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浅谈失业保险的就业促进作用
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失业保险调研报告
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【失业保险调研报告】关于我县失业保险工作现状调研报告――卢氏县社会失业保险中心为保证失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，从而 制定失业保险条例，中华人民共和国务院于 1998 年发布《失业 保险条例》 ，河南省《失业保险条例》于 2001 年 11 月开始实施。失业保险是作为社会保障的一项重要内容,为构筑以“三条保障 线”为核心的社会网,促进就业再就业,推动企业改革,维护 市场经济的正常运行和社会稳定作出了应有的贡献。我中心就我 县的失业保险工作情况进行了专题调研，现将调查报告如下一我县失业保险工作现状 近年来，在县委、县政府的高度重视和有关的积极配合 下，我县失业保险工作得到了长足发展。失业保险参保范围覆盖 全县国家机关的所有合同制工人，企、事业的全部人员。截 至目前，全县失业保险参保单位达 领取 《失业证》 的 个，参保职工 人，为 万元，名失业人员累计发放失业保险金失业保险金按时足额发放率达 100%，失业保险基金滚存结余 万元 ，圆满实现了“两个确保” ，同时举办免费转岗、转业 班 期，参训人中达 人次，为其中的 名失业人员推荐新的工作岗位，使其实现了再就业，这些都为促进我县经济发展 与社会稳定发挥了一定作用。近年来，我县的失业保险工作在全 市一直名列前茅， 得到了上级部门的充分肯定和社会各界的一致 好评。-1-二、我县失业保险工作中存在的矛盾和问题 近年来，全县的失业保险工作在扩面、征缴、发放、清欠、 培训等方面取得了可喜的成绩。这些成绩的取得，是县局正确领 导的结果，是全中心干部职工夜以继日，任劳任怨、克服困难、 不懈努力的结果，但在肯定成绩的同时，也清醒的看到当前失业 保险工作还存在一此矛盾和问题（一） 、失业保险基金收缴率偏低，失业金拖欠触目惊心。据 统计，截止目前，全县累计拖欠的失业保险基金就达 余万元，已严重威胁“两个确保”的实现和“三条保障线”的衔接， 威胁社会稳定。究其原因：一是能够正常缴费的单位对失业保险 工作重视不够，认识不到位。特别是部分事业（尤其是全供、差 供事业）单位感觉失业可能性极小，缴费再积极也是为别人 “做贡献” ，认识不到国家提出的社保基金实行“社会统筹”的 重要所在。帮而在缴纳失业保险费进能拖则拖、能赖则赖，不愿 为社会尽缴费义务，这在一定程度上影响了失业保险基金的征 缴，同时个单位还存在挤占、挪用失业保险费的违法违纪现象； 二是县内的企业多数处于停产、半停产状态，职工工资难以正常 发放，失业保险费长期拖欠。同时， 部分破产企业的“破而不决” 致使长期拖欠的巨额失业保险费不能及时得到兑现， 这也是造成 全县失业保险基金拖欠严重的重要的原因之一。（二） 、失业保险覆盖面拓宽困难。由于我县的经济现状是国 有企业已经大部分不存在，个体工商户比较分散，管理困难，加-2-上参保意识淡薄，导致我县的失业人员是逐年增加，参保人员逐 年减少。（三） 、失业保险经办机构办公经费严重不足，影响着失业保 险工作的正常开展。失业保险由原先提取管理费改为财政统管实 行“收到两条线”以来，办公经费十分短缺，严重影响了日常的 下乡征缴、政策等工作的进行。三、工作建议 失业保险关系到改革发展稳定的在大局，关系到人民生 活水平的提高，关系到国家的长治久安，它不仅是一个重大 的经济问题，也是一个重大的政治问题，必须把它作为政府 的一项重要职责，认真抓好落实。针对存在的问题，我们提 出以下几点建议1、加强法律的建设，目前，我国正在起草《社会 保险法》等有关法律，这必将促进我国社会保险制度的健康 发展。只有加强失业保险法律制度建设，依靠法制的力量， 才能有力、持久、稳定地推动失业保险的发展和完善。2、要加大宣传力度，使失业保险制度深入民心。要采 用各种宣传手进行宣传，让广大职工明白这是造福于千万 人民的德政工程。在加强媒体宣传的同时， 要投入人力物力， 深入到各企业到中宣传，让他们了解参加失业保险的必要性 和重要性，从而激发广大职工参保的热情和积极性。通过这次深入的调查学习，使我们更加明确了目前存在-3-的问题和困难，我们将在今后的工作中继续全力以赴、抓好 落实，切实把失业保险工作作为社会保障工作的一项十分紧 迫的中心任务来抓，为失业人员的生活及再就俨创造一个良 好的环境，努力使我县的失业保险工作财上一个新台阶。严格执法，加大政府监督检察力度，建议由县政府直辖 市财政、审计等职能部门督促参保单位及时缴纳失业保险 费，对无故拒缴、拖缴失业保险费的单位要依法查处，必要 时通过媒体暴光或通过法律手段解决，同时对挤占、挪用职 工社会保险费的单位负责人要予以严厉处罚，以杜绝失业金 的流失。2、加大宣传力度，-4-
【失业保险调研报告】我县失业保险工作现状调研报告为保证失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，从制定失 业保险条例，国务院 1998 年发布《失业保险条例》 ，湖南省于 2001 年 5 月起实施，并颁布了《湖南省实施&失业保险条例&办法》 。失业 保险是作为社会保障的一项重要内容，为构筑以“三条保障线”为核 心的社会安全网，促进就业再就业，推动企业改革，维护市场经济的 正常运行和社会稳定作出了应有的贡献， 我就我县失业保险工作情况 进行了专题调研，现将调查情况报告如下一、我县失业保险工作现状 近年来，在县委、县政府的高度重视和有关部门的积极配合下， 我县失业保险工作得到了长足发展， 失业保险参保范围覆盖全县国家 机关的所有合同制工人，全体事业单位工作人员，企业单位人员，截 至目前，全县失业保险参保单位 215 个，参保职工 10630 人，为领 取《失业证》的 3560 名失业人员累计发放失业保险金 500 万元， 失业保险金按时足额发放率 100%，失业保险基金滚存结 1017 万元，圆满实现了“两个确保” 、同时举办免费转岗、转业培训班 ，参 加培训 8000 多人次， 为其中的 5621 名失业人员推荐新的工作岗位， 使其实现了再就业， 这些都为我县经济发展与社会稳定发挥了一定作 用。近年来，我县的失业保险工作一直在全市名列前茅，得到了上级 部门的充分肯定和社会各界的一致好评。二、我县失业保险做中存在的矛盾和问题：近年来，全县的失业保险工作在扩面、征缴、发放、清欠、培训 等方面取得了可喜的成绩。这些成绩的取得，是市处和县委、县政府 以及局党组正确领导的结果，是失业保险站全体职工夜以继日，任劳 任怨、克服困难、不懈努力的结果，但在肯定成绩的同时，也清醒的 看到当前失业保险工作还存在一些矛盾和问题（一） 、失业保险基金收缴率低。失业保险金拖欠触目惊心，据统 计，截止目前，全县累计拖欠的失业保险金就达 2000 余万元，已严 重威胁“两个确保”和实现“三条保障线”的衔接，威胁社会稳定， 究其原因：一是能够正常缴费的单位对失业保险工作重视不够，认识 不到位，特别是部分事业单位（尤其是全额财政拨款的事业单位）自 我感觉失业可能性小，缴费再积极也是为了别人做贡献，认识不到国 家提出的社保基金实行“社会统筹”重要意义所在，除财政代扣的个 人部分外， 单位部分都是欠缴， 而有些差额事业单位， 也是一拖再拖， 能赖则赖，不愿意为社会尽缴费义务，这在一定程度上影响了失业保 险基金的征缴，基金欠缴严重也影响了失业人员待遇的享受。二是县 内的企业生产不正常，经济不景气，很多处于停产半停产状态。职工 工资都难以正常发放，更别说缴纳社保基金了，失业保险基金因此长 期拖欠，同时，部分破产企业因拖欠或者缴费不足，影响了职工待遇 兑现，也就更不想缴纳。（二） 、失业保险覆盖面拓宽困难。由于我县的经济现状是国有企业已经大部分不存在，个体工商户比较分散，管理困难，加上参保意 识淡薄，导致我县的失业人员是逐年增加，参保人员逐年减少。（三） 、失业保险经办机构办公经费严重不足，影响着失业保险工 作的正常开展，每年财政安排的工作经费少之又少，严重影响了下乡 征收，宣传和扩面更加困难。三、工作建议 失业保险关系到改革发展稳定的大局、 关系到人民生活水平的提 高，关系到国家的长治久安，它不仅是一个重大的经济问题，也是一 个重大的政治问题，必须把它作为政府的一项重要职责，认真转好落 实，针对存在的问题，我提几点建议1、严格执法加大政府监督检查力度，建议由县政府直接管理， 审计部门督促参保单位，对无故拒缴、拖缴失业保险费的单位要依法 查处，必要时通过法律手段监察手段解决，同时对挤占、挪用职工社 会保险费的单位负责人要予以严厉处罚，以杜绝失业保险金的流失。2、加强法律制度的宣传，让失业保险深入民心。目前，我国的 《社会保险法》已经实施，但真正的实施执行还有相当的困难，要加 大宣传力度，让法律政策深入人心，深入企业的心里。要有重点的抓 几个特别来监督社会保险法的实施。3、加强法律制度的建设。虽然社会保险法已经出台并实施，但 对于失业保险的现状没有明确的指导，对于现实中存在的一些问题， 建议要出台相应的政策法规，以便于解决存在的问题。4、建议工作经费和工作业绩挂钩，以收定支。在前年工作业绩 的基础上定出工作经费的多少，激励多收多拨，少收少拨的政策，建 立正常的奖励激励制度。在很多县市都已经这样执行，我建议我们县 里可以考虑参照其他县里情况来定收支。5、建议财政代扣单位缴费部分，以弥补基金越拖越重的情况。通过这次深入调查学习， 使我们更加明白了目前存在的困难和问 题，我们将在今后的工作中继续全力以赴，抓好落实，切实把失业保 险工作作为社会保障工作的一项十分紧迫的中心任务来抓， 为失业人 员的生活及再就业创造一个良好的环境， 努力使我们县的失业保险工 作再上一个新台阶。
【失业保险调研报告】关于失业保险问题的调研报告一、失业保险问题的提出随着社会经济的发展和进步，在人口压力和激烈的就业竞争机制下，失 业人口的比例增长不容忽视。我国实施积极的促进就业政策,即把失业保险逐 渐与促进就业相结合,它已经成为失业保障制度发展的趋势。我国从建立失业保险制度以来，这项工作已取得了较大进展，但目前城 镇企业、事业单位职工参保人数偏低，覆盖范围比较窄，基金的统筹层次也 不高，与发达国家相比，与我国社会经济发展、广大民众的需求仍存在不小 的差距。在此基础上，我们对杏林小区的部分居民进行了问卷调查和走访， 获得了一些反馈意见和数据资料。本次调研主要由我们第六实践小组的同学开展并完成。我们的实践 小组主要与杏林合作，在该小区开展了关于失业保险问题的调研活动。二、失业保险的研究目的及意义我国保险业起步晚、基础差，经过近年来的改革发展，市场体系、市场 主体、监管体系初步形成，但还不完善，保险业仍然处在初级阶段，发展的 道路还很漫长。市场经济是法制经济,失业保险制度作为社会保障制度的重要组成部分, 也应建立在法制的基础上。当前存在的以上种种问题也与相关法规不尽健全 和完善大有关系,而且原有的两部失业保险法规早已无法满足客观现实的需 要,为确保失业保障的强制性和统一性,确保失业保险工作的顺利进行,充分 保障失业人员的合法权益,制定我国的失业保险法已是当务之急。1强化失业保险制度的促进再就业功能， 加强对失业者的再就业培训,缓解 就业压力，适当加大转业训练、生产自救、职业介绍等就业服务的投人，才 能降低失业救济的成本，这也是解决失业问题的根本所在。失业保险主要是 解决失业与重新就业之间的短期生活困难问题。我们不能把失业者特别是年轻的失业者长期养起来,关键是要让他们掌 握一技之能,通过培训重新就业。这客观上要求调整现有的失业保险制度,通 过改革现有的失业保险费的筹集、 发放办法,通过调整失业保险金中用于技术 培训、 转岗训练的费用比例的办法,从以往简单的生活保险转化为促进失业人 员的再就业,由消极保险转化为积极的失业保险,以避免单靠救济导致职工不 求进取甚至主动失业的现象,从而使职工重新走上新的工作岗位,缓解失业压 力,促进社会稳定。失业人员纳入社区管理后，社区在全面掌握失业人员的各种动态情况的 同时，可依托社区劳动保障平台在社区建立失业人员台账，为其提供及时、 有效的就业服务。对符合领取失业金条件的人员，及时发放失业金，保障失 业人员的基本生活；对没有就业的人员提供有针对性的职业培训，提高其再 就业技能，提供及时、适合自身特点的就业服务，帮助其尽快实现再就业； 对已经实现就业的人员，按规定停发失业金。新政策实施初期，失业人员将 暂时按照老人老办法、新人新办法进行管理，新进入失业保险管理人员纳入 社区管理，正在领取失业金的人员仍按原来的管理模式进行管理，待时机成 熟后，将所有领取失业金人员全部纳入社区管理。三、调查研究的主要内容我们在社区发放了失业保险基本情况调查问卷，本问卷共 150 份，收回 有效问卷 146 份。发放范围以杏林社区的居民为主。从调查问卷中，我们得 到一定的分析数据。（调查问卷见附录） 在调查问卷的基础上，我们对失业保险问题进行了研究。劳动者一旦失2去收入,失业保险就要对其基本生活起到保障作用,保障的水平应能够维持其 基本生活,以利于社会安定。失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失 业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的 重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。社会保障体系包括社会保险、 社会救济、社会福利、社会优抚安置和国有企业 。失业保险具有如下特点一是普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活 而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用 范围时，参保单位应不分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工 形式，不分家居城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件， 都有享受失业保险待遇的权利。分析我国失业保险适用范围的变化情况，呈 逐步扩大的趋势，从国营企业的四种人到国有企业的七类九种人和企业化管 理的事业单位职工，再到《失业保险条例》规定的城镇所有企业事业单位及 其职工，充分体现了普遍性原则。二是互济性。失业保险基金主要来源于社会筹集，由单位、和国家 三方共同负担，缴费比例、缴费方式相对稳定，筹集的失业保险费，不分来 源渠道，不分缴费单位的性质，全部并入失业保险基金，在统筹地区内统一 调度使用以发挥互济功能。从国际国内的经验看，不断完善社会保障体系，加大对就业和培训的投 入力度，采取多种措施稳定就业和预防失业，为失业人员创造更多的就业机 会，已成为各国的共识，并成为政府宏观经济政策调控的目标。目前，我国 的失业保险基金结余较多，有能力在稳定就业、预防失业方面发挥更大的作 用，以弥补就业专项资金在使用上的空白。随着我国经济体制改革的进一步 深入，完善失业保险制度已势在必行。下一步，我们将进一步推动各地做好 相关工作， 认真研究在应对金融危机实施失业保险新政策中好的做法和经验，3形成制度化的长效机制，建立和完善具有中国特色的失业保险 “保障生活、 预防失业、促进就业”三位一体功能的制度。四、社会失业保险存在的问题探究1、失业保险覆盖范围比较狭窄 在全球金融危机、失业率上升时期，失业保险无疑是顶“保护伞”。失 业保险为失业人员提供了基本生活保障，但在预防失业和促进就业的功能上 仍有提升空间。金融危机是社会保障的发展契机，而通过社会保障的进步， 将挫败金融危机带来的种种冲击。我国《失业保险条例》关于失业保险的覆盖范围，尽管比过去有所扩大， 但根据我国规定，失业保障对象仅限于城镇企事业单位的职工，私营、三资 企业还未完全纳入， 在农村除了少数合同制工人享受有限的失业保险待遇外， 大量农民工也被排斥在正式的失业保险制度之外，至于国家公务员、乡镇企 业职工也不在涵盖范围内，其覆盖范围依然过窄，既不能体现失业保险的社 会性特点，也不利于市场经济的发展。随着市场经济的发展，我国现阶段非 公有制经济已经成为国民经济的重要组成部分，成为吸纳就业的主要渠道。在激烈的市场竞争条件下，他们同样面临着失业的风险，这次次贷危机使得 我国民营企业遭受前所未有的打击，相当一部分民营企业破产，大批人员失 业。如果不将他们纳入到失业保险范围，这些职工失业后将面临着基本生活 的困难，因此有必要进一步扩大失业保险的覆盖范围，将这部分人员纳入失 业保险范围之内。2、失业保险的救济方式主要是消极救助 所谓消极救济，就是以保障生活为目标。所谓积极保障，就是采取各种 有效措施，以最大限度促进就业为目标。从我国实际情况看，一方面，失业保险制度在保障失业人员基本生活方4面，已取得了显著成效。另一方面，我国现行的失业保险制度在设计上，还 存在一些缺失，促进就业的功能比较弱。如对享受失业保险待遇的失业人员， 没有规定必须参加就业服务机构组织的培训；对应该接受推荐的工作，只作 出了原则规定，没有具体落实的措施，也没有鼓励积极寻找工作并给予适当 奖励的办法。同时，没有将领取失业保险待遇享受时间与待遇标准相挂钩； 对企业主动吸纳失业人员再就业，也缺乏相应的奖励支持措施等。我国目前还没有统一的社会保险法，失业保险金的缴纳、拨付、管理等 主要依靠政策和手段进行，保险费的筹集、基金保值增值的规定也不能 适应形势发展的需要。《失业保险条例》是由国务院颁布的行政法规，没有上 升到全国人大常委会立法的高度，仅仅是失业保险制度实施的一个基本性法 律规范，不是失业保险的基本法，法律效力不强、稳定性较差。目前，我国 失业保险方面的法律法规主要是劳动和社会保障部等相关部委制定的行政规 章，且有相当一部分规范表现为意见、通知等形式，还有相当一大部分是由 各省市制订的地方性法规，同样缺乏法律上的稳定性、权威性和统一适用性， 难以发挥法律规范的作用，无法确保失业保险的有效实施。而且部门、 地方性法规的制定往往以维护地方或部门利益为目的，立法的技术性不强， 过于原则化，缺乏可操作性。立法的不统一，导致了法律实施过程中的立法 冲突和执法过程中的混乱现象。3.失业保险管理体制不健全，缺乏有效的监管机制 当前我国失业保险金的领取资格审核不够严格，缺乏有效的监督机制， 导致一部分人在就业的过程还领取着失业保险金。失业人员与原单位终止劳 动关系，按规定办理了失业登记手续，领取失业救济金，但其重新就业后却 没有办理相应的就业手续，也未缴纳劳动保险，使管理部门无法对其进行有 效的管理。对人员就业情况无法真实的掌握，使得在领取失业保险金的人群 中存在大量的“隐性就业”问题，失业保险金发放缺乏公正公平。由于监管不 力，保险基金在管理上也存在混乱现象。失业保险的管理涉及到劳动、人事、5财政、、商业保险等许多部门，各级别、各部门都参与社会保障基金的 统筹和管理，造成地区、部门间难以协调，同时扩大了风险。各部门分别设 置管理机构，造成机构重置，效率低。由于各部门所处的地位不同，难于统 一协调。有的地方实行社保经办机构直接征缴，有的则由部门代缴，导 致费用征缴的机构不统一。失业保险基金管理不统一，管理机构分散，管理 层次过多，各地保障标准不一致，无法对其进行统一有效的管理，使基金管 理在制度运行上出现不协调现象。我国缺乏相应的失业保险法律、法规，失 业保险基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决 机制，事后又缺乏有效的法律监督，失业保险基金被挪用、挤占和贪污的现 象屡屡发生。由于缺乏有效的监督机制不仅影响了失业保险制度的公平，也 造成失业保险基金流失，使失业保险制度运行更加困难，缺乏效率与公平。这些因素的存在严重影响了失业保险制度的运行效率。五、完善失业保险政策的意见和建议1、我国的要不断扩大失业保险的覆盖范围，应成为惠及所有劳动者的一 项基本保险制度。我国失业保险制度建立较晚，现行制度在内容设计方面仍有所缺失。鉴 此，我们应结合《社会保险法》的制定和《失业保险条例》的修订，对现行 失业保险制度及相关规定进行适当修订、补充和完善，努力打破城乡界限， 将不同所有制性质的各类企业、事业单位和有雇工的个体工商户等单位及其 职工，以及农村进城务工人员和灵活就业人员等，纳入失业保险体系范围。同时，针对不同单位就业群体差异性的特点，设置不同的入门条件（如费率、 期限等） ，并进一步加大工作力度，不断扩大失业保险覆盖面范围，使广大企 业职工和从业人员在失业期间，都能得到基本生活保障和相应的就业服务， 努力将失业保险变成惠及城镇所有劳动者的一项基本保险。6关于失业保险的保障范围,1993 年《规定》将实施对象规定为七类:(1) 宣告破产的企业职工;(2)濒临破产的企业法定整顿期间被精简的职工;(3)企 业终止、解除劳动合同的工人;(4)企业辞退、除名或开除的职工;(5)按照国 家规定被撤销、 解散企业的职工;(6)按照国家规定,停产整顿企业被精简的职 工;(7)依照法律、法规规定或省、自治区、直辖市人民政府规定,享受失业保 险的其他职工。可见,这部法规所规定的失业保险保障范围仅限于国有企业职 工。虽然在执行过程中,许多省市把这一范围扩大到国有企业和镇、区、县以 上集体企业职工,但大多数区县以下的小集体企业、乡镇企业、外商投资企业 的职工,以及个体、私营企业和农民合同制职工基本上未开展失业保险。社会 保障是所有劳动者应当享有的权利,而且像乡镇企业私营企业等是重要的就 业渠道。失业救济金究竟按什么标准进行发放,可以考虑按以下三个原则:一、失 业救济金应界定在失业前工资标准以内,即不超过失业前的工资收入。二、失 业救济金不应等同于甚至低于社会最低生活标准,失业保险的功能之一就是 保障失业者的基本生活,而不是最低生活,如果用保证最低生活标准来确定失 业救济金,则失业救济金就丧失失业社会保障的意义。三、失业救济金的发放 标准既应考虑保障失业者本人的基本生活,也要考虑如何保障其家属的最低 生活。目前世界上推行失业保险的国家中,很多国家都考虑到这一点,如德国 规定失业保险费的发放标准是:需要抚养子女的为本人失业前纯工资的 69%, 无子女的为 60%。我国规定的失业救济金的发放标准为:相当于当地民政部门 规定的社会救济金的 120%―150%。这本来已经极为有限,但很多地方甚至未 达到这一水平。因此,目前失业保险的保障水平过低,起不到保障失业人员基 本生活水平的作用,适当提高失业救济金的发放水平,保证失业救济金按标准 发放,已成为失业保险工作的努力方向。2、失业保险要变消极救济为积极保障，并与促进就业紧密结合7另外,目前失业保险制度对失业者积极求职的经济激励方面仍有缺陷。虽 然也规定了提供失业职工的转业培训费,扶持失业职工生产自救等内容,但这 些项目多数得不到保证。而且,现行制度中对于失业者跨区域求职的要求,未 规定给以资助,却通过户口、居所等人为限制失业者的地区流动。而国外一些 国家,如日本,失业者异地就业,需要举家迁移,可向失业保险机构领取搬迁费, 这样无疑加速了劳动力市场的人才流动。总之,用积极的促进再就业来代替单纯发放失业救济,是我国失业保险 改革的趋势。在当前应对国际金融危机中，为缓解失业压力，我国采取了一 些积极措施，政府不断加大资金投入，通过增加企业工资性补贴等，减轻企 业负担，鼓励创造就业机会，广开就业门路，支持稳定就业和创造工作岗位， 并加强对失业人员技能培训促进再就业。如通过财政补贴的方式，对企业长 期雇用工人的，给予一定比例和时间的工资性补贴、徒工补贴；对濒临破产 的企业，允许企业一边维持企业发展，一边提前申领失业保险金；对有创业 意愿的人员，也给予适当补贴等。同时，组织实施多个再就业项目。政府也 不断加大国家劳动力市场基金的投入，通过为企业提供工资性补贴，加大教 育培训力度，适度调整社会福利政策，增加有关社会福利补贴，积极推进促 进就业项目的实施等方式，稳定就业岗位和预防失业。近几年来我国政府在应对国际金融危机方面，相继制定了一系列行业振 兴政策措施和大规模经济刺激，有力地促进了社会经济稳定发展。同时， 人力资源社会保障部与财政部等有关部门也出台了包括使用失业保险基金减 轻企业负担、稳定就业岗位的政策，为稳定就业、预防失业创造了有利的条 件。从近一年来实施情况看，这项工作已取得了阶段性的积极成果（这一政 策措施执行至 2009 年底） 。3、完善劳动力市场信息网络，加快建立失业动态监测体系 从我国情况看，一方面，近年来，劳动力市场建设得到了快速发展，大 部分地区基本上形成了一整套比较完备的劳动力市场信息网络和公共就业服8务体系。但发展还不平衡，特别是中西部不发达地区的区县，以及一些城市 中的社区劳动力市场信息网络平台建设，资金投入不足，设备落后，网络还 不畅通，信息内容不丰富。还有一些地方，在硬件设施等方面并不亚于欧盟 国家，可在网络软件运用、求职信息内容、信息共享、服务意识、服务质量、 服务内容、服务效率、人职匹配及市场管理等方面还存在不少差距，有形缺 神。我们认为，应进一步加大对劳动力市场信息网络建设方面的投入，特别 要加大对中西部不发达地区和城市社区信息平台建设的投入。同时，加强对 工作人员的培训，不断提高人员素质，改进服务质量，提升服务效率，为广 大的求职人员和用人单位做好服务，不断完善劳动力市场信息网络和公共就 业服务平台，真正实现联网互通，信息共享。4、积极支持职业培训发展，实施不同形式的就业促进项目 这些年来，我国也制定和实施了积极的就业政策，各方面已取得了显著 成效。但应看到，我国职业培训经费的投入有限，还没有建立这方面的专项 资金，一些地方师资力量不足，培训场地不够用，设施条件也较差。各地在 职业培训项目设计方面，也缺少针对性和有特色的内容，且失业人员的自我 求职和自主创业能力较低，不能满足用人单位和社会的需求。我国应加大对 职业培训经费的投入，可在就业专项资金中，列入职业培训专项经费。同时， 根据失业人员的特点，制定针对性较强的培训项目和就业促进项目，以提升 失业人员就业能力，不断满足用人单位和社会需求。5、关于立法建议 从法律层面考虑，我们了如下建议，在完善立法的层面上，非常有 必要将失业保险制度进一步法制化，这是解决现存问题的必然选择。由于我 国失业保险方面的法律法规层次不高，原则性规定较多，可操作性不强，不 能很好的发挥失业保险制度的作用。因而需要进一步提高失业保险的立法层 次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法发展，由国家出台相关 法律、法规，确保失业保险的有效实施，改变失业保险法立法层次低、原则9性强、权威性和强制性较弱的局面。我国应当制定统一的《社会保险法》或 《社会保障法》 ，目前《社会保障法》草案已经出台，具体内容还有待于进一 步细化。于劳动者而言，劳动者与用人单位之间发生的失业保险争议，属于劳动 争议的范畴(而非行政争议)，应当根据劳动争议的有关规定处理。比如，依 据有关社会保险费征缴规定，劳动者个人应当缴纳的失业保险费由其所在单 位从其本人工资中代扣代缴，若本人认为单位的代扣代缴行为不符合法律规 定，而与单位发生争议等。《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》，是处理劳动争议的法律依据。根据规定，当劳动者与用人单位之间发生失业保险争议后，当事人可以向本 单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可 以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁 委员会申请仲裁。对仲裁不服的，可以向人民法院提起诉讼。附录一失业保险基本情况调查问卷101.您的性别是？ A 男 B 女 2.您的学历是？ A B C D E F 小学及以下 初中 高中或中专 大专 本科 研究生及以上3.您现在或曾经所在单位的性质是？ A B C D E 机关事业单位 国有企业 私营个体企业 外资企业 自由职业或无业4.您参加工作的时间是？ A 一年及以下 B 一年至五年 C 五年至十年 D 十年及以上 5.您的月实发工资（元）？ A B C D E F G 2000 以下 2001 至
以上6.您愿意参加失业保险？11A 是 B 否7.您接受过政府组织的免费就业培训吗？ A 是 B 否 8.您收到过就业社保机构面给提供的就业信息吗？ A是 B否9.如果你失业的话，你愿意接受再就业培训吗？ A 十分愿意 B 比较愿意 10.您所在的单位有为您购买失业保险吗？ A 是 B 否 11.您知道失业保险的领取条件是缴费满 12 个月？ A、完全了解 B、比较了解 C、不确定 D、不太了解 E、完全不了解 12.您知道必须是非自愿失业才能领取失业金？ A、完全了解 B、比较了解 C、不确定 D、不太了解 E、完全不了解1213.您知道如何领取失业保险？ A、完全了解 B、比较了解 C、不确定 D、不太了解 E、完全不了解 14.您觉得现有的失业保险制度存在哪些不足 A B C D 缴费率过高 补贴比率低 异地报销结算不便 失业保险金额低15.针对现阶段失业保险的不足，你认为有哪些改进措施？ A B C D 扩大失业保险的覆盖范围 提高失业保险金额度 健全失业保险实施体系 加大对职业培训及职业介绍等方面保险基金的投入[开放式] 您觉得现有的失业保险制度还存在哪些不足，有什么改进措施？附录二调查问卷结果分析1.就调研的实际结果来看，有 76％的居民对自己目前的工作比较满意，13对失业保险认识较充分，已通过企业或个人参加了失业保险，工作的积极性 算是比较高。失业保险具有强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实 施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业 保险并履行缴费义务。根据有关规定，不履行缴费义务的单位和个人都应当 承担相应的法律责任。2．仅有 38%的人能够比较全面地了解社会失业保险制度，杏林社区有 5 2%的人认为失业保险制度对自己的基本生活保障起着一定作用。对该制度的 施行比较满意,80％的人认为开展再就业培训对自己有一些帮助。3.有 21％的人对自己目前的工作处境不是很满意，对失业保险的了解不 是很多。即使面临失业问题，他们在失业保险的具体救济方法和施行上也还 存在着相关知识的不足。4.大多数人认为我国目前的失业保险制度不够完善，还需进一步改进实 施，更加高效便民，以促进人们的失业保障和维持人们的基本生活。失业保险是社会保障体系的重要组成部分,是社会保险的主要项目之一。大部分的人愿意参加失业后的再就业培训，并表示政府在就业信息提供上应 发挥更大的作用。社保机构也应当完善其职能，扩大其服务范围。可见，失 业保险为失业人员提供了基本生活保障，但在预防失业和促进就业的功能上 仍有提升空间。14
【失业保险调研报告】关于我国失业保险制度的调研报告 关于我国失业保险制度的调研报告 我国失业保险制度的摘要在 市 场 经 济 体 制 下 ，由 于 经 济 增 长 的 周 期 性 和 经 济 结 构 的 变 动 等 原 因 ，社 会难以实现对劳动力的均衡配置， 此失业成为一种正常的、 常发生的现象。因 经 长 期 以 来 ，各 国 采 取 各 种 措 施 增 加 就 业 机 会 ，降 低 失 业 率 ，同 时 也 制 定 了 各 种 失业保障制度来保障失业者及其家庭的基本生活， 使在失业期间获得培训机 并 会，提高其再就业的能力。在失业保障制度中，最基本的就是失业保险制度。建 立 失 业 保 险 制 度 ，保 障 失 业 者 及 其 家 庭 的 基 本 生 活 ，通 过 被 动 的 承 担 风 险 和 主 动 的 促 进 就 业 ，起 到 了 调 节 劳 动 力 供 需 、实 现 收 入 再 分 配 、缓 解 社 会 经 济 动 荡 和 促 进 社 会 经 济 发 展 的 作 用 。目 前 ，失 业 保 险 制 度 在 许 多 国 家 已 经 具 有 多 年 的 实 践 经 验 并 取 得 了 较 好 的 成 效 。我 国 自 改 革 开 放 以 来 ，也 开 始 逐 步 建 立 失 业 保 险 制 度 ，现 已 初 步 形 成 具 有 中 国 特 色 的 失 业 保 险 制 度 。但 是 ，我 国 现 行 的 失 业 保 险 制 度 在 当 前 的 金 融 危 机 的 经 济 形 势 下 ，面 对 不 断 增 加 的 失 业 人 口 ，越 发 显 得 保 障 乏 力 。我 们 该 如 何 使 失 业 保 险 制 度 在 更 大 的 范 围 内 发 挥 作 用 ，如 何 使 失业保险制度的促进就业功能在更大的程度上得到发挥， 已经成为我国乃至 这 世 界 各 国 共 同 研 究 的 重 点 。本 文 主 要 对 失 业 保 险 制 度 的 现 状 进 行 分 析 ，提 出 了 我 国 现 行 的 失 业 保 险 制 度 存 在 的 问 题 ，并 借 鉴 国 外 的 先 进 经 验 ，同 时 结 合 我 国 的具体国情，对改进我国的失业保险制度提出针对性的建议。本 文 主 要 采 用 文 献 研 究 的 写 作 方 法 ，主 要 的 思 路 是“ 理 论 基 础 分 析 一 现 状 分 析 一 对 策 建 议 &。文 章 共 分 为 四 大 部 分 第 一 部 分 主 要 研 究 了 选 题 的 研 究 背 景 和 选 题 的 意 义 ；第 二 部 分 主 要 是 失 业 保 险 制 度 研 究 的 理 论 基 础 ；第 三 部 分 主 要是对失业保险制度的现状进行分析并指出现行的失业保险制度中存在的主 要 问 题 ；第 四 部 分 主 要 是 借 鉴 国 外 失 业 保 险 制 度 的 成 功 经 验 ，并 结 合 我 国 的 实 际情况，提出对策建议来促进就业。关键：失业 失业保险 对策 建议Abstract In a market economy, the economic growth and the cyclical changes in economic structure and other reasons, the community is difficult to achieve a balanced allocation of the labor force, so unemployment is a normal, recurring phenomenon.For a long time, countries have adopted various measures to increase employment opportunities, reduce unemployment, but also developed a variety of unemployment insurance system to protect the basic livelihood of the unemployed and their families, and to receive training during the period of unemployment, to improve their re-employment capacity. In the unemployment insurance system, the most basic is the unemployment insurancesystem. Unemployment insurance system to guarantee the basic livelihood of the unemployed and their families, the risk through passive and active employment promotion, labor supply and demand play a regulation to achieve income redistribution to alleviate the social and economic turmoil to promote social and economic development. Currently, the unemployment insurance system in many countries already have many years of practical experience and have achieved good results. Since the reform and opening up of China, began to gradually establish an unemployment insurance system has been initially formed with the unemployment insurance system with Chinese characteristics. However, our current unemployment insurance system in the current financial crisis, the economic situation, the face of increasing unemployment, become increasingly weak protection. How do we make the unemployment insurance system in alarger context play a role, how to make the unemployment insurance system to promote employment function to a greater extent to be played, it has become common in China and the world focus of the study. In this paper, the status of the unemployment insurance system analysis, put forward China's current unemployment insurance system problems, and learn from advanced foreign experience, combined with China's specific national conditions, to improve our unemployment insurance system put forward specific recommendations. This paper uses methods of writing literature, the main idea is to &theoretical analysis of an Analysis of a basic policy proposals.& Article is divided into four partsthe first part of the main topics of the research background and the to second part of the unemployment insurance system is mainly theoretical The third component is the unemployment insurance system to analyze the current situation and that the existing unemployment insurance system, fourth component is to learn from successful foreign experience in the unemployment insurance system, combined with China's actual situation and put forward policy proposals to promote employment. Keyword:UUCSugge st一、前言(一)我国失业保险制度研究的重要意义1、完善的失业保险制度能促进社会稳定、和谐 完善的失业保险制度能促进社会稳定、 随着我国市场经济运行机制的建立，集体企业和国有企业体制进行不断深入的改 革， 我国的城镇化水平进程加快， 逐步打破了城乡二元经济结构。2007年， 国有企业1200 多万人已经面临失业，集体企业有大约400万人也面临失业。从我国的劳动力供给情况 来看，到2010年，我国的城镇新增劳动力供给5000万人，而从需求来看，劳动力新增就 业岗位只有4000万个，有1000多万的劳动力也将面临失业。同时农村的剩余劳动力还不 断向城市涌进，城镇的新生劳动力以每年1000万的速度递增。由于近来受金融危机的影 响，高校毕业生的就业问题和返乡农民工的就业问题逐渐凸显出来，并且下岗职工的再 就业形势不容乐观。失业大军在不断扩充，劳动力的供需矛盾越来越明显，导致我国的 就业压力巨大，就业形式十分严峻。就业问题已成为我国改革进一步深化的瓶颈，在市 场经济的条件下，就业和社会保障是不可分割的整体，在社会保障制度各子系统中，失 业保险制度对就业最直接。象我国这样一个人口众多的发展中国家，经济水平和财力也 决定了不可能把大量年轻、缺乏技能的失业者养起，但是如果不把就业问题处理好，两 级分化会越来越严重，贫富差距会进一步加大，社会的稳定会受到严重的威胁。所以我 国建立完善的失业保险制度迫在眉睫。我国应该根据自己的政治、经济和人口的现实情 况，并在借鉴国际经验的基础上，建立适合中国国情的新型失业保险制度。众所周知， 失业保险的目标主要是保障尽可能多的失业者失业期间的基本生活，来维持社会稳定、 缩小劳动者之间的收入差距，还要保证劳动力的合理流动，促进劳动力资源的合理配置 和经济的发展，发挥“自动稳定器”的作用。所以失业保险制度是失业保障制度的基础， 没有规范、完善的失业保险制度，社会就不会和谐和稳定，市场经济也得不到发展。2、完善的失业保险制度是实现社会经济持续发展不可缺少的动力 毋庸置疑，失业是当前市场经济运行中我国社会经济发展面临的一大难题。失业保 险制度就是通过对没有生活来源的贫困者、遭遇不幸者、一切工薪劳动者失去了劳动能 力或工作岗位后，给予补助，满足基本生活需要，消除社会成员的不安全感和解决失业 这个难题。因此可以说失业保险是保障社会安全的体系，也是构建和谐社会的重要的一 环，通过实现个人生活安定而达到整个社会的安定。同时完善的失业保险制度可促进社 会的稳定， 当人们生活稳定、 安全的时候， 也会对经济秩序的稳定起着积极的促进作用。只有经济秩序的稳定才能为经济的持续发展带来动力。一个完善的失业保险制度不仅要 提供生活保障的功能，还要有帮助失业者再就业和防失业的功能。因此建立完善、健全 失业保险制度势在必行。由于失业问题越来越成为困扰我国社会稳定和经济发展的重大 难题，所以进一步完善失业保险制度研究不仅具有理论意义，也具有现实意义。(二)我国失业保险制度的研究背景1、国外研究现状及成功经验 (1)国外的失业保险制度现状 (1)国外的失业保险制度现状 ①日本的失业保险制度 日本在1947年就根据失业保险法实施了失业保险制度，在受保者失业后，向其支付 失业补助金，来保障失业者的生活稳定。1974年，日本雇佣保险法出台，以替代《失业 保险法》，1975年正式实施新的雇佣保险制度。新的雇佣保险制度不仅支付失业补助， 而且还进一步预防失业、稳定雇用、扩大就业。1984年，日本失业保险法又进行了调整，创设了“重新就业补贴&。在1993年，对雇佣保险制度又做了一些修改，修改内容有第一，对大量雇用高龄劳动者的企业实行奖励的制度。对高龄劳动者实行“继续就业政 策”。第二，规定退休年龄为60岁，而在70年代中期，退休年龄为55岁。第三，对60岁 -65岁的受雇劳动者来说，如果现行工资低于60岁时的退休工资，政府将给予受雇劳动 者一定的工资补助。第四，为了使妇女能够更好的兼顾工作和育婴，增设了“育婴休假 补助’’制度，对休假者补助其休假前工资的25％。在1998年，日本失业保险法律再度 调整，对因家人而中止工作的人实行“连续就业补助&。同时还设立了“教育训练 补助&制度。从日本的失业保险体制的发展历程来看，日本的失业保险制度很详尽，通 过有效的经济手段从劳动者和雇佣者两个方面来刺激劳动力的供给和需求。尽管日本的 失业率一直有上升的趋势，特别实在金融危机的影响下，但是领取失业保险的人逐年在 增加，而且失业基金还有结余，说明日本的失业保险体制有强大的保障功能。之所以有 这么强大的功能， 有以下几个方面的原因一是日本财政花费大量资金在失业保险方面， 保障了失业者的基本生活来源。二是政府通过加强职业培训、职业介绍来促进就业。三 是政府能有效的预防失业，对不裁员的企业实行奖励制度。②瑞典的失业保险制度瑞典也非常重视失业保险制度的建设。瑞典的社会保险在全世界都是搞得最好的。瑞典的失业保险制度的现行立法是根据1956年的关联办法和1973年的劳工市场的 支持而建立的，是由国家补助的自愿保险和劳动力市场失业救济组成的制度。自愿保险 项目采取的形式是国家资助，工会主办，个人自愿参加，由工会或自我雇佣者组织成立 失业保险基金会，向失业者提供失业保险金。自愿保险项目覆盖的范围很广，包括了65 岁以下的参加了工会或者自我雇佣者组织的失业保险基金会的雇员或自我雇佣者。劳动 力失业救济项目由政府部门实施，为那些没有参加失业保险而设置的劳动力市场进行现 金救济。它覆盖了那些没有参加自愿保险项目的雇员和20岁以上正在求职的年轻人。劳 动力市场救助是从1974年开始，由劳动力市场局和各省及市场劳动部门负责行政监督， 由全国社会保障局和地方社会保障部门主管此项救济金的发放。瑞典实施的切实可行的 失业保险政策，使得就业水平在西方居前列，失业率在90年代一直保持3％左右，除了 在1993年略高于日本和美国。在战后70年来，瑞典针对就业采取的失业保险制度是有很 大成效的。瑞典所首创的变被动保障为积极保障的劳动力市场失业保险政策为我们提供 了极为成功的经验。完善的失业保险制度除了具有为失业者提供基本生活的功能外，还 具有帮助失业者再就业和预防失业的功能。瑞典积极创新就业机会， 大力发展第三产业， 使劳动力市场更加活跃，另外在瑞典，只要加入失业保险基金就可以领取失业津贴，即 使没有加入失业保险基金， 也可以领取失业救济金。失业保险覆盖了几乎所有失业人员。这些措施既解决了大部分劳动力就业，又促进了社会的稳定。③德国的失业保险制度 德国实行强制性和自愿性相结合的双重制度。1927年联邦德国颁布了 《失业介绍法》 和《失业保险法》，开始建立失业保险制度。1969年颁布了《劳动促进法》和《职业培 训法》，使失业保险体系逐步得以完善。1974年又颁布了&失业救济条例》，使失业保 险更加法律化、规范化。德国建立失业保险制度的目的在于通过向失业者支付失业补贴 和失业救济，以维持他们的基本生活。失业保险的实施范围，包括全体的受雇人员，农业人员、家务工人、学徒和接受培 训的人员也包括在内。但不包括临时工和家庭手工业者。失业保险的资金主要有三个来源，分别是雇主按工资总额的2．05％缴纳失业保险 费；雇员按收入的2．05％缴纳失业保险金；政府根据《就业促进法》给予补贴，并补贴任何亏损。政府还负担失业救济费用，并为失业者缴纳保险费。失业保险的给付条件。一是受保人三年内起码受雇360天(季节工人180天)；二 是失业介绍所登记失业，具有工作能力并愿意接受工作介绍；三是失业，或一周工作少 于20小时。对于自动离职、有不良行为、不接受培训或再培训者将取消领取失业保险金 的资格。此外，建筑行业的工人因气候恶劣停工，可享受特种救济金。在特定的情况下， 雇员由企业安排从事较少的工作周，可得到特种救济金，弥补收入的暂时损失。失业保险金的给付标准和期限。给付标准为受保人失业前税后收入的68％。从失业 的第一天起支付16～52周(年满49岁者，至多28周)，视受保人受雇时间的长短而定(享 受最高52周的，需受保156周)。德国还实行了失业援助计划，对于无权享受正常保险金和在正常保险金给付期过后 的失业者，按在职税后收入的58％支付(独身者为56％)救济金，无期限限制。失业援助 计划的资金完全由政府财政负担，其待遇水平比失业保险给付标准低。德国实行失业援 助计划的目的在于促进失业人员的再就业。为失业人员提供了多层次的保险制度，避免 了部分失业者因未能就业而陷入生活贫困、就业更加困难的情况。(2)国外失业保险制度的经验 (2)国外失业保险制度的经验 西方各国在实施失业保险制度已经有半个多世纪的历史了，在不断的实践过程中， 创造了很多宝贵的经验，主要有以下几个方面的经验。第一，失业保险逐步向多重保障发展，建立了复式保障结构。如失业保险和失业救 济相结合、失业保险与企业失业补助的结合等。这对提高失业者及其家庭的基本生活保 障程度都有较大的作用。第二，普遍强调失业保险的给付条件。如法定劳动年龄、非自愿失业、必要的劳动 经历、缴纳保险费的年限等。各国在实施过程中由于国情不同，在给付条件方面的侧重 点也有所不同。有的国家非常强调就业期，以表明保险对象有劳动能力且有劳动愿望， 因此有非常严格的就业期规定。有的国家在情调就业期的同时，根据失业率的变化来规 定就业期的长短。第三，约有半数以上的国家要求企业、个人、政府三方共同承担保险费用。以日本、 英国、德国等国家为典型。第四，给付标准方面。目前许多国家的失业保险给付水准都有一种标准化趋势，即 一般都在本人原工资收入的40％-60％之间。国际劳工组织的第102号公约所规定的给付 标准为“四口之家给付标准应达到原工资收入的45％以上一。不少国家为了与失业救济 拉开距离，把给付标准定在最低工资的标准之上。第五，把促进就业作为失业保险制度的重要内容。比如德国就把促进失业人员再就 业作为一项重要任务，按《劳动促进法》规定，德国的失业保险金不仅用于为失业者支 付失业补贴和失业救济，还用于包括就业介绍、职业咨询、职业培训、职业教育等增加 就业机会的工作中。在支持再就业培训方面，有些国家的做法是对参加培训并取得资格 证书的失业人员，有增加失业保险金给付额的奖励；参加培训的失业者可延长失业保险 给付期、享受生活补贴等。2、国内研究现状 我国的失业保险制度建立较晚，自从1986年建立以来，对促进失业人员再就业、保 障失业人员的基本生活等方面发挥了积极的作用。失业保险是失业保障制度的重要组成 部分，它除了受社会经济发展总体水平的影响外，还与各国的国情息息相关。近年来， 我国的理论界和实务工作部门对失业保险的制度模式、改革方向等方面有～些探讨，但 也引起了一些争议。这些问题的探讨对我国失业保险制度的改革和发展具有重要的意 义，所以我国失业保险制度的研究引起了研究者的广泛关注。许多研究者对我国失业保险制度研究进行了深入的理论探索和实践，针对我国当前 失业保险制度中存在的问题提出了宝贵的建议和对策。现有的研究主要集中在我国失业 保险制度存在的主要问题以及为什么我们要完善失业保险制度的原因，从而提出了完善 我国失业保险制度促进再就业的对策和建议。第一，关于现行失业保险制度存在的主要问题，主要有失业保险的覆盖面低、体系 结构单一、基金面临支付危机等。随着改革的进一步深入，失业的严重性加剧，2003年 底，“再就业服务中心的退出’’，导致失业保险独立支撑失业保障体系，如果没有新 的资金资助， 失业保险将很难支撑下去。这一系列问题影响了失业保险的可持续发展{王 文甫，2008(4)；陈姣娥，2005(11)}。另外杨方方、郑功成的《中国失业保障体系的现 状和未来挑战》分析了失业保险制度实施上的困难，以及在实施失业保险制度的过程中 管理水平的不健全和监督监管上形同虚设，力度不强。还有的学者认为我国的失业保险 管理体制分散和失业保险金收缴困难影响失业保障工作的正常运转。因为地方政府要拿 出大量资金来从事失业保险工作，另外由于国有企业经济效益的下降，从企业收取保险 金的困难加大，影响了失业保险工作的正常运转{梁卫雄，2007(4)}。第二，关于要完善失业保险制度的主要原因，学者们从三个方面分析了建立和完善 失业保险制度对我国的经济体制改革和社会安定有着重要的作用。第一就是为深化国有 企业改革、搞活国有大中型企业创造了比较好的外部环境；第二是社会主义市场经济体 制建设需要完善失业保险制度；第三是我国的城市化、工业化过程的实现需要失业保险 制度的完善。第三，关于完善失业保险促进再就业的对策建议，众多学者从不同的角度提出了可 行性的建议。主要包括在企业和个人提供的基金不足的情况下，政府要起到托底的保障 作用，而且要在有限的时间内，保证失业者最低生活的前提下，鼓励失业者积极去找工 作；我国的失业保险覆盖的范围仍然很窄，需要进一步扩大，但在扩大的同时要制定出 相应的领取者资格的限定条件{应永胜，2006(10))。有的学者认为，要解决我国失业保 险制度中出现的问题，必须从我国的国情出发，建立一个简单易行的失业救助行政管理 系统；与社会救济相结合解决失业人员的生活保障问题，弱化失业人员对政府和社会的 过分依赖{赵宇峰，2004(2)}。有的学者认为，在理顺失业保险的管理体制同时要完善 失业保险的支付制度，加强失业保险的法制建设{应永胜，2006(4)}。还有的学者主张， 在我国失业保险制度进一步完善的过程中，要尽快建立我国的失业公积金制度，即使失 业公积金制度不能成为我国失业保险制度的主要类型，但至少可以通过它的运作来激发 人们的独立意识和再就业动力，以此来解 决在经济发展过程中越来越严重的失业问题{任碧云，2003(8))。此外，还有一些学者着重研究了国外的失业保险制度建设，分析了国外的失业保险 建设覆盖范围、资金来源、失业保险的待遇，为我国的失业保险制度建设提供了借鉴的 经验。例如要扩大失业保险的覆盖范围， 使每一个失业人员都能保障最低的生活水平。加大失业保险基金的筹资渠道，在基金上鼓励和动员企业和社会各界的积极资助，拓宽 基金的来源。还有就是进一步加强失业保险的法制建设， 尽快制定和通过 《失业保险法》 及其配套的法律，以维护失业保险法律的真正效力。二、调研的目的调研的目的目的1、对我国的失业保险制度进行研究有助于改变社会不稳定的局面失业保险的基本 功能是保障失业人员的基本生活，维护社会稳定。这与我国构建和谐社会的目标是一致 的，构建和谐社会要求是要以人为本，发展成果要由人民共享，促进社会稳定。本文研 究了失业保险促进社会稳定的重要意义。对于整个社会而言，失业意味着失去了参与社会经济生活、获得社会归属感的最重要的机会，从而使自己的物质要求和精神要求得不 到满足回，抢劫、扒窃、谋财害命等犯罪活动也会增加。因此，失业率的提高必将成为 社会稳定的消极因素，失业也必将威胁着一个社会的安全稳定和经济的健康发展。2009 年4月20日，人力资源社会保障部副部长张小建提出“要充分认识稳定就业的重要性和 紧迫性，一手抓扩大就业，一手抓稳定就业，充分发挥失业保险预防失业的作用。把稳 定就业作为失业保险的首先任务。’’由此可见，稳定就业是多么的重要，只有稳定了 就业，改善目前的失业保险制度，使劳动者的基本生活得到保障，有利于劳动者的身心 健康，为劳动者素质提高和劳动者再生产的顺利进行提供基本保障，对社会也将起到稳 定的作用，成为社会的“安全网”和“稳压器&。完善失业保险制度是当前迫在眉睫的 任务，对社会的稳定有重要意义。2、分析我国失业保险制度存在的问题及重要性和紧迫性我国的失业保险制度建立 比较晚，但是经过二十几年的探索，也逐步在走向成熟。在当前的金融危机形势下，失 业人数的不断增加，我国现有的失业保险体制已经应付不了，从而也暴露出我国失业保 险体制中存在的问题。本文研究和分析了我国的失业保险体制存在的问题和完善失业保 险的重要性及紧迫性，存在的问题主要包括：第一，目前的失业保险的实施范围小，还 不能完全解决所有社会成员的失业保险问题。第二，失业保险体系结构单一，失业保险 资金来源单一。第三，失业保险的立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对完善的法律 责任。第四，失业保险的统筹层次低，资金运用不合理，管理散乱。第五，失业保险金 面临支付结余，如何来合理运用这部分结余资金。第六，缺乏相应的资格审核机构，导 致失业保险的资格条件审核不严格。第七，我国政府对失业者的培训和就业指导能力较 弱。完善失业保险既是社会主义市场经济体制建设的需要，也是加快城市化、工业化进 程的推动力。3、提出改进我国失业保险制度的对策建议 目前，西方发达国家的失业保险体制比较完善，因为这些国家劳动力市场的组织程 度较高，为失业保险制度提供了一定的基础，而我国的失业保险制度虽然也取得了一定 的成就，但是还不够完善，还不能完全适应当前经济形势的需要。针对我国失业保险存 在的问题，本文在借鉴国外成功经验的基础上，提出有针对性的对策建议。国外的成功 经验主要包括：第一，要把失业保险的管理体制理顺。第二，完善失业保险金的支付制 度。第三，将消极的救助变为积极的就业保障，充分发挥促进就业的功能。第四，加强 失业保险的法制建设。第五，开征社会保障税。第六，保险基金不能过多依赖国家税收， 应由政府、业、职工三方面来共同筹集。建设我国失业保险体制的主要措施：第一，要 扩大失业保险的覆盖面。第二，加快第三产业的发展。第三，与社会救济相结合来解决 失业人员的生活保障问题。第四，完善积极的就业对策。第五，就业培训和就业指导应 由政府主导和整个社会的参与。第六，建立失业预警和失业保险金监测制度。第七，进 一步使失业保险政策制度化。三、调研的方法 调研的方法1、文献研究法文献研究法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对事实科学 认识的方法。文献法是一种古老、而又富有生命力的科学研究方法。对现状的研究，不 可能全部通过观察与调查，它还需要对与现状有关的种种文献做出分析。文献法属于非 接触性的研究方法。没有继承和借鉴，科学不能得到迅速的发展，决定了人们在研究先 前的历史事实时需要借助于文献的记载，在发展科学领域时需要继承文献中的优秀成果。现代科学研究不仅需要以人之间协作为条件，同样需要以利用前人的研究劳动成果 为条件。一般来说，科学研究需要充分地占有资料，进行文献调研，以便掌握有关的科 研动态、前沿进展，了解前人已取得的成果、研究的现状等。这是科学、有效、少走弯 路地进行任何科学工作的必经阶段。文献法的一般过程包括五个基本环节，分别是：提 出课题或假设、研究设计、搜集文献、整理文献和进行文献综述。本文主要采用了文献 研究法，通过收集、整理关于失业保险方面的文献资料，指出现行失业保险的现状，并 提出适合我国形势的失业保险的建议和措施。2、定性和定量法定量分析方法则是对用数量所描述的内容，或者其他可以转化为数量形式的数据进 行分析和处理的方法。定量分析是假定概念的成立，并对其进行数值上衡量。定性分析 法称“非数量分析法’’，主要依靠预测人员的丰富实践经验以及主观的判断和分析能 力，推断出事物的性质和发展趋势的分析方法，属于预测分析的一种基本方法。这类方 法主要适用于一些没有或不具备完整的历史资料和数据的事项。本文运用定量分析法， 根据相关的数据来说明了我国当今的失业和失业保险金的情况，并运用了定性分析法， 借鉴国外的先进失业保险制度方面的经验，结合了我国的实际情况，总结出我国失业保 险制度的发展趋势。我国当今的失业和失业保险金的情况，并运用了定性分析法，借鉴 国外的先进失业保险制度方面的经验，结合了我国的实际情况，总结出我国失业保险制 度的发展趋势。3、调查法它是指调查者以正确的理论与作指导，通过访谈、开座谈会、问卷、测验等手 段，有计划地广泛了解(包括口头的或书面的，直接的或间接的)、掌握有关具体情况的 历史、现状和发展趋势，或有关的成果和经验、问题和教训，并在大量掌握材料的基础 上，进行分析综合，得出科学的结论。调查法一般是不受时间和空间的限制，可以通过 多种手段收集资料。采用调查法，收集资料的手段多、速度快，涉及人数和问题的范围 广。它可以通过访问、座谈、问卷、测验等多种手段向熟悉研究对象的第三者或当事人 了解情况；也可以通过测验、收集书面材料等途径了解情况，掌握具体的现状。调查法 的全过程，一般分为确定调查课题，制定调查计划；收集资料；整理资料；总结、撰写 调查报告四个步骤。本文是在通过调查的基础上，广泛了解我国失业保险的现实情况， 从而提出针对解决我国失业保险中存在问题的有效措施。四、调研内容(一)我国的失业保险制度的现状1、我国失业存在的特殊性 由于我国长期产业政策的失误，导致第一、二、三产业分布格局不合理。劳动力大 量分布在第一产业，资本却主要集中在第二产业。而且，在传统的计划经济体制下，充 分就业是社会主义体制优越性的表现，国家强制安排就业，实行“低工资、高就业&的 就业政策。在这种政策的实施下，首先企业是无法选出有竞争能力的人才，其次是劳动 者也无法根据自己的能力自主择业，使劳动者丧失了就业的热情。同时，我国的隐性失 业和隐性就业问题比较严重。隐性失业人员主要有大量的农村剩余劳动力向城镇转移和 国有企业存在的在职失业人员。长期以来，政府是坚持富余人员企业自主消化。目前， 面临的最难的就是国有企业存在的大量的富裕人员， 使企业的负担太重， 无法自主消化，据估计，我国的隐性就业人员已达1500万以上，随着市场机制的变化，隐性失业人员逐 渐明显化。而与隐性失业相对的隐性就业在西方国家被称为非公开就业。在我国，有的 人在从事第一职业时， 态度不认真， 甚至还有的人干脆以请病假、 办病退为借口不上班， 这样是一方面在享受着单位的福利，另一方面在大力发展第二职业。于是，这些隐性就 业人口存在着双重保障，而那些下岗工人却没有保障，造成本来就短缺的失业保险基金 的负担更重，造成了人力资源和失业保险基金的浪费。2、我国失业保险制度的现状 经过二十余年的探索和变革，我国已经初步建立了具有失业预防、就业扶助和失业 保险的多元化功能的失业保障制度。我国现行的失业保险制度是1999年1月国务院颁布 的《失业保险条例》，按照《失业保险条例》，我国的失业保险制度已经具有较全面的 内容和完整的管理体系。我国的失业保险工作已进入了一个新的发展时期，正朝着“制 度完善，资金雄厚，管理服务优良’’的目标健康发展。基本内容如下：其一，就覆盖 范围来看。我国的失业保险实 施范围包括所有的城镇企事业单位的职工∞。这里的城镇企业指国有企业、城镇集 体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业。其二，失业保险的资金来源。包括城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、政府提供的财政补贴、 失业保险金的利息、依法纳入失业保险基金的其他资金等。其中城镇企事业单位按照本 单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的l％缴纳失业 保险费。其三，失业保险金的给付期。失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴 费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为24个月，最短为12个月；累计缴 费时间慢5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失 业的， 缴费时间重新计算， 领取失业保险金的期限合并计算， 但最长不得超过24个月①。其四，失业保险金的发放标准。按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活标 准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府规定。其五，失业保险金的支付项目。包括 失业保险金、领取失业保险期间的医疗补助金、丧葬补助金、失业保险期间接受培训和 职业介绍的补贴以及国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用。其六，失业保险 的资格条件②。一是按规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一 年的。二是非因本人的意愿中断就业而又愿意就业者。(二)失业保险制度存在的主要问题1、失业保险的覆盖面低 《失业保险条例》第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照 本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受 失业保险待遇。’’从理论上讲，在市场经济中，劳动者一旦非因本人意愿中断就业、 失去工资收入，其生活将面临困难，再就业也需要相应的帮助，所以，这类劳动者失业 后应当得到经济补偿和再就业方面帮助，使其尽快度过难关。目前我国的失业保险仅覆 盖城镇单位的正式职工，而非公有制经济、私营企业及其他类型企业的参保人员极少， 大量农村剩余劳动力和城镇下岗职工没有纳入到失业保险的范围中。根据中国统计年鉴 提供的统计资料， 2002年参加失业保险的人数为10182万人， 占城镇从业人数的41． 1％， 其中国有企业职工为9259．2万人，90％以上参加了失业保险。由此可见，参加失业保 险的人中，国有企业的人还是占了大多数。随着就业形式的多样化，非公有制企业已经 成为我国解决就业的主要途径，但是没有享受失业保险的人会越来越多。这样会限制非 公有制企业的发展，不利于促进就业。总的来说，现行的失业保险还是存在着覆盖面低 的问题。2、失业保险体系结构单一 在我国长期处于处于劳动力供大于求的背景下，随着经济结构的调整，曾使大批职 工失去工作岗位，下岗问题是中国经济体制特别是企业改革过程中发生的一种特殊形式 的失业。下岗职工基本生活保障是在社会保障体系不健全、劳动力市场发育不充分的情 况下采取的过渡性措施。到2003年底，随着“再就业服务中心&的退出，下岗失业保障 制度的使命也面临结束，国有企业下岗职工基本生活保障完全归入失业保险，就形成了 失业保险独立支撑失业保障体系的局面。当所有下岗职工纳入失业人员的范围，将使领 取失业保险金的人数增加一倍左右，按现行的失业保险法规筹集的资金根本无法应付需 要。目前，受美国金融危机的影响，新一轮的失业者和下岗职工将使单一支柱的失业保 险面临巨大压力。如果不能扩大失业保险基金的筹资渠道、不能增加失业保险基金的征 收比例，同时又没有新的资金资助为失业保险体制分担，那么将加重失业保险的基金负 担。这种单一的失业保险制度结构将很难支撑。3、失业保险的立法层次低 我国社会保障立法比较滞后， 尽管在日全国人大第二次会议通过的 《中 华人民共和国宪法修正案》中已经明确将社会保障制度纳入宪法，但没有社会保障的专 门立法，如《失业保险条例》仅仅是国务院颁布的一个行政法规，还没有上升到全国人 大或常其委会立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范，不是失业保险 的基本法，这无疑影响它的法律效力。这样就无法准确把握政府、企业和个人在失业保 险中的责任和义务，对个人权益的维护和保障无法实现。与此同时，《失业保险条例》 由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱：一方面失业保险基金筹资困 难，大部分城镇企事业单位不按时上缴失业保险费，出现失业保险费“不缴”或“欠缴” 行为，据1998年的统计，全国企业拖欠保险费总额达365亿元。另一方面出现挪 用、挤占、截流社会保险基金的行为，据1999年统计，养老、失业两项保险基金 被违法挪用、挤占量达133亿元。4、失业保险的管理体制不顺 我国的失业保险的管理体制不顺主要体现在：第一，失业保险金的支出极不合理， 失业保险资金的使用漏洞十分严重。由于我国失业保险缺乏监督管理体制，地方政府对 基金的挪用现象尤为严重，基金运营过程中乱投资等违规行为屡见不鲜，这种非正常的 保险机制，大大弱化了失业保险的作用，滋生了腐败现象。第二，失业保险的管理体制 极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理和块块管理相互 交叉、分级式保险与行业性保险各行其是，这样往往导致业务交叉、成本上升。第三， 失业保险内部管理机构设置、管理费提取比例等缺乏严格的规范。失业保险是社会保险 的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保险制度过渡。在 管理机构的设置上应明确规定其职责和权限，保障失业保险运作的独立。第四，失业保 险的管理水平不高。特别是在下岗职工归为失业者， 由统一的部门来管理时， 下岗职工、 失业人员、参保人数、缴费基数等重要数据或多或少存在不准确的情况，源于统计手段 落后，管理手段不高。第五，失业保险的管理体制分散。多年来，我国的失业保险基金 一直采取市、 县分级统筹管理的方式。这使得在经济发达地方企业效益好， 就业人员多， 征缴基金多，支出较少，而经济发达地区则反之。这种分散的管理体制导致各地使用保 险金的差异很大，不能体现社会互济、风险共担的社会保险责任。5、失业保险基金面临结余 我国的失业保险水平低下，但是近年来却面临失业保险基金的结余。而到2008年9 月全国失业保险基金已经结余1200亿元，截止2009年5月全国失业保险基金滚存结余 1400亿元。全国每个省都有结余，东部七省市结余大多达几十亿，3个省超过百亿。最新数据显示，广东100多亿失业保险基金结余中，仅广州市就占85亿元，而其市每年的 支出仅在3到5亿元。失业保险基金结余的原因：其一，并非是地方政府的“失责&， 而 是由于90年代末失业保险制度出台时，当时主要基于大规模职工下岗失业的特殊背景， 当时的功能定位主要是保障基本生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职业培训 和职业介绍两项补贴，因而促进就业的资金支出非常有限。其二，由于我国的失业率计 算并未将大量农民工群体、 城镇待业青年纳入其中， 失业保险享受的人群范围就很有限。如2007年底，城镇就业人数为29350万人，而失业保险参保人数仅为1 1645万人，不足 城镇就业人数的一半。6、失业者的资格条件审核不够严格 我国失业保险制度的主要目的在于保障失业人员基本生活从而促进再就业，同其他 的社会保险相比，其资格条件严格而特殊，包括要处于法定劳动年龄、具有劳动能力、 非自愿性失业、失业后有就业愿望等。在1999年颁布的《失业保险条例》对领取失业保 险金的资格作了严格的限定，规定重新就业者停止领取失业保险金，不能继续享受失业 保险待遇。但是在现实生活中，由于部分规定较为粗放，在就业时间的限制上没有做出 具体的规定，同时欠缺相应的资格审核机构，导致我国的失业保险基金存在大量的显性 流失情况，往往使一部分人一边享有就业收入一边领取失业保险金，这部分人就是人们 常说的“隐性失业者&。目前，我国既没有对“就业’’和“失业”的界限做出明确的 规定，也没有设立专门的失业保险资格审核机构，从而无法使真正的失业者早日进入失 业保险体系， 也无法使隐性失业者退出失业保险体系。如果我国能象西方发达国家那样， 对失业者和就业者加以区分，并设立专门的资格审核机构严格把关，建立失业申报和就 业申报双重申报制度，这样一方面使失业保险金落到实处，另一方面也能解决隐性失业 导致失业保险金的流失。7、培训和就业指导能力弱 我国的失业保障的培训和就业指导能力弱主要表现在：第一，由于我国的失业人员 中大部分是文化教育水平程度不高的人群，他们的专业技术水平低，一旦失业时间长， 再就业困难，这使他们对自己丧失信心，产生自卑感，影响重新就业的努力。对这些失 业者，应该首先从心理上帮助他们消除自卑感，全面认识就业形势，建立重新就业的信 心。但是目前我国这方面的培训和指导很薄弱，还有待加强。第二，我国面对现今如此 大的就业压力，各级政府和有关部门想法设法，开辟多方就业渠道，在诸多方法中，最 本质的就是加大对失业人员的培训力度，提高劳动者的素质，但是我国用于培训的资金 有限，需要先收培训费再进行就业培训，这样必然导致失业人员的培训积极性不高，从 而导致政府的培训能力低下。第三，我国政府指导组织下的公共就业服务对再就业，特 别是就业困难群体实现再就业的作用发挥不大。主要是我国政府对失业人员的就业和生 活状况了解的不充分，所以无法有针对性的对失业人员进行职业技能培训、就业去向指 导、就业优惠和其他就业服务，也不能加快失业人员再就业。(三)完善我国失业保险制度的重要性和紧迫性1、深化国有企业改革创造好的外部环境 国有企业在我国的经济社会发展过程中，处于十分重要的地位，同时国有企业改革 的成败决定着我国经济能否持续稳步的发展，所以我们把国有企业改革作为一项重要的 任务来完成。在国有企业改革的过程中，一些经济体制不活的企业面临经营困难、效率 低下、富余人员较多。企业大量多余的人员的安置问题成为国企改革的最大障碍。为了 消除富余人员带来的障碍， 必须把这部分下岗职工纳入到失业保险的统一体系中。因此， 完善失业保险制度为处于攻坚阶段的国有企业改革创造了好的外部环境。2、社会主义市场经济体制建设需要完善失业保险制度 我国在上世纪70年代末，开始了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，在近30多 年的发展过程中，社会主义市场经济体制日益完善。在经济全球化的趋势下，我国企业 在社会主义市场经济体制的运行下参与竞争，必然导致优胜劣汰，对于资源配置合理的 企业能获得较大的生存空间，而对于资源配置不合理的企业可能会破产从而导致工人失 业，也可能会因为发展困难而裁员。在社会主义市场经济体制建设的过程中，因为有竞 争，所以劳动者失业会频繁的发生。为了更好的运行市场经济体制，必须要建立一个完 善的失业保险制度来解决不断发生的失业。因此，完善失业保险制度是市场经济体制建 设的迫切要求。我国快速的城市化、工业化过程需要失业保险制度的完善。3、我国快速的城市化、工业化过程需要失业保险制度的完善。我国在实现快速城市化、工业化的初期，当时我国还处于计划经济时代，由于大量 的乡镇企业迅速发展，提供的就业岗位也迅速增加，使得大批的农村剩余劳动力涌向乡 镇企业，乡镇企业获得了良好的发展机遇，而我国的大型国有企业却发展困难。随着我 国加入世贸组织以来，市场竞争更加激烈，乡镇企业的发展面临许多瓶颈，乡镇企业提 供的岗位随之减少，而国有大型企业却逐步走出困境推动了我国城市化和工业化的进 程。在国家高度重视城市化和工业化的背景下，由于只重视大中城市的工业化发展，忽 略小城镇的工业化，势必为社会提供的就业岗位减少，同时大规模的农村剩余劳动力不 能实现有效的转移，加之城市下岗职工和新生劳动力的出现，城市各部门的失业人口增 加， 由此可见我国失业趋势相当显现。面对如此严峻的就业形势， 除了在快速的城市化、 工业化过程中最大程度的实现农村劳动力转移外，还需要努力扩大城市劳动力方面的需 求。但是，仅仅靠解决就业问题来缓解就业趋势并不是唯一的途径，加快建立和完善失 业保险制度也是一项重要举措。五、调研结论及建议(一)借鉴国外失业保险制度建设的成功经验1、理顺失业保险的管理体制 发达国家的失业保险管理体制有多种形式，有美国、英国、日本等的政府直接管理 形式；有德国、法国、意大利等的自治机构管理形式；有瑞典、丹麦、芬兰的工会管理 形式。根据发达国家的经验并结合我国的具体国情，采用由劳动者、企业、政府共同组 成有关机构，进行合作式的管理的自治管理机构更符合中国的实际。这实质上就要建立 适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非营利性的、相对独立的单位。现在全 国建立起的失业保险机构就是这样的一种组织，虽然是非营利性的单位，但是在职责、 业务等方面还很难独立，在实际操作中还存在着体制不顺等现象。理顺失业保险的管理 体制、加强失业保险机构的职责、权力的相对独立性，显然已成为市场经济失业保险制 度过渡的一个突破口。2、完善失业保险金的支付制度 失业保险金的发放不能单独依靠失业来作为衡量标准，而应从隐性失业收入和领取 失业保险金的资格进行审查来考虑。在失业保险金的发放上， 应体现权利和义务的对等， 失业者享受的权利形式更多样化， 同时对履行义务不同的失业者给予不同的待遇。目前， 虽然我国已经建立了个人缴费制度，但是我国实行的失业保险金支付标准并没有跟工资 联系起来，在大部分地区都发放绝对平均的失业保险金额。这样的失业保险金支付制度 不仅损害了失业保险的公平性原则，而且降低了人们就业的积极性。当前世界上比较流 行的失业保险观念，就是按照最低工资发放失业保险，这种做法能优先的体现权利和义务的平等。如法国采取的“按工资的一定比例+定额给付”的做法，这种方式既体现了 失业者个人原工资收入的差异，又照顾到了失业者之间的公平待遇。另外，在失业保险 金待遇的发放标准上，应进一步加强调查研究，制定出合理的支付标准，在条件允许的 情况下，可以针对不同的缴费情况实施不同的支付标准，学习国外的先进经验，采取在 初领失业保险金时，待遇要高些，然后逐渐递减的原则，逐步建立起与缴费数量、缴费 的时间，多档次的失业保险支付制度。同时，对个人缴费数量越多，可享受的失业保险 待遇越高。对实行多档次的失业保险支付制度应建立一个最低的标准，以保证劳动力市 场的正常运行。对于自谋职业者发放一次性失业保险金，作为再就业的启动资金。3、改变消极的救助为积极的就业保障 一个完善的失业保险制度除了具有为失业者提供基本生活保障的功能外，还具备帮 助失业者再就业的功能。消极的救助是一种事后补偿，不仅不能有效的防止失业而且还 会使成本越来越高。因此，改变消极的失业救助为积极的创造就业机会，不仅使劳动力 市场更加活跃，而且能减少大量的失业人数。要完善积极的就业保障功能，应注意以下 几点：第一，抑制解雇。通过增加雇主缴纳失业保险金和稳定就业形势来限制裁员。基 于当前的就业形势，人力资源社会保障部目前“稳定就业形势”的政策着力点在于减轻 企业的社保压力，缓解参保企业困难、避免大规模集中失业的角度切入。如果失业保险 基金提供适当的援助，可以帮助企业渡过难关，避免大规模裁员。第二，调整失业保险 金中的用于职业培训的比例。通过对失业人员进行有效的职业培训，可以增加在社会中 的竞争力。第三，调整失业保险给付期的待遇。这种做法是鼓励失业者更快就业，根据 失业期限的长短来确定给付额。第四，发挥职业介绍机构的作用。通过职业介绍机构这 种渠道，为失业者提供及时的就业信息，促进再就业。4、加强失业保险的法制建设 当前我国失业保险发展缓慢的重要原因就是立法的滞后，因此我们应加强失业保险 方面的法制建设。早在90年代我国已经制定了《失业保险条列》，但是这仅仅是一个行 政法规，还没有达到立法的高度，对挪用、侵占保险金等违法行为，处罚力度不够，所 以应加强失业保险方面的法制建设。主要有三个方面：第一，尽快制定《失业保险法》， 确定失业保险的对象、失业保险基金的筹集、失业保险基金的领取等，从而提高失业保 险体制的运行效率。第二，在’宪法中增加失业保险方面的条款，来增强失业保险法律 方面的权威性。第三，明确有关法律责任，制定有关法律条款，发挥失业保险法律的真 正威慑力。5、开征社会保障税 19世纪末，德国首创社会保障税以来对国际社会影响很大，国际社会进行了广泛的 实践。社会保障税是由税务部门对所有纳税人征收的用于社会保障支出，并纳入国家财 政预算管理的社会保障基金。因此可以通过开征社会失业保险工薪税，为失业保险基金 的筹集扩大征缴渠道并提供了稳定的收入来源。这种税制的纳税人主要是我国城镇各类 企业、机关、单位及其职工，并在时机成熟时把征税范围扩大到农村。税率的制定应考 虑到我国的现实国情，又要考虑个人的财政负担，目前暂行的是低税率3％左右。失业 保险工薪税的70％用于地方支出，30％归中央用于平衡地区之间的差异。因为此税的纳 税人为企事业单位和机关，所以应按属地原则由税务机关负责按月征收，采用“个人自 主申报&“源泉扣缴&相结合的办法。开征社会保障税的主要作用有：第一，社会失业保 险工薪税具有普遍性和强制性，将彻底改变自愿参保或动员参保的做法，可以强制覆盖 全部企事业单位、社会团体、个体户及其职工个人以及其他纳税人。第二，社会失业保 险工薪税作为中国政府财政收入主要来源的一部分，是国家用以加强宏观调控的重要经 济杠杆，对于我国的经济、社会发展具有十分重要的影响。第三，社会保障税作为税制改革的重要内容，对于加强宏观调控，深化改革，扩大开放，促进国民经济的持续、快 速发展起到重要作用。6、保险基金不能过多依赖国家税收 失业保险基金的筹集是失业保险实施的基础，不同的行业，失业风险也不一样，所 以我们应根据就业结构的变化来调整失业保险基金的来源。我们不能过多的依赖国家的 税收，我们应该想法来扩大失业保险基金的筹资渠道。这种区别性的政策不仅扩大失业 保险基金的来源，还能够为增加失业保险基金的积累创造条件。比如可以采用累进失业 保险费率制，在保证基准失业保险费率的前提下，随着收入水平的提高而提高失业保险 费率：对于失业风险较大的行业制定相对较高的失业保险费率，并考虑财政政策性的补 贴等。(二)建设我国失业保险制度采取的措施1、扩大失业保险的覆盖面 应该最大限度地把社会成员纳入到失业保险的范畴中来。目前我国失业保险覆盖范 围大致应包括如下几类：～类是各类企业、事业单位及其职工，一类是城镇个体工商户 招用的雇工，再一类是民办非企业单位及其职工，还有社会团体及其专职人员等，对以 上人员，应该作出全国统一的规定，将其全部纳入失业保险保障范围。虽然我国关于失 业保险的覆盖范围比过去有所扩大，但是并不包括农民、城镇企业的农民合同制工人、 国家公务员、乡镇企业职工和国有企业的下岗职工。就目前来看，要扩大失业保险的覆 盖面，扩大的重点：一是农民合同制工人。在当前金融危机的形势下，农民工将是当前 需要重点考虑纳入失业保险的群体，包括那些尚未参保的跨地区流动的农民工。对纳入 失业保险覆盖范围的各类用人单位，其招用的农民工，凡是与用人单位建立起稳定的劳 动关系，并签订劳动合同的，都应该随所在单位职工一同加入失业保险范围。从长远来 看，把农民合同制工人纳入失业保险范围不仅符合社会经济的发展目标，而且能更好的 发挥失业保险的作用。二是乡镇企业职工。目前，全国各地乡镇企业数量大，乡镇企业 职工多。而且，乡镇企业的职工已不仅仅限于农民，还包括许多城镇劳动者。在市场激 烈竞争的时代，失业同样威胁着乡镇企业职工。特别是对现在这些90后的新生代乡镇企 业的农民职工来说，重新依赖土地维持生计并不现实。所以，有必要把失业保险的覆盖 面扩大到乡镇企业职工。三是国有企业的“下岗职工&。“下岗职工&是我国失业人员中 的特殊群体，虽然他们下岗了，但是或多或少的和原企业保持着关系，而原企业也不再 为他们提供岗位。对于已经失去了工作岗位的人来说，下岗就意味着失业。所以，“下 岗职工’’纳入统一的失业保险范围是失业保险体制的进一步完善。四是国家公务员。在公务员实行聘用制后，以前所谓的“铁饭碗&也面临失业问题。公务员一旦失业，如 果没有参加失业保险，基本生活就很难维持。因此，将公务员加入失业保险的范围是非 常必要的。2、加快第三产业的发展 第三产业既包括高度社会化和现代化的资本密集和技术密集型产业，又包括分散的 以手工操作为主的劳动密集型服务业。从发达国家解决就业的经验来看，第三产业占整 个国民经济结构的份额比重较大，是最大的劳动力就业渠道，但是我国长期以来，第三 产业的发展并不充分，增长较慢，第三产业占整个国民经济的份额较低。IB前来看，我 国的许多个体经济、私营经济、民营经济等非国有经济大部分都集中在第三产业，叉因 为第三产业能够吸引大量的劳动力，是重要的就业渠道，所以，我国应调整产业结构加 大第三产业的份额，并在第三产业内部强化技术、信息、密集型产业建设，促进第三产 业升级，加大劳动力的吸纳率，从而来缓解我国失业的紧张状况。3、与社会救济相结合来解决失业人员的生活保障问题 任何国家的失业保险都不可能对所有的失业人员进行全部的保障，建立和完善失业 保险制度，目的在于最大限度地解决失业人员的基本生活问题，缩短失业人员的待业时 间，促进再就业。但是在现实生活中，由于在职职工的保险年限、工龄、待业时问等因 素的影响，失业保险金的支付往往无法惠及到所有的失业人员和失业人员的整个失业期 限。因此，社会必须建立失业救济制度来保障失业人员的基本生活，进一步完善现有的 城镇居民最低生活保障制度，从而形成一套面向全体社会成员的制度化、规范化的社会 救济体系。只要社会成员因失业而陷入贫困或者达不到最低生活标准的规定，就由社会 救济体系来提供救助。这样也可以提高有限资金的使用效率。在目前我国保险水平低下 的情况下， 失业保险所发挥的作用还相当有限， 有相当一部分人还没有得到失业保险金， 所以在积极推进和扩展失业保险的同时，很有必要建立失业的社会化的救助体系，以补 充失业保险的不足。另外，在与社会救济相结合来解决社会失业人员家庭生