的经验。推进信息公开，提高透明度，确保政府购买服务规范化发展。同时，通过审计等方式建立健全内部监督管理制度，强化问责和处罚，此次审计署公开信息就是一个非常有效的监管范例。
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