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重新安装浏览器，或使用别的浏览器三级利益共同体：县乡村权力运作与农民问题
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　　农民仍然摆脱不了小生产者的命运；从文化上说，几千年来的封建主义思想在农村根深蒂固，而长期的计划经济体制，又使封建主义残余思想有了最好的寄生体，农村就成为是封建主义残余思想的最大藏身之地，不管是农民还是基层干部，都不同程度地深受封建思想的严重影响。加上农村地域的封闭性和二元制度的隔离性，农民无法与外部世界进行有效的交流，这种二元社会结构无形之中巩固了三级利益共同体的制度基础，农村的资金和人才都成了“肉包子打狗——有去无回”，农村仍然保留着落后的生产生活方式，广大农民被远远地排除在现代化的门槛之外，致使一个现代的城市社会与一个传统落后的农业社会长期并存。
　　（二）三级利益共同体的游戏规则
　　县乡村三级利益共同体的权力运作有一整套行之有序的游戏规则：
　　自上而下的干部任命制：本来马克思主义经典作家对干部的任命制是坚决反对的，因为它是民主政治的大敌，与社会主义高度民主原则相背离。恩格斯曾明确说过：“州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家是绝对没有的，而我们在将来也应该断然消除这种现象，就像消除普鲁士的县长和参政官那样。” [15]巴黎公社时的公职人员就取消了从上到下的任命制，由各社区代表普选产生，并且随时予以撤换。干部的任命制是在苏联时期才得到普遍采用并逐渐僵化起来。我国深受苏联模式的影响，广为推行干部自上而下的任命制。这种自上而下的干部任命制，就成为维系县乡村三级利益共同体的主要纽带。虽然从理论上说，干部是人民的“公仆”，是全心全意为人民服务的，但在具体工作生活中，每个组织和个人都有自身的切身利益，而干部自上而下的任命制，又决定各级干部只能对上负责而难以对下负责。县里任命乡镇干部，乡镇任命村里干部，这种任命制成为上级控制下级的有效手段，下级干部为了得到上级领导的赏识和提拔重用，就必然想方设法“巴结”、“讨好”上级领导，“不是奴才不是才”、“拍马屁”就已经成为干部积极钻研的必修课，人类所普遍信仰的“人服从正义、真理和法律”就演变成“人服从人”，于是溜须拍马盛行，买官卖官屡禁不止。既然干部的升迁决定于上级领导而与农民群众无关，干部们自然不可能真正把群众放在心上，即使迫不得已做些“亲民”的事，也只不过是为了取悦上级领导而做的表面文章。对干部来说，大部分情况是下级干部对上级领导俯首贴耳，对农民群众则颐指气使，这种对领导的卑恭和对农民的傲慢，构成了干部的“二重性”。
　　层层分解的目标责任制：实行目标责任制是县乡村三级共同体突出的管理模式和基本特征，这种目标责任制通过将政府确定的经济和社会发展的硬指标层层分解，从县分解到乡镇，从乡镇分解到村，村再分解到每个农民身上，年初各级签订目标责任状，年终依据目标责任状进行考核，以确定“政绩”。这种目标责任制管理方式，实质上是计划经济体制下对企业进行计划指标管理方式的翻版，它完全漠视了市场经济条件下政府角色的“裁判员”身份和提供公共物品的公共职责。这种目标责任制在实践中形成了一种典型的“压力型体制”[16]，使县、乡、村三级的“经济指标承包制”演变为“政治责任承包制”，形成县委县政府——乡镇党委政府——村党支部村委会的连坐制。为人民服务的行政理念就蜕变成为完成具体目标责任制指标而奋斗。凡是与目标责任制有关的“指标”，各级领导和干部就想方设法（包括弄虚作假、盘剥农民）去完成，与目标责任制无关的事，就一概不管。所以常常出现这样的困惑：各级各部门每年都出色地完成了年初签订的目标责任状，可农民群众却怨声载道，各种问题堆积如山，社会矛盾日益尖锐。
　　政绩至上的任务完成制：在自上而下的干部任命制和层层分解的目标责任制行政管理模式下，政府行政的目标就完全由口头上的“为民造福”转变为实际工作中的“政绩至上主义”，而这种“政绩至上”又仅仅体现在一大堆空乏的“数字指标”上，所以不妨称着“数字型政绩至上”。在这种“数字型政绩至上”的行政理念驱使下，各级干部为了炫耀自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就竭尽全力提前、超额完成上级下达的以及自己加码的“数字任务”。这样，形式主义和官僚主义就相伴而生，不仅如此，在缺乏有效制约的情况下，疯狂地追逐自身利益最大化的权力，必然横冲直撞，置民于无法招架的尴尬境地。为完成上级下达的数字指标任务和自己加码的数字指标任务，常用的工作方法是：一是弄虚作假填报泡沫数据，二是四处借贷完成上级财税任务，三是任意加重农民负担。虽然这些“数字任务”在各级不择手段的种种努力下到年底都画上了圆满的句号，但普遍呈现出来的严重问题是：统计数字严重失真、乡镇债务日益扩大、“三乱”现象屡禁不止、农民群众怨声载道、干群矛盾不断激化等等。
　　为完成各项数字指标任务，虽然各级干部可以不择手段，但一旦闹出大的群体性事件被新闻媒体曝光，也会引起中央的动怒而遭受处分。为此，三级利益共同体就积极在“数字政绩至上”和不发生“涉农恶性事件”的底线中寻求平衡。但在体制性障碍没有消除、农民负担减不下来、干部作风未根本转变等情况下，涉农恶性案件还会随时发生，为此三级利益共同体就心存侥幸地采取反现代文明的封建做法：一是实行愚民政策。他们遵循着孔夫子“民可使由之，不可使知之”[17] 的古训，千方百计地阻止和剥夺农民对中央减负政策和法律法规的知情权。2000年8月发生在江西省有关部门强行收交农民购买的《减轻农民负担工作手册》一书的惊世事件[18]就典型地代表了三级利益共同体对农民觉醒的空前恐惧。二是剥夺农民起诉权。三级利益共同体在目标责任制中明确规定“计划生育”和“社会治安”两项工作实行“一票否决”，这两项工作直接关系到基层干部的“乌纱帽”，为确保这两项任务的完成，有的县级政权就采取了相应的“配套措施”，限定人民法院不得受理农民有关“计划生育”和“农民负担”问题的案件。正常的司法诉讼大门已经向农民紧闭，农民只有选择向市、省和中央机关及新闻单位的集体上访之路。一些盲目指责农民不擅于运用法律武器保护自己合法权益的人，是对农民的诬蔑和对农村现实的无知。三是层层隐瞒恶性案件。由于中央在严峻的农村形势下已经明令各地要确保不得再发生涉农恶性案件，否则基层干部就有丢官受罚的可能，但一些基层干部不是在如何克服涉农恶性案件的根本问题上下功夫，而是依然我行我素，一旦发生了恶性案件，就迅速结成“攻守同盟”，严禁消息“外泄”，实施层层掩盖，这类事情被查出来的比比皆是，尚未揭开盖子的尚不知有多少。
　　这种三级利益共同体的游戏规则，虽然使各级干部因“政绩”突出而得到上级领导的“赏识”和重用，但这种游戏规则造成的普遍后果是农民利益的严重损害和干群关系的日益恶化。在这种泛滥的权力面前，最大的受害者无疑是农民，广大农民不断付出眼泪、鲜血和生命的代价，来“配合”县乡村三级完成“数字任务”，县级政权为了支持乡镇“数字任务”的完成，也就有意无意地容忍和包庇胡作非为的乡村干部，于是当代的“官官相护”就在县乡村三级利益共同体的“契约”下形成了，受到严重侵害的农民的所有冤屈，几乎都不可能在县乡村三级共同体内得到及时、有效的解决，县公、检、法机关也因为直接隶属于县级政权的领导而成为捍卫三级利益共同体最坚强的柱石，在催收农民税费时，常常是公检法“联合作战”，他们在权力指挥棒的挥舞下，不是冲锋陷阵在前抓捕农民，就是刑讯逼供于内残害百姓。这种不受制约的权力泛滥，必然产生怵目惊心的“基层暴政”。1999年12月，山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济问题等，就冤枉地被公安机关抓到看守所严刑拷打，并被惨无人道地割掉了舌头。[19]不少农民在县乡村干部的挤压威逼下无奈地选择逃亡或死亡。据中央办公厅、国务院办公厅关于涉农恶性案件的通报，1995年，全国共查处13起涉农恶性案件，被乡村干部逼死打死的农民12人；1996年涉农恶性案件上升到26起，被乡村干部逼死打死的农民26人。[20]近几年来，这种逼死打死农民的涉农恶性案件还不断呈上升趋势。
　　（三）三级利益共同体的权力漩涡
　　三级利益共同体在严格的“游戏规则”运作下，已经形成强大的“权力漩涡”。这种县乡村三级利益共同体的“权力漩涡”一经形成，就具有强烈的排他性，一切不适应这种“权力漩涡”运转的制度设计和个人道德，都将在这种“权力漩涡”中遭到无情地排挤和围剿。
　　中央政权对县乡村三级共同全的制约主要来自两个方面：一个是革命战争年代形成的行之有效的纪律性约束，但在新的历史条件下，这种纪律性约束的功效已大不如前，并被异化为一种形式主义的说教；另一个是适应法治国家建设需要的制度安排。村民自治的推行就是中央政权对县乡村三级共同体的最大一项反“权力漩涡”的权力制约性制度供给。村民自治无疑受到中央政权的高度重视，也得到农民群众的普遍欢迎，但却受到村党支部和乡镇政权的强力抵制，县级政权则大都处在一种既不积极倡导，也不公开反对的状态，事实上是默许了乡镇“重党轻民”的做法，有的地方则干脆下文要求村委会服从村党支部，这就使中央政权对基层的民主动员化为乌有。目前，村党支部书记和村委会主任这两种权力来源完全不同的角色正在针锋相对地僵持着。村党支部以加强“党的领导核心地位”为名牢牢控制“权力”，村委会则以村民自治法律为依据要求“自治”，这样，村党支部和村委会之间的矛盾事实上已不可避免。同理，乡镇政权也在“权力漩涡”中自然而然地与自己直接任命的村支部书记站在一起，共同对付外部输入的“民主尤物”——村民自治。据《人民日报》日报道，山东栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职，辞职的原因是由于村党支部和镇党委政府片面强调“党领导一切”，采取村支部包办代替村委会的做法，新“村官”上任一年多，村里的财务、公章不交接，财务由村支书一人说了算，镇党委政府不但不解决“村官”反映的问题，反而对村委会成员随意“诫勉”，甚至停职。[21]这种乡镇政权与村党支部联合围剿村民自治的现象绝不仅仅只发生在山东一些地方。乡村两级之所以不认同村民自治，关键是中央政权在三级利益共同体内输入民主性质的村民自治与传统的人治色彩浓厚的“权力漩涡”的运作极不协调，也就是说，民主性质的村民自治必然有碍于三级利益共同体顺利实现自身利益最大化的目标。村委会与村党支部、乡镇政权的矛盾冲突，实质上是现代“民主潮流”与传统“权力漩涡”激烈碰撞的“浪花”。虽然孙中山早就说过“世界潮流，浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡”，但中央政权对三级利益共同体内供给的“村民自治”尚停留在“孤军深入”作战的地步，缺乏必要的强大“后援”，因而村民自治实际上在与传统的乡村力量的博弈中处于相当弱势的地位。乡镇政权可以不顾《村组法》界定的乡镇只能对村委会实行“指导、支持和帮助”而非领导关系的法律规定，任意干预村民自治，力图掌握村级干部包括村委会成员的全部控制权，实现其对村级组织（村党支部、村委会）的有效控制，从而使村干部习惯性地成为贯彻乡镇意图的有力工具。在这种情况下，不少地方的村委会已经沦为乡镇政权的附属物。这种三级利益共同体的“权力漩涡”，使村干部听命于乡镇领导人、乡镇领导人听命于县级领导人。作为一种回报，上级领导也在一定程度上放纵下级干部的以权谋私与腐败行为。所以说，在三级利益共同体内根本不存在上级领导不知道下级的种种腐败和非法行为的问题，而是在这样的“权力漩涡”中已经丧失了自我净化的功能。
　　进入这种“权力漩涡”的干部，个人也是无法克服和左右“权力漩涡”的。在这种“权力漩涡”之中的干部，大概可以分为四种：第一种是积极适应这种“漩涡”并进一步促进“漩涡”运转的人，这种人常常被称为“适应”农村基层工作，自己也爱好这种“权力漩涡”，这种人一旦造成涉农恶性案件，常被指责“工作作风粗暴”和“工作方法简单”，其实他们是利用旧体制的不完善，积极充当旧体制的“帮凶”和“打手”，是一种违法犯罪行为，这些人也大都是农民的儿子，但在工作中确走向了农民的对立面，这种现象可以称着“干部的异化”；第二种是出于无奈，尽量避免涉农恶性案件发生，又尽量完成各项任务，力图在二者之间寻求最佳的平衡点，这需要一种高超的实际工作艺术，对这种人，上级领导欣赏，农民群众也不责怪，是颇受“肯定”的一种人，但这种人却不是很多；第三种是既不出头露面欺压老百姓以免遭谴责，()
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农民的困境比想象的还要严重得多 下海
中国的希望在于建立宪政民主 二把手
农民必须觉醒，彻底费掉乡镇政权 农民之子
　　我村已经解放了，鬼子不敢进村了。
东家才是个不了解农村的人 农民之子
　　东家凭什么空穴来风，说张英红是不了解农村的人，你对农村了解多少？我看如果知识青年再下乡改造，首先应该派你去。毛泽东的“湖南农民运动考察报告”就在充分调研的基础上写出来的，建议你去农村走走，说不定也写出个什么报告来。
“上级永远正确”是中国政坛的顽症 农民诗人
　　“上级永远正确”是中国政坛的顽症，也是腐败横行的原因。
中国的农民问题被“稳定压倒一切”屏蔽了！ 农民诗人（愤怒
　　中国农民问题之严重，这是“地球人都知道”的事情。但是，我认为，中央好像不明白，或者是被“稳定压倒一切”屏蔽了！这是严重的自欺欺人！——难道只有步了国民党的后尘，才知道后悔？——我不明白。
　　最明显的问题是李昌平给总理写信，李的本意决不是单单为了“解决”他那个县！但是，事情的结果却是如此。而且解决的还不彻底，清官反倒被“辞职”了——多大的讽刺！
东家在胡说：莫须有帽子扣在作者头上再污蔑作者“不了解农村“？ 白菜
　　我看过作者一些作品，从未见作者持这种观点，东家先生为何喜欢空穴来风？
农民什么时侯成为人？ 农民的儿子
　　看了这么多文章，内容都差不多，都是为农民说话的。其情殷殷，其言凿凿，我深受感动，但都有隔靴搔痒之感，不到农村生活一年一上，很难说是真正了解农民，农民的苦是你难以先后想象的，尤起是来自精神上的。
作者什么时候说要“乡镇干部带领农民进城打工“？希望东家看清作者文章后再下结论，免得 贻笑大方 东方不败
作者是个不了解农村情况的书生 东家
　　为什么要让乡镇干部带着农民进城打工呢？他们有这种责任和能力吗？象张英红这样的三农问题“专家”还是少一点好。你可以做些纯理学的研究啊，千万不要在书房里来说什么三农问题。害人！！！！
张英红：从为民作主到由民作主――中国城市化的路径思考（转贴） 洋川
　　从为民作主到由民作主
　　――中国城市化的路径思考
　　张英红
　　正如“三农”问题一样，城市化是时下中国的热门话题。笔者感到，城市化与“三农”问题能够成为学界的热点，这本身就充分说明学界研究的深化和社会良知的回归。邓小平曾说过，我们不仅要承认自然科学研究比西方落后了，社会科学研究也同样落后了，要抓紧补课。恕鄙人愚钝，曾对邓公此言领悟不够。现在回顾二十余年来学术理论界对中国城市化道路的研究，深感邓公此话一点不假。
　　我们太擅作主张了
　　什么是城市化？简单地说，城市化实质上是农业人口向城市的转移过程，也就是农民转变为市民的过程。在现代化的道路上，有三个关键性的城市化水平的指标，一个是城市化水平达到30%时，进入城市化快速发展阶段；一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的历史阶段；再一个是城市化水平达到70%时，才能真正消除“三大差别”（工农、城乡、体力与脑力劳动差别）。建国后，由于户籍制度的人为限制，我国城市化进程十分缓慢。从1950年到1980年三十年间，世界城市化平均水平从29%迅速上升到41.3%，其中发展中国家由16.7%上升到30.5%，先进工业化国家由52.5%上升到70%以上。到1997年，全世界城市化平均水平已达46%，发达国家一般都在70%-80%，发展中国家也在40%以上，而我国仅为29.9%，相差甚远。我国有13亿人口，9亿是农民，要实现现代化，就必须把绝大多数农民转移到城市来。中国城市化迟缓的关键原因在于学术理论界和政策决策层擅自“代民作主”，人为限制农民进城的结果。
　　城市化水平的高低是衡量一个国家和地区文明程度的重要标志。在这一点上，目前学术理论界的认识已经达到了高度的“一致”，并且大都认为我国面临着严重的“城市短缺”，严重滞后的城市化已经成为制约现代化的“瓶颈”，加快城市化进程，是中国在新世纪之初的战略选择。
　　毫无疑问，这种认识和判断是符合实际的。但在如何选择城市化道路上，二十多年来，始终存在着不同的争论，在“小城镇论”、“大城市论”、“中等城市论”以及“多元化论”等各种争论中，小城镇道路事实上已经成为学界的主流观点和官方的主流政策选择。持小城镇论的理论界和实施小城镇政策的决策层，其致命之处在于不触动二元社会结构的前提下，先入为主地假定农民不能进入大中城市，而又不能抵抗世界城市化潮流，于是就搞出了有“中国特色”的城市化道路��小城镇主导战略。
　　笔者生于农村，长于农村，在城市念完大学后，又回到农村从事十年的政策研究和经济调研工作，限于认识的局限，我也曾一度赞同“小城镇战略”，现在看来，这种肤浅的认识是有害无益的。小城镇论者至少有两大致命的缺陷：一是明显违背城市化发展规律。二是明显违背农民的意愿。国际经验表明，只有规模较大的城市才能产生明显的聚集效应，从而创造较高的规模效益，较多的就业机会，较高的科技进步力，较大的外部扩散效益以及比较完备的城市功能。事实已经证明，小城镇创造不出较多的就业机会，较大的规模效益和完备的城市功能，盲目发展小城镇还明显造成了巨大的土地和财产浪费，造成低水平的重复建设。我们知道，广大农民真诚地向往大中城市的美好生活，在全国各大中城市谋生的8000多万打工者就是明证。小城镇之所以成为时下的主流，根本原因是囿于二元户籍制度的严格局限和对农民命运的擅作主张。可以肯定地说，那些身居大中城市却声嘶力竭主张小城镇的人，他自己就不会放弃大中城市而到小城镇去工作、生活。
　　农民最有发言权
　　有一件事给我的印象很深。今年春节期间，我离开省城到湘西溆浦县农村作了一个月的“三农”调查研究，每到一个村，都围上了一大伙农民与我交谈，知悉我到农村调查的农民有的不顾十几里路之远赶来与我“见见面”，说说“知心话”。在此，我要感谢《南风窗》等报刊杂志刊登了我那些为农民说真话、道实情的文章，有些农民就是拿着《南风窗》杂志或者复印杂志上的文章来认识我的。在与这些纯朴、善良、真诚而又显得无奈的农民的倾心交谈中，我的心灵常常为之颤抖。我一次对农民说到当前执政党和国家对“三农”问题高度重视，正在推进户籍改革，加快城市化等等，谁知其中一位农民突然冒出一句：“我们农民随便由你们怎么摆，反正都是你们这些读书人出的馊主意。”
　　“农民随便由你们怎么摆”，说得多好呀。几千年来，在封建专制主义的统治下，农民是任人摆布的动物和工具。在计划经济体制下，农民也是我们爱怎么“摆”就怎么“摆”，从来没有征求农民的意见，农民也从没有平等地参与制定游戏规则。半世纪以来我们通过二元户籍制度把农民摆在“农村”不许动，不许进城。改革开放二十多年来，我们的学术理论界和政策决策层仍然沿袭计划经济的思维模式，“随便”把农民摆这摆那，从来没有问过也从没有想到要问过农民是愿意到农村还是愿意到城市、愿意到小城镇还是愿意到大中城市生活。时代发展到今天，特别是我国加入WTO后，我们希望拥有“话语霸权”的主流学者和政策研究专家，在脑子里要树立宪法观念，要在保障公民自由平等权利的基础上，开展探讨和研究，提出对策和建议，不要再做出事与愿违的“馊主意”了。
　　既然城市化是农村人口非农化的过程，那么，农民就应该最有发言权。
　　让农民自由选择
　　我曾在一篇文章中说过：“历史和现实都已证明，只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹。”我也坚信，只要还给农民迁徙自由、择业自由，充分尊重和保障农民追求幸福的自由权利，那么我国的城市化会得到快速的发展，“三农”问题的症结也会迎刃而解。
　　我国城市化的严重滞后以及城市化道路的争论，其实质在于对农民自由权利的限制和剥夺。学术理论界和政策决策层常常表现出一种“霸道”的“为民作主”、“代民作主”的作风，根本没有想到“由民作主、让民作主”。
　　朱镕基总理在九届人大五次会议的《政府工作报告》中指出：“必须进一步解放思想，彻底摆脱传统计划经济的羁绊，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。作为学术理论界和政策研究专家，也必须进一步解放思想，自觉地与计划经济思维模式彻底决裂，牢固树立民本、民权和宪法意识，充分尊重农民作为共和国公民的平等权利。只有这样，我们的学术理论和政策研究才能走出几千年的封建专制主义“代民作主”的阴影。
　　可以说，笔者称得上一位正统的“科班出身”，受过从小学、初中、高中、大学到研究生的正规教育。在十多年的受教育中，我感到我们现行的教育模式存在着一个最重大的却尚未引起全社会重视的战略性失误，这个失误决不是“应试教育”这样的技术性问题，而是关乎中华民族文明素质的大问题，这就是我们没有培养学生（公民）的宪法意识。这就使得即使受过良好教育、拥有高文凭的人，纵使“学富五车”，却也没有宪法观念。这些人一旦走向社会，走上领导层、走上高等院校科研机构，他们思考问题，制定政策，往往是在忽视农民作为公民的宪法权利下作出的。笔者深深感到计划经济体制的最大祸害就是对中国宪政民主进程的骤然中断。这就是为什么半个世纪以来，国家人为地把农民限制在农村；这就是为什么二元户籍制度至今难以彻底改革；这就是为什么有的人借口“城市病”而主张发展小城镇，心安理得地把农民安置在农村和小城镇了事；这就是为什么处在城市的党政机关、事业单位和国有企业的就业制度、社会保障制度等等都与农民无缘。在市场机制的调节下，8000多万进入大中城市的打工者，却被人为地称之为不伦不类的“农民工”而享受不到城市职工平等的政治、经济和社会地位。英国的圈地运动使农民失去土地而成为工厂的工人，难道他们也应称作“农民工”吗？
　　对于那些自己身居大中城市却极力主张小城镇的人，笔者有二问：一是孔子说：“己所不欲，勿施于人”，你们自己愿意放弃大中城市而到小城镇去工作生活吗？二是你们说大中城市有“城市病”故不宜让农民进入大中城市，那么你们自己为什么要心甘心愿呆在有“病”的城市而不愿到农村去享受“无病”的健康生活？可见，那些主张小城镇的人本身是多么的“虚伪”，他们之所以如此，实是计划经济体制下形成的各学科互相分割、封闭导致其知识的贫乏和长期以来人治盛行导致宪法观念的缺乏的必然结果。如果不大大转变思想观念，不勇敢正视活生生的现实，不真诚面对焦虑的农民，不唤回社会良知为农民说真话，这些人惮精竭虚的“研究成果”和“对策建议”，只不过是农民所说的贻而无穷的“出馊主意”。
　　加快城市化，让农民自由选择吧。
　　（原载《南风窗》2002年5月下）
关注农民的人都是社会的精英 吸血鬼
　　我是农民的儿子,我敬佩关注三农问题的专家学者们,敬佩参与本版讨论的布衣们,你们代表着这个十恶社会的良知,你们只凭自己的良心说话.因为,你们所发表的一切,农民都是无缘看到的,这是否也是悲剧呢?
cjs888听着 吸雪鬼
　　你的提法很大胆,特别是撤消地区一级建制更是令人耳目一新,显示了你的勇气和理论水准,但是你的有些观点则过于幼稚.比如:让乡干部带领农民进城打工.中国每年数以亿计的农民工没听说过是哪个官僚带进去的,况且那些尸位素餐的东西有搏击商海的勇气和能力吗?
To 农民的儿子: 在中国搞民主为什么不可以学学“农村包围城市”？ 科学人
　　To 农民的儿子: 在中国搞民主为什么不可以学学“农村包围城市”？走“一党执政”--》“县级直选”--》“多党制”/“总统直选”这样一条道路？
关键是觉醒 颤栗
　　你可以设计出学理上很好的政治经济体制,但任何一种理论上的体制在现实中总会发生或大或小的扭曲变形,尤其是当这种体制体现出来的社会理念和体制内成员的观念异质的时候,体制扭曲更大.中国目前就是这样一种状况.民主是这个时代的潮流,世界发展的趋势,中国无法使自己置身这个潮流趋势之外.现在的情形是,中国的大多数民众的民主意识还远远没有达到体制所要求的水平.所以即使出现了三级体制这样和民主根本相背的异物,农民的反应并不十分强烈.有人说农民是最安分守己的一个群体,恰恰道出了农民在民主意识上的落后.但这种落后不农民本身造成的.中国几千年来的农村都是如此,祖祖辈辈,巨大的惯性在现有体制下保持了顽强的生命力.因为没有太多的流动机会,他们没法接触外边变动的世界,也就没法意识到每个人生在这个社会,基于契约已经享有的权利,因此他们连抗争的意识都没有.马克思说处在自发状态没有进入自为状态的无产阶级,还不是真正意义上的阶级,因为他们还没有充分意识到自己的利益,自己的所拥有的巨大潜力.现在的农民还处在分散的状态,所以虽然群体巨大,却只能是体制内的牺牲品.如何提高农民的民主意识,现代意识.我想最根本的首先还是要有现代市场经济的冲击.不能否认,市场经济在广大农村的发育还是极不完善的.然后需要体制内的解放,这一点作者已经很深刻的论及.但体制的解放首先还依赖于体制的改革,目前的现实却是,依赖政党推动的改革越来越觉动力衰竭.
张英红:解 放 农 民(转贴） 洋川
　　解 放 农 民
　　张英红
　　当我写上这个题目时，我的心情是相当沉重的。而农民生存状态的日益恶化，又迫使我不断增强奋笔疾书的使命感。中国是一个典型的农民国家，农民问题是中国革命、建设和改革的最大问题。半个多世纪来，中国农民事实上已经经历了几次重大的解放：新民主主义革命的胜利，使农民从“三座大山”的剥削和压迫下解放出来，开始翻身作了国家和社会的主人；包产到户的创举，使农民从饥饿半饥饿中解放出来，开始吃饱了肚子，过上了温饱和小康生活；村民自治的推行，使农民从政社合一的人民公社体制的桎梏中解放出来，开始向民主政治的大道迈进。难道今天我们还需要再提解放农民吗？
　　是的，解放农民不但需要，而且还十分紧迫。当前挑战中国的“三农”问题，特别是日益尖锐的农民问题，使我更加认识到了解放农民的必要性、重要性和紧迫性。我敬佩像刘纯彬[1]这样的政策研究专家，他们早在上个世纪80年代中后期就敏锐地提出了严重束缚农民的二元社会结构理论；我敬佩像杜润生[2]、党国英[3]这样的农村问题的学者，他们孜孜不倦地为农民这一弱势群体说话呐喊；我敬佩像李昌平[4]这样的与农民直接打交道的基层党员干部，他们敢于舍弃“乌纱帽”，忘身为民请命。但决策层又怎样采取根本性措施和采取怎样的根本性措施，才能使中国彻底走出“兴亡百姓苦”的历史怪圈呢，我们认为这就是新时期的农民解放。
　　解放农民，就是要把农民从二元社会结构的羁绊中解放出来，撤除城乡隔离的人为樊篱，打碎套在农民身上的体制性枷锁，给农民以公平公正的国民待遇、平等自信的公民地位和自由广阔的生存发展空间。建国后，在苏联模式的影响下，我国迅速建立高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，祸害无穷的二元社会结构就牢固地建立起来。包含户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻制度等14项具体制度在内的二元社会结构，人为地把我国切割成市民与农民相区别、城市与农村互隔离的畸形社会，农民成为低人一等的二等公民，农村也曾一度成为城市人“犯错误”、“受处分”的下放和改造之地。一个国家就这样分成泾渭分明的两大块，各大块年复一年地进行着封闭的体内循环。与此同时，国家还实行“挖农补工”政策，通过“剪刀差”无偿地从农民那里获得工业化所需的原始积累，据统计，从1952年到1986年，34年间国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了6868.12亿元的巨额资金，约占这些年间农业所创造价值的18.5％[5]。进入20世纪90年代后，“剪刀差”还呈不断拉大的趋势。这种二元社会结构，直接造成了农村的落后贫困和农民经济、政治、法律和社会地位的丧失。全国至少还有3000万农民尚未解决温饱，城乡差距日益拉大。1978年城乡居民收入比率为2.36:1，1987年扩大到2.38:1，1995年扩大到2.79:1，2000年扩大到3.2:1。世界上大多数国家的城乡收入比率为1.5:1，超过2:1的极为罕见，而我国城乡收入的比率实际上已高达4:1的惊人程度[6]。没有经济地位的农民，也没有政治、法律和社会地位。农民被市民贱看已成习惯。乡村干部目无党纪国法直接侵犯农民的生命财产权利就更普遍了。为了从农民身上搜刮更多的民财，一些乡村干部根本不经过法院、检察机关批准，直接带领干部或公安干警到农民家里牵牛抬猪抢粮食，随意捆绑殴打村民，逼死打死农民的恶性事件屡见不鲜。据1996年中央办公厅和国务院办公厅关于1995年涉及农民负担恶性案件的情况通报，全国共查处13起恶性案件，被乡村干部逼死打死的农民12人，到1997年，中央“两办”通报1996年涉及农民负担恶生案件已上升到26起，被乡村干部直接逼死打死的农民26人（其中还有一名11岁的小学生）[7]。在城市，就没有哪个干部能够如此肆无忌惮地逼死打死市民了。至于涌入城市谋生的农民打工者，普遍地受到就业歧视，他们干的大都是脏、累、苦、险的活儿，不少私营老板不仅擅自延长工作时间、克扣工资，还随意毒打农民工，民工被毒打致伤、致残、致死的事件不断披露报端。而城市的“正宗”职工就不会有如此原始资本主义积累时期的悲惨境遇。身居社会最下层的农民的基本人权受到了四面楚歌式的围攻。农民不断地付出眼泪、鲜血和生命的代价，却并没有换来社会对他们的强有力帮助和保护。众多事实表明，仅靠表面的学习、形式主义的说教和自律性努力已经制止不了强势集团对农民的欺凌和侵害。我国社会主义市场经济体制已经建立起来，在计划经济体制下形成的二元社会结构却没有相应地改变，农民的不平等待遇和受歧视的地位没有根本性地扭转，农民依然在窒息他们的二元社会结构中挣扎。时代发展到今天，不解放农民，就不可能有农民的积极性和创造性；不解放农民，就不可能有农民的自由和幸福生活；不解放农民，就不可能有富强民主文明的现代化；不解放农民，就不可能有中华民族的伟大复兴。
　　解放农民，就是要顺应时代潮流和农民的普遍意愿，加快推进农村体制改革。中国的改革本来是从农村开始的，可现在农民却陷入了前所未有的艰难困苦之中，其根本原因在于农村改革的停滞。发展才是硬道理，改革才有大出路。家庭联产承包责任制和村民自治这两项伟大的改革，曾使农村发生了根本性的变化。可进入20世纪90年代，农村改革就基本上停滞了。也正是在90年代，“三农”问题像滚雪球似的日益膨胀和严重，农民收入越来越少，农民负担越来越重，基层政权对农民的无情盘剥和粗暴干预越来越厉害，“官逼民死”和“农民逃亡”现象怵目惊心，农民已经被逼到了生存危机的最边缘，连朱镕基总理都义愤地指出已经到了“民怨沸腾”的地步。这一切的罪魁祸首，不是别的，正是传统的钳制农民的旧体制。邓小平说过，制度问题更带有全局性、根本性、长期性，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。解放农民，就是对旧体制的一场深刻革命，对旧体制的革命就是要加快推进农村体制改革。一是要消除压力型管理体制。一项由海内外学者联合完成的研究揭示，中国的县乡政治体制是一种“压力型体制” [8]，这种体制通过将政府确定的经济发展的硬指标逐级分解下达，从县、乡镇再到村，村再将每一项指标落实到每一个农民头上，各级收缴各种税费时，又层层加码，最后摊到农民头上已经是“天文数字”了。各级官员为了表明自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就竭力超额完成任务。在这种“压力”型体制下，完全排除了国家与农民分权的任何可能性，居于弱势地位的农民无处申诉，就只有任人宰割的命运。二是解除户籍制度和土地制度对农民的严重束缚。公民的居住和迁徙自由是全世界公认的一项基本人权，1954年《宪法》就规定了公民的这项权利。但为配合计划经济体制的运行，1958年1月全国人大常委会一纸《户口登记条例》就将公民的这项基本权利轻易地取消了。1982年《宪法》也未予恢复。1997年和1998年，我国政府先后签署了包含公民居住和迁徙自由权在内的两个“国际人权公约”。可以说，现在是彻底改革户籍制度，重新恢复和确立全体公民居住和迁徙自由权的时候了。农村的土地制度也亟需改革，家庭承包责任制30年不变，但这不能成为强迫农民种田的借口。本来农业的比较效益低，加上名目繁多的乱集资、乱收费、乱摊派，农民种田已毫无利润可言。现行的土地制度没有确认农民的产权关系，限制了土地的合理流转。这对农民来说，就是你不种田也得种田，种田有没有利润你都得上交各种税费，这种强迫农民种田的强盗逻辑该彻底抛弃了。在城市，你办企业开商店没有钱赚，可以停办企业关门大吉，有关部门不至于再上门收税费吧。在农村则不然，种田没有利润，可农民不能不种，不种田要收取你的“撂荒费”，不管你种不种，各种税费一分不能少。这种土地税赋制度明摆着欺侮老实农民，这正应着中国的一句古话：欺善怕恶，老实人吃亏。因为农民作为弱势群体，只能“善”不能“恶”，只能当“老实人”。所以各级各部门就大胆地把手伸向农民而无后患之忧。三是取消“三提五统”和农业税。1983年撤销人民公社、建立乡政府后，与人民公社体制相对应的农村提留统筹制度却保留下来，并沿袭至今。据统计，从1993年到1998年，全国提留统筹费由380亿元增至729.7亿元，平均增长13.9%。按人均计算的提留统筹费由44.6元上升至84元，年增13.8％。[9]从本质上说，“三提五统”是用于提供农村公共产品和服务的公共需要，而这些公共需要，在城市则全部由国家财政包下来，在农村则由全部农民自己包下来，这是极不公平的。提留统筹制度早已经失去了其存在的合理性，应该予以取消。由于农业是弱质产业，在实行市场经济的国家一般都没有单独设立农业税，而是对农业与其他纳税对象征收同样的税收，不仅如此，这些国家都普遍地实行对农业的特殊保护和财政支持政策，确保农业在市场经济中得到健康发展。我国农业税虽然不算太重，年均不过300亿元（“九五”期间全国农民年均交纳农业税254亿元），[10]但仍然需要取消。取消上述两项税费，可能有人会认为乡村两级不能正常运转，国家税收会减少，影响中央财政调控能力。其实不然，以上两项税费加起来不过600-1000亿元，我们不要算其他的帐，只需精减党政机构和控制公款消费就能解决这个问题。据有关部门统计，全国乡级供养人员已增至870.9万人，乡均200人，[11]如果乡镇干部人员精简一半就是430多万人，平均每人每年以1万元支出（含工资、办公费用）计，此项就可节省430多亿元，而全国党政机关公款吃喝、公款消费、公款送礼等挥霍每年不下1000亿元。如果能够建立起与社会主义市场经济相适应的公共财政框架，大力进行公共财政支出改革，问题就更加迎刃而解了。所以，只要改革就有出路。不仅要取消“三提五统”和农业税，[12]而且也要取消义务工、积累工，取消一切面向农民收取的不合理、不公平的费用。农民只应以实物形式承担向国家缴纳定购粮任务。至于在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其他基础设施建设及社会保障等方面，国家再也不能继续实行城乡有别、厚此薄彼的“一国两策”了。我们认为，只要深化改革，就完全有财力确保城乡居民待遇的一体化。四是实行乡镇自治化、农民组织化。从秦始皇统一中国到1949年，我国的乡镇自治有着悠久的历史传统，中国历代统治者基本上都只将国家政权机构设置到县一级，县以下实行自治。所以自古就有“皇权不下县”的说法。满清政府1908年颁布的《城镇乡地方自治章程》至今仍有借鉴意义。[13]解放前，我们党在根据地就实施了地方自治制度。现在，乡镇不仅没有财力建立一级完全政府，而且其职能也已“三要化”（要粮要钱要命不要脸），呈现出带头违法犯罪的现象，它在加重农民负担、干预村民自治、侵害农民人身和财产权利等方面扮演着极不光彩的角色，与造福一方的宗旨和提供公共服务的职能背道而驰。为了代表和维护广大农民的根本利益，为了扩大基层民主，健全法制，必须尽快撤销乡镇政府，[14]相应地实行乡镇自治制度。正如工人有工会组织一样，农民在村民自治的基础上，还需建立一个代表自己利益为自己说话的农民组织即农会。设立农会不是今天才需要出现的，在民主革命时期，我们党的许多领导人就非常擅于组织农会，搞好农会工作。在市场经济的大潮中，作为个体的农民，要能与其他组织进行有效地谈判和博弈，真正达到保护自己利益的目的，就必须把单个、分散的农民组织起来，组成自己的农会。
　　城市化是农民的解放之路。中国革命走的是一条农村包围城市的道路，中国的现代化必须走一条农民进入城市的道路。农民进入城市的过程也就是城市化的过程，城市化的过程就是解放农民的过程。城市化是中国农民的解放之路。回首已走过的历程，我们在这条路上走得太慢太艰难，这根本缘由我们对农民进城设置太多的障碍，农民在迈向城市化、现代化的道路上，肩负着太多太重的包袱。国际经验表明，在现代化的道路上，有三个关键性的城市化水平的指标，[15]一个是城市化水平达到30%时，进入城市化快速发展阶段；一个是城市化水平达到50%时，进入基本实现现代化的历史阶段；再一个是城市化水平达到70%时，才能真正消除工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动的差别。建国以后，由于户籍制度的人为限制，我国城市化进程十分缓慢。1949年我国城市化水平为10.6%，1959年为18.4%，1978年为17.9%，从中可以看出，1959年至1978年的20年间，我国城市化水平不仅没有上升，反而下降了0.5个百分点。从1950年到1980年30年间，世界城市化水平从29%迅速上升到41.3%，其中发展中国家由16.7%上升到30.5%，先进工业化国家由52.5%上升到70%以上。到1997年，全世界城市化平均水平已达46%，发达国家一般都在70-80%，发展中国家也在40%以上，而我国仅为29.9%，相差甚远。[16]我国有12亿多人口，9亿多是农民，要实现现代化，就必须把绝大部分农民转移到城市来。党的十五届五中全会通过的“十五”计划的《建议》及时地提出了“实施城镇化战略”，[17]这是非常及时和正确的。但在实施城镇化战略的理论和实践中却存在着严重的误区。一是把城镇化战略理解为小城镇战略。发展小城镇已经成为官方的主流政策和地方的主流行动，其实这是中国城市化的重大失误。发展小城镇既不符合世界城市化的发展规律，也不符合农民的普遍愿望，同时，小城镇也不能完成我国城市化的艰巨任务。国际经验表明，只有规模较大的城市才能产生明显的聚集效应，从而创造较高的规模效益、较多的就业机会、较高的科技进步力、较大的外部扩散效益以及比较完善的城市功能，事实证明，小城镇创造不出较多的就业机会、较大的规模效益和完备的城市功能，盲目发展小城镇还明显地造成巨大的土地和财产浪费，造成低水平的粗放型的重复建设。我们知道，广大农民真诚向往大中城市的美好生活，在全国各大中城市谋生的8000万打工者就是明证。从完成我国城市化的目标任务来看，小城镇也力不从心，以50%的城市化水平计算，我国目前12亿多人口，就需6亿多人生活在城市，以70%的城市化水平计算，就需8亿多人生活在城市。全国2000多个县，充其量估算，每个县的县城（含中心镇）平均增加10万城镇人口，也只能解决2亿多人口的转移问题，还有4-6亿多农民必须进入全国各大中小城市。发展小城镇之所以成为时下主流，主要是囿于二元户籍制度的严格局限和对农民命运的擅作主张。可以肯定地说，那些主张小城镇的人，他自己就不会放弃大城市而到小城镇去生活。在城市化进程中，各大中城市不能无动于衷、紧闭城门。为了不使人们对城市化产生理解上的歧义和由此造成的不利后果，在主流话语中应提倡以“城市化”取代“城镇化”，城市化其实已内在地包含发展小城镇，城市化不排斥发展小城镇，但发展小城镇不是城市化的主流。二是把户籍制度改革局限于小城镇户籍改革。近半个世纪以来的城乡隔离的二元户籍制度是计划经济体制为农民套上的沉重枷锁，在市场经济条件下必须予以根本性地改革。十一届三中全会以来，户籍制度开始松动。1984年，国家允许农民“自带口粮”到县城以下集镇落户，到2000年，小城镇户籍改革在各地大步推进，从日起，全国两万多个小城镇全面推行户籍制度改革，这是我国改革开放的重大成果。但户籍制度改革仅限于小城镇的作法显然是远远不够的，户籍制度改革的终极目标应该是实现人口的自由迁徙。为此，我曾对掌握公民户口命运的国家公安部颇有微词，后来了解到早在1985年国家公安部就着手起草对户籍制度进行根本性改革的《户口法》，但却迟迟出不了台，主要原因是遭到了诸如教育部等有关职能部门的强烈反对。[18]改革是第二次革命，是对传统不合理利益格局的重新调整，必然要触及到一些部门和个人的既得利益。但为了广大人民的根本利益和国家民族的前途命运，对于阻碍改革的势力，我们必须向他们宣战。江泽民总书记提出的“三个代表”重要思想，就是要求我们要始终“代表中国最广大人民的根本利益”，9亿多农民的根本利益，就是中国最广大人民的根本利益。对于阻碍户籍制度改革的某些当权者来说，还是邓小平说的那句话，谁反对改革谁就下台。看看在恢复和实行人口自由迁徙的条件下，中国还有没有人能够当好教育部长或其他部长。2001年以来，一些大中城市的户籍改革频见报端，特别是8月1日河北石家庄市户籍改革正式实施，[19]拉开了我国省会城市户籍改革的帷幕，尽管其中仍有许多不尽人意之处（比如仍然设置过高的进城门槛），但毕竟开了一个好头，相信在不久的将来，大中城市的户籍改革能够得到迅速普及。要知道，每迁入一个城市新居民，就是解放了一个农民。
　　解放农民，是农民的迫切愿望；解放农民，是中国现代化建设和民族伟大复兴的希望所在。走在新世纪的曙光大道上，让我们像当年解放全中国那样，以对美好生活向往的坚定信念和大无畏精神，万众一心改革旧体制，齐心协力解放全体农民。
　　[参考文献]
　　[1]参见农业部政策研究中心课题组《二元社会结构：城乡关系：工业化·城市化》[J].
　　《经济研究参考资料》1988年第90期
　　[2]杜润生《给农民创造一个更好的制度环境》[J].《中国改革》2000年第10期
　　[3]党国英《我们为什么要为农民说话》[N] .《南方周末》日
　　[4]参见黄广明、李思德《乡党委书记含泪上书，国务院领导动情批复》[N]. 《南方周末》日
　　[5][6]转引自仲大军《户籍制度与二元结构对中国农村的影响》[J].《中国国情国力》2001年第2期
　　[7]转引自梁骏等编著《村民自治----黄土地上的政治革命》[M].北京：中国青年出版社，2000年版第18页
　　[8]参见荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转换----县乡两级政治体制改革》[M].北京:中央编译局出版社，1998年版
　　[9][10][11]方言《我国农村税费现状及成因分析》[J].《经济研究参考》2001年第24期
　　[12]国家计委宏观经济研究院课题组《农村税费改革问题研究》[J] .《经济研究参考》2001年第24期
　　[13]参见郑法《农村改革与公共权力的划分》[J].《战略与管理》2000年第4期
　　[14]参见邓大才《乡级政府该撤了》[J].《中国国情国力》2001年第3期
　　[15]参见课题组《现代化标准研究》[J]. 《宏观经济研究》2000年第4期
　　[16]参见张英红《二元户籍制：半个世纪的“城乡冷战”》[J].《城乡建设》2001年第7期
　　[17]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》[N] .《人民日报》日
　　[18][19]参见寿蓓蓓《中国户籍制度悄悄改革》[N] .《南方周末》日
　　（原载《书屋》2002年1期）
张 英 红：宏观视野中的农民负担（转贴） 洋川
　　宏观视野中的农民负担
　　张 英 红
　　[摘 要]本文试图突破在计划经济体制下形成的各学科相互隔离、研究现实问题知识结构单一的普遍局限性，综合运用农业经济学、城市经济学、发展经济学、制度经济学、财政学、政治学、法学、宪法学、行政学、社会学、经济史学等多种学科，着眼古今，放眼世界，从更宽广的视野上和更宏观的层次上深入探析农民负担问题，指出当前对农民负担问题认识的误区，分析了农民负担的主要人为因素，提出了关键性的对策建议。
　　[关键词]农民负担 人为因素 宪法权利
　　中国是一个历史悠久的农业大国，更是一个农民人口占绝大多数的农民大国，农民问题始终是中国革命、建设和改革的根本问题。当前，农民问题的焦点是农民负担问题，农民负担问题的实质是国家与农民的权力划分问题，也就是农民宪法权利的保障问题。中国几千年来的农民起义和朝代更替，都是国家权力与农民权利恶性互动的结果。切实减轻农民负担，从根本上解决农民负担问题，关乎农民的切身利益和积极性，关乎社会的公平正义原则，关乎国家的长治久安，关乎改革开放和现代化建设的全局，关乎社会主义新社会人的自由而全面发展。
　　新中国成立以来，一直存在着农民负担问题，只是农民负担成为全社会关注的一个热点问题，则是从上个世纪８０年代开始的。本文认为，农民负担是农民向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、劳务和压力的总和。农民负担问题不仅仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题和政治问题。农民负担从其范围大小来说，可分为广义负担和狭义负担，广义负担是指农民所承担的所有税收、工农业产品价格剪刀差、提留统筹及各种集资摊派等，狭义负担是指农民所承担的除税收以外的所有负担；从其合法性来说，可分为法定负担和非法定负担，法定负担是指农民依照国家的法律、法规和有关政策承担的税收、村提留乡统筹、劳务（义务工、积累工）及其他社会性负担，非法定负担是指农民承担的由一些单位和部门非法出台而又违反农民意愿的乱收集、乱集资、乱摊派、乱罚款负担；从其透明度来说，可分为显性负担和隐性负担，显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担，如税收、提留统筹费等，隐性负担是指农民承担的由不合理的价格转嫁而来的负担，如工农业产品价格剪刀差等；农民负担从性质上来说，还可分为经济负担、精神负担、心理负担、安全负担等。
　　笔者在长期的基层工作和调研中发现，作为县乡镇基层政权，他们理解和关心的农民负担仅限于“五乱”（乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款、乱加码）上，至于剪刀差也好，农业税收也好，三提五统也好，教育集资也好，都是国家法律、法规明文规定的征收项目，他们没有随意更改的权力，只有照收不误的义务，因而基层政权把“减负”工作仅仅局限在制止“五乱”上却也无可厚非（至于制止“五乱”的实际效果如何则又另当别论）。但作为国家宏观决策层在政策设计和制度安排上必须着眼于全局进行通盘考虑，学术理论界应该从更广阔的宏观层面进行考察分析，只有这样才能有助于农民问题的真正解决。笔者就是基于上述认识来探讨农民负担问题。
　　一、关于农民负担问题的几个认识误区
　　进入20世纪90年代后,农民负担问题在一片“减负”声中却愈演愈烈,涉农恶性案件频频发生,群体性事件彼伏此起,农民上访大军浩浩荡荡，党群干群关系严重恶化。综观十多年来的“减负”努力，呈现出“两头热中间冷”的现象，作为底层的农民群众，“减负”愿望十分强烈；作为高层的中央政权，“减负”态度十分坚决；而作为直接与农民打交道、直接加重农民负担的县乡村三级却“态度暖昧”，搞“上有政策，下有对策”，依然“我行我素”，其结果就是农民负担“久减不轻”。多年来，学术理论界迟迟研究不出理想可行的科研成果，决策参谋部门迟迟设计不出科学完整的“减负”方案，最高决策层又迟迟出台不了切实有效的“减负”措施。而身处最底层的农民却一日又一日地忍受着沉重的负担，他们热切渴望尽快甩掉身上的沉重包袱。笔者深感全社会应该特别增强“减负”的紧迫感，农民负担问题不能再这样一年又一年地拖下去。农民负担问题迟迟得不到切实有效的解决，从一个侧面反映了我们的思想认识、理论、政策和制度设计大大落后于实践，应变能力和纠错机制十分缺乏。可以说，减轻农民负担称得上是一场真正的解放农民的“战争”，如何尽快打赢这场“战争”，无疑是对当代中国人政治理论智慧和制度创新勇气的最大考验。
　　长期以来人们对农民负担问题认识过于片面，不澄清这些片面认识，就不利于真正减轻农民负担。这些似是而非的片面认识主要有五种观点：
　　一种观点认为是法制不健全。这当然有道理，但一个国家要具备非常健全的法制恐不是短期内能够实现的，法制健全不健全也是一个相对的概念。事实上，这十多年来在减轻农民负担上，国家还是出台了不少法律法规，1985年颁布了《义务教育法》，1991年颁布了《农民承担费用和劳务条例》，1993年颁布了《中华人民共和国农业法》，1998年正式颁布了《中华人民共和国村委员会组织法》等等，应该说，农民负担还是“有法可依”的。农业税、农业特产税、三提五统、义务工、积累工、教育附加等税费都有明确的法律依据。有的人建议尽快制定《农民负担法》，笔者担心既使出台了这样的法律，也难以保证农民负担会公平合理。看来农民负担问题恐怕还不只仅仅是个出台和颁布几部法律就能解决的。
　　二种观点认为是治吏不严，干部作风不好。一些基层干部作风不好确是事实，治吏也应该从严。多年来针对干部队伍中存在的种种问题，党中央一贯强调“治国必先治党，治党务必从严”，并把加强基层党组织建设提高到“党的全部工作和战斗力的基础”的空前高度，这还不仅仅停留在口头上说说，而且是进行了有计划、有组织、有部署、有检查、有验收、有惩处的部署安排，20世纪90年代以来，在农村先后开展了“社教”、“评三户”、“基层党组织建整”、“三讲教育”、“三个代表学教活动”等，十五届六中全会又专门作出了加强和改进“党的作风”建设的决定，一些违法乱纪的领导干部也受到了严惩，“杀鸡儆猴”的事也做了，基层干部头上的“紧箍咒”可谓念个不停。放眼世界，像我国这样长期以来花费这么大的精力和声势严格教育和管理基层干部的做法也许在全世界找不到第二个。另外，干部作风好了就一定能减轻农民负担倒也未必，建国后很长一段时期内干部的作风有口皆碑，但五、六十年代农民的负担也很不轻，三年困难时期农民饿死的就有好几千万，十分惨痛。就是今日，一些作风好的基层干部似乎对减轻农民负担也无能为力，湖北省监利县棋盘乡原党委书记李昌平面对农民沉重的负担，食不甘味，寝不安席，2000年3月他便含泪上书国务院，呼吁减轻农民负担。这种深受农民欢迎的基层干部应该说作风够好了，可到头来却被迫辞职南下打工，留下了一串“说句真话不容易” [1]的叹息声，给人们以深刻的思考。有的主张基层干部要像当年那样与农民“三同”（同吃同住同劳动），这当然是好的优良传统，可现在的农民不一定都希望干部与他们“三同”，综观世界各国基层官员并没有搞什么“三同”却并不存在“农民负担”问题或“党群关系”问题。可见，笔者认为基层干部作风一定要切实转变，但农民负担问题恐怕还不只是个干部作风问题。
　　三种观点认为是农村改革滞后。这也有道理，但我国改革最早是从农村开始的，时至今日农村改革也没有停止。1980年实行家庭联产承包责任制，1983年撤销人民公社建立乡镇政府，1985年取消农产品统购统购改为合同定购，1987年试行村民自治，1994年分税制改革，1998年正式实行村民自治，2000年安徽全省和其他一些地区实行税费改革，而县乡镇机构每隔几年改革一次，从未中止过，2001年全面实施小城镇户籍制度改革等等，一些在城市还算“作梦”的改革却在农村率先实行了，比如村委会的民主直接选举，县乡两级人大代表直接选举，小城镇户籍制度改革等。可见，农村改革并没有停止，问题恐怕还在于怎样改革如何改革等。
　　四种观点认为是农民增收不快。这话本身没有错，但是，一方面，农民增收是一个永无止境的历史过程，而农业本身属于一种比较效益低的弱势产业，其增收的潜力是有限度的，农业在市场经济竞争中的不利地位也是显而易见的，西方发达国家都一致对农业实行特殊的扶持和保护政策，确保从事农业生产的人能获得平均利润。另一方面，农民增收是一种把“蛋糕做大”的行为，而加重农民负担是一种“切蛋糕”的行为，“做蛋糕”受到客观因素的制约，不可能使“蛋糕”无限大，“切蛋糕”受主观私欲的驱逐，而人的欲望是无止境的，一些人认为只要把“蛋糕做大”了就能把“蛋糕切好”的想法是天真的。追逐自身利益最大化的“食利阶层”在没有任何有效制约的情况下，任凭你把“蛋糕”做得多大，都会被“切割”完毕。笔者虽然认为要想方设法增加农民收入，但这与减轻农民负担几乎扯不上边，是两码事。
　　五种观点认为是农民素质差，不擅于运用法律武器保护自己。这虽然看到了农民素质低的一面，但没有看到农民运用法律武器十分困难的一面，更没有认识到农民素质差并不是应该承受层层盘剥的理由。首先，从整体上说，农民的文化法律素质偏低，具有悠久的历史原因，也是建国后二元社会结构对农民受教育权的不公正对待的结果。其次，农民具有强烈的学习法律法规的自觉性和当家作主的积极性，但农民的这一觉醒意识却不程度地遭到基层政府的压制，一些基层领导干部害怕农民掌握党和国家的“减负”政策和法律法规，有的基层干部并不把党和国家的政策法律法规告诉农民，甚至还要强行收缴农民自发购买的有关“减负”政策法律法规的书报。2000年8月发生在山西省一些地区和有关部门强行收缴农民购买的《减轻农民负担工作手册》一书的惊世事件[2]就典型地代表了一些地方、部门的干部对农民掌握法律武器的空前恐惧。有的地方还明确规定基层法院不得受理有关农民负担问题的案件。在催收农民税费时，一些地方常常习惯于组织公检法三家“联合作战”。农民根本不可能就过重的负担问题到法院进行正常的司法诉讼，倍受委屈的农民只有选择上访之路。
　　二、农民负担沉重的主要人为因素
　　当今世界，只有中国才有如此尖锐和严重的农民负担问题，这不能不引起人们从更深层次的角度上来进行理性思考。虽然农民负担的产生有极其复杂的多种原因，但笔者认为，一些客观存在的原因不是一下子就能解决得了的，它需要在不断的发展中逐步消解，但一些直接加重农民负担的人为的政策制度，就必须予以清醒地认识，从而果断地予以废除和改革。从根本上说，我国新时期的农民负担主要是人为的政策制度造成的。为此，本文着重从这个方面进行分析探讨。笔者认为新时期农民负担沉重主要有五个方面的人为因素：
　　人为因素之一：“挖农补工”战略。建国后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化优先发展战略，尤其是重工业优先发展战略。为了确保工业化优先发展所需的原始积累资金，国家从1953年开始实行农产品统购统销政策，人为实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金，这种工农业产品价格剪刀差一直延续到现在。尽管1985年国家改农产品统购统销为合同定购，但剪刀差并没有消除。这种农产品不等价交换是农民的最大一项隐性负担，斯大林、毛泽东都承认国家对农民“挖得很苦”，农民对国家作出了“很大贡献”，这种“挖得很苦”、“很大贡献”，对农民来说就是人为的政策制度给他们带来的最大的不公平负担。据测算，年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；[3]年，剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22％；年，每年剪刀差绝对额高达亿元，成倍高于改革前的数额。[4]进入20世纪90年代，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在1000亿元以上。这说明本来很贫困的农民每年还要向城市和市民支付1000亿元以上的负担。这种工农产品不等价交换形成的剪刀差，给农民造成的负担时间之长、数额之大，在历史上都是绝无仅有的，但大多数农民并不清楚个中缘由，也没有切身的体验，这是因为这种农民负担的方式和方法具有很强的隐蔽性特征，在人民公社政社合一的体制下，政府不是与单个的农民进行交易，而是通过公社、大队、生产队发生交易行为，加上连续不断的政治运动和高压控制，故而未引起农民外向的强烈不满，但这种隐蔽性加重农民负担的做法却是以农业的长期落后和农民的长期贫困为代价的。
　　人为因素之二：城乡隔离政策。20世纪50年代以来，我国在苏联模式的影响下建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，国家人为地实施了一系列城乡分离、工农分离、市民农民分离的城乡隔离政策，形成了中国特有的二元社会结构。在户籍制度上，以农业和非农业户口把全体公民划分为标志鲜明的两个类别，农民不能进城定居生活和寻找职业。在教育制度上，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育则以摊派的方式由农民掏腰包解决，1985年国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款，改由农民在集体提留中提取。义务教育由政府的主要责任转变为农民的主要义务。在就业制度上，国家只负担城市市民的就业和培训，农民则自谋生路，市民失业有救济，农民失业无人问，尤其突出的是，农民不仅不能到国有集体企业就业，更不能到党政机关和事业单位工作，国家行政事业单位招干招工的首要条件就是你必须具备非农业户口，这就把农民排除在国家政权机关之外，农民完全丧失了公平参与管理国家事务、经济事务和社会事务的权利。在社会保障制度上，国家每年为城市居民提供成百上千亿元的各类社会保障（养老、医疗、救济、补助等），而农民的生老病死伤残就只能自己顾自己，不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈军属。对农民来说，不存在什么童工、退休的问题，从小就得干活，一直劳累到年老死去，大多数农民有了病无钱治疗，就靠“忍过去”。除此之外，在公共基础设施建设上，在财政补贴上，在兵役制度上等各个方面都明显存在着城乡有别的“双重标准”。时至今日，歧视农民的二元社会结构仍然没有得到根本性的动摇和破除。这种人为的城乡隔离政策是建国以来中国农民的又一项最沉重的制度性负担，这种实行“双重标准”的城乡分治政策，是“农民真苦，农村真穷，农业真危险”[5]的制度根源。
　　人为因素之三：现行税费缺陷。现行税费制度是一种合法但不合理的制度。农民现行的法定税费负担主要包括农业税（含地方附加、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税）、提留统筹费、义务工和积累工、教育集资以及国家规定的粮食、棉花等主要农产品的定购任务等项。且不说基层政府和部门打着合法税费之名违背法律法规任意重重加码、搭车收费、提高基数、重复变相征收等种种混乱行为，单就上述合法税费本身来说，却存在严重的不合理因素。首先，从农业税来看，现行农业税制主要沿袭1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》，1988年新开征农业特产税，1994年改为农业特产农业税，简称农业特产税，1994年分税制改革后将农业税、农业特产税划分为地方税；20世纪80年代后期，农业税逐步由实物形式改为货币形式。传统的观点认为我国农业税率不高，但有的学者指出我国农业税远远高于发达国家增值税的基本税率，也高于发达国家农业所实际负担的税率。[6]不过，综观世界各国税制，基本上不单独设立面向农业和农民的税种，我国单独设立面向农业和农民的农业税的做法有损税收的统一、公平和中性原则。比照城市居民月收入800元以上才征收个人所得税，我国绝大部分农民根本没有达到纳税的起点标准。就法理来说，如果土地长期承担着农民的社会保障，国家没有面向农民的社会保障制度，那么政府也就没有直接向农民的农业收益收取税费的理由。[7]据统计，“九五”期间，农民年均缴纳农业税254亿元，农业特产税从亿元上升至1999年的88.9亿元,年均增长3.8%。[8]其次，从“三提五统”来看，20世纪80年代初，随着人民公社的解体和乡镇政府的建立，与人民公社体制相对应的“三提五统”制度却仍然保留下来，并沿袭至今。法规规定“三提五统”属于集体资金，应归集体使用，其实则为“二税”性质，成为乡镇财政的重要收入来源。“三提五统”实际上是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。在“三提五统”的实际征收过程中，不少乡镇政府擅自提高农民人均纯收入基数，使法定的“不超过5％”的杠杠形同虚设。据统计，从1993年到1998年，全国“三提五统”费由380亿元增至729.7亿元，年均增长13.9％，人均由44.6元增至84元，年增13.8％。[9]再次，从农民“两工”和教育集资来看，农民义务工和劳动积累工实质上是人民公社政社合一体制下对农民劳动的强制性无偿的计划调配和使用，已经与家庭承包责任制和社会主义市场经济体制不相适应，现在农村剩余劳力庞大，在组织大规模农田水利基本建设时，应引入市场机制，坚持自愿有偿的原则使用农民劳力，农民“两工”已经丧失其存在的合理性。不少乡镇政府借“两工”合法之名，行摊派之实。全国可统计的农民“两工”已从1994年的16.4个上升到1999年的18个，不少地方强行搞“以资代劳”，1999年全国农民承担“以资代劳”资金64亿元，人均6.9元，劳均13.6。[10]义务教育的主要责任在政府，可在农村农民却被迫“越俎代庖”代替政府掏钱办义务教育。《义务教育法》规定的教育集资就成为基层政府加重农民负担的合法借口。特别是配合教育“双基达标”而进行的教育集资活动，在很多地方不仅把它当作经常性的集资项目，而且数额特别巨大。湖南省湘潭县近几年为完成教育“双基”达标验收，共投入1.75亿元，基本上是向农民收取的，年连续三年每年向农民集资5000万元，1998年又集资2600万元。[6]全国各地大都差不多。
　　人为因素之四：基层政权膨胀。农村基层政权恶性膨胀主要体现在机构膨胀、人员膨胀、权力膨胀。家庭联产承包责任制推行以后，为了克服人民公社政社不分的严重弊端，国家从1983年起撤销人民公社建立乡镇政府，到1985年全国“撤社建乡”完成，中国建立起了史无前例的庞大的乡镇基层政权管理体制，十多年来，其机构和人员像滚雪球似的越滚越大。过去人民公社时期，公社仅有八大员，成立乡镇政府后，却增至十几大员、几十大员，甚至上百大员，过去一个公社的全套人员不过二十几人，而现在一般都达七、八十人，多的则上百人。多轮县乡机构改革也都未走出精简－－膨胀－－再精简――再膨胀的怪圈，机构越精越大，人员越减越多。目前，全国共有4.8万个乡镇政府、80万个村委会和520万个村民小组，全国县及县级以下农民出钱养活的干部（不包括教师）高达1316.2万人，平均每68个农民供养一个县及县级以下干部。[12]另据统计，全国乡镇总供养人员为1285万人，除去已离退休的280万，在职的还有1005万人，其中党政机关人员140万人，平均每个乡镇31人，而每个乡镇实际供养人员已高达235人。[13]
　　人为因素之五：政绩至上理念。根据社会主义市场经济的一般要求，政府的主要职责是全力为民众提供公共物品，造福人民。可在计划经济体制下，政府成为无所不管、无所不能的万能政府，在计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，政府的职能未能及时转变，相反，基层政府和各职能部门纷纷成为市场经济中的逐利主体。各级各部门的内部权力运作已蜕变成“政绩至上”的行政理念，而这种“政绩”又主要体现在一大堆上级下达的和各级加码的数字指标上，所以笔者称之为“数字型政绩至上”，这种“数字型政绩”就是把各级各部门的“政绩”简单浓缩成一大串“数字指标”，完成或超额完成“数字指标”，就表明“政绩突出”，这是各级干部升迁的主要依据，否则就是“无能”，升迁无望。在这种“数字型政绩至上主义”的行政理念驱使下，各级各部门为了炫耀自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就必然全力以赴提前或超额完成“数字指标”任务，这就使得政府行政的最大目的已经不再是提供公共物品，而是不择手段地完成“数字指标”任务，为此，虚报瞒报数字者有之，贷款交税者有之，强行收税费置民于死地者有之，所谓“数字出官，官出数字”正是这种“数字型政绩至上主义”的必然结果。对基层干部来说，既然完成上级“数字指标”任务可博取“政绩”，而完成自己加码的“数字任务”又可获取私利，那么在没有外部有效约束的情况下，疯狂追逐自身利益最大化的权力，必然横冲直撞，置民于无法招架的地步。在这种泛滥的权力面前，农民不断付出眼泪、鲜血和生命的代价来“配合”完成“数字指标”任务。由于公、检、法部门在催交农民税费时常常是“一锅煮”，受到侵害的农民只能集体上访。在这样一种行政理念下，一切妨碍基层政府实现“数字政绩至上”行为的都会遭到无情地打击、摧残和限制，“官逼民死”和“农民逃亡”的现象怵目惊心。据中央办公厅、国务院办公厅关于涉农恶性案件的通报，1995年全国共查处13起恶性案件，被乡村干部逼死打死的农民12人；1996年涉农恶性案件上升到26起，乡村干部逼死打死的农民26人（其中还有一名11岁的小学生），[14]近几年来，涉农恶性案件还在不断发生。著名经济学家盛洪称这是农民“最沉重的负担”。
　　三、解决农民负担问题关键性对策建议
　　中国农民负担问题是一个十分复杂而艰巨的重大经济、政治和社会问题。如果不从更高的层次上、更宽广的视野上、更有力的改革上入手，农民负担问题就不可能得到真正的解决。笔者认为，切实解决农民负担的过程，就是真正实践“三个代表”的过程。要从根本上彻底解决农民负担问题，就必须走出一个怪圈、树立一种信念、实施五大改革。
　　走出一个怪圈。就是走出一个对农民命运擅作主张的历史性怪圈。在几千年的封建专制主义统治下，农民都是统治阶级任意摆布的动物和工具，农民没有任何约束统治阶级保护自己的权利，也根本没有参与制定游戏规则的权利，只有坚决执行、埋头苦干的义务。我国是社会主义国家，消灭了人剥削人、人压迫人的旧制度，劳动人民在历史上第一次当家作了国家和社会的主人。但建国后囿于当时的国际国内形势，我国建立起高度集中的计划经济体制，农民又受到了新的严重束缚，农民的主人翁地位得不到保障，无论是“挖农补工”经济发展战略，还是限制农民进城的户籍制度，抑或其他诸方面，农民都无权参与政策的制定，只有被动地执行和落实。目前被一些人乐观称为减轻农民负担治本之策的税费改革，其实也是沿用计划经济体制下排斥农民参与决策的旧模式，虽然在短期内税费改革或许能在一定程度上减轻农民负担，但税费改革并没有触动农民负担的总病根，其实际效果很难使人乐观。
　　树立一种信念。就是树立宪法神圣的信念。宪法是共和国之母，没有宪法就没有共和国。共和国之所以需要宪法，是因为宪法具有最基本的两重功能，一是保障公民的自由和权利，二是约束国家权力，而要有效约束国家权力，就必须对权力进行分解和制衡。在宪法之母的眼中，没有富贵和贫贱之分，也没有工人、农民、知识分子、国家干部、公务员等之别，只有在法律面前人人平等的公民概念。历史和现实都已证明，抛弃宪法之母的“不孝”之子，必然惨遭权力的万般蹂躏。树立宪法神圣的信念，体现在农民负担问题上，就是要做到三条：一是农民与其他任何职业人员一样都是共和国公民，农民的自由权利必须得到切实的保障，一切政策法律法规的制定和出台，都不得有歧视农民的规定，不能实行城乡有别的“双重标准”，而且对于像农民这样的弱势群体，法律还应给予保护。二是破除计划经济体制下代替农民作主和城乡、行业等分割的思维模式，抛弃城市中心主义。在制定政策法律法规时，不能把农民撇在一边，不能单由管制农民的强势集团和社会精英代替农民作主制定政策和法律法规。三是让农民平等地参与制定游戏规则。共和国是人民当家作主的国家，农民应该平等地参与制定游戏规则，充分体现农民在社会主义新社会成为国家、社会和自己命运的主人。让农民参与制定的游戏规则，各方都必须共同执行，确保制度的有效性。制度经济学认为，要使制度具有有效性，其规则必须对所有有关的行为主体都有约束力，制度一旦实施，任何行为主体都无权事后单方面修改规则，对违规行为，必须有一套有效的“发现机制”和严厉的外部惩治手段，以加大违规行为的代价，否则，制度就是有“缺陷”的，其有效性是不足的，甚至是无效的。历史已经证明，只要给农民自由，农民就会创造出惊人的历史奇迹。
　　五大改革：（一）是调整工业倾斜政策，消除人为剪刀差。建国后我们选择优先发展工业化战略时，将工业化的发展分为三个阶段，并在不同的阶段采取相应的不同政策，在工业化初期阶段，实行挖农补工，农业支持工业发展；在工业化中期阶段，实行农工自补阶段，农业与工业平等发展；在工业化的后期，实行以工补农，工业反哺农业发展。学术理论界普遍认为，到20世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业化提供剩余的历史时期已经完成。按理说，国家应及时调整挖农补工政策，但是，国家宏观经济政策却仍然实行工业化初期阶段的挖农补工政策。连续近半个世纪的挖农补工，使农民以自身的贫困支撑起国家工业化的发展、城市的繁荣以及市民生活水平的提高，整整二、三代农民为此作出了巨大的牺牲。可现在身居城市的决策者和市民似乎遗忘了当年的“诺言”，这是很不应该的。建议国家审时度势，乘我国正式成为WTO成员国之际，及时调整挖农补工政策，取消人为制造的剪刀差，并适应WTO的需要，依照国际惯例和国外对农业实行普遍扶持和保护的做法，实行以“以工补农”，切实扶持和保护农业，维护农民的切身利益。
　　（二）是废除“一国两策”政策，破除二元社会结构。在一个国家内实行城乡隔离政策，这在全世界都是绝无仅有的，应该坚决废除。在户籍制度上，废除二元户籍制度，实行城乡一致的户口登记制度和居民身份证制度，尽快将户籍制度的改革从小城镇扩大到大中城市，撤除人为的城乡樊离，万众一心推倒“户籍墙”。[15]公民的居住和迁徙自由是一项十分重要的“基本的人权”，[16]应重新修改《宪法》，恢复公民的居住和迁徙自由权，废除1958年1月通过的限制农民进城的《中华人民共和国户口登记条例》，制定和颁布确保公民居住和迁徙自由的新《户口登记法》。在教育制度上，真正实行和普及义务教育，明确规定义务教育的主要重任在各级政府，城乡中小学一律由国家统一投入，修改《义务教育法》，取消要农民出钱的教育集资，全体公民在受教育权上一律平等。在就业制度上，建立城乡统筹就业制度，党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体农民开放，农民与市民一样有到党政机关、企业事业单位工作和就业的权利，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权利。在社会保障上，国家应该着眼于全体公民，统筹兼顾、公平一致地建立社会保障制度，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的社会保障，既是社会主义制度优越性的表现，又是《国际人权公约》的普通要求。我国政府1997年签署、全国人大常委会2000年2月批准的联合国《经济、社会和文化权利国际公约》2001年7月开始在我国生效，该国际公约规定“人人有权享受社会保障，包括社会保险。”[17]总之，国家在制定政策和法律法规时，应该历史性告别计划经济体制下的“双重标准”。政府不仅仅是城市市民的政府，也是农村农民的政府，在制定任何政策和法律法规时，政府不能老是把“屁股坐在城市和市民一边”。
　　（三）是改革传统税费制度，取消一切不合理收费。现行税费制度是在计划经济体制和思维模式下形成和制定的，极不适应社会主义市场经济的需要，与国际惯例不相适应，与世界各国统一公平的税负原则不相适应。应对我国传统税制进行根本性地改革，现在正在试点的税费改革，实质上是对传统税制进行细枝末节的修补，其效果难遂人愿。应该采取国际上通行的做法，在农业税制度改革上，取消农业税和农业特产税，将其分别并入相应的增值税、企业所得税、个人所得税、消费税和资源税中，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。进入20世纪80年代后我国农业税收占国家税收收入的比重在5%左右，总额不过二、三百亿元，农业特产税不到100亿元，两项加起来不过300亿元，而浙江一家远华走私大案的走私金额就达300多亿元。其次，取消乡统筹、村提留和农民“两工”。乡统筹实质上是人民公社旧体制的产物，属于集体资金，它不应该在税费改革中并入“正税”之内，而应完全取消。村提留属于村集体所有的资金，也不应并入“正税”之中，应该在村民自治的柜架下，由村民民主决策予以解决。农民的义务工、积累工是人民公社时期大搞集体生产和群众运动的产物，应该坚决取消。至于教育集资等一切收费、集资、摊派都应统统予以取消。再次确立“不经人大批准，政府不能证税”的最高原则。议会产生的原始动因就是人民限制国王胡乱征税而逐渐发展状大起来的，早在英国资产阶级革命时期，流行一句非常有名的口号是“不经议会批准，国王无权征税。”这既是对人民财产权利的保护，又是对国王滥用权力的制约。从理论上说，我国税收的征管必须经全国人大审议批准，否则任何单位和个人都不得向人民群众征税。可我国的现实情况是，各级各部门不仅擅自制定每年税收增长目标以示“政绩”，而且纷纷出台各种收费项目中饱私囊，连乡镇政府和职能部门随意下个文件就可以向农民收取种种名目繁多的费用，这种空前紊乱的局面举世罕见，这不能不说我国人大应对此负有很大责任。严峻的现象向我们昭示，我国也应该确立这样的信念原则：“不经人大批准，政府不能征税”，更不能收费。至于各级各部门乱收费就更加不用说了。
　　（四）是撤销乡镇政权，实行乡镇自治，提高农民组织化程度。我国在撤销人民公社的基础上建立起了历史上和世界上最庞大的乡镇基层政权，尽管中央政权每隔几年进行一次县乡镇机构改革，但其结果是越精减越庞大，庞大的乡镇机构和人员已成为加重农民负担的一个突出的直接原因。现行的县乡两级政权同时在农村一个行政区域内行使国家政权机构的职能，使乡镇管理领域内事实上存在两个政府，而且由于县乡两级政府的设置原理是“县政府建设取实，乡政府建设取虚”，乡政府实质上是有名无实。在实际运作中，乡镇政府缺乏建立一级完全政府的财力，并且在职能上已经沦落为要粮要钱要命的“三要”政府。根据我国历史上几千年来的乡村自治传统和国际上通行的地方自治做法，应该在行政体制安排上撤销乡镇政权组织，相应地实行乡镇自治，成立乡镇自治委员会，其成员由全乡镇民直接选举和罢免，这也是我国基层民主政治建设由村一级扩大到乡镇一级的必然趋势。为适应市场经济发展，迫切需要提高农民的组织化程度，组建农会和其他农民经济合作组织。本来组织农会与工会是我们党在革命时期动员民众、推翻剥削阶级统治的重要力量，但建国后工会保留下来，农会却消失了。世界农村发展的经验表明，一个健康发展的农会有利于改变农民相对低下的社会地位，也有利于社会稳定，成立农会的目的主要是保障农民最基本的政治经济权利，成立农会，可以使农民有组织地参与国家政策和法律法规的制定，使农民平等地参与制定游戏规则。
　　（五）是正确定位政府职能，强化权力制约和监督。传统的政府是无所不包的万能政府，与民争利；在社会主义市场经济条件下，在我国加入WTO的情况下，应该重新界定政府的职能，建立公共政府。根据国际惯例，政府的职能主要定位于提供公共物品，为民谋利。在转变政府职能上，必须实行政企分开，政社分开，还权与企业，还权与社会，充分发育和发挥社会中介组织的积极作用。政府内部管理方式要实行根本性改革，废除计划经济体制下形成的企业化的目标管理责任制，抛弃“数字型政绩至上主义”。废除干部任命制，实行民选罢免和公平的考试录用制。废除人为的财政目标增长制，建立与市场经济相适应的公共财政体系，改“量出制入”为“量入为出”，有多少税收多少税，而不是事先定下税收任务总目标，再去挖地三尺找税。加强基层政权的权力制衡和监督，司法权力地方化现象相当突出，后果十分严重，应改革司法制度，实行司法权力中央化，确保司法独立和司法公正，地方不能搞公检法“联合作战”。在强化上级监督、同级监督和群众监督的同时，进一步强化新闻舆论的监督，在坚持党的基本路线和法律法规的前提下，新闻媒体要加大对基层政权和干部行为的监督力度，在全社会形成监督权力的强大氛围。
　　参考文献：
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　　[14]转引自梁骏等编著.村民自治－－黄土地上的政治革命[M].北京：中国青年出版社.2000年.第18页.
　　[15]参见张英红.二元户籍制：半个世纪的“城乡冷战”[J].城乡建设.2001(7).
　　[16]参见张英红.自由迁徙：离我们还有多远.百姓.2001(12).
　　[17]转引自寿蓓蓓.中国户籍制度悄悄改革[N].南方周末.日.
　　(原载《经济学家》2002年2期)
中国农民阶层现状录
(转贴） 洋川
中国农民阶层现状录
　　一、世界上人口最多的群体竟然是世界上力量最弱的群体
　　中国农民为什么可怜？追根溯源，农民之苦，源于农民之弱，农民之弱，则 源于八亿农民是散沙，正因为农民是难以捏合起来的散沙，以至于一个小小的村官 都可以骑在农民头上拉屎撒尿，更遑论一个国家政权从制度上存心要将农民变成二等公民。
　　一个世界上人口最大的群体，居然就是世界上力量最弱的群体，这就是中国 农民陷入整体性的万劫不复的苦难之源。自80年代初期，农村实行联产承包责任制后，农民家庭“一个个单独地站在国家权力机构面前。”（8）这种图象的更为形像的注解是：一个个赤手空拳的农民面对成群结队的政府官员及警察。这种政府官员及警察可以专横地向农民下达命令，以合法暴力为后盾剥夺农民的财产、人身乃至生命。
　　李茂岚等人从研究农民负担问题入手，最终发现：农民社会化组织水平低的 直接后果就是“ 农民的自我保护能力弱，往往很难抵挡外界对自己合法权益的侵犯 。这可以说是农民权益难以得到有效保护最深沉的原因之一。”（9）要知道，八亿散沙式的农民面对的并不是一个在任何意义上都可以视为非法 的强盗集团，而是一个按照行政原理和军事原理组织起来的可以合法行使暴力的统治集团，而且，这个集团事实上可以行使没有任何限制的权力。许多人纳闷，为什么农民那么苦，他们为什么不起来反抗呢？农民与党国政府力量对比如此悬殊，要造反岂不是以鸡蛋撞石头？因此，对绝大多数农民来说，除了指望当权者的开明，开恩和盼望多几个包青天之外、或者除了以死相抗之外，他们几乎没有其他选择。
　　更可怕的是，在权力对比关系的微观层次之外，原子化的农民实际面对的是 整个国家官僚体制：它们是从中央到地方庞大的党政官员系统、制定《农业法》国家立法机关、制定《农民承担费用和劳务管理条例》国家最高行政机关、以及卫生部、水利部、林业部、建设部、国家土地管理局、交通部、农业部、公安部、国务院贫困地区经济开发领导小组办公室、国家教育委员会、电力工业部、地质矿产部、邮电部、广播电影电视部、文化部、国家无线电管理委员会、广播电影电视部等中央政府各个部委、局、办以及各个省的地方立法机构及其政府等等。稍微明白点事理的人都知道：无论在在理论上和事实上，所谓农民负担问题的最深重的根源绝对不是区区乡村基层政权横征暴敛所致，八亿多农民沦为二等公民，更不是乡村基层政府官员哪点能耐所及，所有这些，都是一整套国家机器合力作用的结果。
　　也许人们并没有注意到这样一个事实：在1984年前后，数字统计的结果显示中国农村经济发展出现了历史奇迹，农民王驾远写中堂把农民生活比作“不是神仙，胜似神仙”（10）这些事实的背后是，全国基层干部数量减少了一半，这个数字出自中央政府在1984－ 1985年作的一项目调查。（11）可以说农村基层党政组织大规模的瘫痪、半瘫痪导致了农村经济的奇迹和农民的神仙般生活。而农村农民负担的加剧，则是在共产党政权