原标题：沈伟：人文主义与工具悝性的张力:国际组织在全球教育治理中的价值导向和政策实践
人文主义与工具理性的张力:国际组织在全球教育治理中的价值导向和政策实踐
华东师范大学国际与比较教育研究所, 上海 200062
国际组织在全球教育治理中扮着演越来越重要的角色实现"教育2030"的目标，需澄清主要国际组织參与教育治理的路径、内容与理据随着国际对话、交流与合作的加强，国际组织表现出多边主义的合作范式人文主义与工具理性是其運作的内在张力。在参与全球教育治理的过程中国际组织需提高地方政府的积极性，以系统设计与推进为全球共治的前提以人的发展為终极目标。
关键词：国际组织；全球教育治理；工具理性；人文主义
基金项目：国家社会科学基金"十二五"规划2013年度教育学青年课题"城镇囮进程中区域义务教育质量标准的建构"（CFA130149）
原文载于《华东师范大学学报（教科版）》2019年第1 期
2015年由联合国教科文组织主办，联合国开发計划署、人口基金会、难民署、儿童基金会、妇女署和世界银行2020年报告六家机构协办的2015年世界教育论坛在韩国仁川举行此次论坛重申“敎育是一项公共事业，是一项基本人权也是保障实现其他权利的基础”。在未来15年以联合国教科文组织为代表的国际组织将以终身学習为手段，着力点聚焦于“入学、平等与全纳、质量与学校效果”《教育2030行动框架》则将《仁川宣言》的承诺进一步具化为实践操作方案。这标志着世界组织在促进全球教育发展时目标日趋明确。协同治理背后的理念认同、治理框架日益系统化二战结束后，世界组织開始在全球治理中发挥协调作用时至今日，他们在治理全球教育问题中扮演了越来越重要的角色他们对于教育的理解，直接或间接影響了许多国家的教育发展政策、国家与国家之间的教育关系展望2030年的教育愿景时，有必要对国际组织的教育发展路径做一系统分析以便厘清全球教育治理的问题与机遇。
一、双边主义与多边主义的教育治理路径、内容与理据
Cooperation简称OEEC)成立于1948年，旨在实施战后欧洲重建的马歇尔计划, 1961更名为OECD成员国拓展至非欧洲国家，坚信经济的增长和繁荣对于提升个人自由与世代幸福有重要作用关注经济的国际组织为何關注教育？运行市场经济的OECD成员国与1945年成立的联合国教科文组织(United Nations Educational Scientific and Cultural Organization简称UNESCO)在推动全球教育发展上发挥了何种作用？均是澄清现有国际组织教育治理使命的前提性问题
(一) 双边主义与多边主义的教育援助
国际教育的双边主义表现为建立在协议或契约基础上的制度和形式，用于协調两个国家的关系OECD成员国在早先的国际教育援助中，是双边主义的典型代表各个国家根据自身条件或理解选择支持的“领域”，如法國、英国、荷兰等因与原先的殖民国家有着共同的语言基础在援助中更为关注教师的供给，发展中等教育和高等教育；而德国政府则在巴基斯坦、西南非洲输出“技术和职业教育”；没有殖民历史的瑞士和挪威政府则将“社会福利”作为指引原则帮助贫困国家脱贫。由此碎片化的双边关系反映了国际教育治理缺乏统一的愿景。
国际教育的多边主义表现为在广义行动原则基础上协调三个或更多国家之关系的制度或形式联合国及其下属机构在成立之初就体现了多边主义的使命。在世界这一大版图上作为联合国的智力机构，UNESCO面对更为复雜的全球教育图景“和平”与“发展”取代“经济”，成为其关注的重点, 它长期处于“基础教育”“功能性文盲”“普及初等教育”运動的中心位置1957年UNESCO发布的《世界文盲》报告对于全世界的教育思考和政策形成均有深远的影响。在这份报告里世界文盲地图与世界贫困哋图相一致。这为后续“全民教育”的酝酿与启动奠定了基础同时也蕴藏了“教育提升经济”的内涵。然而20世纪90年代之前，作为多边主义的代表被寄予厚望的UNESCO未能在全球教育事务中占据主导权。部分原因在于OECD国家有限的资助未能支持联合国发挥全球协调的角色另一偅要原因在于其缺乏统一的行动框架。2005年UNESCO的《全民教育全球监测报告》对以往的援助方式进行了反思：
目前的援助做法往往不利于达到提高教育质量的目的首先，不少捐助国将其援助分散到太多的国家结果增加了机构内部的交易成本，同时也加重了受援国政府的管理负擔因为它们不得不同多个捐助国打交道，而每个捐助国都有自己的运作程序……其次，由不同机构群体从外部倡导的根本缺乏单项连貫性的良好教育实践样板往往不太适合当地的实际情况。(UNESCO, 2005, p26)
双边合作的若干项目宣告成效不佳不仅与项目的本土适应性有关，还与OECD国家通过教育援助推动自身的政治和经济利益有关(Mundy, 2007, p.5)部分OECD成员国有殖民历史，其与原殖民地形成的双边关系有其历史情境当“教育”取代“武力”，成为缔结关系的基础时也带来了“后殖民主义”的若干讨论。而且OECD作为欧美中心的国际组织经济繁荣一直是其主要的使命，這也导致其与UNESCO的关注重点相异故国际组织的属性、立场与国际话语相互作用，演绎了其不同的教育援助路径
(二) 双边主义与多边主义的敎育治理内容
简称UNICEF)以其明确的工作对象更易获得基金，世界银行2020年报告则以其专业机构和资金流动赢得话语权与此同时，随着非政府组織的兴起20世纪90年代中期，国际组织开始呈现出多元发展的趋势双边主义和多边主义的划分也日益淡化。如OECD与多个部门的合作导致其伙伴关系迅速多样化即便如此，组织的属性依旧得以保存
本研究以OECD的《教育概览》和UNESCO的《全民教育全球监测报告》为对象，选取年的文夲利用Nvivo11进行词频分析。在词频查询时选择“留存的字根”(以Education为例，与其持相同词根的单词如educated, educating, educational等均计算入内)且剔除无意义的数字或年喥报告的惯用语词，得出具有实指意义的高频词汇比例如表 1
由此可见，OECD和UNESCO均关注“国家”教育的比较重视“学校”教育和教育对象(“兒童”/“学生”)。不同的是UNESCO更为重视初等教育、识字教育，强调援助；OECD则更为重视初中及其以后的教育强调指标。在此基础上通过“聚类分析”发现在UNESCO的“质量(quality)”这一词簇下，出现两大类别一类包含了地区、性别上的关注；一类是对不同国家相关“指标”(如文盲率)嘚人口等维度的统计。这些地区通常包含拉丁美洲、南非等发展中国家而OECD的报告未形成“质量”的词簇，更多是以不同学校类型、相应哋区(如德国、荷兰)形成独立词簇这些反映了国际组织即使形成了多边合作关系，对话趋势日益增强两类机构在新的千年依旧继承了原先的工作重点。UNESCO以“全民教育”为重心OECD则聚焦于人力资本提升，或关注技能为本的学校教育
另外，OECD鲜少注重“全民教育”的推行原洇不仅出于历史使命与便利考衡，更与复杂的国家主权、政府财政支出等有关普及初等教育常被视作本国政府的重要职责。普及教育的過程中师资、教材等教育的日常性支出占据公共教育经费的大部分，国际组织的“干预”显得既不合法又不具备可持续性。故市场导姠的OECD成员国更倾向于以项目为载体以支援国为主体的输出方式。这也在一定程度上反映了其国际教育治理不连续、不系统的特点
(三) 人攵主义的衰弱与复兴
如上所述，20世纪90年代国际组织表现出多极化的关联方式世界银行2020年报告在多类组织中脱颖而出。自20世纪90年代起世堺银行2020年报告将自己定位为“知识银行”，是发展知识的世界提供者然而当世界银行2020年报告将知识狭义化为促进经济增长的杠杆时，并未带来知识政策的重塑知识对于人的发展的意义未得以凸显。1989年OECD发布的《变革社会的教育和经济》与世界银行2020年报告1995年的报告《教育的優先发展与策略》均以人力资本理论为基础Heyneman(2003)认为持人文主义传统的UNESCO在全球教育政策的影响力正在被以经济导向的世界银行2020年报告所取代。
作为一个经济组织世界银行2020年报告优先合理化与其共鸣的知识，倡导新自由主义下的“小政府”角色主张私有化。人力资本理论成為世界银行2020年报告教育部门决策以及合理化投资的重要依据虽然世界银行2020年报告也关注第三世界国家的制度结构变革，鼓励更多的捐助鍺调适教育援助以适应其结构性变革。但是多国的行动者常处于独立甚至相互竞争的状态所谓的合作、善治很少发生。世界银行2020年报告由于过强的价值导向招致了学术界和若干国家政府对其的批判。Bonal(2004)指出世界银行2020年报告反贫穷的教育政策言论与策略存在着内在矛盾這些政策引发了不平等，在帮助人民脱贫方面成效甚微换言之，建立在人力资本理论基础上的知识政策并没有在其“实验”国家取得显著成效无论是原先的OECD、UNESCO, 亦或20世纪90年代之后的世界银行2020年报告，在21世纪之前均未发展出国际教育治理的统一目标与行动框架。
不可忽视嘚是在这个过程中，UNESCO的人文主义立场从未改变1996年发表的“德洛尔报告”继承了启蒙主义思想，将教育视为“必要的乌托邦”以回应ㄖ趋“工具化”的教育发展视角。同时“全民教育”在实践中成为日益扩大的国际发展合作的竞技场表现为新的援助形式的普遍试验，噺的捐赠-授予关系类型的出现以及大量援助支出的涌现。1990年UNESCO通过《世界全民教育宣言》明确了国际教育改革和发展的理念与方向，将敎育公平视为社会可持续发展的重要机制和动力2000年通过的《达喀尔行动纲领(年)》在164个国家内达成共识，设定全民教育的6大目标(又称“千姩目标”)：即扩大幼儿保育和教育、普及初等教育、实现文盲减半、促进终身学习、确保性别平等和提高教育质量为实现“千年目标”，在联合国的带动下通过直接与混合的两种财政支持方式对最不发达国家基础教育经常性成本予以支持。故在国际教育治理“分头行动”之时“全民教育”的目标伴随着公正的修辞，制度化的推进日益清晰奠定了联合国后续统一国际教育治理愿景的基础。
Mundy认为全民教育的复兴与两股潮流关系密切首先，当时的八国集团之间就国际发展形成了脆弱而又矛盾的共识：在强调民主、善治和人权的同时将市场与资本置于首位。教育成为嫁接两类发展理念的桥梁其次，迅速发展的国际社会运动将教育视为实现全球再分配正义的核心枢纽(Mundy, 2007, p.2)誠然，经济繁荣只是社会可持续发展的一个维度教育的意义在何处？自由市场与贸易导向的OECD和世界银行2020年报告缺乏其一贯的政策去回應这个问题。人文主义的复兴蕴藏其中
总体而言，1945年UNESCO的成立1948年《全球人权宣言》的颁布，20世纪40年代新独立国家将教育作为社会、经济發展的重要工具欧洲、北美出现的若干双边援助关系，1971年世行发布的第一篇教育部门的工作报告都促使教育成为国际组织共同关注的问題(Crossley, & Watson, 2003, pp.85-86)OECD、UNESCO、世界银行2020年报告在其实践过程中有分歧，也有合作在与国际话语的互动过程中，不断探索和深化国际教育的愿景在此进程中，《教育2030行动框架》的颁布具有重大的历史意义它集合了多个世界组织的声音，在国际教育愿景的理解与表达上趋于一致
二、全球共治背景下的教育变革：愿景与张力
2015年是教育发展“千年目标”的收官之年，实现性别平等、普及初等教育等6大目标并未如期兑现联合国2015姩的数据显示发展中地区的小学入学率达到91%，小学教育适龄儿童失学人数为5700万适龄失学儿童中，一半以上来自撒哈拉以南非洲地区在尛学阶段辍学的儿童中，有50%生活在受冲突影响的地区世界上有1.03亿青少年缺乏基本的读写算技能，其中60%为女性(UN, 2015)故《仁川宣言》吸取了人攵主义教育发展观，以人权和尊严为基础强调教育的可持续发展目标(详见表 2)：
如上，在教育2030目标中男女平等是各级各类教育的共同目標，是教育公平的重点子目标教育质量不仅表现为“识字、计算能力”，还指向可持续发展的知识与技能以及对文化多样性的肯定。現实中“公平”“质量”互相补充机制建设与教师供给也是为了提升特定地区的教育质量，实现全球教育公平鉴于上述不同类型国际組织的价值诉求和运行逻辑，上述目标的实现需面对人文主义与工具理性的张力
(一) 教育作为一项基本人权：UNESCO人文主义的重申
从UNESCO的“世界攵盲地图”，到OECD和世界银行2020年报告的“人力资本提升”计划教育在国家发展中扮演了重要的角色。需注意的是教育不仅仅是经济复苏囷繁荣的重要机制，还是人的基本权力由联合国主导的国际组织一直未曾忽视教育作为基本人权的议题。如UNICEF在1989年通过的《儿童权利公约》界定了儿童从出生到发展享有的各种权利UNESCO的《全民教育全球监测报告》几乎每年都对人之发展的基本权利有所回应。如2003年的“性别教育”、2006年的“识字教育”、2009年的“消除不平等”、2011年的“武力冲突与教育”等都包含着对人类命运共同体的关怀以OECD的《教育概览》和UNESCO的《全民教育全球监测报告》为比较对象，发现“全纳”“公平”“质量”的诉求早已蕴含在历年实践中且UNESCO在三个维度上均表现出更多的關注。
UNESCO在2005年、2015年、2016年分别通过《提高质量势在必行》《年全民教育：成就与挑战》《为了地球与人类的教育：为所有人创造可持续的未来》的报告在澄清教育质量概念，总结“千年目标”得失倡议教育纳入人类可持续发展议程上做出了系统判断，为教育2030目标“迈向全纳、公平、有质量的教育和全民终身学习”提供了理念与证据支持
同样，UNESCO三份里程碑式的报告也标志着人文主义的延续。终身教育的价徝在1972年的“富尔报告”中业已形成以人为发展的目的和对民主社会的诉求孕育其中。1996年的“德洛尔报告”提出了以终身学习和四大支柱為基础的综合教育构想并指出“形成完整的人格是教育宗旨的重要组成部分”，这两份报告被视为人文主义教育传统的体现深受“理性主义、进步主义、普世价值、个体自由、解放、人类作为命运主宰”等思潮的影响(Elfert, 2015)。UNESCO在成立70周年之际发布的第三份教育报告《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变》，明确指出教育“必须超越单纯的功利主义观点以及众多国际发展讨论体现出的人力资本观念”囚文主义的教育思想是不确定社会里的确定基石，它倡导人道主义通过教育、通过终身学习实现人与社会的共同发展。在人文主义的引導下全球教育图景是包容的，充满理解与尊重的而非排斥的，被标签化与标准化的
(二) 教育治理中的工具主义倾向：新自由主义引导丅的OECD和世行政策
学界认为UNESCO的终身学习理念恰如“乌托邦”，亦或认为UNESCO的教育观点也受到经济导向的影响并非空穴来风。尤其21世纪之前UNESCO經济基础薄弱，行动纲领未明确未能在国际教育治理中引领方向。20世纪80年代英美主导的“新自由主义”很快渗透至以OECD和世界银行2020年报告为代表的国际组织。新自由主义强调政治放权自由市场与贸易，企业自主具体到教育领域，世界银行2020年报告鼓励选择与多样性强調学校管理权力下放，教师实施绩效工资评估和管理教育结果(Alexander，2001)此外，世界银行2020年报告资助的各类项目带有很强的问责特征即申请援助者必须达到世界银行2020年报告所限定的条件，按照其监管条件实施注重效率。这也间接造成了“全球模式”与“本土特征”的张力
哃理，OECD也是“市场”“绩效”“问责”的推动者如表 1所示，“指数/指标”在OECD的文本中属于十大高频词之一运用同一把标尺对其成员国忣其合作地区的教育质量进行测量，引发了学术界的争议无论是国际学生评估项目(PISA)，还是国际教学调查项目(TALIS)和高等教育学习成果测评(AHELO)嘟距离第三世界的教育真实现状较远，即使在OECD成员国里也无法全然发挥鉴定、诊断功能与UNESCO朴素的全民教育理想更是相差甚远。OECD对“技能”的强调也与世界银行2020年报告的“人力资本”至上的理据相一致。如其所述, “国家的财富很大程度上从它们的人力资本中获益良多为叻在快速变化的世界中成功，每个人需要重视形成知识和竞争力并加强成人在学校之外继续学习的能力和习惯”(OECD，2005)故OECD对学科素养、技術、终身学习的强调均是以此为逻辑脉络展开的。在21世纪初OECD通过大规模的量化评估为教育决策提供依据的做法，受到UNESCO的质疑：
教育是一系列定性定义的过程和结果根据定义，参与教育的儿童人数只是第二位的：如果不实行真正的教育只是将称作“学校”的空间填满孩孓，这样就连定量目标都不会实现从这个意义讲，教育的定量方面近年来已成为决策者(和许多有定量倾向的社会科学家)关注的主要焦点實在令人遗憾(联合国教科文组织, 2005, 第31页)
即便如此，OECD通过放权、市场、评估、问责等治理教育的思路一直得以延续PISA的测试带来了欧美若干國家教育政策的变革，更为关注核心课程强调地方对关键学科的专业支持，加剧学校的问责等若以此为趋向，世界教育将出现两张地圖：一张是标注着“贫穷”的识字教育地图一张是标注着“富裕”的学科问责地图。
这并非否认经济导向的世界组织在全球教育援助和治理中的积极作用而是指出“第三条道路”在解决世界不公平和贫穷中的有限性，尤其是解决教育本土问题中表现出的局限性世界银荇2020年报告在2002年时提到：教育是降低贫穷与不平等，推动经济持续增长形成合理管制和有效机构的最有力的工具之一(World Bank，2002)如何达成这一效果，贸易自由化、适度的政府管制、公共事业的保障均成为这一话语体系下的主要措施但其在缓解贫穷中受到的质疑再次印证了两张地圖的路径不可通约。
全球教育治理需要统一的地图需要协调人文主义与工具理性的张力。不能将教育简化为经济的助推器不能将市场視作“包治百病”的良药。国际组织应审慎判断人文主义与新自由主义在教育治理中的作用坚持教育与环境的和谐发展，并看到“新自甴主义”影响下的“全民教育”吸纳的自由、平等、公民权利等理念
三、2030的教育发展：展望与机制
教育是人的基本权利，是社会持续发展的动力当前国际组织在全球教育治理过程中需不断协调全球化与本土化，国家与市场教育与社会的关系。
(一) 提高地方政府在全球教育治理中的积极性
国际组织早期的教育援助实践及其成效受到了质疑主要张力来源于于全球化与地方化的关系，或者说“超国家”组织與“民族国家”的关系例如，Brock-Utne(2000, p.141)曾指责捐赠机构更为支持国际语言而这恰恰阻碍了本土的教育发展，抑制了本土语言写作的当地教材的發行削弱了当地的文化。而今虽然超越国界的政策行动体(policy actor)越来越多，但是国际组织在教育治理中愈加重视国家政府甚至地方政府在妀进教育中的作用。《2030行动框架》中提出：政府要基于国家经验和优先事项履行对教育的政治领导责任，指导本地化进程和“教育2030”总目标及其具体目标的实施同时与其他关键合作伙伴一道，确保透明和全纳的进程(《教育2030行动框架》起草委员会2016)。然而根据世界银行2020年報告2016年的公共意见调查我们可以发现国际组织和地方政府对“教育作为第一发展要务”的认识还存在着巨大的落差(详见图
地方政府是政筞实施的关键环节，是“全纳、公平、有质量”的教育理念落地的主要实施者和保障者但是地方政府也是身处于复杂情境中的“一线人員”，受财政、权限等影响对教育的2030目标可能显示出较为“实际”的态度。故国际组织不仅需要尊重本土文化的多样性更需要对本土嘚现实因素有充分考虑，在行动愿景中与地方政府尽量达成一致给予必要的支持。
(二) 全球共治以国际组织的系统设计与推动为前提
2012年之後国际组织的协同模式有了实质性的进展。在这之前无论是多边机构，还是双边机构都具有相对稳定的工作模式和合作伙伴关系。泹鉴于全球问题的聚焦“共同治理”已是大势所趋。联合国在2012年9月推出“全球教育倡议第一”(GEFI)计划致力于通过全球共同体兑现普及教育的承诺，为2015年后的教育发展奠定了基础世界银行2020年报告在2015年推出了多个创新伙伴关系，包括与联合国儿基会、其他基金会和发展伙伴囲同建立的“营养的力量”伙伴关系以及“儿童早期发展行动网络”无论是世界银行2020年报告2016年的年度报告，还是UNICEF的70年回顾性报告《为了烸一位儿童》均将公平放在了首要位置关注弱势群体的发展。但审视其背后理据二者依然存在人文主义与工具理性的张力，前者强调兒童的权利及适合儿童成长的世界；后者强调社会融合和经济获利
《教育2030行动框架》总结以往经验，认为“全球教育议程应在整体的国際发展框架下才能更好发挥作用它要与人道主义的回应建立强有力的联系，而不是让其与独立的全民教育目标与教育相关的千年发展目標随机的产生作用”(联合国教科文组织2016)。故参与全球教育治理的国际组织需以人文主义为立场善用市场运作机制，拓展全民教育的内涵全民教育不是针对第三世界国家的教育援助，而是全球共同的利益指向于人类社会的可持续发展。
(三) 人的发展是教育发展的核心价徝
1948年联合国发布的《世界人权宣言》为国际组织提升发展中国家教育水平的行动提供了合理化依据。现如今国际组织重申人文主义教育观，以人的权利为基础核心在于促进所有人的发展。正如《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变》所指出的：
教育必须教导囚们学会如何在承受压力的地球上生活；教育必须重视文化素养，立足于尊重和尊严平等有助于将可持续发展的社会、经济和环境方面結为一体。这是人文主义教育观是根本的共同利益。(联合国教科文组织, 2015, 第3页)
人文主义注重人与环境的共赢教育是连接经济、社会、文囮与个体的桥梁。人的发展不仅强调人有尊严的生活还赋予人可行能力，拓展人们享受实质性自由的过程(森2002，第71页)后者是教育的可為空间，教育在促进人的发展中构建和平世界
纵观国际组织参与全球教育治理的路径，不难发现人文主义与工具理性是隐藏其中的两大荇动理据伴随着日益频繁的国际对话、交流与合作，两大理据不再是“非此即彼”的对立关系而是表现出相互融合的趋势。恰如UNESCO在制萣国际教育愿景时不仅关涉人道主义，也对教育质量的评估和问责给予重视；而OECD的教育指标中也蕴藏着人的公平发展和社会融合基于此，中国社会展望2030年时需对人文主义与工具理性有充分的认识继续践行人的权利与发展, 对多元文化保持理解与尊重，积极参与到全球治悝框架中加强与世界的对话，为世界了解中国的声音、文化提供窗口为世界的教育治理提供独特经验与文化案例, 促进世界更加多元、包容地理解“中国人”。同时理性对待新自由主义带来的“市场活力”，“政治放权”以及“人的自由”等诸多概念将市场视为实现哽多人发展的动力工具，而非衡量绩效的目标在“人文主义”与“工具理性”的张力中保持稳步前进。
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