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加快形成具有国际竞争力的人才制度优势问题研究
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稿件来源：江苏省党的群众工作研究基地&&&&
　　[内容摘要]本研究报告站在国际人才发展理论前沿，综合运用文献综述、问卷调查、演绎推理和比较分析等方法，系统总结江苏人才制度建设经验，深入分析存在的突出问题，研究提出人才制度的体系框架，探索增强人才制度优势的实现路径和对策措施。一是人才制度的内涵与特征。阐述人才制度的基本概念、基本特征及人才制度的国际竞争优势。二是江苏人才制度建设的实践与探索。分四个阶段介绍江苏人才制度建设的主要做法，取得的主要成效和积累的基本经验。三是人才制度的国际比较与劣势分析。介绍发达国家人才制度建设的做法经验，分析我国人才制度的短板及深层次原因。四是人才制度体系的设计与创新。提出人才制度体系设计的思路、原则，构建以4大维度、12个体系为支撑的人才制度框架。五是人才制度优势的打造与创建。系统提出从人才制度的理念、法规、功能、激励、效能、组织等6个方面增创新优势。&　&&
　　关键词：国际竞争力& 人才制度& 优势&
　　人才，立国之重宝、执政之根基、兴业之栋梁。党的十八届三中全会《决定》指出：“加快形成具有国际竞争力的人才制度优势，完善人才评价机制，增强人才政策开放度，广泛吸引境外优秀人才回国或来华创业发展”，这一重要论断，丰富了人才发展理论，突出了人才制度建设的极端重要性。国际人才竞争的实质是人才制度的竞争。加快形成具有国际竞争力的人才制度优势，是全面深化改革的重要内容，也是提升我国核心竞争力的紧迫任务。本研究报告站在国际人才发展理论前沿，综合运用文献综述、问卷调查、演绎推理和比较分析等方法，系统总结江苏人才制度建设经验，深入分析存在的突出问题，学国外之长，创制度之新，研究提出人才制度的体系框架，探索增强人才制度优势的实现路径和对策措施，力求使研究报告体现科学性、把脉时代性、富有创造性。&
　　一、人才制度的内涵与特征&
　　（一）人才制度的基本概念&
　　人才制度是基于人才发展理念，对实践中各类人才政策的系统化、规范化，是保障人才发展的基本遵循。人才制度涵盖人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障等各个方面，具有根本性、稳定性与长期性，需要通过长期建设和积累才能形成优势，达到管长远的目的。&
　　（二）人才制度的基本特征&
　　人才制度具有实践性、规范性、多样性、系统性和执行性等鲜明特征。一是实践性。人才制度在人才工作实践中产生，既源于实践又指导实践，并在实践探索中不断丰富和完善，又上升到理性和理论层面固定下来，更好地指导实践。二是规范性。人才制度是否科学先进、规范合理体现了制度的层次和质量，决定着制度的竞争力和生命力。人才制度是人才科学发展的基本尺度、基本规范和基本遵循。三是多样性。不同国家和地区的经济、政治、文化和社会环境不同，人们的文化传统和思想理念相差各异，决定人才制度在表现形式上具有多样性和包容性，需要互为借鉴、取长补短，在交流融合中形成符合本国家、本地区的制度特色。四是系统性。人才制度只有系统性，才能体现科学性。人才制度作为一系列人才政策的总和，涉及人才发展的方方面面，需要注重其内在联系和相互关系，形成制度的整体化、系列化和科学化。五是执行性。制定制度的目的在于落实，并且富有长效。不仅要实体性制度，也要程序性制度，既要注重制度的制定，更要注重制度的执行，只有把制定与执行结合起来，才能取得制度的实践效应。&
　　（三）人才制度的国际竞争要素&
　　人才国际化与经济国际化相伴而生，也是推进经济国际化的重要动力，而在这方面起决定作用的是人才制度国际化的质量和水平。具体讲，就是人才制度既具有国际开放度、融合度，又具有区域的独特性、可行性。一是推进人才构成国际化的制度。按国际惯例，外国常住人口占城市总人口10-15%以上的城市，才能视为国际化都市。推进人才构成国际化的制度，要推动人才在全球流动，使不同国别、不同种族的人才集聚在同一个国家或地区，形成人才国籍的多元化。二是提升人才素质国际化的制度。人才素质国际化是人才国际化的核心。提升人才素质国际化的制度，有利于推动理念创新、模式创新、方法创新，使得人才教育、培训更好地与国际接轨，培养大批具有全球视野、战略眼光，通晓国际规则，立足世界前沿，能使用国际语言沟通，善于创新的高素质人才。三是加快人才流动配置国际化的制度。对一个国际化的地区来讲，所有流进流出的人才中，跨国流动人才应该占流动人才30%以上。加快人才流动配置国际化的制度，需要遵循市场经济的一般规律，充分发挥市场在国际人才资源配置中的决定性作用，使人才在全球范围内进行有效配置，让国与国之间人才流动成为常态。四是优化人才环境国际化的制度。人才环境国际化是提升人才国际化的基础和保障。要按照国际通用惯例和标准，围绕人才工作环境、收入水平、生活条件、文化氛围、人身安全等，打造国际人才工作环境、开放性文化包容环境、接轨性人才发展环境。&
　　二、江苏人才制度建设的实践与探索&
　　改革开放以来，江苏积极推进人才制度的实践探索，取得了显著成效，积累了宝贵经验。&
　　（一）历程：从封闭传统走向开放创新&
　　改革启动阶段。这一阶段从1978到1987年，人才制度建设在计划经济体制下开始规范重建。在改革开放大背景下，全党工作重点转移到以经济建设为中心上来，开始了以干部人事制度为中心的人才管理制度改革。江苏坚持解放思想、实事求是，下放干部管理权限，建立急需的干部人才制度，开始实行分级分工分人负责机制。为改变长期以来形成的人才“单位所有”、“部门所有”的状态，逐步展开了招聘、借调、技术支援、引进交流等多种形式的人才交流活动，人才的择业权和单位的用人自主权开始得到重视，人事人才工作开始由神秘化向社会化、公开化迈进。&
　　重点突破阶段。这一阶段从1987年到2002年，开始对干部人事制度进行全局性、总体性谋划，改变集中统一管理的状况，建立科学分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的状况，形成各具特点的人事管理制度；改变缺乏民主法制的状况，实现干部人事的依法管理和公开监督；重点建立公务员制度。省第九次党代会把“科教兴省”列为五大发展战略之首，提出构筑江苏人才高地、加强跨世纪人才队伍建设的工作目标。省委、省政府先后出台了《江苏省跨世纪学术和技术带头人培养工作“九五”计划和2010年纲要》、《关于加强人才资源开发工作的若干意见》等文件，推动了全省人才发展，人才制度建设开始从干部人事管理中凸显出来。&
　　全面提升阶段。这一阶段从2003年到2012年，以贯彻落实全国第一次人才工作会议精神为标志，江苏人才制度建设进入全面规划、整体推进、逐步提升的新阶段。2003年，全省第一次人才工作会议把人才强省战略确立为江苏经济社会发展的基础性重大战略。认真贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公务员法》等法规文件，制定出台了《关于进一步加强人才队伍建设的决定》等人才政策，贯彻落实党管人才的原则，全面推进人才选拔培养的科学化、法制化，与市场经济相适应的人才体制和人才评价、激励、使用、环境等机制初步形成。&
　　深化开放阶段。这一阶段，从2013年起到未来的十年，以省委省政府实施新一轮对外开放战略为标志，全面推进企业、城市和人才国际化，江苏人才制度建设进入深化开放阶段。主要目标是：建立人才管理改革试验区，在人才发展体制机制上进行先行先试、大胆实践，创新人才发展支持政策，构建具有国际竞争力的人才制度优势，打造国际化人才高地。&
　　（二）成效：从重在建设转向发挥效应&
　　在实践中探索，在探索中创新，江苏人才制度建设取得的成效主要表现为“六个基本形成”：以构建党管人才工作格局为标志，规范的人才领导制度基本形成；以公务员制度建立为标志，科学的人才分类管理制度基本形成；以分配、职称、干部人事等制度改革为标志，多元的人才激励和竞争制度基本形成；以人才市场体系建立为标志，市场化的人才配置制度基本形成；以人才法规，海外高层次人才居住证等各项配套制度建立为标志，人才创业创新的宽松环境基本形成；以构建具有国际竞争力的人才制度优势为标志，人才国际化格局基本形成，人才制度优势转化为人才集聚优势，科学发展优势。&
　　——高端人才引进制度彰显国际竞争力。实施“高层次创新创业人才引进计划”，在人才创业扶持、项目资助、科技金融等主面实现制度创新。截止2013年上半年，江苏共资助引进87个具有世界领先水平的创新团队、1793名领军人才，其中3个团队由诺贝尔奖获得者领衔。有385人入选国家“千人计划”，其中创业类173人，占全国29.7%，连续七批次列全国第一。&
　　——高端人才培养制度提升自主创新能力。以实施“333工程”为抓手，推动人才评价发现、考核退出、荣誉激励等制度创新。“333工程”实施以来，共选拔1.4万多名高层次人才作为培养对象，其中有45人当选为两院院士，580多人获得国家自然科学、国家发明、国家科技进步，获得发明专利6900多项，江苏区域创新能力连续5年位居全国首位，区域人才竞争力位居全国第二。&
　　——柔性用才制度汇聚创新发展动力。开展科技镇长团、产业教授等工作，建立柔性引才、双向流动等制度。科技镇长团连续五年选派近2千名教授博士到县镇挂职，吸引6万名专家在江苏企业开展产学研合作，已建立校企联盟7216个，面向企业实施科技成果转化项目累计974项。2012年，人才贡献率达34.2%，实现高新技术产业产值45041亿元，比上年增长17.4%，占规模以上工业总产值37.5%。&
　　——人才环境制度激发发展活力。探索建立与国际接轨的人才发展特殊政策，推广海外人才居住证制度，出台“鼓励科技创新创业50条政策”，营造人才创新创业的良好政策环境。完善“孵化器—加速器—产业园”等人才创业载体链，全省孵化器面积超过2000多万平方米。建设诺贝尔奖得主工作室、外国院士工作站、国家千人计划产业研究院等高端平台，全省拥有企业院士工作站、博士后工作站等研发平台2000多家。（见图1所示）&
　　图1& 江苏省载体建设分布图&
　　（三）经验：从能力提升转向以用为本&
　　改革开放以来，江苏人才制度在创新实践中，探索出许多成功经验做法。&
　　必须坚持发挥党管人才制度优势。健全党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与的党管人才工作格局。坚持书记抓、抓书记，重点抓、抓重点。各地、高校、科研院所、国有企业党委（党组）全面建立人才工作领导小组，充分发挥宏观指导、统筹协调职能。建立科学决策、分工协作、考核评估等机制。实践表明，党管人才只有坚持不是“一把抓”，而是“抓一把”；不是“一家抓”，而是“抓大家”；不是管住人才，而是管活人才；不是限制人才，而是解放人才；总揽全局但不包揽，协调各方但不代替，才能发挥最大制度优势。&
　　必须落实人才优先发展支撑制度。江苏“十二五”经济社会发展规划明确把科教与人才强省作为基础战略，把创新驱动作为核心战略，将人力资本投资占GDP比重、人才贡献率等纳入“十二五”规划主要指标体系，确立人才优先发展战略布局。实施人才投入优先保证制度，切实加大财政性投入力度，各级政府按照不低于本级公共财政收入3%设立人才发展专项资金。坚持人才优先考核制度，把人才考核纳入经济社会发展综合考核体系，作为领导干部述职评议重要内容。总之，只有坚持人才优先投入，才能保障人才优先发展。&
　　必须实施人才激励保障制度。建立与工作业绩紧密联系、充分体现人才价值、鼓励人才创新创造和维护人才合法权益的激励保障制度。建立产权激励制度，使知识、技术、管理、技能等生产要素都按贡献参与分配。实施高层次人才、高技能人才年薪制、协议工资制和项目工资制等多种分配形式，对高端人才按国际标准支付报酬。加大对人才在科技研发、项目承包、创业、兼职、流动等活动中的法律保护力度。建立人才荣誉制度，表彰先进典型。实践证明，只有实现激励人才创新和人才创业互融互动，才能最大限度地激发人才的创造热情和内生动力，使江苏成为各类人才汇聚的高地与成长的沃土。&
　　必须坚持人才工作的科学化。遵循市场经济规律和人才成长规律，推行人才分类管理、绩效管理和薪酬管理。优化人才遴选制度，全面推行网络盲评、人才互评、综合考评和查验“第三方数据”等措施，提升人才项目评审科学化水平。落实中长期人才发展规划纲要提出的10条人才开发政策，企业创新23条政策。实践证明，科学化是人才管理的核心内容，只有坚持以科学化为基础，制度化为保证，不断创新人才服务内容和形式，人才工作才能更加凸显时代内涵。&
　　三、人才制度的国际比较与劣势分析&
　　（一）人才制度建设纳入发达国家基本国策&
　　人才制度在国家发展战略中占据突出位置。美国高度重视人才制度建设，出台的《国家安全战略》、《美国创新战略》报告，明确把人才教育、移民等制度作为重要内容。英国颁布《21世纪科学与创新政策》，计划将人才科技投入占GDP比重从1.5%提升到2.5%。新加坡确立“重视人才、人才立国”的基本国策。&
　　注重人才引进法规制度建设。美国多次对《移民法》进行修改，奥巴马政府出台《2013边境安全、经济机会和移民现代化法案》，取消国别配额限制，新创优秀移民类别，新设立“创业签证”，大幅提升H-1B签证数量，更宽范围吸引其他国家技术人才。欧盟“蓝卡”计划，加拿大新“创业”移民计划，无不都加大引进海外高技术人才。日本、韩国、新加坡、以色列等新兴发达国家着重吸引海外人才回归和引进外国留学生。印度、巴西等新兴发展中国家一般通过建立双重国籍和制定优惠政策等引进海外人才。&
　　改革创新人才教育培训制度。德国建立职业学校和企业共同培养专业技术人才的“双元制”教育制度体系，约60%的青少年通过“双元制”模式接受职业教育培训。英国建立相应的课程设置和科学评估体系，通过制度保障创造性人才的培养。美国重视职业教育和继续教育制度建设，确保60%以上的大学都是社区学院，为美国培养大批创新人才。&
　　强化人才国际流动配置制度。美国之所以集聚了世界上80%最有实力的人才中介公司及猎头公司，主要原因是实行自由择业制度，人才可以在政界、商界、学术界之间自由流动。德国人才管理部门建立人才信息系统，尤其是高级人才信息系统，为人才与用人单位接触交流提供条件。市场化的人才流动配置制度，使得企业成为人才开发的主体，发达国家企业拥有的人才量一般占到人才总量的70%左右，如美国从事科研开发的科学家、工程师有80.8%在企业，英国61.4%在企业。&
　　（二）中国人才制度成为国际竞争力的短板&
　　从人才综合竞争力看，中国人才国际竞争力与世界发达国家差距较大。倪鹏飞等研究者从人才本体、人才环境、人才创富和人才创新四个维度，设计出一个可比较的人才国际竞争力指标体系，并应用在58 个主要国家 年的情况比较之上。研究发现中国的人才综合竞争力排名在世界25 位，人才本体、人才环境、人才创富和人才创新的位置分别为第22、36、11、21 位， 人才环境在四个维度上的明显滞后，而人才环境包括生活环境、创业环境、创新环境和宏观环境，人才制度在其中具有决定性的作用。在六国中排在第四位，位于美国、日本和德国之后，排在俄罗斯和印度之前。伞锋则在《中国人才国际竞争力比较》一文中，将中国同美国、日本、德国、俄罗斯和印度等国家进行比较。研究发现，六国人才竞争力分为三个层次。中国、俄罗斯和印度同处在第三层次，这一层次与处在第二层次的日本和德国相差较大，与处在第一层次的美国差距更大。从量化的结果看，中国人才国际竞争力仅相当于美国的不到50%，日本的62%和德国的75%，总体差距非常明显。（如表1所示）&
　　表1 中国人才国际竞争力的相对值及排名 &
　　从人才竞争力元素看，制度因素是造成竞争力差距的关键。中国人才队伍总量仅次于美国，人才投入在六国最低，人才产出明显高于印度，人才环境差距最大，与俄罗斯、印度不相上下。（如表2所示）这些数字充分说明，我国人才制度的质量和层次亟待提升。&
　　表2 六国人才国际竞争力四个要素间的比较 &
人才队伍（1）&
人才投入（2）&
人才产出（3）&
人才环境（4）&
总体数值（5）&
　　（三）江苏人才制度存在的问题分析&
　　人才制度意识淡薄，与现代国际人才制度不相适应。科学人才发展理念尚未完全确立，对人才制度的根本性、全局性、规范性重视程度不够，忽视人才制度的研究、制定和执行。在人才制度设计上，缺乏国际视野和现代发展理念，使一些人才制度难以与国际接轨，现有人才制度散见于人才计划、人才工程中，呈现出临时性、碎片化、同质性特点，与发达国家人才制度相比差距很大。调查问卷显示，除党管人才领导体制优势、人才工程示范带动优势以外，在人才政策创新、人才服务等方面都缺乏比较优势，见图2。&
　　图2：我国人才制度优势与发达国家相比&
　　政策体系不完善，人才制度创新动力严重不足。人才政策的制定缺乏统一规划，政出多门、多头管理，体系很不完善。区域之间，部门之间的人才政策往往各打各的牌、各唱各的调，人才工程和人才奖项名目较多，人才引进有无序和同质竞争的倾向。人才评价过分强调学历和职称，忽视人才的能力业绩取向，在实践中引发了“高学历运动”和人才高消费现象，“博硕多多益善，本科等等再看，大专看都不看，中专靠一边站”现象较为突出，导致假证书、假文凭泛滥，许多优秀人才难以出头，不同层次的大量人才资源浪费。调查问卷显示，我国人才选拔、评价、激励政策存在诸多弊端。如人才评价缺乏针对不同专业、行业和人才特点的人才指标体系，重学历、重论文，轻能力、轻实绩，人才奖励项目数量种类多，等等，如图3、图4、图5所示。&
　　图3：人才选拔制度存在的最突出问题&
　　图4：人才评价制度存在的最突出问题&
　　图5：人才激励制度存在的最突出问题&
　　法规体系缺乏，现代国际化人才制度尚未根本性突破。自1995年江苏省人大常委会颁布《江苏省人才流动管理暂行条例》以来，在近20年时间里，江苏还没有制定其他与人才有关的法律法规。人才政策的位阶低，人才法律法规的缺乏，导致人才制度约束力不强，权威性不高，执行效率比较低。调查问卷显示，与美国等西方发达国家相比，我国难以吸引高层次人才的最主要问题是缺乏公平公正的法治环境，人才法律法规的缺乏是其中的重要原因，如图6所示。&
　　图6：我国人才制度与发达国家的主要差距&
　　制度执行不力，现代人才制度的效能未能充分发挥。人才管理部门职能交叉、职责不明、分工不清，导致人才政策的落实缺乏统筹协调，不少人才政策难以得到有效落实，制度制定与执行脱节，重制定、轻执行的现象较为普遍。这些情况导致了不少制度的功效难以发挥，一定程度上影响制度的严肃性和一致性，削弱了各类人才对政府的信任。最突出的是知识产权保护法执行不力，市场竞争缺乏公平有序规则，创新收益与风险不成正比，严重挫伤人才积极性，等等。&
　　四、人才制度体系的设计与创新&
　　（一）创新设计思路&
　　人才制度设计，需要以党的十八大、十八届三中全会精神为指针，以科学人才发展理论为指导，以我国人才工作发展现状为基础，以国内外发达国家和地区成功经验为参照，以提升人才制度国际竞争力为目标，着眼体系完善、务实管用、改革创新，着力解决制度性难题、体制性障碍、政策性短板、执行性软肋等重大问题，力求构建符合党管人才原则、与国际人才制度接轨，具有中国特色、时代特点的人才制度新框架。&
　　（二）促进理念转变&
　　坚持人才制度的科学化、市场化、法治化和效能化取向，努力实现“四个转变”，即由随意性、事务性的经验管理向规范性、战略性的现代治理转变，由封闭式、以行政为主导向发挥市场决定性作用和更好地发挥政府引导作用转变，由人治化管理向法治化管理转变，由碎片化、低效率向系统化、高效能转变，推动人才观念、人才使用、人才评价、人才培养、人才素质、人才待遇和人才竞争的全面国际化。&
　　（三）科学把握原则&
　　1.国际化原则。按照国际通行的规则和惯例，在全球范围内开发和配置人才资源，全面参与国际人才分工和竞争。围绕推进人才构成、人才素质、人才开发国际化，以优化政府引导、政策保障、市场配置资源的制度体系为目标，着力提高制度的国际化、法制化、效能化水平。&
　　2.竞争性原则。按照国际人才竞争空间全球化、对象高端化、手段多样化、格局多元化、方式制度化的要求，加快形成具有跨越国界、体现特色、富有竞争力的人才制度体系，提升区域人才竞争比较优势。&
　　3.创新性原则。坚持用改革创新精神破解人才发展难题，借鉴先进经验，深入研究规律，创建人才管理改革试验区，大胆先行先试，创新与国际接轨的人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置和激励保障等制度。&
　　4.效能性原则。坚持以用为本，用好用活人才，最大限度发挥人才潜能，提升制度效能。构建人才制度效能化标准，既要制定好实体性制度，又要制定好程序性制度，克服人才制度中“大而空”、“全而散”的倾向，形成结构合理、关系协调、程序严谨、执行顺畅、可持续的人才制度体系。&
　　（四）构建制度框架&
　　根据人才制度国际化的比较与分析，顺应我国人才制度建设的新特点、新要求，结合江苏人才制度的实践与探索，人才制度体系设计要从以下四个维度创建。&
　　1.目标定位维度——导向体系、价值体系、功能体系。目标定位要围绕人才制度导向性、价值性、功能性的目标要求，在制度内涵和内容上进行科学界定，统筹设计。导向体系是引导人才培育、成长、发展和流动趋于优先方向的要素、结构及其相互作用和运行机理的有机统一体，确立人才制度的战略导向、市场导向、激励导向、能力导向、考评导向、约束导向，成为人才培养、成长、发展和流动的“指南针”、“航标灯”、“方向盘”和“北斗星”。价值体系是人才以用为本，在使用中培养、为使用而引进、以使用来激励，不拘一格用人才。尊重人才价值的多元性、人才个体的独特性、人才潜能的无限性，坚持以德才兼备评价人才，以实践和贡献，前瞻性和发展性评价人才。功能体系是人才制度的职能定位，主要是科学定位人才制度的配置功能、激励功能、服务功能、调节功能、保障功能、预测功能，最大限度激发人才活力，最大限度实现人才价值，最大限度释放人才能量。&
　　2.视野定位维度——开放体系、竞争体系、接轨体系。视野定位要从国际视野出发，吸收发达国家人才制度的优秀元素，遵循竞争和优胜劣汰原则，建立与国际接轨的人才制度体系。开放体系是指建立跨国界、跨区域人才开发合作机制，健全统一开放、竞争有序的人才市场体系，并注重人才制度与科技制度、教育制度相衔接，形成相互开放、相互配套、相互支撑的制度体系。竞争体系是人才制度的核心内容，主要是从制度层面，解决在国际上普遍存在的人才外流与流失，人才回流与回归，人才环流与共享等关键问题，强化人才竞争的国际化手段，拓展移民与绿卡永久性引进人才制度，扩大招收并挽留外国留学生，承认人才的双重国籍，实行国际人才全球定价等措施，提升人才国际核心竞争力。接轨体系是人才制度国际化的现实要求，主要是与国际人才的工作环境、生活环境、社会环境、经济环境全面接轨，文化环境也要相互融合，增强人才制度的开放性和包容性。&
　　3.层级定位维度——政策体系、法规体系、法律体系。根据人才制度的层级不同，制度表现出的形态和约束力、效力也有所不同，具体可分为政策、法规、法律三个依次递进、相互联系的层级定位维度。政策体系是人才制度的初始形态，主要是人才主管部门或者地方党委政府制定的短期政策，具有不稳定性，其效力有时限性。法规体系是人才制度的发展和中间形态，是相对固化的人才政策，其效力有所提高，主要由省级以上政府制定。法律体系是人才制度的高级形态，是经过实践检验具有明显成效、并且能够长期实施的、可以在一定时期内固化下来的政策和法规，一般由立法部门制定或者立法部门授权政府制定。&
　　4.程序定位维度——执行体系、评价体系、反馈体系。程序定位维度主要是对制度实施过程进行动态监测，确保制度执行到位，评价人才制度效益，建立反馈修正机制。执行体系是手段，评价体系是标准，反馈体系是补充，三者构成了有机统一体。&
&&　上述4大维度、12个体系，可以有效构建科学严谨、系统完备、于法周严、务实易行，既在国内先进，又与国际接轨的科学性、系统性和可行性相统一，前瞻性、指导性和保障性作用有力的人才制度体系。如上图所示。&
　　（五）明确实施步骤&
　　第一步，拉开框架、优化政策。从2014年至2017年，全面梳理我国和江苏人才政策，找出薄弱环节和突破重点，编制江苏人才政策发展规划纲要，清理过时的，引进先进的，创新实用的，制定急需的，完善和优化人才政策体系，力争在双国籍政策、外籍人才居留和工作时限政策、跨国猎头人才引进政策、创业退免税政策等方面与国际接轨，取得重大突破。&
　　第二步，补短补缺，完善法规。从2017年至2020年，针对我国和江苏人才法规不完善等问题，以发达国家人才法规建设为参照，在提升人才政策国际化的基础上，着重提升人才政策的法规化和国际化程度。坚持以法律法规为核心、以规章政策为主体，建议国家加快制定《中国国际人才交流条例》、《国家人才奖励条例》、《优秀海外境外人才移民条例》、《国际人才创业扶持条例》、《外籍人才工作生活保障条例》等政策性法规文件，形成具有中国特色、与国际通用的人才政策法规体系。&
　　第三步，全面提升，健全法律。2020年至2025年，围绕深化改革创新，在完善人才制度法规建设的基础上，着力推进人才条例和人才法律的制定和实施，建议国家制定《中国移民法》、《终身教育法》、《人才工作法》，《户籍管理法》等，形成门类齐全、结构严谨、协调和谐、体例科学的人才法律体系，把人才发展纳入法制化轨道，加快实现中国人才制度现代化。&
　　五、人才制度优势的打造与创建&
　　人才制度有定力、动力和活力才有优势，必须以世界眼光谋划制度定力，用改革的办法增强制度动力，按市场规律强化制度活力。&
　　（一）在人才制度的理念上增创新优势&
　　先进的理念催生先进的制度。发挥人才先进理念的指导性、先导性、引领性作用，牢固树立人才是科学发展第一资源、人才是最活跃先进生产力、人人皆可成才、人才优先发展、人才投入是最可持续投入等先进理念，指导制定先进的制度。党的十八届三中全会《决定》强调，打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地，这是我国人才工作的重大理念创新。要以此为契机，不断推动人才领域的思想解放、观念更新和理论创新，按照中国人才制度现代化的目标要求，从人才发展理念的源头打开束缚人才发展的制度性障碍，以理念的先进性增强制度的科学性、预见性、创造性。从制度的根源上解决目前社会人才凝固化和社会流动缓慢化，建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之，让各类人才共同享有人生出彩的机会、梦想成真的机会、大有作为的机会。&
　　（二）在人才制度的法规上增创新优势&
　　法制化是人才制度建设的最高追求。要学习借鉴美国移民法的经验，把移民制度与人才引进结合起来，通过移民和绿卡永久性的引进人才，探索建立《中国移民法》。要学习借鉴日本、澳大利亚等国修改国籍法的做法，在我国探索制定双重国籍制度。要参照俄罗斯、独联体等国家的做法，采用国际人才全球定价，实行人才待遇标准化，通过法规对人才减免退补税提供特殊待遇。加快制定人才交流条例、人才奖励条例、优秀海外境外人才移民条例、人才创业扶持条例、外籍人才工作生活保障条例等政策性法规文件，形成具有中国特色、与国际通用的人才政策法规体系。&
　　（三）在人才制度的功能上增创新优势&
　　科学界定人才制度的功能定位，有利于增强人才制度的优越性。要围绕人才制度的配置功能、激励功能、服务功能、调节功能、保障功能、预测功能，搭建人才发展载体，实行制度项目化落实，工程化推进，延伸和拓展人才制度功能体系。进一步推进人才管理改革试验区建设，借鉴经济特区成功经验，先行先试、创造经验，以点突破、带动面上，逐级放大、全面推开。构建人才“孵化器—加速器—产业园”一体化载体，把人才制度建设融入到人才载体建设中，在制度建设中创设人才载体，在人才载体创新中丰富完善制度，增强人才制度的实践性和可操作性。要从制度和法制的层面，营造爱才重才惜才的舆论环境、依法规范高效的政务环境，爱心放心栓心的生活环境，把江苏建成广纳天下英才、汇聚创新智慧、实现创业梦想的首选之地。&
　　（四）在人才制度的激励上增创新优势&
　　水不激不跃，人不激不奋。一要完善收入分配制度。完善分配、激励、保障制度，建立健全与工作业绩紧密联系、充分体现人才价值、有利于激发人才活力和维护人才合法权益的激励保障机制。完善各类人才薪酬制度，加强收入分配宏观管理，逐步建立秩序规范、激发活力、注重公平、监管有力的工资制度。二要完善竞争激励制度。进一步深化用人制度改革，建立约束与激励相结合的考核评价制度，促进人才资源的适度竞争和合理配置，形成优秀人才脱颖而出的机制。引导人才在竞争中加强合作，增强竞合意识，培养团队精神，形成人才相互学习、相互促进的良好局面。三要建立产权激励制度，制定知识、技术、管理、技能等生产要素按贡献参与分配的办法，推进知识产权战略的实施，强化知识产权保护对人才创新创业创优的激励作用。四是建立国家荣誉制度。建立针对个人、覆盖所有群体、区别对待多元主体并能避免“官本位”异化作用的国家荣誉制度。&
　　（五）在人才制度的效能上增创新优势&
　　改革和完善人才管理制度和人才评价制度，改变“学而优则仕、研而优则仕”的人才“官本位”思想，改变过去以论文、项目、经费等标准来评价人才的方法，注重人才的社会“贡献率”。加快去行政化步伐，逐渐取消科研院所、学校、医院等事业单位的行政级别和行政化管理模式，加快探索建立理事会、董事会等形式的法人治理结构，逐步建立与国际接轨的人才管理制度。加强对已有人才政策、制度的考核评估，及时提出优化方案和措施。全力推动制度不走样不打折地执行，做到执行制度有监督、有奖罚、有评估，培育认同制度、敬畏制度、落实制度的社会文化，让人不敢、不愿不落实制度，形成制度与人的良性互动。&
　　（六）在人才制度的组织上增创新优势&
　　党管人才是我国人才制度的最大组织优势。建立党委领导下的科学人才制度决策机制，凡涉及人才工作的重要制度、重要法律，都要提交相应层级的人才工作领导小组审议，报同级党委、政府审定。提请领导小组审议的人才制度，要事先征求相关单位意见，必要时面向社会公开征求意见。要鼓励各级各部门探索建立人才制度决策支持系统，组建人才制度专家咨询委员会，不断提高人才制度决策的科学化水平。发挥高层次人才智库作用，建立人才制度制定专家库，做好重大人才制度专家论证、专家参与、专家咨询，不断制度的组织化水平。&
　　“加快形成具有国际竞争力的&人才制度优势问题研究”课题组成员&
　　苗成斌&& 《群众》杂志社副总编、研究员，兼职南京大学、南京财经大学教授
　　过利平&& 江苏省委组织部人才工作处处长&
　　高& 颜&& 江苏省委组织部人才工作处副处长&
　　冉& 勇&& 江苏省委组织部人才工作处主任科员&
　　刘西忠&& 江苏省社科联研究室副主任、博士&
　　本调查问卷由江苏省人才办和本课题组共同设计，受访对象为全省人才工作者和高层次人才，共发放调查问卷200份，收到有效问卷185份。&
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