& 健全完善国有资本分工分类管理运营模式的探讨
健全完善国有资本分工分类管理运营模式的探讨
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&健全完善国有资本分工分类管理运营模式的探讨
（解放军南京政治学院 马克思主义学院，江苏 南京，210003）
摘& 要：为了更好地落实国有企业分类改革和国有资产管理由&管企业&为主向&管资本&为主转变等改革举措，可探索建立和完善国有资本分工分类的管理运营模式。按照出资人监督职责与使用、处置和收益等职责相分离要求分工管理，按功能不同定位把国有资本区分为营利性和公益性两大类，按所有权与经营权相分离要求设立营利性和公益性国有资本投资、运营公司两大运营平台。国有资本分工分类管理运营模式具有特定的实现形式，该模式能更有针对性地促进商业性和公益性国有企业发展，更有效地推动国有企业股份制和混合所有制经济改革，更加显著地提高国有资本的配置效率和运行效率。
关键词：国有资本；分工分类；营利性；公益性；运营管理；实现形式；效应
F1212&&&& A
为了全面深化国有企业特别是国有资产管理体制改革，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）确定了&完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制&[1]9的国有资产管理改革目标。为深入贯彻落实《决定》关于国有企业和国有资产管理体制改革部署，我国相继发布了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号，以下简称《指导意见》）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发[2015]54号，以下简称《意见》）、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号，以下简称《若干意见》）和《国务院关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等文件，从而确立了比较系统的国有企业和国有资本管理运营改革发展路线图。全面深化国有企业和国有资产管理体制改革，其核心是为了不断提高国有资本的配置效率、运行效率和管理效率，不断增强国有企业发展活力和做强、最优、做大国有企业。可以说，这一系列纲领性文件是对我国国有企业和国有资产管理体制改革的重大突破，尤其是确定的&根据国有资本的战略定位和发展目标，结合国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类&[2]的分类改革举措，以及国有资产管理由&管企业&为主向&管资本&为主转变等重要改革思路。与此相适应，还需要进一步深化改革和完善国有资本管理运营模式。为此，本文对建立和完善国有资本分工分类管理运营模式进行了探讨，以求教于理论界和实际工作部门同仁。
一、国有资本分工分类管理运营模式的基本构想
从广义上看，国有资本是指由全民所拥有的，其产权代理人为国家或国家指定机构，且国家及其指定代理人具有监督权、支配权和收益权的资本。从中可见，国有资本管理运营具有比较典型的委托代理关系特征。为了提高国有资本配置效率和运营效率，可按照政企分开、政资分开、资本所有权与经营权分开和不同功能国有资本分开等原则，对国有资本采取分工分类的管理运营模式。所谓国有资本分工分类管理运营模式，就是按照出资人监督管理职责与使用、处置和收益等管理职责相分离要求对国有资本进行分工管理，按照功能的不同定位进一步把国有资本划分为营利性国有资本和公益性国有资本，按照资本运营目标的不同设立营利性投资、运营公司和公益性投资、运营公司，从而进行分类管理、分类监督、分类运营、分类考核和分类发展的制度安排和运行机制。
（一）按监督职责与使用、处置和收益管理职责相分离要求分工管理
我国现行的国有资本管理制度设计总体上是出资人的监督管理职责与使用、处置和收益等管理职责不分，作为出资人机构，不仅&管人、管事、管资产&，直接干预企业经营管理的有关具体事务，而且既担当国有资本的监督角色，履行监督管理职责，同时又担当管理国有资本使用、处置和收益等角色，履行国有资本的使用、处置和收益等管理职责，其结果是既当运动员，又当裁判员。不仅如此，国有资本出资人分属不同机构，分别由不同政府机构履行出资人角色。目前，国有资产监督管理委员会管辖着115家中央国有企业，成为这些企业国有资本的监督者与使用、处置和收益等管理者；财政部则管辖着105家中央文化企业和中国邮政集团公司、中国铁路总公司、中国烟草总公司及其中央汇金投资有限责任公司（简称&中央汇金公司&）等金融类国有企业，同样成为这些企业国有资本的监督者与使用、处置和收益等管理者。这种国有资本多头管理和出资人角色分散，以及监督权与使用、处置和收益等管理权高度集中的管理模式，不仅造成各有关部门管理方法、管理水平等参差不齐，国有企业市场化改革进展不一致，而且也不符合现代资本运营的资本监督权与使用、处置和收益等管理权相分离规律，影响和制约着国有资本的配置效率和运行效率。
如前所述，国有资本归全民所拥有，其产权总代理人应该是国家或国家指定机构。在我国，国家机构可以是全国人民代表大会，也可以是国务院。但考虑到国务院是我国最高国家机关的执行机关这一特殊地位，比较适合作为我国全民所有国有资产总代理人（或总出资人），并按照国有资本出资人职责集中统一、监督管理权和使用、处置、收益等管理权相分离，以及降低政府管理成本等要求，对国有资本管理模式进行制度设计。对此，2015年10月25日国务院颁布的《若干意见》明确了&财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，根据国家宏观调控和国有资本布局结构调整要求，提出国有资本收益上交比例建议，报国务院批准后执行&[3]的改革思路，但财政部门与国有资产监管机构的管理职能可作如下界定和分工。一是把国有资产监督管理机构（宜将国有资产监督管理委员会的&国资委&传统替代为&国监会&，本文统一简称&国监会&）和财政部门各自作为总出资人的身份统一起来，将其归并至国务院，由国务院担当国有资本总出资人角色。其职责主要是对有关国有资本投资、发展、变更、分类和国企改革等重大问题作出决策，制定相关的重大战略规划和重要政策法规，明确具体履行国有资本运营管理职责相关机构的权力清单和责任清单等。二是按照出资人监督管理权与使用、处置和收益等管理权相分离要求，授权相关机构分别统一履行国有资本监督管理权，统一履行国有资本使用、处置和收益等管理权。具体地讲，国务院可授权财政部履行国有资本使用、处置和收益等管理权，以实现国有资本经营预算与财政预算的有机统一，其职责主要包括国有资本产权确认、登记、分类，国有资本预算、保值增值、收益收缴和分配及其国有资本运营绩效考核，推荐或参与选择国有企业职业经理等同资本使用、处置和收益等管理有关的职权；可授权国有资产监督管理委员会&&&国监委&作为专门的监督管理职能机构，其职责如同&证监会&、&保监会&和&银监会&等，主要是对财政部履行的国有资本使用、处置和收益等管理职责和国有企业（或国有资本投资、运营公司）的国有资本运营状况等进行监管，确保国家有关国有资本管理运营的重大决策、政策、法规、规划等得到有效落实，确保国有资本的利益不受侵害。
（二）按国有资本的不同功能定位划分为营利性和公益性国有资本两大类
企业的发展和竞争力的增强是提升国家竞争力的关键所在，正如迈克尔&波特( Michael E. Porter)所指出的，&国家的竞争优势就是建立在各种产业必须各有其差异的前提上&[4]42，&但强调改善与创新能力的高级、精致型的产业，很少依靠单单竞争优势就成功的&[4]136。相对于私人企业而言，国有企业对提升国家竞争力具有更加独特作用。因为私人企业通常只把赢利和实现利润最大化作为发展动力和目标，而国有企业不仅有赢利和实现利润最大化的动因，而且还需有满足国民公共需要和实现公共利益最大化的要求。据此，2015年8月24日印发的《指导意见》确立了把国有企业区分为商业类和公益类两大类的分类改革思路和发展目标。无论是商业类国有企业，还是公益类国有企业，都离不开国有资本，但商业类国有企业国有资本和公益类国有企业国有资本的功能定位及发展目标应该有所区别。因而就有必要把国有资本相应地区分为营利性国有资本和公益性国有资本两大类。由于《决定》要求&积极发展混合所有制经济& [1]8，&允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济&[1]9，因而这决定了国有资本不仅存在于国有企业，而且存在于其它国有资本投资的混合所有制企业。为此，既需要将国有企业的国有资本划分为营利性和公益性两大类，也有必要将混合所有制企业的国有资本划分为营利性和公益性两大类。有关营利性和公益性国有资本的定位，如表1所示。
表1：营利性国有资本和公益性国有资本
营利性国有资本
公益性国有资本
赢利性：实现经济效益最大化
外部性：实现社会效益最大化
商业性国有企业、混合制所有制经济等相关领域
公益性企事业单位（公共设施、公共服务、环境保护、资源开发等）相关领域
保值增值，发展经济，增强国有资本活力和控制力，坚持把经济效益放在首位
保障民生、服务社会、满足惠及广大居民的公共需求，坚持把社会效益放在首位
按照营利要求实行商业化运作
按照公益要求实行市场化运作
按照《指导意见》的改革任务和要求，履行总出资人职责相关机构应当政企分开、政资分开，实现由传统的&管企业&模式向&管资本&模式转型。当国有企业被划分为商业性和公益性两大类，国有资本被相应地划分为营利性和公益性两大类后，国务院授权履行国有资本使用、处置和收益等管理职责的财政部门和履行国有资本监督管理职责的监督管理机构&&&国监委&，就不能再直接管商业性国有企业和公益性国有企业，而只能直接管营利性国有资本和公益性国有资本，即对不同国有资本进行分工分类管理。据此，可考虑在财政部下设国有资本管理总局，内设&营利性国有资本管理司&、&公益性国有资本管理司&等相关机构，分别对营利性国有资本和公益性国有资本的运营、处置和收益等进行分类管理，以更好地适应营利性、公益性国有资本的不同发展定位和要求，从而更好地实现营利性国有资本和公益性国有资本的各自发展目标。同时，可考虑按照《若干意见》中关于&按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管&[3]的要求，在&国监委&下设&营利性国有资本监督司&、&公益性国有资本监督司&等相关机构，分别对财政部国有资本管理总局负责管理的营利性国有资本、公益性国有资本使用、处置和收益等管理状况进行监管，并对国有资本投资、运营公司及其有关国有企业的营利性国有资本、公益性国有资本的投资经营等状况进行监管。
（三）按所有权与经营权相分离要求设置营利性和公益性两大国有资本运营平台
为了加快建立和完善以&管资本&为主的国有资本授权经营体制，《指导意见》进一步要求&改组改建投资、运营公司，探索有效的运营模式，&&科学界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监督机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接管理的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内国有资本履行出资人职责。&[2]这实际上明确了国有资本投资、运营公司可以被授权（包括其它直管企业）作为具体出资人身份，国有资本投资、运营公司不仅是国有资本的运营平台，而且作为具体出资人履行国有资本投资经营权职责，从而有助于实现政企分开、政资分开。《若干意见》则进一步明确了&改革国有资本授权经营体制&[3]主要思路，但这其中并未体现分类管理要求。由于国有资本按照功能不同定位被分为营利性和公益性两大类，因而作为国有资本运营平台的国有资本投资、运营公司，也就需要按照&同类项合并&原则相应地分为营利性和公益性两大类别，并分别负责营利性国有资本和公益性国有资本的投资和运营。有关营利性投资、运营公司和公益性投资、运营公司的区别，如表2所示。
表2：营利性投资、运营公司和公益性投资、运营公司
营利性投资、运营公司
公益性投资、运营公司
营利性资本投资运营平台
公益性资本投资运营平台
赢利性和成长性较好的行业和领域
健康、环保等民生行业和领域，关系国家安全等重要行业和领域
是否有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，是否有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展等。
是否有利于改善民生，是否有利于保障国家安全，是否有利于国家可持续发展等
目前，我国中央企业（包括各类投资、运营公司和其它直接监管企业）主要分属于国有资产监督管理委员会和财政部。按照政企分开、政资分开和统一管理的改革要求，有必要彻底割断国有资产监督管理委员会和财政部同所属企业的隶属或依附关系，需要依法授权确立原隶属企业的国有资本具体出资人或经营者身份。这些企业有条件的可根据其投资、运营的国有资本功能定位不同，分别改组为营利性或公益性国有资本投资、运营公司，尚不具备条件改组为国有资本投资、运营公司的企业，可暂时保留原直管企业的法人地位，也可使其作为改组或新建的营利性或公益性国有资本投资、运营公司的投资企业。&国监委&主要是依法对营利性或公益性国有资本投资、运营公司进行监管，财政部主要是授权营利性或公益性国有资本投资、运营公司负责营利性或公益性国有资本投资经营。为此，需要抓紧研究出台《国有资产法》，进一步明确国有资本管理机构和经营机构的法律地位、职责权限等。
二、国有资本分工分类管理运营模式的实现形式
《指导意见》是国有企业改革和国有资本管理运营模式改革的总的纲领性文件，但具体实施还需要相关细化的配套制度安排和文件作支撑。据此，2015年9月24日国务院专门印发的《意见》进一步确立国有企业资本所有制结构多元化和国有资本投资企业多元化的改革目标要求[5]，2015年10月25日国务院颁布的《若干意见》对国有资产管理体制改革作了原则性规定。但为了更好地提高国有资本的配置效率、运行效率和管理效率，不仅要求我们深入探索有效的国有资本管理运营模式，而且要求我们进一步探索国有资本管理运营模式的有效实现形式。目前我国国有资本管理运营采取的是&国有资产监督管理委员会、财政部&&国有企业&二级管理运营模式，存在政企不分、政资部分、功能不分、效率低下等问题[6]。根据上述国有资本分工分类管理运营模式的基本设想，可考虑根据实际需要分别采取四级、五级国有资本分工分类管理运营的实现形式。
（一）四级国有资本分工分类管理运营形式
所谓四级国有资本分工分类管理运营形式，就是依据国有资本委托代理关系，按照&国务院&&&国监委&、财政部&&营利性投资、运营公司和公益性投资、运营公司&&营利性国有资本、公益性国有资本&四级对国有资本进行管理和运营的实现形式。具体地讲，就是全民委托国务院作为国有资本总代理人承担总出资人角色。为了更好地发挥国有资本的作用，由国务院分别授权&国监委&代理专司总出资人的监督管理职责，授权财政部代理专司总出资人的使用、处置和收益等管理职责；财政部授权营利性投资、运营公司作为营利性国有资本具体出资人，授权公益性投资、运营公司作为公益性国有资本具体出资人，分别履行国有资本投资经营职责；&国监委&授权对财政部负责的国有资本职责和营利性投资、运营公司及公益性投资、运营公司进行监管；依据《指导意见》明确的&按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案&[2]改革要求，可授权作为具体出资人的营利性投资、运营公司和公益性投资、运营公司对其投资的国有资本进行分类，并负责进行分类后的营利性国有资本和公益性国有资本的投资和经营，如图1所示。
四级国有资本分工分类管理运营形式，虽然有助于克服目前&国有资产监督管理委员会、财政部&&国有企业&二级管理运营模式因政企不分、政资部分、功能不分等所带来的低效运营等问题，但要真正提高国有资本运行效率还有待于进一步规范国有资本投资、运营公司和国有企业等国有投资企业的治理结构。首先，营利性国有资本投资、运营公司和公益性国有资本投资、运营公司需建立董事会和监事会等治理机构。为了有效履行国有资本总出资人职责，财政部需向董事会派遣一定比例的董事，负责或参与国有资本投资、运营公司重大决策，以确保国有资产的保值增值和更好发挥国有资本社会功能；&国监委&需向国有资本投资、运营公司监事会派遣一定比例的监事，对国有资本的投资经营进行监管。为了增强董事会和监事会的公平和效率，还可安排一定比例独立董事和监事进入营利性国有资本投资、运营公司和公益性国有资本投资、运营公司。对于营利性国有资本投资、运营公司和公益性国有资本投资、运营公司来讲，为了有效履行国有资本具体出资人职责，同样需要向其全资或控股子公司派遣一定比例的董事和监事，以便更好地维护国有资本权益和发挥国有资本功能。
（二）五级国有资本分工分类管理运营形式
根据《指导意见》规定，授权履行出资人（具体出资人）职责的，不仅仅是指国有资本投资、运营公司，而且可以是其它直接监管企业（简称直管企业），这些直管企业主要是国有大型实业类集团公司。当这部分直管企业还没有条件被改组改建为国有资本投资、运营公司时，就可采取五级国有资本分工分类管理运营形式。所谓五级国有资本分工分类管理运营形式，就是依据国有资本委托代理关系，按照&国务院&&&国监委&、财政部&&国有大型实业类集团公司&&营利性投资、运营公司和公益性投资、运营公司&&营利性国有资本、公益性国有资本&五级对国有资本进行管理和运营的实现形式。依据《指导意见》明确的&按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案&改革要求，取得具体出资人资格的国有大型实业类集团公司有权对其投资经营的国有资本进行商业类和公益类分类，也有必要设立营利性投资、运营公司和公益性投资、运营公司，分别对国有大型实业类集团公司内部或对外投资的营利性和公益性国有资本进行投资运营。同时，还有必要在国有大型实业类集团公司和营利性国有资本、公益性国有资本之间设置一级运营平台&&营利性投资、运营公司和公益性投资、运营公司，如图2所示。
图2可见，国有大型实业类集团公司是授权履行国有资本出资人职责的企业，因而可依法授权依据国有资本不同功能对国有资本进行分类，即把国有资本分为营利性和公益性两大类，并依法通过集团公司董事会和监事会等治理机构对集团内企业或集团外投资企业的营利性和公益性国有资本进行运营和监管。如果集团内的国有资本和对外投资的国有资产规模巨大，为了有效提高国有资本的配置效率和运营效率，可授权设立营利性国有资本投资、运营公司和公益性国有资本投资、运营公司，并通过这两类运营平台具体履行集团公司的出资人职责，分别负责营利性、公益性国有资本投资经营。
三、国有资本分工分类管理运营模式的积极效应
国有资本的全民所有制性质和国有资本的不同功能定位，是构建国有资本分工分类管理运营模式的基本依据。探索建立和完善国有资本分工分类管理运营模式，有助于更好地实现政企分开、政资分开和国有资本所有权与经营权的分离，更好地克服传统国有资本管理运营模式带来的种种弊端，从而对有效推进国有企业、国有资本管理体制改革，不断提高国有资本的配置效率和运营效率具有十分重要的促进作用。
（一）更有针对性地促进商业类和公益类国有企业发展
按功能定位的不同将国有企业划分为商业类和公益性两大类，能比较充分地反映国有企业的特殊性质和要求，并能够最大限度地发挥国有企业在国民经济和社会发展中的不同作用。然而，国有资本是国有企业得以存在和发展的根基，没有国有资本，就没有国有企业，没有国有资本的有效运行，就没有国有企业的发展壮大。既然国有企业按照功能定位的不同被划分为商业类和公益类国有企业，那么作为商业类和公益类国有企业生存发展根基的国有资本，就应当相应地被划分为营利性和公益性国有资本。由于商业类和公益类国有企业具有不同的目标定位和发展要求，因而其赖以生存发展所需的营利性和公益性国有资本也相应地有不同的目标定位和发展要求，各自具有不同的运行规律。据此，就有必要对国有资本进行分工分类投资、运营和管理等，即分工分类管理运营模式。采取国有资本分工分类管理运营模式能更有针对性运营和管理好不同类型国有资本，不仅能更好地发挥更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用[7]，而且能更好地防止国有资本因功能定位模糊或混乱而导致的流失或损失问题，从而可以更好地提高商业类国有企业经济效益和公益类国有企业社会效益，更好地促进商业类国有企业和公益类国有企业发展。
（二）更有效地推动国有企业股份制和混合所有制改革
股份制是国有经济的重要实现形式，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。按照投资主体多元化要求推进国有企业股份制改革，以及按照所有制结构多元化要求推进国有企业混合所有制经济改革，是国有企业改革和发展方向，是放大国有资本功能、保值增值、提高竞争力和保障改善民生等必然要求。既然国有企业包括商业类国有企业和公益类国有企业，而其中商业类国有企业以经济效益为主要目标，追求经济收益最大化，公益类国有企业以社会效益为主要目标，追求社会收益最大化，因此商业类国有企业和公益类国有企业的股份制改革及混合所有制经济改革，必然对投资主体、资本所有制构成及其股权结构等有着不同要求。因而按照功能不同定位把国有资本划分为营利性国有资本和公益性国有资本，并对其进行分工分类投资、运营和管理，从而进一步对商业类国有企业和公益类国有企业的投资主体、不同所有制资本构成和股权结构等作出不同的制度安排，能够更有针对性地和更有效地加快推进国有企业股份制和混合所有制经济改革。
（三）更加显著地提高国有资本的配置效率和运行效率
随着股份制经济和混合所有制经济改革方向的确立和不断推进，不仅国有企业要实现投资主体多元化，而且其它所有制企业也必然要实现投资主体多元化，不仅国有企业要发展成为混合所有制经济，而且其它所有制企业也必然要发展成为混合所有制经济，因而不仅国有企业包含了国有资本，而且非国有企业也包含了国有资本。现实中，无论是国有企业还是非国有企业，无论是国有资本还是非国有资本，通常都有不同功能定位，有的以追求经济效益最大化为主要目标，有的以追求社会效益最大化为主要目标。若把国有资本划分为营利性和公益性两大类，并对其进行分工分类投资、运营和管理，不仅有助于商业类国有企业和公益类国有企业按照企业功能定位不同更有针对性地分类吸纳非国有资本，从而更好地做强、最优、做大国有企业，不断提高国有企业竞争力，而且有助于国有资本按照资本功能定位不同更有针对性地对不同国有企业和非国有企业进行分类投资，从而不断放大国有资本功能，不断提高国有资本的活力、控制力、影响力和抗风险能力，由此能够更加显著地提高国有资本的配置效率和运行效率。
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]．北京：人民出版社，2013．
[2]中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见[N]．人民日报，(6)．
[3]国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见[EB/OL]．
[4][美]迈克尔&波特．国家竞争优势[M]．李明轩，邱如美译．北京：华夏出版社，2002．
[5]国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见．
[6]粟立钟，王峰娟，赵婷婷．国资管理体制：文献回顾和未来设想[J]．北京工商大学学报（社会科学版），2015（3）．
[7]杜人淮，申& 月．市场在资源配置中起决定作用的内在规定性[J]．中国市场，2015（5）．
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两大国有资本运营平台雏形初现
08:27:00&&&&
　　今年国资委会将更多的央企股权划拨给诚通集团、国新公司，将两大国有资本运营平台打造成为类似“新加坡淡马锡”的范本。
　　9月21日，两起央企股权划转均与两大国有资本运营平台有关。当天，招商银行公告称，中外运长航和其下属公司武汉长江轮船公司拟将其持有的本公司万股股份（占本公司总股本的0.09%）无偿划转给中国国新控股有限责任公司（下称国新公司）下属子公司国新投资有限公司（下称国新投资）。
　　武钢股份21日亦发布公告称，公司控股股东武钢集团拟分别无偿划转其持有的公司2.47亿股（各占比2.45%）给北京诚通金控投资有限公司（下称诚通金控）和国新投资。
　　此前一天，宝钢集团亦将同比例所持宝钢股份无偿划转给了上述两家国有资本运作平台。据工商登记资料显示，诚通金控和国新投资分别为诚通集团和国新公司旗下独资公司，成立日期分别为去年11月27日和12月16日，注册资本分别为10万元和10000万元。其中，诚通金控经营范围为项目投资、资产管理。而国新投资经营范围则为投资管理、资产管理、股权投资、投资咨询。
　　当天，国信证券监事会主席何诚颖对记者表示，2016年以来，股权划转案例频繁涌现。央企股权无偿划拨的新模式，既是行政划拨，也符合市场经济规律。一方面符合国资委改革的战略规划，另一方面也是上市公司的内在需求。
　　今年2月，国务院国资委、国家发改委、人社部联合发布国企“十项改革试点”落实计划，诚通集团和国新公司两家央企确定为国有资本运营公司试点企业。
　　“我们预计今年国资委会将更多的央企股权划拨给诚通集团、国新公司，将两大国有资本运营平台打造成为类似‘新加坡淡马锡’的范本。” 何诚颖说。“从两家平台的特点来看，二者分别侧重于持股管理和资本运作，通过划转和投资，持有分布于不同国别、行业、企业的上市公司控参股权。”
　　两大国资运营平台
　　何诚颖表示，今年7月26日，国务院办公厅发布《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》指出，把国有资本投、运营公司未来的重组平台。
　　其中，国有资本投资公司旨在开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化中央企业国有资本布局结构；国有资本运营公司则旨在通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动。这两者截然不同，前者侧重于产业发展，后者则侧重于资本运作。
　　“诚通集团和国新公司都是国有资本运营公司试点企业，属于后者。与战略性投资公司的国有资本投资公司不同，国有资本运营公司侧重于持股管理和资本运作等功能，主要致力于整合运营、改制重组、进入退出等资产经营和资本运作。” 何诚颖如是说。
　　此前，诚通集团自2005年就被国资委确定为国有资产经营公司试点单位，该企业先后接收了普天集团部分非主业企业、寰岛集团、中商集团等国有企业。而国新公司则是为了配合国资委重组央企、接收和整合央企上市后的存续资产和非主业资产，于2010年成立，一直在做国有资本运营公司的工作。
　　何诚颖认为，区别而言，诚通集团的职能倾向于解决供给侧改革或者央企集团经营本身问题（PPP模式也是改善国有资产经营的一种模式）来发挥国有运营平台的作用，对央企集团是治愈为主，具有紧迫性，处理问题的手段更加灵活；而国新公司的职能是在解决央企集团的业务发展方向上发挥国有运营平台的作用，对央企集团是以壮大为主，旨在把握未来机遇。两相结合，将有助于共同推动国改走向新高度。
　　国金证券策略分析师李立峰表示，诚通集团的角色定位在某种程度上类似于国资委的资产管理公司，更多负责整合困难企业，通过资本运作缓解企业危机、助推企业发展。
　　在何诚颖看来，央企股权无偿划转的方式有助于为股东大会铺路、加快国企改革进程，与此同时，还在改善公司治理，保护中小投资者等方面有巨大意义。一股独大，大股东股权高度集中是很多国企上市公司的通病，股权划转后能起到分散股权、促进股权多元化、改善公司治理结构的作用，这将有利于为中小投资者提供更多的保护。
　　国有资本投资公司试点
　　此外，申万宏源分析师谢伟玉表示，就国企改革第二批试点影响而言，国有资本投资公司试点无疑是重中之重。
　　谢伟玉认为，国资投资公司和运营公司的区别在于，目的和任务有所不同。其中，国资投资公司通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，投资和发展国民经济的重要行业、关键领域、战略性新兴产业和优势支柱性产业。
　　而国资运营公司通过转让等方式获得资产质量相对差的国企股权，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，投资、持有和运营国有股权。
　　此外，考核不同。国资投资公司考核产业战略目标为主，国资运营公司考核国有资产保值增值为主。例如诚通集团和国新公司改组为运营公司，对经济效益不好的企业起收拢的作用。
　　“从整合路径来看，包括煤炭的神华集团，钢铁的宝钢和武钢，和有色金属的中国五矿，都是我国去产能的重点关注对象。” 谢伟玉称。“ 其次分别为招商局、中交集团和保利集团，都属于房地产大企业，重点去产能去库存，与今年国家供给侧改革有很大关系。”
　　谢伟玉表示，这几大公司从煤炭、钢铁、有色金属到房地产都属于国家产业高度分散的领域，煤炭尤其明显，因此下一步应该是开始集中，产能过剩企业逐步走向集中的趋势是十分明显的。
　　具体而言，神华集团作为最大的煤炭企业，与东煤科工（主营煤炭科技）和重力能源（主营煤炭进出口）重组，此次事件筹备已久，进一步集中煤炭产业。宝钢和武钢合并后覆盖长江中下游和长江以南区域，成为国内最大的钢铁公司，其他几家钢铁公司也相继重组合并，加速集中。
　　接着是中国五矿与株冶集团的重组，有利于五矿将富裕的产能转移出去。招商局业务主要是交通、原油运输、金融贸易、房地产和园区，重点是房地产和园区。中交集团主营水路、港口、码头，非常有利于海外房地产建设。保利集团主营五大业务的明显重点是在房地产。
　　“目前，这三家属于房地产央企的主要代表，将去产能和去库存联系到一起。这些企业不仅是投资运营公司，也是产业结构调整的领头企业。” 谢伟玉称。“ 这次的国企改革表面是投资经营公司形成新的框架，其实是产业机构的框架在形成。”
　　何诚颖分析指出，基于产业趋势、竞争格局以及国家战略来看，央企整合的新路径具体在于，联合重组（同业竞争的央企合并同类项，提高市场集中度）、专业化整合（混业经营的央企定位不同利基市场，实现专业化分工）、上下游业务协同（产业链不同环节的央企进行一体化，塑造产业链优势）。
　　“过往，我国通常采取整体合并方式对央企进行重组，而实现资源与技术的分项整合，将有助于打破央企内部体制的板块化，在产业协作、联合开发方面更精准有效。” 何诚颖表示。“这是未来央企整合的新思路，既可以解决部分行业产能过剩、市场开拓乏力等问题，又有利于优化资源配置、促进产业升级，发挥好央企作为国家队和主力军的表率作用。”
编辑：曾巧巧&&&&
来源：21世纪经济报道
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