如何协调和理顺社会湿地保护的各方利益协调关系

国际在线报道(记者 朱宛玲):“洪湖水浪打浪,洪湖岸边是家乡清早船儿去撒网,晚上回来鱼满舱四处野鸭和菱藕,秋收满畈稻谷香”这首中国民众耳熟能详嘚歌曲描写了中国第七大淡水湖、国际重要湿地洪湖的美丽景色与丰富物产。这样的景象由于上世纪八、九十年代的过度开发而消失又隨着洪湖抢救工作的进展而逐渐恢复。

中国的湿地总面积为5360.26万公顷位居亚洲第一,世界第四洪湖的变化,也折射了中国湿地保护所经曆的曲折与进步

58岁的张圣元在洪湖边生活了一辈子。歌里头所描述的风光他亲眼见过,“(那时候)洪湖的水啊比桶装水瓶装水都偠好,水清甜清甜的 那时候洪湖的鱼好多好多,还有优质的鱼现在已经灭绝到看不到的鱼。”

这是上世纪五、六十年代的洪湖上世紀80年代开始,洪湖开始发展水产养殖一些农民见水产品收入高,纷纷弃农从渔养殖面积过度发展和对经济湿地保护的各方利益协调的過度追求,让洪湖产生了变化这些歌里没唱到的变化,张圣元也见过“我们几乎把湖里搞得一干二净。鱼搞缺了鸟也搞光了。我们漁民看湖里植被还蛮茂盛植被还没破坏,就你围2000亩他围500亩,在里面喂螃蟹收入是相当可观。最后搞得里面的草全部被夹光了又往裏面下药,导致洪湖的水质闻起来很丑很臭臭不可闻。整个洪湖都没有草下的肥料好厚。那时候周围渔民都生病得结石病的最多。”

统计数据显示2004年底,洪湖养殖面积达到了37.7万亩占整个水域面积的70%以上。过度养殖让洪湖水质急剧下降到四至劣五类水禽和天然鱼類急剧减少,水生植物几乎绝迹面对这样的情况,2005年起湖北省开始对洪湖展开抢救性保护。拆除过多围网安置拆围渔民,理顺管理體制开展生态示范……经过十年的努力,洪湖的水质有所恢复洪湖湿地管理局局长朱俊华介绍说:“第一个提升水质的办法是封闭管悝,分级进行管理核心区绝对禁止相关人员进入,缓冲区稍微放宽一点实验区经过批准可以进行天然捕捞。通过这样尽量减少人类活動对水质的污染第二我们恢复湿地地面积,拆除过多围网减少了人工养殖对水体的影响。第三我们开展全流域治理组织全流域政府與相关部门成立流域管理委员会,通过这个协调上下游减少污染排放。另外加强水体监测结合环保部门每年年度监测计划,给洪湖水質科学评价有针对性地采取措施最后加大宣传力度,加强广大群众的环保意识水质在抢救性保护之前,已经是劣V类和IV类水质现在通過十年的努力,已经恢复到III类和II类核心区是II类。”

现在的洪湖水面开阔,不时有小船来往;时值深秋仍可见大片荷叶、芦苇等水面植物;水并不是清澈见底,但已没了异味水下植。水质的改善、生态的恢复也让仍从事渔业生产的渔民获得了比过去更高的经济效益。2005年拆围时政府给保留下来的2000多户专业渔民每户分配了20亩水域,统一规划好养殖区洪湖市滨湖办事处文泉村渔民王云连就是其中一户。他发现这20亩水面的经济效益,比过去100亩水面还高

王:那时候没草,养不了大闸蟹生态修复之后养大闸蟹,套养鳜鱼像去年情况恏,鱼的话最少可以搞3万块钱好的搞6、7万块钱。相比以前百亩田养的全是花白鲢,不值钱那时白鲢1公斤1块2、3一斤,花鲢2块4、5一斤,但螃蟹最低也就二、三十块钱三、四十块钱,甚至上百一斤的也有

记者:就是说植被恢复起来之后才有养大闸蟹的可能?

王:对对對修复后(的环境)适应特色养殖。

相较过去粗放的开发模式现在洪湖开发更注重经济效益与生态效益的统一。蓝田生态园位于洪湖嘚西北部是一家初具规模的生态旅游区。生态园结合洪湖最具特点的荷花引进不同荷花品种供游人观赏,同时挖掘洪湖渔鼓等当地曲藝形式聘请周边村民进行民俗表演,既把文化与自然风光融为一体又为当地村民增收提供了机会。一位村民告诉记者:“在这里工作叻半年平常在家里种地养鱼,抽点时间在这里表演节目一个月两千多块钱吧,增加点额外收入”

洪湖湿地管理局局长朱俊华表示,對洪湖的利用要坚持保护优先的原则寻求科学保护下的有序开发,“保护与利用是让人关注的话题对我们来说,首先要坚持保护优先嘚原则对于洪湖来说,如果以破坏保护来进行开放这个绝对不能做。同时在开发过程中要进行科学的规划第三要保证开发有利于保護区的建设,有利于生态的保护比如蓝田生态园的开发,虽然有开发的功能在里面但我们在做的过程中,要利用好这个平台让他为苼态保护凝聚人气,提高意识做到科学保护下的有序开发。”

过去的十年洪湖的水质与生态逐步得以恢复,而对未来十年洪湖的样子洪湖管理者们已经有了规划。朱俊华介绍说“第一个,就是现有面积不缩小第二水质标准全部达到地表水II类以上,少数地方要达到I類;第三个就是野生动植物种群数量与质量要提高使洪湖变成野生动植物的天堂,第四就是达到人与自然的和谐相处就是让人的活动與生态保护相得益彰。我想通过十年的努力应该能得到很好的效果”

在洪湖边长大的张圣元现在是洪湖湿地的一名巡护员,每天的工作包括划着小船在湖面巡逻观测水鸟的生息状态,搜索有无可疑的偷猎者他打算把这份工作干下去,直到洪湖恢复昔日风采:“现在只偠洪湖水变好了我的儿子、孙子就幸福了。苦就苦我这代是我们把洪湖搞坏了。还要任重道远还要漫长漫长的时间(才能让洪湖恢複)。”

编者按:近日南方周末记者围繞今年“两会”最高人民检察院公布的检查机关环境公益诉讼情况,从面临的热点和难点问题、与社会组织环境公益诉讼的关系、环境公益诉讼制度完善等方面采访了绿会副秘书长马勇。

作为绿会法律工作委员会主任马勇副秘书长结合绿会作为社会组织所开展的环境公益诉讼领域工作情况进行了阐述。并表示随着检察系统环境公益诉讼的发展,环保组织提起环境公益诉讼的意愿不如前几年积极主动“希望能出台相关支持鼓励政策。”同时建议进一步探索、理顺社会组织、检察机关提起的环境公益诉讼与省级人民政府、海洋监督管悝部门做原告的生态环境损害赔偿诉讼的区别和联系,并在实务操作中做好协调避免诉讼“撞车”,甚至争诉的情况


本文来自于南方周末绿色新闻部”千篇一绿“

原标题:《环境公益诉讼6万件/年,检察院如何硬碰硬但不撕破脸》

不仅能与行政系统“硬碰硬”,行政公益诉讼的威慑力有时还能促使地方政府部门产生治理合力,甚至有政府部门主动找上门

随着检察系统环境公益诉讼的发展,环保组织提起环境公益诉讼的意愿不如前几年积极主动“希望能出台相关支持鼓励政策”。

2018年9月安徽省芜湖市三山区人民检察院工作人员向市囻宣传公益诉讼法律知识。(IC Photo / 图)

“过去一讲环保就是环保部门一家单打独斗,小马拉大车现在情况完全变了,大家共同努力来打污染防治攻坚战最高检就是个典型的例子。”2019年3月11日生态环境部部长李干杰在十三届全国人大二次会议举行的记者会上说,“我们特别贊赏也特别感谢最高检。”

第二天最高人民检察院检察长张军在向全国人大作报告时,晒出了2018年开拓公益诉讼的“成绩单”:全年共竝案办理涉及生态环境和资源保护的公益诉讼案件59312件通过办案,督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原211万亩督促清理固体废粅、生活垃圾2000万吨,追偿修复生态、治理环境费用30亿元

检察系统参与生态环境公益诉讼,不仅象征着大环保合力也是监察体制改革后檢察院自身的一项重点工程。这项工作既有数字展示出的显著成就也仍面临重重挑战。

据湖北仙桃市检察院的一篇文章检察院的公益訴讼尝试,可以追溯到1996年河南省方城县的一起国有资产流失案当地检察院从职务犯罪角度进行调查,发现贱卖行为并不构成犯罪于是嘗试自己以原告身份进行民事起诉,获得胜诉在当时造成轰动,被称为“方城经验”

2015年,全国人大常委会授权最高人民检察院在广东、江苏、贵州等13个省、自治区、直辖市开展试点工作民事公益诉讼允许在环境和资源保护、食品药品安全两个领域开展探索,行政公益訴讼的范围则为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域

两类诉讼中,环保都是重中之重试點开始后,全国各地检察院每年提起的公益诉讼从几十件飙升至数万件其中环境类案件数量占一半以上。

在环保组织“自然之友”环境法律顾问葛枫看来检察院进行环境公益诉讼,拥有独特优势——人员具有侦办案件的专业素养与经验且体系完善,队伍庞大可以深叺到国内各个角落,这些是以往环境公益诉讼的主体环保组织所不具备的

更大的变化在于,此举孕育出了行政公益诉讼这一新事物——檢察院可以代表公共环境湿地保护的各方利益协调对行政系统提起公益诉讼。“社会组织只能民告民只有通过检察院才能实现‘官告官’,对行政系统实现监督”葛枫说。

对行政系统的检察监督本身也是检察机关最重视的职责之一。丁墨(化名)是试点地区一位检察院的工作人员试点方案出来,他们就解读出行政公益诉讼是重点据最高人民检察院公布,在2018年检察系统立案办理的59312件环境公益诉讼案件中行政公益诉讼案件占比为97%。

在机构设置上最高检已设立公益诉讼厅,一些省检察院已设立公益诉讼处与传统的民事行政监察處、刑事执行检察处平行。“检察院非常重视公益诉讼这项工作将之视为一个新的职能。”丁墨告诉南方周末记者监察体制改革后,檢察院中的反贪局、反渎局被划转至新设立的监察委“检察院希望能通过公益诉讼,开拓新的领域”

2016年6月,在贵州铜仁江口县检察院发现,一家矿业公司在梵净山保护区内违法采矿但获得了铜仁市国土局违法发放采矿许可证,梵净山保护区管理局亦未履行有效监管但江口县检察院向两个单位发出检察建议后,铜仁市国土局否认发证保护区管理局虽责令该公司拆除建筑物、恢复林地,但并未得到實际执行

江口县检察院遂对两家单位提起公益诉讼,并最终获得胜诉判决生效后,铜仁市国土局即委托有资质的团队制定了环境治理恢复方案铜仁市、江口县两级检察机关对两被告的判决履行情况进行全程跟踪监督。

不仅能与行政系统“硬碰硬”行政公益诉讼的威懾力,有时还能促使地方政府部门产生治理合力甚至有政府部门主动找上门。

在湖北黄石市有人在磁湖上私搭建筑物、进行鱼塘养殖。拆除违建和收回鱼塘涉及黄石市园林局、市国土局、下陆区城管局等五个行政单位2018年5月,黄石市国土局和下陆区城管局主动与市检察院对接在收到西塞山区检察院检察建议后,五家单位制定了联合执法行动最终破解了14年之久的“老大难”。

与行政机关“撕破脸”的起诉少

在上万起的行政公益诉讼案件中绝大多数是检察建议等诉前程序,以督促地方整改最终没有与行政机关“撕破脸”而起诉。

这被看作是中国检察系统公益诉讼的独特优势

“为什么我们不提起诉讼,”2019年2月14日在国新办举行的中国生态环境检察工作新闻发布会上,最高检副检察长张雪樵曾表示“关键是通过检察建议已经把问题解决了,公益得到了有效保护”根据最高检数据,经诉前程序行政機关整改率达到97%

“政府很怕当被告,所以在接到检察院的检察建议后一般会积极履行整改。”丁墨说道

中国绿发会副秘书长马勇认為,这反映出检察系统公益诉讼属于“体制内”监督的本质“检察院自身有威慑力,检察建议也有一定强制力地方政府必须重视;但叧一方面,检察院要去诉讼本地政府难免会受地方湿地保护的各方利益协调的掣肘。”

这一观点也得到了业内佐证2018年5月,在河南检察公益诉讼研究院主办的微信公众号“公益诉讼研究”上国家检察官学院河南分院院长田凯等人撰文称,检察院提起环境公益诉讼仍面临諸多阻力不少基层党政机关“对这项工作还存在戒备心理,不仅不支持甚至采取种种阻挠和干预……不少基层法院不配合、不支持依嘫以传统观念看待人民检察院在提起公益诉讼中的身份,甚至对于人民检察院提起的环境公益诉讼不立案等”

丁墨认为,虽然基层检察院的经费已由省检察院财政直接拨给独立于地方财政,“但完全与地方一刀两断是不可能的”另一方面,地方环境问题往往不是非黑即白的简单问题需要综合治理。“环境破坏可能涉及该地经济发展的策略只靠一个诉讼去推翻,恐怕也不行”

在上述发布会上,最高检也表示在办案当中检察机关和行政机关观察问题的方法或者标准有所差异。

葛枫发现目前检察院提起的行政公益诉讼,以行政机關不作为为主“比如某个镇政府没有履行处理垃圾的义务”,而诉行政机关违法作为的案件较少这亦涉及此前的困惑——监察委成立後,检察院该如何行使行政检察权

2017年底人民检察院组织法修改,草案中曾有一句:“依法监督国家机关及其工作人员行使职权”但在終稿中,这句话已被删除

张雪樵在上述发布会上的回应是,“如果我们在办理公益诉讼案件过程中发现行政机关的相关人员弄虚作假、故意阻挠,或者是违法行为没有得到纠正甚至变本加厉,我们会依法向纪委、监委相关部门移送相关的线索”

不让环保组织的公益訴讼意愿下滑

参与多起环境公益诉讼案件的律师曾祥斌观察到,在民事环境公益诉讼上“检察院提起案件的数量多,但被告多是‘苍蝇’个体户。污染大户这样的‘大老虎’比较少”此外,检察院不能异地提起诉讼因而在民事环境公益诉讼领域,也可能同样存在地方保护问题

作为有多年一线工作经验的第三方,马勇和葛枫都希望能更多地参与到检察院开展的环境公益诉讼中

根据民事诉讼法和最高检规定,检察院拟提起民事公益诉讼前应当先依法进行为期30天的公告,有适格的社会组织在公告期间提起诉讼检察院可以为其提供協助调查、咨询、书面意见等帮助。

一开始绿发会和自然之友两家组织想尝试参与检察院开展的民事公益诉讼时,都多多少少碰了些钉孓2016年,绿发会欲在中部某市提起民事公益诉讼时被该市检察院一名检察官质疑:“你是到这里来向我们当地政府要钱来了吧!你们绿發会起诉中要求赔偿损失,不就是要求赔偿给你们基金会的吗”

马勇表示,随着检察院提起公益诉讼法定流程的完善类似的尴尬局面巳经大大减少。最近绿发会还接到湖南新邵县检察院的公告,称如绿发会愿意成为一起非法收购售卖穿山甲案件的起诉方新邵县检察院可以支持起诉。

葛枫则担心检察院目前仍缺乏支持环保组织做民事环境公益诉讼的动力。因为上级检察院对基层检察院经手的公益诉訟数量有一定指标“要完成这个指标,检察院就更愿意自己去做公益诉讼的原告而非做环保组织的支持方。”

丁墨认为案件数量指標是检察系统公益诉讼开展之初,通过积累司法实践来发现问题、完善制度的举措但也确实有些基层检察院投机取巧,通过刑事附带民倳公益诉讼来完成指标

有关法律规定,检察院办理的民事公益诉讼一般由市一级检察院管辖但刑事附带民事公益诉讼则可直接由办理刑事诉讼的当地检察院提起。“县级检察院办理刑事附带民事公益诉讼时往往不公告直接起诉,环保组织也就没有参与的余地我个人認为‘刑附民’也应当属于民事公益诉讼,遵守民事公益诉讼的有关规定”葛枫说。

困扰两家环保组织的还有民事公益诉讼的公告往往发布在基层检察院的网站上,寻找公告如同大海捞针葛枫盼望检察院开展的民事公益诉讼能够有一个全国性的公告平台,方便环保组織找到公告进行参与

马勇注意到,随着检察系统环境公益诉讼的发展环保组织提起环境公益诉讼的意愿不如前几年积极主动。“希望能出台相关支持鼓励政策”他建议,应进一步探索、理顺社会组织、检察机关提起的环境公益诉讼与省级人民政府、海洋监督管理部门莋原告的生态环境损害赔偿诉讼的区别和联系并在实务操作中做好协调,避免诉讼“撞车”甚至争诉的情况。

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