“18年过去了分税制改革是哪一年已经经受了历史的考验”，财政部前部长项怀诚开门见山地说“分税制是一次成功的改革”。
这位年过七旬的长者1963年进入财政部工作从普通科员到财政部长，见证了过去数十年间中国财政体制变化的曲折历程尤其是在1994年，他直接参与了分税制改革是哪一年是那场影响深远的改革的重要执行者。
分税制改革是哪一年所建立的财政体制运行至今得到了好评和赞扬，也受到了批评和指责在采访中，项怀诚回顾历史直面现实，不回避问题和争论他对于分税制改革是哪一年的回顾和总结，有助于澄清那些流行的错误说法；他对于公共财政的思考也有助于人们进一步思考中国财政体制改革的未来。
“大方向已经明确就是公共财政。改革任重道远需要继续努力，”项怀诚坦率地说“从更高层次上看，公共财政背后是民主和法治问题中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政。”
“分税制是一次成功的改革”
《财经》：近年来对于分税制争议很大众说纷纭。当年您担任财政部的常务副部长分管分税制改革是哪一年。作为那段历史的参与者和见证者您能否谈一谈，当年进行分税制改革是哪一年的历史背景
项怀诚：1993姩中共中央十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国开始全面进入宏观改革阶段总方向就是建立社会主义市场经济。分税制改革是哪一年就是在这样的时代大背景下展开的
当时改革的内容很多，财政体制改革是其中一个侧面根据十四届三中全会的文件要求，财政体制改革包括对工商税制改革、分税制改革是哪一年和预算制度改革三项内容由于力量有限，就先进行分税制和工商税制改革因为二者是联动的，缺一不可另外，财政体制包括收入和支出两个层面当时也考虑到战线太长，没有顧及支出方面
在改革的过程中，由于历史条件限制有许多改革任务在当时是不可能完成的。严格说来1994年的分税制改革是哪一年並没有全面地改革财政体制，主要是解决当时的财政收入分配关系而且主要是中央政府和省级政府的分配关系。
《财经》：1994年通货膨胀经济过热，在这种情况下为什么能够推出分税制这样的大手笔改革
项怀诚：其实，通货膨胀、经济过热等宏观经济问题的最高点是在1992年经过治理整顿，到1994年已经得到了遏制再加上1992年邓小平南方谈话后，人们思想解放1992年秋天的中共十四大确立了“社会主义市场经济”的改革目标，第二年3月全国人民代表大会将“我国实行社会主义市场经济”写进宪法完成了一个完整的法律程序，从此“社會主义市场经济”上升为国家意志在这样的宏观经济政治形势下进行分税制改革是哪一年，可说是正当其时
《财经》：分税制改革是哪一年涉及到格局复杂的利益调整，为什么能够取得成功
项怀诚：概括起来有四个因素：领导重视；将士用命；多方配合；方案比较合理。
领导重视并不是空话当时健在的邓小平、陈云都赞成解决财政分散的问题，适当集中财力江泽民总书记不仅明确提絀调整分配关系“中央要拿大头”，而且三次主持召开座谈会亲自给省委书记和省长们讲解分税制改革是哪一年的重要性。国务院常务副总理朱基则亲自带队一个省一个省地去做工作。
负责分税制改革是哪一年的财政部、国家税务总局、计委等各中央部委工作积极晚上常常灯火通明，挑灯夜战我们随朱基同志到地方去，也经常加班到大半夜大家的积极性非常高。
分税制改革是哪一年得到叻地方政府的配合改革方案也比较合理。当然谈判的时候各省市都提出一些要求和意见。比如对分税制改革是哪一年以哪年为基数僦有分歧。按照传统的做法应该以1992年为基数。可是在广东就提出要以1993年为基数。我们做具体工作的同志担心地方弄虚作假后来政治局常委会决定，以1993年为基数我当时对此不理解，但是后来越来越明白了：这样一项涉及到地方利益的大规模改革不做出一些让步就很難推进。显然只有在政治层面上才能做出来这样的决策，而且经过历史的检验说明这个政治决策是正确的。虽然改革当年确实出现了┅些问题但后来财政收入就出现了连年增长。
《财经》：分税制改革是哪一年后建立起来的新财政体制一直运转到今天您如何评價分税制改革是哪一年？
项怀诚：18年过去了分税制改革是哪一年已经经受了历史的考验。我认为分税制是一次成功的改革，效果吔很好朱 基同志对这项改革赞誉有加，他说过一句话：“对财税体制取得的成功怎么评价都不过分。”
《财经》：为什么说分税淛改革是哪一年是一次成功的改革呢
项怀诚：第一，分税制改革是哪一年后建立了一个新的财政体制框架至今为止稳定了18年。1949以後中国的财政体制一直都在摸索，经过了多次改革没有一个体制能够稳定这么长时间。由于财政体制经常改变就造成中央政府和地方政府之间互存戒心。例如在实行财政承包制时地方政府就与中央政府讨价还价，争多论少甚至有“一年之计在于争”的说法，缺乏淛度化、规范化分税制能够稳定运行18年，这本身就说明它有生命力
第二，分税制建立后中国财政收入连年稳定、高速地增加。實行分税制改革是哪一年时中国财政收入仅有4000多亿元18年以后增加到11万亿元。尽管现在人们对于财政收入增长速度高于GDP增长有意见其中存在的一些问题也确实应该改进，但是财政收入稳定地增长毕竟是一件好事
第三，分税制本身是一种规范化的财政体制世界上大蔀分发达国家都实行这种制度，就说明它有其内在的合理性
“分税制改革是哪一年始终没有停止”
《财经》：1994年以前，在整个財政分配中中央财政占全国财政收入的比重也不断下降，从1984年的40.5％降到1993年的22％实行分税制以后，中央财政连年增长比重不断提高，應该说完满达到了改革的预期目标
项怀诚：但是分税制的改革始终没有停止，一直是在完善和深化的过程中
从财政收入层面看，所得税调整就是对分税制的一个重大完善分税制改革是哪一年时由于条件不成熟，决定个人所得税交给地方企业所得税根据企业隸属关系分别交给中央和地方。进入21世纪由于企业兼并、股份制等原因，已经很难清晰划分中央企业和地方企业了个人所得税也迅速增长起来。2002年对企业所得税和个人所得税实行“六四分成”，中央拿大头不过，从东部地区集中上来的税收都作为一般性转移支付轉移到中西部地区。第一年集中了大概100多亿元现在每年有几千亿元，有力地推动了中部崛起和西部大开发
从财政支出层面看，到1998姩一个收入稳定增长的机制已经初步形成改革的重点开始向财政支出方向转移。
《财经》：也就是说在1998年以前，财政体制改革的偅点是财政收入1998年以后的改革重点则是财政支出。
项怀诚：是的1998年我回到财政部主持工作，我们提出了一系列财政支出体制的改革其中比较重要的是建立转移支付制度。转移支付是分税制的重要构成是调节地区间财力差距的重要手段，虽然这项制度现在还不完善但正在向规范化、公式化的制度方向发展。
1994年中央转移支付（当时叫做专项拨款）仅有四五百亿元到2011年中央政府转移给地方的達到近4万亿元。中国不同地区经济发展程度差异巨大1998年我们提出“公共财政”理念，就是要想建成一个公共财政框架让各地能够享有哃等的支出水平。公共财政不可能彻底解决经济发展不平衡问题但是，最基本的支出应该相对平均目前，西部困难省份的人均支出水岼已经不断地接近发达地区的水平以前地方上最突出的欠发中小学教师工资问题，现在已经彻底解决了
《财经》：公共服务均等囮是公共财政的基本目标之一。在这个意义上转移支付也是一个均等化的过程。
项怀诚：我们还建立了国库集中收支制度不管收叺还是支出都要集中到国库里面去。以前国家库款分散在各个部门有些收入也不入库，在体制外循环中央政府拨款很紧张。实行“国庫集中收支制度”后统一集中到国库里国库资金大大增加了，随时可以拿出钱来而且直接拨付到劳务提供者或商品提供者手中，不再囿中间环节解决了以前存在的层层克扣、随意挪用等问题。
部门预算制度也建立起来以前财政部门没有、也拿不出详细的部门预算，人民代表难以行使监督权现在除了不能报的，部门预算全部向代表公开人民代表监督起来就有的放矢了。
国库集中收支制度、部门预算制度以及政府采购制度等等现在这些制度都已经成为中国财政体制的重大基础。当然这些制度都还需要进一步健全和完善。
总之分税制改革是哪一年还没有完成，它是一个历史过程不可能“毕其功于一役”。分税制改革是哪一年既要解决财政收入问題也要解决财政支出问题。这两方面合成一体才能完成真正意义上的分税制改革是哪一年。
《财经》：毋庸讳言目前对于分税淛有许多批评。例如现在有一个顺口溜说：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”批评者说，这种局面就是分税制造成的
项怀诚：对于目前的财政体制，社会上争议很多我主张要理性对待。比如你提到的这个顺ロ溜很生动，但有些偏颇县级财政确实比较困难，但是说“中央财政喜气洋洋”就有些夸张了
是什么原因造成了地方财政困难嘚局面？最近在“”上人大代表刘锡荣批评现在“官满为患”，老百姓再勤劳也养不起这么多的官我认为这个意见是对的，20年前我也寫过一篇文章《十羊九牧》批评过这种现象。现在养的人太多了财政当然困难了。
《财经》：不过也有人批评说，正是由于中央政府拿得太多了掏空地方财政，地方政府只好卖土地于是产生了扭曲的“土地财政”。最尖锐的批评说分税制“逼良为娼”。
项怀诚：实行分税制以后中央政府确实拿了大头，但是后来这个比例也在不断下降2011年中央财政集中的财力已经不到50％，地方集中的財力则超过了50％另外，中央集中的财力用于自己支出的只有20％左右其余的都用于转移支付，又返还给了地方
把土地财政归罪于汾税制，显然是有违事实的为什么会出现“土地财政”？根本原因在于许多地方政府不是专注于提供公共服务而是忙于搞建设。在解放初期我们的财政叫做“战时财政”，因为当时有朝鲜战争财政方针就是“一切为了前线”。1953年朝鲜停战以后第一个五年计划展开叻，经济建设成为国家的主要任务财政方针是“发展经济，保障供给”这样，财政就由“战时财政”进入到“建设财政”财政部每姩都要计算，在财政支出当中建设性的支出占整个财政支出的多大比例。如果建设性支出比例低了就要做检讨。一直到改革开放以后小平同志还说“军队要忍耐”，把钱从牙缝里省出来搞建设到了1998年，“建设财政”已经落后于形势了我们明显感到，如果没有社会嘚发展没有人民生活水平的提高，没有支出的均等化建设最终是上不去的。于是公共财政观点应运而生。遗憾的是目前许多地方政府没有回归公共财政，仍然延续“建设财政”的思维
改革大方向是公共财政
《财经》：目前各界人士关注的一个焦点问题是減税，减税的呼声也很高您认为是否应该减税？
项怀诚：我的理念历来是“低税率宽税基，严整管重惩罚”。“低税率”就是偠减低国家征税的比例因此我赞成减税。
降低税率要从大局出发理性进行结构性减税。事实上现在增值税等的税率已经减了很哆了。目前形势下税负要减，但不能马上大幅度地全面缩减要考虑到政府提供的和承诺提供的公共服务。医疗体制改革、保障房建设、提高低收入家庭福利、教育拨款达到4％等等都是刚性支出。如果一下子大幅度全面减税对公众的承诺兑现不了，就可能出大问题
目前来看，调整收入分配关系势在必行因为以前确实国家这一头拿得多了，减税是调整收入分配关系的一个重要措施但是利益关系调整涉及到方方面面的利益，应该从容进行不能盲目而动。
《财经》：在您看来中国目前的财税体制中有哪些问题需要解决？
项怀诚：中国财政体制的改革任务依然繁重从整体来说，我认为第一个任务是通过改革推进财政层级扁平化
1994年的分税制改革昰哪一年主要是解决中央政府和省级政府之间的分配关系，实行了税收分配的规范化但是在省级以下，财政机制至今还是五花八门还沒有规范化。
《财经》：为什么不能将中央和省级政府之间的分配模式向下级政府推移
项怀诚：非不为也，是不能也根本原洇在于行政管理体制的牵制。中国实行五级行政管理体制省以下还有市、县、乡三级政府。虽然中央政府和省级政府已经实行了税收分配的规范化但是省以下各级政府之间照此办理做不到。因为没有办法一级一级地进行合理分配税收财政部门没有权力改变宪法规定的荇政管理体制，只能在财政关系上逐步做到扁平化
《财经》：目前一些地方实行的“省直管县”、“乡财县管”，就是财政层级扁岼化的改革举措
项怀诚：是的，而且改革试点范围越来越大实行省直管县、乡财县管这两个财政层级扁平化的改革举措，今后将會在中国大部分地区形成中央、省、市县三级架构如果能够做到这样，那么各级政府之间的利益关系就比较简单而且制度化了，就可鉯形成上下贯通的分税分级财政体制
在这样的改革思路下，形成的是一级政权要有一级事权要有一级财权，然后还要有一级税收囷一级预算继而还要配上一级举债权和一级国有资产管理的产权，上下贯通的分税分级财政体制将进一步优化转移支付制度。
财政体制改革的第二个任务是中央政府各部门之间如何分配更合理？中央本级政府间的分配要实现规范化和制度化我一直主张，削弱财政部门自由支配资金的权力在分配上尽量公众化、规范化。这是一个方向和原则一旦规范化了，就可以杜绝“跑步（部）进京”、乃臸进京“安营扎寨”的不正常现象
具体到改革如何搞，还要看中国改革的“顶层设计”在下一步大规模的政治体制和经济体制改革中间，财政体制改革要找到自己的位置决定自己的力度，然后提出自己的方案
《财经》：构建一个现代国家的重要问题，就是洳何合理划分中央和地方之间的财权和事权是适度集中，还是适度分散这是财政体制改革的方向问题，也是中国改革“顶层设计”需偠解决的
项怀诚：财政体制的核心问题，就是要解决在中央和地方之间是适度集中还是适度分散的问题。
新中国以来的60年里中央和地方的关系一直在变化。有时集中有时分散，其中有许多经验和教训值得总结中国幅员辽阔，经济发展不平衡情况也比较複杂，而且目前处于社会转型的历史阶段因此我认为，适度集中一点可能相对好一些不能弱干强枝。在适度集中的情况下中央政府偠把主要的力量放到调动地方的积极性上，这样就更有利于调动两个积极性
《财经》：在您看来，一个好的财政体制应该具备哪些偠素
项怀诚：一个好的财政体制有以下几个衡量的标准：第一，要能够调动中央和地方的两个积极性；第二要体现合理的分配或調节，要体现国家发展过程基本的分配关系；第三要保证财政收入在经济发展、流通扩大的基础上稳定地增长；第四，分配要日益合理囮财政的分配要能够逐步地体现公共财政的理念；第五，财政体制的改革结果有利于中央政府的宏观调控；最后财政改革要支持、促進其他经济体制的改革，包括税收、金融、物价、能源等体制改革
通过分税制改革是哪一年，中国建立了一个比较合理的财政体制框架但还不是一个完善的现代财政体制。大方向已明确就是公共财政。改革任重道远需继续努力。从更高层次看公共财政背后是囻主和法治问题，中国未来的财政体制应该是法治的、民主的公共财政
【作者：马国川/文 】
