强化党内规范性文件制定和备案审查助推“法治广元”建设
完备的党内法规制度体系是我们党科学执政、民主执政、依法执政的关键前提，是建设中国特色社会主义法治国家、推进治理体系和治理能力现代化的关键基础。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将“形成完善的党内法规体系”明确为社会主义法治建设“五大体系”之一，这是继2012年《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和党内规范性文件备案规定》颁布后，在党的全会历史上首次就党内法规制度体系建设进行顶层设计，意义十分重大。党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分，是市级及市级以下党组织规范自身工作、活动和党员行为的重要载体。扎实做好党内规范性文件制定和备案审查工作，是推进党的建设科学化、制度化、规范化的必然要求，是建设“法治广元”的应有之义。
统筹把握“三个关系”
统筹把握“顶层设计”与“基层实践”，处理好“规律的普遍性”与“实践的多样性”的关系。中央、省委文件作出的总体谋划和战略部署，是对全局工作的顶层设计，体现了对发展的规律性要求和趋势性考量，对基层工作具有毋庸置疑的指导性。但在具体工作中，各地的情况千差万别，面临的矛盾各有不同，落实上级决策部署的具体路径也不可能完全一致。正如习近平总书记所指出的那样，我国地区发展不平衡，要鼓励不同区域进行差别化探索。在党内规范性文件制定和备案审查工作中，必须立足实事求是这一思想基础，弘扬改革创新精神，在不违反党的路线、方针、政策的大前提下，立足自身实际和发展阶段，鼓励探索创新，推动顶层设计和基层实践有机结合，努力使文件更加务实管用、更具现实针对性和可操作性。比如，市纪委研究建立的监督与权力运行同步同轨同向“三同”机制，从权力配置、程序控制、信息公开、复合监督、责任追究等方面，提出了制约监督权力的制度设计，是我市落实全面从严治党要求的创新探索，受到上级充分肯定。以市委名义印发的“三同”机制实施意见，顺利通过省委备案审查。
统筹把握“系统推进”与“急用先立”，处理好“治理的系统性”与“改革的突破性”的关系。2013年中央出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（年）》，对此后5年间中央党内法规制定工作进行了系统梳理和统筹安排，并确定了一批党内法规重点制定项目，以确保到建党100周年时，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。这是中央系统推进党内法规制度建设的重大举措，对于解决党内法规制度之间不适应、不协调、不衔接、不一致问题具有重要意义。但是，在全面深化改革的当下，不少制度是基层在工作推进中逐步摸索出来的，如果按部就班、被动等待，将会贻误改革时机、错失发展机遇；还有一些制度规定，专门针对某个时期的特殊情况，具有一定的阶段性、区域性和偶发性特征，一味等待上级“给政策”，既不现实、也不负责。所以，在改革精神的指引下，“急用先立”应成为制度建设的一个重要原则。因此，在党内规范性文件制定和备案审查工作中，应立足本地实际，抓住关键核心，确保亟需制定的制度率先推进、发挥作用。比如，根据习近平总书记在2014年全国组织部长会上关于“把发展壮大村级集体经济作为基层党组织一项重大而紧迫的任务来抓”的重要指示，市委组织部研究制定了《关于大力发展村级集体经济的意见》，对于破解村级集体经济发展难题、增强基层党组织的凝聚力、提高村级组织服务群众的能力，确保如期建成全面小康社会，具有现实而紧迫的意义。文件以市委名义印发并上报省委后，顺利通过备案审查。
统筹把握“党的纪律”与“国家法律”，处理好“坚持党的领导”与“推进依法执政”的关系。党的领导和社会主义法治在本质上是一致的。首先，法律法规是党规党纪的重要依据。《党章》规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。党的《纪律处分条例》也明确规定，“党员依法受到刑事责任追究的，党组织应当根据司法机关的生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节”，给予党纪处分或者组织处理。其次，党规党纪严于法律法规。党是肩负神圣使命的政治组织，党员是有着特殊政治职责的公民。入了党，就意味着多尽一份义务。只有党规党纪更加严格，才能确保各级党组织和广大党员干部模范遵守法律法规、发挥先锋模范作用。第三，党规党纪要与法律法规有机衔接。党的各级组织要善于把党的主张和党内要求，通过法定程序转化为群众共识和行政法令，推动形成党规党纪和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的良好格局。在党内规范性文件制定和备案审查工作中，必须坚持把党的纪律和规矩挺在前面，把法律法规作为重要准绳，实现党内要求与国家法律法规的有机统一。
重点守好“三道关口”
守好政治关，确保政治正确。政治正确，是制定和备案审查党内规范性文件必须遵循的首要规矩。守好政治关，一要确保符合党的根本宗旨和执政理念。一些基层实践经验在进行制度化提炼时，时常缺乏上位党内规范的明确指引。把关此类文件，应首先审核“立法初衷”，审慎把握具体条文，既充分尊重基层创新创造劲头，又确保其主要精神与党的根本宗旨和中央大政方针相符合，严防出现与中央、省委、市委精神相脱节、相违背的现象。二要确保符合现行党内法规制度。不论是制定文件、还是备案审查，都要找出文件所涉及的相关党内法规和规范性文件，逐条比对、认真研究，确保不与上位党内法规和规范性文件相抵触、不与本地本部门制定的其他同位规范性文件对同一事项的规定相冲突。三要确保符合政治规矩。强化规矩意识，着力维护中央权威、维护党的统一、遵循组织程序、服从组织决定，确保始终与中央、省委、市委精神保持高度一致。
守好法律关，确保合法合规。合法合规，是党内规范性文件的核心要件，也是其正当性所在。守好法律关，一要确保符合法律法规。这里的法律法规，主要指宪法和法律、行政法规、部门规章和我省地方性法规以及政府规章。在文件制定和备案审查中，必须把法律法规中的“命令要求”和“禁止性规定”作为不能逾越的“红线”，如有违反，必须予以纠正。二要确保符合程序流程。在法律精神中，程序正义一直被视为“看得见的正义”。行政实践也反复证明，经过民主、科学、严谨、周密的决策程序作出的决策部署，出现失误的几率较低。党内规范性文件调整对象不特定、长期反复适用，涉及干部群众的切身利益，必须更加注意严格遵守决策程序，科学民主决策。重点是把握好三个环节，即起草过程中的广泛征求意见、审议前的前置合法性审查以及审批签发中的逐级逐人审签。三要确保符合法治精神。当前，最重要的法治精神应当有以下几个方面，一是坚持市场化取向，充分尊重市场规律、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，处理好行政手段与市场规律之间的关系；二是把握好党委与政府的关系，党委既要“牵头抓总”又不过多参与政府具体事务，减少不必要的党政联合行文；三是探索吸纳一些成熟的司法原则，比如“从旧兼从轻”“法不溯及既往”等。
守好实践关，确保合情合理。能够付诸实践、指导实践，是党内规范性文件的生命力所在。守好实践关，一是文件内容要符合实际。充分考虑发展阶段、历史背景、现实条件以及工作实际，既不“刻意超前”“标新立异”，也不“消极滞后”“掣肘工作”，确保文件符合社会情理、引领推动发展。二是逻辑要严密。注意避免制定和审核中因疏忽大意导致虑事不周、表达不当或词不达意、产生分歧，引起执行中不必要的困扰和问题。三是便于执行落实。党内制度也要“简政放权”。在制度设计中，不仅要站在主管部门的角度考量“监管效果”，也要站在具体执行者的角度审视“操作性能”，还要站在制度调整对象的角度评估“舒适程度”，确保制度运行顺畅、便于操作。
建立完善“四项机制”
建立完善前置审查机制，延伸制定审查触角。党内规范性文件涉及面广、专业性政策性强，加之起草部门或人员一定程度存在“部门思维”“角色偏差”，导致文件代拟稿容易存在局限性甚至法律疏漏、政策缺陷以及程序瑕疵等问题。为避免存在上述问题的“带病文件”进入决策程序，应坚持和用好“前置审查”这道“防火墙”。在前置审查中，重点考虑文件制发的必要性以及文件内容的合法性、合规性、合理性和可行性，基本成熟后再进入决策程序，切实维护党委决策的严肃性和权威性。
建立完善协同审查机制，拓展联合审查范围。前不久，省委发布了党内法规和规范性文件协同审查办法，为加强党内法规制度与现行法律法规、政府规范性文件衔接开辟了新的“制度空间”。在此之前，我们在推进文件协同审查方面也做了一些探索，比如，实行重要文件“会审制度”，重点对涉及纪检、组织、人事、编制、财政、民族、宗教、统战、国土、规划、税收等方面的专项法规和具体政策，主动通过书面函询、电话咨询、座谈讨论等方式，广泛征求职能部门、人大和政府法制机构、市委律师团、专家顾问等各个方面的意见和建议，确保审查结论依据充分、结论合理。下一步，将根据省委的要求，进一步明确协同审查部门权利和义务，建立协同审查全过程记录制度和审查错误责任追究机制，不断提高备案审查衔接联动的规范化水平。
建立完善执行反馈机制，强化备案审查效力。探索建立执行反馈机制，即对上报省委备案审查的规范性文件，及时跟踪评估，对未顺利通过备案审查的，及时将省委意见报告市委并向文件代拟部门、瑕疵政策审查部门书面反馈，严格按照有关规定问责问效，督促相关部门增进法治意识和责任意识。对备案审查中发现县区委、市委工作部门规范性文件中存在的问题，及时书面告知审查意见，并要求报备单位限时反馈文件执行情况以及自行纠正情况，同时按有关规定将备案结果执行情况纳入年度目标绩效考核。
建立完善资源统筹机制，提升审查工作能力。随着“四个全面”战略布局的协调推进和党内法规制度体系的加快完善，可以预见，未来一个时期，党内规范性文件制定和备案审查工作将面临更加繁重的任务，这对从事此项工作人员的法治素质、业务能力提出了更高要求。下一步，要加大人员培训力度，建立“以工代训”机制，通过集体讨论、分享交流、顶岗锻炼等方式，逐步培养、储备和发掘一批党内法规工作干部，夯实人才基础。
2013年7月全省开展党内规范性文件备案及2014年1月我市启动 “下备一级”工作以来，在市委的坚强领导下，我市这方面工作取得了良好开局。据省委办公厅通报，广元是全省近一年来唯一一个规范性文件合法合规率达到100%的市州。同时，在备案审查的“制度倒逼”下，各县区委、市委工作部门也不断强化工作力量、完善工作流程，规范性文件质量显著提升。展望未来，随着法治意识不断增强、工作机制不断完善，我市党内法规工作战线必将为推动党的制度建设、建设“法治广元”作出新的贡献。
（作者系中共广元市委办公室副主任）
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关于进一步做好市直单位党内规范性文件备案工作的通知
市直各局以上单位党组织：
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中共宣城市委办公室关于进一步做好市直单位党内规范性文件备案工作的通知
市委各部委办，市直各单位党组(党委)：& & 为加强党内规范性文件备案工作，推动备案审查全覆盖，根据《中共安徽省委办公厅关于印发〈党内规范性文件备案规定〉的通知》(皖办发〔2012〕39号)、《中共安徽省委办公厅关于进一步加强党内规范性文件备案工作的通知》(厅〔2015〕55号)精神，现就进一步做好规范性文件报送备案工作通知如下。& & 一、报备范围& & 报送市委备案的党组(党委)规范性文件，是指市委批准设立的党组(党委)在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的办法、细则、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央和省、市委决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。& & 下列文件不属于备案范围：& & 1.人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；& & 2.请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；& & 3.机关内部工作制度和工作方案；& & 4.其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。& & 二、报备材料和方式& & 1.报送规范性文件备案，应当提交备案报告、正式文本和制定说明(样式见附件)，一式三份，按备案报告、制定说明、正式文件顺序装订。& & 2.备案报告应载明制定机关、印发日期和文件名称，引用的文件名称应当准确、完整。& & 3.制定说明应当包括制定意图、主要内容、起草及征求意见情况、审议情况、以及其他需要向备案机关报告的重要事项。& & 4.应当报送市委备案的规范性文件，自印发之日起30日内报送市委办公室政策法规工作机构备案。& & 三、备案审查& & （一）审查主要内容& & 1.是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；& & 2.是否同宪法和法律不一致；& & 3.是否同党内法规和上位党内规范性文件相抵触；& & 4.是否与其他同位党内规范性文件对同一事项的规定相冲突；& & 5.规定的内容是否明显不当；& & 6.是否符合制定权限和程序。& & （二）审查回复& & 市委办公室法规工作机构在办理规范性文件备案审查事宜时，需要制定机关说明有关情况的，制定机关应当在规定期限内予以说明。审查中发现规范性文件存在问题的，市委办公室法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，市委办公室提出予以纠正或者撤销的建议，报请市委决定。对党组(党委)规范性文件报送备案情况以及存在的突出问题，可以在一定范围内通报。& & 四、工作要求& & 1.切实加强组织领导。要充分认识开展备案工作，是中央为保证党内法规制度体系的统一性、严肃性、权威性而采取的一项重要举措，把备案工作摆在突出位置，加强领导、配强力量、健全机制，以高度的责任感和使命感抓紧抓好。& & 2.每年1月15日前，市委各部门和市直各单位应当将上年度发布的党内规范性文件目录，送市委办公室法规工作机构备查。
附件：1.备案报告格式 & & & 2.制定说明格式& & & 3.年度文件目录格式
& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & 中共宣城市委办公室& & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & & &日
&关于《xxx》的备案报告
市委办公室：
& & 现将xxx党组(党委)于x年x月x日印发的《xxx》和制定说明一式3份报请市委备案。
&& & & & & & & & &xx办公室（署名、盖章）
& & & & & & & & & x年x月x日
&注:标题用方正小标宋二号字，正文用方正仿宋三号字，数字用Times New Roman体。
关于《xxx》的制定说明
& & xxx于x年x月x日印发了《xxxx 》，现就有关制定情况作如下说明：
& & 一、制定意图
& & 二、制定过程
& & 三、主要内容及创新之处
& & 四、其他需要说明的情况
&注:标题用方正小标宋二号字，正文用方正仿宋三号字，数字用Times New Roman体。党委系统规范性文件
原标题：党委系统规范性文件
为提高党委系统规范性文件制定质量，保证党委系统规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，同自治区党委的决策部署相一致，维护党委系统规范性文件的严肃性和权威性，根据《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，制定本办法。第二条
本办法适用于自治区纪委、自治区党委各部门和盟市委制定的规范性文件的备案工作。本办法所称规范性文件，是指自治区纪委、自治区党委各部门和盟市委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央和自治区党委决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。自治区纪委、自治区党委各部门牵头联合自治区有关部门印发的规范性文件，视为自治区纪委、自治区党委各部门制定的规范性文件。盟市委办公厅经盟市委同意印发或转发的规范性文件，视为盟市委制定的规范性文件。盟市党政联合制定、由盟市委或者盟市委办公厅印发的主要用于部署经济社会发展等领域工作的文件，一般视为盟市委制定的规范性文件。下列文件不属于备案范围：（一）人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；（二）请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；（三）盟市党政联合制定、由盟市委或者盟市委办公厅印发的主要用于部署经济社会发展等领域具体工作，且具有年度特点、不具有长期约束力的文件；（四）机关内部工作制度和工作方案；（五）其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。第三条
规范性文件备案，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。凡属报送备案范围的规范性文件，应当及时报送备案，不得不报、迟报、漏报。对报送备案的规范性文件，应当全面审查其合法性、合规性、合理性。在备案审查中发现规范性文件存在违法违规等问题的，应当予以处理。第四条
自治区党委办公厅承办规范性文件备案工作，具体事务由自治区党委办公厅所属法规工作机构办理。依照本办法应当备案的规范性文件，直接送自治区党委办公厅所属法规工作机构。第五条
依照本办法应当备案的规范性文件，自发布之日起30日内由制定机关报送自治区党委备案，联合发布的规范性文件由主办机关报送自治区党委备案。第六条
报送规范性文件备案，应当提交备案报告、制定说明和正式文本，并装订成册，一式3份，同时通过自治区电子政务内网规范性文件备案平台报送电子文本。对于不报送或者不按时报送应当备案的规范性文件的，由自治区党委办公厅责令其限期补报。第七条
自治区党委办公厅对报送自治区党委备案的规范性文件进行审查。主要审查以下内容：（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否同其他同位规范性文件对同一事项的规定相冲突；（五）规定的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。第八条
自治区党委办公厅所属法规工作机构在办理规范性文件备案审查事宜时，需要报送机构说明有关情况的，报送机构应当在规定期限内予以说明。第九条
自治区党委办公厅应当在收到报送备案的规范性文件后30日内完成备案审查。第十条
审查中发现规范性文件存在第七条所列问题的，自治区党委办公厅所属法规工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，自治区党委办公厅提出予以纠正或者撤销的建议，报请自治区党委决定。第十一条
经审查符合备案条件的规范性文件，由自治区党委办公厅所属法规工作机构存档备查，并及时将备案审查情况通报报送机构，同时公布已备案的规范性文件目录。第十二条
每年1月31日前，自治区纪委、自治区党委各部门、各盟市委应当将上一年度印发的规范性文件目录，送自治区党委办公厅所属法规工作机构备查。第十三条
建立备案工作考核评价制度，对备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰。对审查中发现的规范性文件存在的突出问题，可以在一定范围内通报。第十四条
建立规范性文件备案审查与地方性法规、自治区政府规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。第十五条
各盟市委应当依照本办法建立相应的备案制度，按照下备一级原则开展对盟市纪委、盟市党委各部门和旗县（市、区）委规范性文件备案工作。自治区纪委、自治区党委各部门可以根据工作需要，依照本办法建立本系统备案制度。第十六条
本办法自日起施行。
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