政府购买服务与PPP异同

　　政府相关文件明确，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府和社会资本合作（PPP）是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。从文件定义及实践看，二者具有以下异同点：

　　1、共同点。政府购买服务与PPP的共同点主要体现在三个方面：

　　一是本质相似。都是公共产品提供的一种方式。

　　二是实施目的相近。都是为了降低公共产品的供给成本，提高公共服务的供给效率，提高公共预算资金的使用效率；都需要通过加强政府监管和绩效考核，有助于政府职能转变。

　　三是操作要求基本相同。都需要引入市场竞争机制，都需要公开透明运作，都是需要通过合同来明确双方的权利义务。

　　2、不同点。二者的不同点主要有：

　　一是实施的对象不同，政府购买服务的承接主体范围更大。PPP中政府合作对象——社会资本包括什么范围，尽管发改、财政的文件规定有所差异，但肯定不包括事业单位，而政府购买服务的承接主体范围更广，既包括企业，也包括事业单位。

　　二是适用范围不同，政府购买服务强调的是服务。政府购买服务的适用领域包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务、政府履职所需辅助性事项等五大类工作，这些服务既有公共服务，也有非公共服务（机关内部的辅助性事务外包），但都强调的是服务性事项，一般不包括工程，特别是大额的工程，因为政府的工程采购有另外的规定。而PPP适用领域2015年国发42号有明确界定，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域。PPP不仅包括运营服务，也包括工程的设计、融资、建设等。

　　三是财政预算安排有所不同，PPP的预算管理更严。政府购买服务一般是先有预算，再进行采购。年度预算包括即将需要进行政府购买服务的支出，以及过去发生夸年度的购买服务合同履约性支出。尽管政府购买服务也要与地方的经济社会发展水平相适应，但对其购买量没有具体约定。而PPP预算管理更严格，先论证再预算，其中，财政可承受能力评估和PPP合同是项目实施后财政预算编制的重要依据。因此，PPP项目的财政支出约束更严，即不超过项目所在地财政年度支出的10%。在实施程序上，PPP的程序相对复杂（需要同级政府批复同意），而政府购买服务相对简单（由行业主管部门提出，同级财政部门同意即可）

　　四是投资风险分担不同，PPP要求风险共担，而政府购买服务一般政府不承担风险。PPP一般要求按照一定的原则，政府和社会资本共担某些风险，或者政府要独自承担某些风险。而规范政府购买服务不涉及投资回报机制问题，按照合同约定根据服务绩效支付相应的费用，钱货两清，政府不承担社会资本的投资风险。此外，政府购买服务的合同执行期相对较短，一般不超过5年；而PPP的合同执行期较长，一般是10到30年。

政府购买服务业务和PPP模式业务主要区别

关于PPP模式的一系列文件出台——PPP适用范围不断扩大

（一）PPP适用领域不断扩大

根据政府部门的发文来看，国内PPP的适用领域在不断拓宽。

政府部门发文的PPP适用领域

2014年9月，财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金【2014】76号）指出，PPP模式的适用项目，应具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点，各级财政部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

2014年12月，发改委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）指出，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

上述表述虽略有差异，但财政部及发改委2014年的发文都从“市场化程度”、“城市基础设施建设及公共服务”两方面对PPP的适用领域进行了界定。而2015年5月，财政部联合发改委、人民银行发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，已不再将PPP的适用领域局限在“市场化程度相对较高的城市基础设施及公共服务”领域。PPP的适用领域已被明显拓宽。

（二）PPP适用主体不再排除原融资平台公司

财政部在2014年发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中曾明确：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。可见财政部原口径中排除了本级政府融资平台公司作为社会资本。

财政部、发改委、人民银行2015年联合发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中措辞如下：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

可见，与政府脱钩并进行市场化改制后的原融资平台公司此时开始可以作为社会资本。

虽然2015年新的发文放宽了对原融资平台公司作为社会资本的限制，但各地财政部门仍对本级政府融资平台公司作为社会资本非常谨慎。主要是考虑一旦原融资平台公司作为社会资本，可能又会出现政企不分的情形，从而导致政府性债务规模继续增大。

四、关于政府购买服务的一系列文件出台——政府购买服务应运而生

（一）地方政府资金压力“火烧眉毛”，而原BT模式需要转化且原融资平台公司需要转型

前文已述，中央政府希望在吸引社会资本资金的同时，将社会资本市场化的运营理念、经验和能力引入到公共产品及服务的供给中，“一举两得”：通过解决资金问题，将推动财政体制改革及政府投融资体制改革；通过解决管理问题，将推动建立现代化的国家治理机制。

但在地方政府实践的过程中，PPP模式还难以很快见效。

一方面，地方政府在“保增长”的压力下，必须大量兴建基础设施建设，资金压力“火烧眉毛”，通过省级政府统一发债的额度非常有限，而PPP模式要通过“物有所值”评价、“财政可承受”评估，然后对社会资本进行筛选，政府和社会资本进行协商签订协议，从项目发起到项目落地流程较长，而且地方政府经验不足，许多社会资本对政府信用也有所顾忌，PPP模式“远水解不了近渴”。

另一方面，地方政府原来比较擅长简单明快的由融资平台公司进行代建的BT模式基建项目，但国家已明文规定不得新增BT模式项目，且地方政府原有融资平台公司在企业信用与政府信用划断以后必须进行转型，在PPP模式下本级融资平台公司不便作为社会资本且不允许BT模式“冒充”PPP模式的情况下，在PPP模式之外，地方政府急需找到基建项目新的筹资方式，原融资平台公司急需找到新的出路。

（二）政府购买服务这一折衷的模式应运而生

从时效上来看，全面推行PPP模式遇到了很大的困难。从目的上来看，地方政府现阶段主要还是单纯地关心基建等公共产品及服务的资金问题能否得到解决。

而PPP模式下原融资平台公司的积极性难以调动，原BT模式项目难以转化。在面临现实困难的情况下，中央政府实事求是地推出了政府购买服务。

客观地说，虽然政府购买服务较PPP模式不能够统筹解决资金问题和管理问题，不能够“毕其功于一役”，但是政府购买服务毕竟在财政支出责任及财政预算管理方面体现了公共服务资金收支“阳光化、规范化”的发展方向，所有政府购买服务相关的财政支出均纳入财政预算管理。国家推广政府采购服务不能简单地理解为政策出现反复，更不是要架空PPP模式，而是要将政府采购服务作为PPP模式的有效补充。

BT模式不宜转化为PPP模式，主要考虑BT模式是建成某个基础设施资产，建成（B）后即移交（T），并没有由参与方进行经营（O），更多地仅仅是缓解地方政府短期资金压力，并没有实质上提高运营水平。现在将BT模式转变为政府购买服务（当然，政府购买服务的范畴不局限于由BT模式转型而来的项目），也还是没有引入承接主体的运营能力。但是，转化为政府购买服务后，政府承担的财政支出义务不再模糊不清，而是必须纳入财政预算，这是政府购买服务较BT模式的显著进步。

政府购买服务的购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。“购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。”“购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式确定承接主体。”

在政府购买服务业务中，原融资平台公司只要是通过合法合规的采购方式确定的，就可以成为承接主体。原先多采用BT模式建设的基础设施项目及公共服务，往往具有标的金额大、建设时间长、利润空间有限等等特点，一般的企业较难承接，而原融资平台公司成为承接主体却具备天然优势。

政府购买服务业务实际上给政府、原融资平台公司、商业银行都带来了新的机会。对于政府而言，规范化的财政预算有效抑制了只顾眼前、不顾长远的过度融资，也使得各届政府在任职届次内的建设与财政支出责任可以一一匹配，而且政府购买服务业务的支出期限可以合理确定，甚至平摊到10年-15年来支付，较原有BT模式一般在3-5年以内的融资期限显著拉长；对于原融资平台公司而言，规范化的采购方式帮助其实现市场化改制，而将政府采购服务的资金纳入财政预算管理，也客观上保障了政府付费的连续性，避免出现“新官不理旧账”的状况；对于商业银行而言，规范化的操作模式保障了该类业务风险基本可控，一方面原融资平台公司普遍具备一定建设实力、完工风险较小，另一方面政府采购服务的资金纳入财政预算管理具备法律效力、还款保障较高。

（三）政府购买服务特别适合保障房建设及土地一级开发等公益性显著的项目

国办发〔2013〕96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》是“政府购买服务”最早的专门文件：“政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。”

然而，考虑到国办发〔2013〕96号发布于2013年9月26日，早于国发〔2014〕43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》。此时还不能将政府购买服务理解为和PPP模式并行的另一种模式。

国发〔2014〕43号提出“推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）”，财金〔2014〕113号《PPP操作指南》指出：政府付费是PPP的三种付费方式之一，是指政府直接付费购买公共产品和服务。在此之后，多数人把“政府购买服务”当成了PPP中的一种，而没有注意到，财政部还于2014年12月15日发布了财综[2014]96号《政府购买服务管理办法》。该办法对政府购买服务应该遵循的原则、购买主体和承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理均作出了规定，是可以自成体系的一个管理办法。

从财综[2014]96号文开始，政府购买服务逐渐开始取得和PPP模式并行的地位。

2015年6月25日，国发〔2015〕37号《关于做好城镇棚户区和城乡危旧房改造工作的意见》中，第三部分“创新融资体制机制”里，第（一）项的题目是“推动政府购买棚改服务”，第（二）项的题目是“推广政府与社会资本合作模式”------两种提法并列出现。

2016年2月2日，财综[2016]4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确指出“推动土地收储政府采购工作”：

“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。”

虽然理论上PPP模式适用范围可涵盖纯公益性、准经营性、纯经营性各类业务。但是，在实操中，土地一级开发及棚户区改造等业务主要就是项目建设，确实较少存在项目运营，并不容易纳入PPP模式的框架。而采用政府购买服务推动此类项目，原融资平台公司普遍具有较为丰富的建设经验，原融资平台公司一般不会追求暴利，地方政府对原融资平台公司较为熟悉也较为放心。这样，由原融资平台公司作为项目承接主体顺利成章，政府采购资金又能够分摊到较长的年度平滑支付。在地方政府和原融资平台公司取得“双赢”局面的同时，商业银行的还款来源也得到较好的保障——采购资金纳入预算管理具备实际保障，远胜于原BT模式下法理上无效的地方政府担保。

1、PPP模式在城市片区开发应用培训

2017年4月20日--23日（20日为报到日）地点：贵阳市

2017年5月09日--12日（09日为报到日）地点：济南市

2、PPP项目资产证券化与产业投资基金运作模式培训：
2017年4月11日--14日（11日为报到日）地点：昆明市

2017年4月18日--21日（18日为报到日）地点：武汉市

3、关于举办“新预算法与政府会计准则解读”专题培训
2017年04月20日－23日（20日报到）地点：成都
2017年04月27日－30日（27日报到） 地点：南宁

4、关于举办事业单位廉政建设、办公室公文写作处理技巧、能力提升与规范化建设专题培训2017年04月6日－9日（6日报到） 地点：成都

５、金税三期严征管形势下的建筑企业控税业务流程再造与2017税务稽查应对规划特训班2017年3月日22-24日（22日报到） 地点： 济南