农村土地到底归谁所有
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农村土地到底归谁所有
农村到底归谁所有？
揭开农村土地所有权真相的谜团，还原农村土地95%归村民小组集体所有的真相
核心提示：在中国农村土地到底归谁所有这个问题上，自人民公社解体30年以来一直被曲解（故意的歪曲或无知的误解）：三类（组所有、村所有和乡所有），本来其中大部分（约95%）土地归组所有（村民小组集体所有），却被众多官员、学者、媒体、等等曲解为全部归村所有（村农民集体所有）。更为荒唐的是，土地真正的主人农民甚至认为土地属于村委会所有，或国家所有。
今天，农权网试图通过这个专题揭示事物的本来面目，还原真相。这对于农民朋友维护自己最大的财产（土地）权利将十分重要。
第一、现在地方政府大搞圈地运动，农民明白真相后就知道占地时应该是村民小组说了算，而不是村委会说了算。
第二、目前全国正在搞农村土地确权发证，农民明白真相后，就知道这个发证问题与自己实在关系重大（现在很多农民以为与自己无关）。必须紧紧盯住，让证书土地所有权主体一栏写上“某某组农民集体”，而不是“某某村农民集体”。
第三、历史遗留的农村土地所有权的争议案件很多，国家未经征用占用农民土地建设企业、农场、监狱、机关等，村委会乡政府占用村民小组土地搞企业、学校，或出租买卖、搞承包调整等等。农民明白真相后，也可以拿起法律武器。
下面是农权网与北京市农权律师事务所律师王焕申的对话。
农权网：请您介绍一下农村土地到底归谁所有。
王焕申：中国土地所有权分为国有（一般在城市）和农民集体所有（一般在农村）两种。农民集体所有的土地又分为三类（也称三级）：村民小组农民集体所有、村农民集体所有和乡农民集体所有。
农权网：这三类土地的数量和比例是怎样的呢？
王焕申：因我国自2001年搞农村土地所有权发证工作至今一直没有完成，所以三类土地所有权数字及其比例也无法统计。不过，根据土地所有权形成的历史和有人抽样的不完全分析数据及个人经验，可以肯定，村级农民所有和乡级农民所有的土地只占极少部分，绝大部分属于村民小组农民所有一类，大约应不少于95%。但实际上一部分村民小组的土地被非法侵占，而政府部门采取承认既成事实的态度，违法变合法。这样当然会使这个数字减少一些。
1962年2月13日中共中央《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》明确了农村“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度”。1962年9月27日发布的《农村人民公社工作修正草案》（简称《60条》。注意，不是61年6月发布的《农村人民公社工作条例修正草案》60条）更进一步明确了农村“三级所有，队为基础”的基本制度，明确生产队是最基本的核算单位，其他生产大队等核算单位只占极少数，充其量只占百分之几。“60条”第21条明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”“生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个不得占用”
因为核算单位也就是土地所有权的主体，所以，生产队一级核算单位所拥有的土地比例自然占到近100%。其余百分之几属于“生产大队”和“人民公社”所有，一般是良种场、农场、村办乡办企业等特殊用地。
此时中国农村土地所有权的格局（概括地说就是“三级所有，队为基础”）已经形成并固定下来，直到现在也没有改变。
直到今天，除了因违法乱占或调整导致比例稍稍改变外，基本格局并没有变化。只是随着人民公社体制的终结，在土地所有权主体的称谓上有所变化：“生产队所有”变成了“村民小组农民集体所有”；“生产大队所有”变成了“村农民集体所有”；“人民公社所有”变成了“乡（镇）农民集体所有”。
相应的，行使管理三类土地所有权的主体也就变成了村民小组（或组级集体经济组织）、村委会（或村级集体经济组织）和乡级集体经济组织（事实上一般乡镇根本没有什么集体经济组织）。概括地说就是“三类所有，组为基础”。
农权网：既然如此明确的事情，为什么又说存在一个天大的误区（或叫曲解）？
王焕申：我们说存在一个误区，可以从以下几方面来说明：农民自己不清楚，不知道自己日日耕作的土地到底是谁所有。据一个调查结果，农民中近50%认为农村土地归村所有，近50%认为归国家所有，几乎很少有知道土地归村民小组农民所有的；学者中也存在误区，刚刚在百度上随便搜索两篇分析农村集体土地所有权的论文，看样子好像非常专业，但主要观点完全错误，有的称村民小组一级土地所有权根本不存在，有的不知道“村内两个以上农民集体所有”其实就是“村民小组农民集体所有”；法律工作者也有很多不知道村民小组的土地所有权是怎么回事。一个有名律师甚至在一个法律会议上称根本没有村民小组这个主体；更可怕的是主管部门政府官员的错误认识。我至少两次遇到两个县级国土资源局的主管副局长对村民小组一级土地所有权予以否定。一个村民小组提出土地所有权确权申请，要求确定村委会占用的某块土地归他们村民小组所有，主管局长竟称村民小组只是村委会的内部机构，哪有什么权利向村委会要土地。
你看，如此重大宝贵的土地财产权利的归属竟混乱到如此地步，这难道还不是天大的曲解？
农权网：曲解是怎样形成的？
王焕申：形成的原因是多方面的，有体制变化遗留的问题，有法律规定的问题，有主管部门的倾向性问题，有地方政府的自身利益问题，也有舆论宣传的混乱问题，当然也有农民自身的维权意识问题等等，情况非常复杂。
1983年左右，随着人民公社体制的终结，生产队解散，其机构、房屋、所有动产全部变卖，土地也“分给”（承包给）农户，而且几年一次不断地重新承包，行使发包权利的可能是村委会。唯一与生产队有一丁点联系的是新出现的名词--“村民小组”，因为村民小组所属的农户人口就是原来生产队所属的农户人口。
我想，自这个时候开始，人们的曲解就已经开始逐渐形成了。按照一般的逻辑和朴素经验，既然生产队没有了，怎么还会存在生产队的土地？
但是一个最重要的问题却被忽略了：人民公社体制的改革，在农村土地方面，只是经营方式和土地使用方式的变化，并不触及土地所有权。生产队虽然好像什么都没有了，可最重要的东西—土地—的界线没有变，仍然按照原生产队的界线被保留。而且其所有权也仍然属于原来生产队的农民集体，只不过有了个新名称“村民小组农民集体”。然而作为土地的主人农民来说，对这些法律或理论上的概念好像并无兴趣，他们只关心有承包地使用就行了。一切曲解就从这里开始了。
当然，在法律层面，没有及时明确土地所有权的归属，也是造成混乱的原因之一。特别是1986年第一部《》进行表述时，仅仅把村民小组土地所有权放在了三类所有权的最后，并使用“”的明显弱化村民小组的表达方式，不利于村民小组一级土地所有权地位的确立。1986年颁布的《民法通则》中根本没有体现村民小组一级土地所有权主体，更是非常严重的疏漏。
还有一个形成曲解的最重要因素恐怕就是利益问题，利益驱动使权力部门故意曲解法律，以便自己捞到好处。比如，否定村民小组对土地的所有权，由村委会或者村党支部说了算，地方政府就会更容易实现对农村土地的掌控，非法占地就更方便，补偿费也更能够以低价成交。因为组与村两者相比，组的户数远远小于村的户数，组所有更近似于个人私有；而村所有是大集体所有，更接近于公有国有。因此，就保护土地的动力和积极性而言，组所有当然要远远大于村所有。
农权网：对于村民小组的土地，原来规定比较模糊，那么现在法律规定的是否明确？
王焕申：《土地管理法》（1998年和2004年修订版）、《物权法》（2007年）和《农村土地》（2003年）对于村民小组土地所有权主体地位的规定还是明确的。但也有一些遗憾。
《土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”
《物权法》第60条规定“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”
《》第12条规定“”
上述法律都确定了村民小组一级集体土地所有权的主体地位。
但在顺序上把村级放在了前面，村民小组一级放在了中间（比1986年时放在最后要好），有意无意的让人容易理解为村级占的比例更大或更主要。这种既不是按照主体的级别大小，也不是按照所拥有土地数量的多少的排序表述，如果仅仅是因为语言表达的混乱，当然不必小题大做；但如果真的是对三类主体地位进行强调的一种排序，则问题就严重了。有什么理由要淡化轻化村民小组的实际地位呢？该种表述方式对于曲解的形成是否应该承担一些责任呢？
还有，上述法律在表述村民小组一级集体土地所有权时，用了“”以及“集体经济组织”等十分绕口的语言，也会导致曲解。如果直接以“村民小组”代替“集体经济组织”似乎更符合实际，也更容易明白。国土资源部在2001年《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和2011年《》两个通知中就是用了这样通俗明确的表达方式：“一凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组原生产队界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”
这绝不是字词上的计较，而是关系极其重大。因为我发现人们很难搞懂这个“”以及“集体经济组织”究竟是所指何物（因为事实上目前只在极少部分农村还存在集体经济组织）？这或许是造成村民小组土地所有权地位不清的另一个原因。
尽管法律用词应该准确严谨，但也应该尽可能的通俗易懂。
不过，与1986年发布的《民法通则》和《土地管理法》相比，上述法律中对于村民小组地位的明确认可（只是表述抽象些），已经是一个进步了。通过30年来法律的变化，感觉在国家层面有越来越强化村民小组类土地所有权地位的迹象。但又仅限于在规定的层面。
农权网：村民小组的土地，在实践中如何确定呢？友又如何与其他两类农村土地进行区分呢？
王焕申：你的问题非常重要，因为仅仅承认村民小组的所有权地位还远远不够。实际操作中如何确定三类所有权，以及发生争议时如何适用法律更显得重要。
在这个问题上，土地的主管部门国土资源部（原国家土地管理局）自己出台的一些规章实在是严重损害农民利益的规定。比如，无论是国家土地管理局19８９年国土（籍）字第７３号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》，还是1995年的26《确定土地所有权和使用权的若干规定》，均采取了“在违法占地一定期限后即承认其合法性”的原则，其后果是大量的农村土地未经审批即变为国有，或者村民小组的土地变为村级或乡级所有。
这种明显偏向保护国有和村级乡级集体土地，而损害村民小组级集体土地所有权的规定，不仅仅助长了非法占有土地的违法侵权行为，也是严重背离法律正义的。
不过，国务院的规定和最高人民法院的司法解释还是令人欣慰的。
1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发[1995]7号）明确“严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织（原生产队）所有的土地归村有，在全村范围内平均承包。”
国务院国发（１９８０）１３５号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》明确指出：“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。”
１９９１年９月２５日《最高人民法院关于村委会与所属村民小组的土地纠纷案应如何适用政策法律问题的复函》明确指出“即此案不适用国家土地管理局（８９）国土（籍）字第７３号文件《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条的规定，而应根据国务院国发（１９８０）１３５号文件批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》和最高人民法院有关规定中关于一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据的精神”。
其中“一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据”是我国农村土地所有权确权界定的基本原则。
最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》也明确了这样的原则。
可见，国务院和最高法院的精神、原则和规定是明确的一贯的，最重要的内容就是1962年“四固定”确定的原生产队的土地不能改变（除非合法的征收征用）。
有了最高法院司法解释所确定的原则，显然有利于保护村民小组农民的利益。因为大多数发生的权属争议是乡级或村级侵占村民小组的土地（像上述最高法院复函中所引用案件村民小组侵占村级土地的情况则是少见的）。
但问题是这个本来效力很低的“既未经国务院批转，也未与最高法院会签”的原国家土地管理局的部门规章（行政诉讼中仅仅是参照适用），仍然会被地方土地管理部门当做工作的主要依据（甚至如圣旨一般），而土地权属争议的处理决定又首先是由县级国土管理部门做出，然后经过复议程序才可到法院审理阶段。这样一来，这个效力本来很低的东西实际所起的作用可就不低了。
政府与法院两个系统所适用的依据出现了“打架”，两者处理的结果自然也就难以一致。
农权网：村民小组对于自己的土地权利保护的现状如何，存在什么问题？
王焕申：现状非常糟，村民小组没有能力保护自己的土地。
首先，农民自己对于村民小组所有权的知识缺乏，维权意识不强。
如上已经说到的，他们对于承包经营使用土地比较关心，对于土地归谁所有觉得与自己无关。一旦遇到占地拆迁或其他侵权，他们可能就会意识到所有权问题重要了，但毕竟有点晚，有些损失可能已经不能挽回。
&&& 其次，现行乡村体制不利于村民小组对自己土地所有权的保护，造成了村民小组土地被严重的侵害和吞噬。
随着人民公社体制的终结，生产队的组织机构也几乎不复存在，村民小组这个主体尽管是该集体农民土地的经营管理者，但因为没有机构，更没有公章，甚至有的连村民小组组长都没有。这自然让一些村级组织（通常为村委会）“乘虚而入”，将村民小组土地的管理权归为自己。因此，形成了村民小组的土地由村委会发包，甚至随意处置的现实局面。而现在的国土资源部虽然在确权发证通知中明确了村民小组的土地必须确定给村民小组，但又确定由村委会代管并且代为申请，这就给村委会进一步侵犯村民小组的土地权利埋下了隐患。有很多案例表明，村委会乘机把村民小组的土地确权给了村级所有。
村委会“代管”村民小组的土地，有些村委会却把代管的土地当成了村级土地，遇到占地征地等机会，村委会便大权独揽，根本不征求真正主人的意见。当然有些时候也不一定是村委会愿意行使权利，而是地方政府更愿意村委会行使甚至强迫村委会行使权利，而把村民小组甩在一边。各级政府包括省级政府和代表国务院行使权利的国土资源部都一律承认了这样的违法处置权。村民小组对土地的所有权名存实亡。有的村委会在“代替”村民小组处置完土地后，甚至连卖地款都不给村民小组，这样的案例也非常多见。
农权网：冲出误区，还原真相，强调村民小组所有权的意义何在？
王焕申：第一、是正义和法律的要求。法律应该得到遵守，得到不折不扣的执行。第二、体现财产权的保护。如同私有财产一样，村民小组的土地权益是价值巨大的财富，自然应该受到保护。第三、在中国农村土地所有权如何改革争论不休的情况下，我认为把村民小组土地所有权维护好完善好，意义非常重大。我们不要总停留在应该国有化或私有化的改革理论的争论层面上，也不要只关心什么是集体所有权的纯概念问题，而应该多关心一些实际有效的问题。村民小组是一个小的集体，介于私有与国有（包括大集体）之间。保护完善好村民小组土地所有权，让村民小组真正行使起土地主人的权利，是对目前中国疯狂圈地乱象最有效地遏制。
我在2002年左右写了个小文《农村土地所有权主体必须下沉 》（村民小组对土地的所有权地位不容否定），去年也写了短文《农村土地95%属于村民小组，占地时村民小组说了算》意在抛砖引玉，吸引那些专家学者多多重视参与保护村民小组土地所有权问题。但时至今日我仍忧心忡忡。当然从感觉来讲似乎农民的土地所有权意识再提高，我们应该多介绍这方面的知识，首先从理论上把村民小组土地所有权的概念和道理解释清楚，农权网应该多做一些宣传工作。
农权网：是的，我们感觉自己责任重大。你提到现在正在搞确权发证，情况怎么样呢？发证后对村民小组土地权利的保护是否要好些呢？
王焕申：不敢乐观。最近国土部加快推进农村集体土地确权登记发证的新闻发布会指出：中国搞农村土地所有权确权发证工作从2001年开始至今已经10年，但仍然没有搞完，拖延的主要原因就是农民不懂这个权利，甚至不知道怎么去申请。当然还有一个重要原因就是“现在地方政府会担心，有了这个集体确权登记发证后，老百姓的维权意识也会逐渐加强，会更加懂得维护自己的合法权益，可能征地工作不能够正常进行。”
更令人担忧的是，如果发证工作都由村委会去代办，万一把村民小组的土地办在了村委会名下（村农民所有），那还不如不办证。
农权网：对于农村土地所有权如此重大的问题，我们不可能通过一个对话就解释清楚了。
王焕申：还仅仅是对基本概念、基本问题和基本规定的一些梳理。能够抛砖引玉就足够了。
农权网：你上面谈到村民小组土地所有权，用了多个不同的名称，这是怎么回事？
王焕申：法规和国土部门对这个概念的名称就是五花八门的，实践中的名称就更多。我所用的名称不外乎法规和实践中出现过的，目的是让人们知道，不管用什么名称，都是指的同一个东西。这些名称主要有：村民小组农民集体所有、村民小组农民集体所有、村民小组一级集体经济组织所有、村内两个以上集体经济组织农民集体所有、组农民所有、村民小组所有等等。我认为比较准确易懂的名称是“”。
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律师您好，我想咨询一下关于农村土地确权的事情，去年2015年，我们村子里，丈量土地（耕地），说是省里来的人，完事以后发土地证！我家是农村的，从小农村长大，后来随父亲全家转了非农业户口，但是农村地一直耕种着，村里的耕地没有动，包括村里其他非农业户口都和我家一样，都是自己种呢，可自从国家有农村土地确权认证的事儿后，村里的干部说非农业户口的土地要收回去，请问有这政策吗，国家以后不是没有农村户口和非农业户口之分了吗，都改为居民户口了吗，这些年我家实际耕种着，村里收回合法吗？谢谢！
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我农村家里有1.3亩田，我和妹妹上大学时户口迁出，我现在是城镇户口我家里有1.3亩田，我和妹妹上大学时户口迁出，我现在是城镇户口未购房，我妹妹还是大学时的非农集体户口，我俩还在城市打工，现在土地确权，我家现在户口本上的有爸爸妈妈奶奶三人，土地确权是按照三人算还是能按照五人算，因为这边人均土地低于3分，可以获得60岁后的国家农村养老，三人的话人均过了，五人制的话人均就合适
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2393今日解答农地纠纷、村民自治与涉农信访
——以北京市调研为依据
发布时间：作者：张红
来源：中国法学 2011.5
摘要：法院面对农地纠纷止步不前，农民转而求诸信访，但信访无法亦不应该成为解决农地纠纷的主要渠道，信访不能代替司法。信访工作当前面临制度困境与功能异化的现状，需要从正确厘定其与司法的关系出发，使回归本位，并发挥最大功效。
　　内容提要 涉农信访在整个信访总量中所占比重最大，其基本上以农地纠纷为内容。以保障村民自治为己任的《村民委员会组织法》在实施过程中被误用或滥用，这成为诸多农地纠纷的始作俑者。法院面对农地纠纷止步不前，农民转而求诸信访，但信访无法亦不应该成为解决农地纠纷的主要渠道，信访不能代替司法。信访工作当前面临制度困境与功能异化的现状，需要从正确厘定其与司法的关系出发，使回归本位，并发挥最大功效。
　　关键词 农地纠纷 村民自治 涉农信访
　　一、问题及研究背景
　　1930 年 5 月，毛泽东在《反对本本主义》一文中首次提出&没有调查，没有发言权&的著名论断。1931 年 4 月 2 日，毛泽东在《总政治部关于调查人口和土地状况的通知》中，又提出&不做正确的调查同样没有发言权&。这些论断已经成为指导法律、政策制定及开展研究工作的基本方针。不可否认，当今中国正处于&三千年未有之大变革&当中，在这场持续、激烈的变革中所出现的诸多问题，在人类文明史上并无现成经验可供参考。由此决定了当下中国学术界更应该眼睛往下看，深入中国社会调查研究，直面现实的中国问题，构建问题之中国理论体系和研究进路，进而有所作为。历史一再证明，真正懂得中国国情的人，才能获得对中国事务的话语权。
　　目前中国最大的国情在于农村地域广阔、人口众多且发展不均衡，农业、农村和农民是一个关乎国家经济社会发展大局的根本性问题： 农村土地征收问题、户籍制度对农村发展的制约问题、农村的粮食生产安全问题、取消农业税所引发的农村利益再分配问题、农民的贫困与社会保障问题、农民受教育程度低及农民工子女上学问题、农业抛荒问题以及农村集体资产流转等皆属于此范畴。这些问题如果得不到妥善解决，其在不断的积压下将严重威胁社会稳定，进而威胁党的执政地位。研究表明，从信访作为反映社会矛盾的这一窗口来看，由&三农&引发的信访问题在社会矛盾数量中占有绝大比重，如果&三农&问题解决得不好，其引发的种种社会矛盾甚至将成为中国未来维稳道路上的主要障碍。对此，有学者亦曾言： &农村的问题解决了，中国的问题就解决了一大半； 农民信访问题解决了，信访问题同样也就解决了一大半。&
　　在&发展是第一要务、维稳是第一责任&的大背景下，维护社会稳定与发展经济，成为政治生活的两架马车，二者互为表里，共同构成各级政府工作的主要内容。并非所有的&三农&问题都会导致信访事件并影响社会稳定。事实上，只有那些关涉农民切身利益，在既有的司法体系中无法得到救济或救济不到位，农民集中通过非正常信访来表达不满甚至愤慨的问题，才可能影响社会稳定。在这些问题当中，围绕农村土地而发生的争议是重中之重。当前，由农村土地纠纷引发的众多涉农信访问题已经成为维护社会稳定所无法回避的重大问题，并引起最高司法机关的高度重视。最高人民法院 2009 年《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》( 法发〔2009〕37 号) 第 10 条指出： &要结合当前形势，认真做好农村涉诉信访工作，努力从根本上预防和减少涉诉信访案件的发生。&在改革开放不断深入及社会矛盾不断激化的今天，我们必须直面以农村土地纠纷为主要内容的涉农信访问题，分析农地纠纷产生的原因，并提出相应的对策，以此化解涉农信访矛盾，维护农村社会稳定。
　　本文以课题组在北京实地调研所得素材为依托，但本文的研究方法仍然注重于对现行法制及其运作的分析，采解释学的进路，对根据课题组调查所得的农地纠纷进行类型化处理，特别是针对主要的农地纠纷，提出法律上的解决方案。本文不打算细究信访体制本身所存在的问题，也不涉及当前维稳体制问题。本文研究解决主要农地纠纷的法律对策，是为了通过法律手段消解因农地纠纷而产生的矛盾甚至上访。此种法律对策无论是对于法院的判决，还是对于信访工作部门有关处理意见的出具，都有非常重要的借鉴作用。因为，本文研究的法律对策是从现行法制解释出来的结果。在依法治国成为治国理政根本方针的前提下，在依法办事成为基本共识的基础上，这种法律对策将能够很好起到息诉与息访的作用，并具有在化解矛盾上的终局意义。
　　二、农地纠纷与涉农信访
　　(一)农地纠纷之一：&新老户&
　　在农村，由于人口流动，会发生外村人( 新户) 加入本村落户的情况，在这种情况下，新老户之间会因权利义务不平等而发生纠纷，即俗称的&新老户&问题。一般来看，根据加入时的政策以及村民大会、村民代表大会或村民委员会的决议，新户通过缴纳一定的&集体份子钱&等方式取得集体经济组织成员的资格，并约定今后与老户享有同等的权利和义务。但是，在城市化快速发展过程中，面对高昂的征地补偿款分配，新、老户之间产生了激烈的矛盾，引发了大批涉农信访。下文将以在北京市怀柔区北房镇北房村发生的一起群体性诉讼案件为分析样本。
　　这个案件涉及到 41 户村民，人数上百人，怀柔区法院为此做出了 41 份判决书。此类案件处理稍有不慎，很可能引发重大的群体访或群体性事件。下面举一例说明，在该案中，原告于忠奎、吴春芹、于珊系 1998 年 1 月 1 日前入户北京市怀柔区北房镇北房村的非政策性搬迁户。2004 年 9 月 18 日，北房村委会、合作社公告： 凡1998 年1 月1 日以前来我村入户的人员( 政策搬迁的除外) ，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，必须按每人补齐 5000 元集体积累后方可取得土地承包经营权，否则不能享有。2005 年 1 月 28 日，原告按上述规定，向被告缴纳了 5000 元积累款后，原告取得了每人 0． 7亩的土地承包经营权。
　　2006 年 6 月 28 日，北房村召开社员代表会通过民主程序形成决议： 1998 年 1 月 1 日以前来北房村入户的人员，已经将承包土地交回迁出村集体经济组织，并按北房村规定交齐 5000 元入户费，可取得每人 0． 7 亩口粮田的土地承包经营权，但不享受每人 0． 7 亩以外的土地承包经营权，不能确利( 确利款是村集体经济组织根据每年的土地收益情况，每年定期向村集体经济组织成员发放的村集体土地收益) 。二被告依据该社员代表会决议，不再向三原告发放 2006 年及以后的确利款。而北房村其他老户则于2006 年、2007 年、2008 年分别享受了每人 610 元、990 元、810 元的确利款待遇。三原告于 2009 年 4 月21 日诉至法院，要求二被告按照老户的标准给付相应的确利款。
　　法院认为： 2004 年北房村委会、合作社所属土地确权领导小组以入户表决方式，制定了《北房镇北房村推进农户土地承包经营权确权和流转方案》( 以下简称《确权和流转方案》) ，并就全体村民关于1998 年 1 月 1 日以前落户北房村人员的土地承包经营权问题及《确权和流转方案》的公决结果上报北房镇政府，之后北房村党支部、村委会、合作社亦联合向北房村村民发布公示公告书。根据《村民委员会组织法》第 17 条的规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。上述《确权和流转方案》经入户表决通过，取得了超过法定人数的村民的认可，符合法律规定，合法有效。
　　三原告系 1998 年 1 月 1 日以前入户北房村的集体经济组织成员，其依据村委会、合作社的公示公告书，交纳了入户积累，具备了享有该村土地承包经营权的资格。根据上述方案，其权利既包括确地权也包括确利收益的分配权，且 2006 年 6 月 5 日，村委会、合作社制定的《北房镇北房村关于农户土地承包经营权确利分配办法》，确定了以北房村 1998 年 1 月 1 日二轮延包签订土地承包合同的时间及取得经济组织成员身份的人员作为该村农户土地承包经营权确权确利的范围。根据该分配方法，三原告理应享有确利款。、 年北房村确利款的发放，亦是依据《确权和流转方案》进行的，、2008 北房村委会、合作社未发放给三原告确利款，侵害了三原告的合法权益。
　　北房村委会、合作社认为，按照北房村2006 年6 月28 日的社员代表会议决议，三原告不享受每人 0．7亩以外的土地承包经营权，不能确利。因该决议内容与《中共北京市委、北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》及《中共北京市怀柔区委、北京市怀柔区人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》中&已将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取
　　得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权&的政策精神相违背，也与《村民委员会组织法》第 5 条&村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益&及第20 条&村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容&的规定不符，故不能据此否定经入户表决形成的《确权和流转方案》。二被告依据北房村 2006 年 6 月 28 日的社员会决议不向原告发放确利款的行为不妥，本院予以纠正。综上所述，依照《农村土地承包法》第 5、9 条之规定，判决被告北京市怀柔区北房镇北房村村民委员会及被告北京市怀柔区北房镇北房村经济合作社于本判决生效后10 日内给付原告于忠奎、吴春芹、于珊2006 年至2008 年的确利款共计7230 元。
　　本案关键问题在于，村集体经济组织通过社员代表大会的方式，经过民主表决，认为不应该给新户分得与老户相同的确利款，此种行为是否合法？ 其引申的问题是： 法院能否撤销村民大会或村民代表大会的决议？ 如能，则撤销之后，应当如何处理： 直接改判抑或责成村民大会或村民代表大会重新表决？此涉及到一项我国的基本政治制度，即如果法院纠正村民大会的决议，是否干预了村民自治，使村委会自治法流于形式？
　　(二)农地纠纷之二：&衍生人口&
　　&衍生人口&问题主要是指，村民会议或者村民代表大会通过民主决议方式决定，将征地补偿款按照村集体经济组织原有人口分配，而对于新生的人口不予分配，由此在新生人口与原有人口之间引发征地补偿款分配不均的矛盾甚至冲突问题。北京市在 2004 年普遍进行了土地承包经营权的确权，但是在确权后实行的&增人不增地，减人不减地&政策对农民的影响非常大。根据此政策，在一轮土地承包经营期内，农地不得调整，这与《物权法》的规定是相契合的，但是在 30 年的耕地承包期内，特别是在 2008年以后实施土地承包经营权长期不变的政策后，很容易产生&衍生人口&的问题。农民家庭一般会因为婚嫁、生育等产生人口上的变动，而且一般是增加人口。&增人不增地&的政策导致农民家庭人口增加而承包的耕地，或者在村集体土地被征收以后的补偿款分配上却没有得到相应增加的矛盾。对这部分新增加人口而言，由于丧失了土地资源作为最基本的社会保障，因而情绪极为不稳定，并导致经常性上访，要求政府解决这类问题。对于这类案件，可以北京市昌平区小汤山镇讲礼村案件为例。
　　这起案件的基本案情如下： 2004 年8 月1 日，昌平区小汤山镇讲礼村根据相关政策及法律规定采取确权确利方式落实农户土地承包经营权，向全村符合条件的村民进行了土地承包经营权确权确利登记，并核发了证书。原告系该村 2004 年 8 月以后出生的村民，后经其所在的昌平区小汤山镇讲礼村经济合作社进行登记，确认其享有土地承包经营权，成为村集体经济组织成员。2007 年前后，讲礼村委会将村内土地进行合作开发进行新村建设，并由此获得了一定数额的土地补偿款。针对该款项的分配方式，村集体内部成员产生争议，后由被告多次征求村民意见，并组织村民代表及党员进行表决，结果一致同意按照该村 2004 年 8 月 1 日登记的确权确利人数分配该土地补偿款，每人分得 33550 元。
　　对此，原告等部分村民因其确权确利登记发出生于 2004 年 8 月 1 日后，不符合被告通过表决程序确定的分配条件，未能获得分配款项。为此，原告等人些后向昌平区小汤山镇政府及昌平区政府信访部门提出信访意见。信访部门答复为，讲礼村委会虽经细致的民主程序决定分配方式，但其结果明显有悖于市委、市政府《关于积极推进农村土地承包经营权确权和流转的意见》，区政府《关于印发昌平区农村集体土地征用占用收入管理使用暂行办法的通知》及《小汤山镇讲礼村土地确权方案》的规定，将 2007年土地出租补偿款按 2004 年 7 月 31 日确权人口进行分配显然是不妥当的，认为应当将讲礼新村土地补偿款纳入 2007 年土地收益收入，并按 2007 年土地确权人口进行分配。针对上述信访答复意见，被告并未再次组织进行民主方式修改分配方案，原告等人遂提起本案诉讼。
　　法院认为，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体经济组织成员集体共同所有。本案双方诉争的土地补偿款实际系土地使用权出让获得的土地收益款，双方争议焦点在于，村集体通过土地使用权出让获得的土地收益款项分配方案是否合理。为此，应当审查土地补偿费收益分配方案中涉及诉讼主体收益分配权的内容是否公平合理，是否合法有效。具体讲，应当按照我国法律及相关政策的规定确定，对农村集体组织土地收益款分配方案应按照以下原则进行审查：
　　首先，应当符合民主议定程序的原则。村民会议或村民代表会议是村民实行自治决定重大事项的机构。其讨论土地收益款分配和各项村务事项的决定、决议必须遵循《村民委员会组织法》第 19 条所规定的民主议定原则，做到程序合法。
　　其次，应当符合法律规定的原则。农民集体所有权的主体是通过一定组织形式整合的全体农民集体成员，一定范围内的全体农民集体成员通过村民会议或村民代表会议的方式对集体所有财产的使用、分配作出决策，形成集体意志，这就是法律赋予的村民自治权。土地收益款分配方案是村民行使自治权的体现，在充分尊重村民自治权的前提下，村民成员收益分配的确定应当平等合法。村民会议、村民代表会议所作出的收益分配方案等决定、决议不仅应符合民主议定程序，其在内容上必须合法。《村民委员会组织法》第 20 条第 2 款亦规定，&村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。&否则，应认定收益分配方案无效。
　　最后，应当符合村民待遇平等的原则。农村集体土地所有权属于村民集体成员共同所有。所以，来源于农村集体组织所有的土地等自然资源的收益，属于全体村民。土地补偿费的分配，如果没有法律的特别规定，就应由享有村民待遇的全体村民共同平等参与分配，即基于集体组织成员资格而分配的土地补偿费就应当均等，不能以权利义务相一致为由对不同的人差别对待。
　　综合上述，原告通过确权确利登记成为讲礼村集体经济组织成员之一，依法与该村其他成员一样享有同等权益，该权益不允许也不能够任意由当事人的多数表决加以剥夺。虽然被告讲礼村委会在款项分配前后组织实施了民主议定程序，但是作出的决议即土地收益款的分配方案却对原告及其他部分已经被确认享有集体经济组织成员资格的人员不予分配，该方案侵犯了原告作为集体经济组织成员获得同等收益分配的权利，该方案不利于维护农户土地承包经营权等集体经济组织成员权益的稳定，应予纠正。鉴于原土地收益款分配方案系被告组织进行民主决策程序作出，故纠正途径亦应通过被告通过民主程序予以纠正，以符合我国《村民委员会组织法》的相关规定。由此，原告的请求已有相应合理救济方法，故本院对于原告直接诉求给付土地收益款的请求不予支持。
　　本案与怀柔区北房村案件案情较为类似，因为&新户&与&衍生人口&在这种案情下，法律地位是相同的。但不同的是，在怀柔区法院的判决中，法院直接判令村委会给予原告确利款； 而在昌平区法院的判决中，法院认为确利款的分配应当通过民主程序决定，法律只能纠正违法的民主决议结果，而不能代行民主程序直接判令村民大会给予原告确利款。这两份不同的判决书，反映了当前《村民委员会组织法》实施中遇到的一些问题。造成这些问题的原因是，对现行《村民委员会组织法》存在理解分歧，而这些重大问题的存在恰恰又增加或激化了本已十分棘手的农地纠纷与涉农信访矛盾。
　　(三)以农地纠纷为主的涉农类信访问题日趋严重
　　当前，涉农信访量一直高位运行，并且持续攀升，对农村社会稳定之维护极为不利。以课题组在北京市调查所得的数据为例，即使在城市化程度如此之高的北京，&三农&问题在全市信访总量中仍然占有很大比重，排在各类信访问题的第三位，&三农&问题所引发的群体访更是排在第一位。这些涉农信访主要围绕着征地补偿款的分配、土地承包经营权纠纷和集体资产的处置而展开。由于这些问题皆与农村土地密切相关，故涉农信访绝大部分是以农村土地为议题的。根据北京市信访办公系统提供的数据，近五年来北京市涉农类信访从数量上看呈递增趋势，涉农类信访受案量从 2006 年的 3279 件上升到 2010 年的 5263 件。
　　需要说明的是，此数据来源于北京市信访办公系统中按内容分类的数据，其中的涉农信访类总量包括来信、来访，此办公系统根据信访的内容将信访划分为 19 类，但其对涉农信访范围的界定较为严格，将其他一些涉农信访归于社会建设类、拆迁安置类、历史遗留问题类等，因而其数据统计显示涉农信访类总量较少。通过我们的调研实证考察，涉农类信访的总量远不止上述统计的总量。因为，因征收、拆迁、集体资产处置等亦在涉农类信访中占有较大的比重。
　　表 2 显示，近 5 年北京市涉农信访，来访总量较少且其基本呈递减趋势，但涉农信访中非常态化来访逐渐增多。表 3 的数据显示，近 5 年来北京市涉农信访中个体访从数量上看，其占涉农信访总来访的较大比重，且其变化不大、表现较为平稳。但总的来看，非常态化来访，从数量上看逐渐增多，尤其是重复访表现得不稳定、不具有规律性，这给基层涉农信访工作的展开带来了很大的难度。
　　通过调研课题组发现，一些农村因政策落实不到位或者政策的不稳定而产生的集体访，如果在基层无法得到有效的处理，容易引发越级访； 一些村民因历史遗留性问题得不到解决而坚持长期访； 还有个别信访人为达到自身利益最大化而通过极端手段上访。集体访、重复访和极端访等非常态化来访是涉农信访工作部门和信访工作人员目前所面临的一大难题，此类信访如果得不到妥善解决，容易激化社会矛盾，进而引发一系列具有综合性的社会问题。
　　三、村民自治与农地纠纷
　　(一)如何理解《村民委员会组织法》
　　1． 村民委员会与村民大会( 村民代表大会)
　　《村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法而制定的法规。该法第 10 条规定：&村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。&?由此可见，村委会是村民大会或村民代表大会决议的执行者，村民大会类似于股东大会，村民代表大会类似于股东代表大会，村委会类似于董事会。?
　　《村民委员会组织法》第 24 条全面规定了村民会议的权力范围： &涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： ( 一) 本村享受误工补贴的人员及补贴标准； ( 二) 从村集体经济所得收益的使用； ( 三) 本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案； ( 四) 土地承包经营方案； ( 五) 村集体经济项目的立项、承包方案； ( 六) 宅基地的使用方案； ( 七) 征地补偿费的使用、分配方案； ( 八) 以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； ( 九) 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。&由此可见，凡涉及到农地收益、农地承包、土地征收等土地问题，都必须由村民会议决定，村委会不能决定农地问题。此为授权性规定，授权范围之外的事项村民会议不享有权力，但同时亦表明，对于授权范围之内的事项，村民会议具有排他性的权力。因此，村民会议才是引发一切农地纠纷的始作俑者。
　　综上可知，村民委员会是村民大会或者村民代表大会的执行机构，涉及农村土地的一切问题，决定机构只能是村民大会或者村民代表大会。而且，人民法院只能撤销村民委员会及其成员的决定，而无法撤销村民大会或者村民代表大会的决议。
　　2． 政府与村民自治
　　《村民委员会组织法》第 5 条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这说明乡镇一级人民政府无法解决&衍生人口&和&新老户&合法权益被侵害问题，因为这一级政府对于村民自治范围内的事项只能&指导、支持和帮助&，而不能撤销。因为村一级不是行政机关，其决议不适用行政复议，上级政府对其决议无可奈何。而作为村民会议执行机构的村委会对于乡镇一级政府的&指导、支持和帮助&，是否接受，法律并无明文规定。依据法理，不服从指导、不接受支持和帮助，皆难谓有法律责任承担之后果发生。
　　另外，《村民委员会组织法》第 27 条第 1 款规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。该条第 2 款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。该条第 3 款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《村民委员会组织法》第36 条第1 款规定： 乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。上述规定表明，乡镇一级政府主要是为村民自治服务的，村民决议只需报乡镇一级政府备案； 即使村民自治过程违反了宪法、法律，侵害了他人合法权益，该级政府只能责令改正，而丝毫没有采取更强制的措施的权力。相反，如果乡镇一级政府干预依法进行的村民自治，上级政府可以责令改正其干预行为。
　　通观《村民委员会组织法》，乡镇一级政府对于村民自治范围之内的事项，如该法第 24 条所规定的农村土地处置问题，实际上是没有决定权的。&责令改正&后面没有人事与财政权力安排的支持，只能是沦为具文。这说明，如果村民自治成为侵害少数人权利的手段，政府似乎亦如同法院一样，在法律明文规定的制度安排上，是无能为力的。
　　3． 法院与村民自治
　　根据《村民委员会组织法》第 27 条第 2、3 款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。从上述规定看，如果村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违法，或者侵害村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，只能由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。而人民法院并无此项权力，这从基本法律的层面说明了法院无权受理此类农地纠纷。
　　此外，《村名委员会组织法》第 36 条第 1 款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。根据这一款，村委会决定或村委会成员的决定，法院享有撤销权。但是，遍查该法，并未发现该法授予了人民法院享有干预甚至撤销村民会议或者村民代表会议决议的权力。综合以上两条规定，我们似乎可以认为，在北京市怀柔区发生的&新老户&问题裁判中，怀柔区人民法院直接改判的做法是值得商榷的。
　　(二)法院能否受理不满村民大会或村民代表大会的决议而引起的纠纷
　　1． 2001 年最高人民法院研究室的两项答复
　　根据最高人民法院研究室《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》( 2001 年 7 月 9 日法研［2001］51 号) 和最高人民法院研究室《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》( 2001 年 12 月 31 日法研〔 号) 的规定： &农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理。&
　　根据最高人民法院 2001 年的上述两项司法解释，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，法院应当受理。须注意，这两则司法解释适用的情形是村经济组织与其成员之间的纠纷，而非成员之间的纠纷。而在本文上述两则案例中，其纠纷实际上是在村集体经济组织成员之间发生的，并不是集体经济组织或村委会不愿意给&新户&和&衍生人口&分配收益，而是其他的多数村民通过村民大会或村民代表大会这一合法的形式不给此两类特殊人群平等分配利益的机会。一如前述，村委会和村经济经济组织只不过是这一决议的执行者而已，而并非始作俑者。因此，在上述两则案件中，最高人民法院的这两项司法解释没有适用的可能。
　　2． 2005 年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》
　　最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》( 法释［2005］6 号) 第 1条规定： 下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理： ( 一) 承包合同纠纷； ( 二) 承包经营权侵权纠纷； ( 三) 承包经营权流转纠纷； ( 四) 承包地征收补偿费用分配纠纷； ( 五) 承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。对于这一条的理解，有令人费解之处。该条第 1 款第( 二) 项&承包经营权侵权纠纷，应予受理&，与第 3 款&集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理&，是否有明确的界限？ 如在上述&新老户&问题中： ( 1) 村民会议决议不给原告分配确权确利款，是属于第 1 款第( 二) 项规定之情形，还是属于第 3 款规定之情形？ ( 2) 村民大会决议，就征收补偿费用，给&老户&每人 8 万，给&新户&每人 2 万，是属于第 1 款第( 二) 项规定之情形，还是属于第 3 款规定之情形？
　　在第一种情形下，确权确利款是土地承包经营权的孳息，剥夺权利之孳息，应属于侵害此种权利本身。因为，拥有权利的目的在于使用、收益和处分，此种情形应属于侵犯土地承包经营权之收益，自应属于侵害该权利本身。因此，在这种情况下，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第 1 条第 1 款第( 二) 项，法院应该受理，这也正是怀柔区案件中所指向的事实。但是，遗憾的是，对于调研中发现的怀柔区&新老户&问题则属于第二种情形，由于根据该司法解释第 1 条第 3 款，&集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理&，法院即拒绝受理此类案件。因此，本项规定非常值得质疑。所谓&土地补偿费&，应是指农村土地被征收或征用之后，由征收或征用方补偿给集体的费用。这部分费用应属于集体内所有成员所有，应由村民大会或村民代表大会制定分配标准，由村委会执行分配任务。如果村民对分配数额有异议，应属于普通的民事争议，缘何法院不予受理呢？ 这与兄弟姊妹按份共有的房子被拆迁了，而其中一位就多数兄弟姊妹制定的补偿费分配标准有异议而诉至法院的情形有什么实质性区别呢？ 难道，兄弟姊妹之间的这种纠纷法院也能不受理吗？
　　在昌平区发生的&衍生人口&案中，原告系 2004 年 8 月 1 日以后出生的村民，但出生后即获得了村民资格，与其他村民一样，享有平等的土地承包经营权。2007 年，该村一部分土地用于合作开发进行新村建设，取得了一定的收益。村民代表会议认为应按照 2004 年 8 月以前的人口来分配收益，于是原告这部分人的土地收益权被剥夺了。那么，根据最高人民法院上述的司法解释，这种情况属于哪一类纠纷呢？ 根据上面的分析，此种纠纷既可能属于第 1 条第 1 款第( 二) 项中所指的&承包经营权侵权纠纷&，因为这是侵害了土地承包经营权之孳息； 又可能属于该条第 3 款规定的&集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的&的情形，而且从文义上说更加符合这一款的规定。但是，法院还是受理并审理了这起案件。由此证明，该条的适用是比较混乱的。
　　3． 2009 年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》
　　根据 2009 年最高人民法院《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》( 法发〔2009〕37 号) 第 7 条的规定，按照《物权法》、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律、司法解释的相关规定，妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷。在审理因土地补偿费分配方案实行差别待遇，侵害当事人利益引发的纠纷案件中，要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。
　　这是迄今为止最高人民法院就农地纠纷所作出的最新司法解释。该条明确强调要妥善处理好征地补偿费用分配等纠纷，并针对因土地补偿费分配方案实行差别待遇的案件，指出要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。这证明，目前实践中因农村土地补偿费用分配不均而引发的问题确实已经成为普遍现象，且在此类案件中，妇女、儿童等&衍生人口&处于弱势地位。但是，该司法解释并未正视该院前述司法解释以及实践中就此问题所产生的乱象，并未提出技术性的新规定，以终结此种混乱情形。或者，这仍然是最高人民法院尚未觉察到的一个重大问题。
　　4． 2004 年北京市高级人民法院《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见( 试行) 》在北京市，法院拒绝受理此类案件最直接的依据是，北京市高级人民法院 2004 年 12 月 10 日作出的《关于审理农村土地承包纠纷案件若干问题的指导意见试行) 》( 京高法发［2005］68 号) 第 8 条第 1款规定： 在土地征用补偿案件中，村民认为补偿费用偏低而起诉村集体经济组织或村民委员会的案件，如村集体经济组织或村民委员会通过民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应裁定驳回村民的起诉。但是，该条第 2 款又认为，因村集体经济组织或村民委员会对土地征用补偿费截留、扣缴、挪用或分配不公等原因，村民认为没有实际得到补偿费用的，应以村集体经济组织或村民委员会为被告。在审理中，有证据证明确有截留、扣缴、挪用或分配不公事实的，村民要求返还收益的，法院应予支持。但在这一款的情形下，由于决议是村委会或村集体经济组织作出的，因此委会会和村集体经济组织是当然的被告。但是，本文所讨论的两则案例，都是由村民大会或村民代表大会作出的决议，因此不是上述《指导意见》第 8 条第 2 款中所指情形。
　　北京市高级人民法院在起草&京高法发［2005］68 号&第 8 条时对此予以特别说明： &此类案件最难处理的地方就是谁是适格的被告。村民多以村民委员会作为被告。虽然最高人民法院在 2001 年连续出台了两个《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的批复》，原则上认为人民法院应当受理。但实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的，故本意见区分了二种情况。&但可惜的是，这种区分并未提供正确的裁判指引。
　　根据&京高法发［2005］68 号&第 8 条第 1 款的规定，如果村集体经济组织或村委会是以民主议定方式形成分配决议，并无截留、扣缴、挪用或分配不公情形的，应当驳回村民的起诉。这是因为&实际上村民委员会并非土地补偿费、安置补助费标准的制定者，其仅仅是执行者，并且在其并无截留、扣缴或分配不公的情况下，让其承担责任显然是不合适的&?瑏瑣。对此，我们有理由认为： ( 1) 第 8 条第 1 款中的&民主决议&，不是村委会内部的民主决议，而是村民大会或村民代表大会的民主决议。因为，如果是村委会内部的民主决议，则村委会就是土地补偿费、安置补助费标准的制定者，当然是适格的被告。正因为此种标准是由村民大会或村民代表大会制定的，由村委会来当被告才是不合适的。( 2) 如果村委会在执行村民大会或村民代表大会决议的时候，存在截留、扣缴或分配不公的情况，则让其承担责任并无不可。由此看来，从第一点推论来看，由于村委会不是标准的制定者，故其不是适格的被告，但是从第二点推论来看，其却有可能承担责任，则又可能成为适格的被告。因为，是否应由村委会承担责任，取决于其是否有扣缴或分配不公的情况，而判断其是否有如上情况，是必须在受理之后的诉讼过程中才能确定的。而在此项查明&是否有扣缴或分配不公的情况&之过程中，村委会已经是作为被告参与诉讼了。由此可见，依据北京高级人民法院的这一款解释，村委会虽然可以为村民大会或村民代表大会&顶雷&成为被告，但是，该解释却没有照顾到&谁行为，谁负责&这一基本的法理，难以自圆其说。
　　5． 2005 年北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》
　　2005 年 5 月 23 日北京市高级人民《关于涉农纠纷受理问题的指导意见》( 京高法发［ 号)第 1 条第 8 款规定： 结婚者在新居住地未取得承包地，离婚者、丧偶者仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的情况下，发包方收回其原承包地，结婚者、离婚者、丧偶者起诉要求退还原承包土地，恢复土地承包经营权的，依法受理。该规定涉及到了&衍生人口&的农村土地承包权问题，但只解决了问题的一个方面，即如果没有取得新的承包地，原有承包地退回诉讼可以得到受理；并未赋予新娶进来的媳妇或者入赘的姑爷在本村不能获得土地承包经营权时起诉的权利。
　　&京高法发［ 号&第 2 条第 1 款规定： 村民对村民会议就农村集体财产收益形成的决议、分配方案不服，起诉要求确认决议、分配方案无效或撤销的，不予受理，法律法规有明确规定的除外。该条第 2 款规定： 集体财产收益分配的决议、方案，经村民委员会提请村民会议讨论决定，因分配决议、方案的履行而起诉的，依法受理； 没有分配决议、方案而起诉要求分配集体财产收益的，不予受理； 认为分配决议、方案没有给予平等的村民待遇，起诉要求享受平等待遇的，不予受理。从这两款看，&新户&因承包地被征收而产生少分补偿费的问题，北京市的法院无法受理此类诉讼。
　　6． 综合分析
　　在调研中我们发现，诸多类似的案件，当事人起诉到法院，法院多以此系村民自治的范围，法院无权受理为由拒绝受理，由此酿成规模较大的群体访，极大地影响了农村社会的稳定。根据上述分析，不管是最高人民法院的司法解释，还是北京市高级人民法院的指导意见，对于村内多数成员利用村民会议或村民代表大会等合法形式作出决议，就新增土地收益( 主要是土地被商业利用后所产生的补偿费) 分配，侵害小部分&新户&、&衍生人口&等村民利益的案件，多数法院倾向于不受理，少数如本文所列两则受理的案件，也存在在法理上无法自圆其说，判决说理混乱的状态。?瑏瑥 此种问题之所以存在，一方面是由于最高人民法院在制定司法解释时，未对可能发生的各种情形进行准确界定； 另一方面，也是更重要的一个方面，法院在所谓的村民自治面前止步不前，认为农村土地补偿费用分配是村民自治的权力范围，法院无权干涉。况且，针对村民大会或村民代表大会的决议，也无法明确谁是被告，难以满足《民事诉讼法》第 108 条规定的受理条件。如果面对大量的此类案件，法院向当事人关起来救济大门，那么可想而知，群体性的上访潮必将汹涌而至，其后果自不容乐观。
　　(三)政策分析：2004 年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》
　　2004 年北京市《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》( 京发［2004］17 号) 第 3 条规定： 流转土地承包经营权是农户依法享有的权利，流转的主体是承包方，任何组织和个人不得强迫或阻止。不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同。在这条规定中，特别值得注意到是，其强调了&不得假借少数服从多数强迫农户放弃土地承包经营权或变更土地承包合同&，这在政策层面明确不能以&少数服从多数&的&多数人暴政&，侵害他人的土地承包经营权。深刻理解这一政策依据，对于处理上述案例具有重要意义。
　　此外，该意见还在第 4 条规定，具有集体经济组织成员身份的人员，拥有集体的土地承包经营权。农村集体经济组织成员身份，各地区结合本地的实际情况，可以参照下列条件确定： ( 1) 一轮土地承包时，已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口。( 2) 按照市政府制订的有关政策进行异地搬迁的水库移民、强泥石流易发区和采空区移民以及其他政策性移民。( 3) 上述两类以外的农业人口人员，已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织，并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累，经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后，取得本集体经济组织成员身份，获得土地承包经营权。未履行前述条件的，其土地承包经营权根据户口迁出村的具体情况，协商解决。这也是&新户&与&衍生人口&享有土地承包经营权及其孳息的政策依据。之所以要强调&新户&与&衍生人口&利益保护的政策依据，是因为对于农地纠纷的处理，在实践调研中我们发现，村民、村干部和乡镇干部首先想到的是政策依据问题，而不是法律。这是由农地纠纷的特殊性所决定的。我国法律也对政策的作用给予了足够的重视( 《民法通则》第 6 条) 。事实上，对于上文所举的两则案件而言，两地法院判决歪打正着，其直接的依据便是采信了上述北京市政府平等保护农民土地承包经营权的政策。但是，这种以政策压倒法律的做法，显然又与基本的法治精神背道而驰。
　　四、以农地纠纷为主的涉农信访所面临的困境与出路
　　(一)良法缺失与信访制度困境
　　根据本文第二节的分析，由征地补偿分配不均而产生的&新老户&与&衍生人口&问题是当前农地纠纷中较为典型的类型，而围绕农地纠纷而引发的信访则占涉农信访的绝大比重，而且日趋增多，情况不容乐观。根据本文第三节的分析，以确保村民自治顺利实施为己任的《村民委员会组织法》实际上成为村内&多数人的暴政&的法律依据，而最高人民法院及下级法院在司法实践中，又在所谓的&村民自治&面前却步不前，从而导致在实体法上少数人群的农地权益被&合法&侵害，且诉讼无门，唯独走上无止境的信访之路。这在任何一个法治国家，都是不正常的现象。因为，法治必须首先是良法之治，如果允许他人通过&合法&手段剥夺本应属于自己的财产，此种法律就一定不是良法了。于是，由于&良法缺失&，法治之路堵塞，农民不得已而求助信访来解决问题。但是，走向无止境的信访之路，是否就是法治之路，是否就能最终解决此类纠纷呢？ 这就需要审视，在现行制度安排下，信访究竟扮演一种什么样的角色？从《信访条例》第6 条第2 款来看，信访工作机构被定位于一级人民政府的事务性机构，而非拥有行政管理权能，且具有独立行政主体资格的行政机关。?瑏瑦 它代表人民政府受理人民的来信、来访，是&窗口&部门； 而在行政组织架构中，它则是人民政府与各职能部门的连接点，负责将人民的来信、来访交办、转送给各职能部门，实行信访&归口管理&，并督促检查其办理。很显然，信访部门并不直接处理信访事项。在特殊情况下，信访机构虽以承办&上级和本级人民政府交由处理的信访事项&，但其前提是获得了各级政府的授权。因此，就规范层面上而言，信访机构的职责仅限于受理、中转、督办、提供决策建议等，其本身不具备独立办理信访事项的资格，相应地，其也无法拥有独立办理信访事项的各种资源支撑。落实到实践中，要求信访机构妥善处理信访事项，是对它的苛求，信访机构当然无法承受其重。
　　(二)&倒逼机制&与信访职能的异化
　　在当前的信访体制下，由于一味强调&将问题解决在基层&，并辅之以在政绩考核、人事提拔等方面的信访否决制度，使得中国信访在体制内形成了一种&倒逼&机制，?瑏瑧进而造成农民对通过信访解决问题存在过高期望，瑏瑨?而实际上诚如前文所述，信访在制度安排上并无此种能力，于是便在访民与基层信访机构之间形成了一种非常紧张的关系。实践中，信访机构不具有解决实体纠纷的事权，主要依赖做思想工作、安抚上访人等软性方式来缓解问题。可以肯定的是，信访机构作为&无钱、无剑&亦无法&独立&的中间人，自是很难解决那些长期积压且矛盾冲突激烈的信访问题。
　　由于缺乏制度上的正当性，且在&倒逼&机制这种非制度化压力下，基层信访机构因维护社会稳定的需要，往往对个别信访群众在法律规定以外给予特殊帮助，&花钱买平安&、&人民内部矛盾用人民币解决&成为普遍的工作方法。但是，这并不能从根本上解决问题。得到额外好处的信访人往往在得到实惠后，并不安分守己，息事罢访，相反，他们不仅借此向其他信访群众进行&经验交流&，而且变本加厉地索要更多利益。调研过程中，我们发现这类相关案例非常之多，例如，在海淀区四季青乡，个别拆迁户在已得到了非常优惠的补偿后( 与同等拆迁户相比) ，仍不满足，通过缠访、闹访等手段迫使基层乡政府再给予一定补偿，这直接引发了其他访民的利益最大化的欲望，同时还激发了潜在访民上访的可能性。在北京，还有个别访民选择奥运会、两会期间等重大政治事件发生的时候上访，政府为了维护稳定的需要，对其进行特殊帮助，这亦给其他访民做出了错误的价值导向。此种非制度化的&优惠政策&在实践中备受诟病，囿于人、财、物的有限性，基层政府常常疲于应对。
　　面对上级与访民的双重压力，除了采取给访民很多&优惠待遇&这种非制度性措施之外，很多基层政府信访机构还逐渐突破《信访条例》第 6 条给信访职能部门所设定的职权范围，在&地方&建立了信访问题解决的实体机构。课题组在调研中发现，一些基层信访部门已经组建社会矛盾纠纷调处机构，将信访办与之合署办公，实际上&两块牌子、一套人马&。此种机构的设置及其运作，具有吸收民间调解组织职能的倾向。北京市怀柔区社会矛盾调处中心在这方面就是一个典型，其已经完成了&三调对接&( 人民调解、司法调解、行政调解) 。该矛盾调解中心要求区各重要政府职能部门都在该中心设立办公席位，每天派人值班，以便协调为访民及时解决问题。由于公、检、法及政府职能部门都在现场办案，使访民有效避免了被&踢皮球&的遭遇，并简化了一切繁琐的程序，直接追求&实质正义&，使问题能获得快速的终局解决。因而，访民普遍认为，来调处中心几乎可以解决所有的问题。如此，信访由&中转&部门变成了实体问题的&终结者&，信访&类司法化&使信访职能挣脱了现有制度的藩篱而发生了异化。
　　(三)信访与司法关系的厘定与涉农信访问题之出路
　　&作为一项具有中国特色的制度，信访产生于权利救济与纠纷解决机制缺乏的时代背景之下。&1951 年《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式确立了新中国的信访制度。在信访制度设立之初，政治沟通是信访工作的主要工作定位，信访工作注重的是&问题处理&和&群众监督&。尽管这一时期的信访工作也涉及到个别的、具体的纠纷解决工作，但是&问题&和&意见&是信访工作的主要内容。自 20 世纪 80 年代起，信访的信息传达、政治参与功能逐渐让位于纠纷解决功能，尤其是最近十年来，信访在我国的纠纷解决系统中已经成为不可替代的重要组成部分。瑐?瑠 一如前述，在某种意义上，现阶段一些信访机构通过与各地最高权力的联系，功能发生异化，事实上走向&超级法院&的通道，甚至本身就扮演着&超级法院&的角色，成为纠纷解决机制的核心部分，甚至成为最终的纠纷解决机构。在&稳定压倒一切&的政治氛围下，信访的&类司法化&获得了政治上的高度认可，人民群众也在一定程度地享受着此种非程序化的便捷解纷通道带来的&实质正义&的好处，并且，社会各界亦似乎对其积极作用乐见其成。但是，从制度理性的角度言之，我们仍然需要追问，此种信访功能异化的背后是否有足够的法理依据与规范依据？无疑，终局性的纠纷解决权力应为法院所独享，我国《宪法》第 123 条规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。从国家权力配置角度言之，此即为排他性的授权性宪法规范。对于信访部门行使纠纷解决的终局权力，在宪法和基本法律层面皆无依据。对于信访机构与访民通过签订协议约定，通过信访解决后的问题不能再起诉的做法，也无法找到法理依据； 法院以此&息诉罢访协议&为据，拒不受理访民事后反悔的诉讼，更是于法无据。既如此，我们不得不反思，在充分重视信访功能的当下，信访是否仍然还在法治的轨道上运行？ 对此，从依法治国的基本原则出发，我们认为，在宪法和法律没有修改之前，法院与信访还是应该各司其职，在明确分工的基础上开展协作，方能实现彼此的最大互补功能，共同构筑社会稳定的安全阀。
　　中国自清末变法百年来，一改两千年以来传统礼、刑并行的社会治理模式，转而求诸法律，可谓国之大幸。嗣后，虽历经沧桑，但依法治国已经写进《宪法》( 第 5 条) ，法治已经成为共识，成为常识。但是，深入农村调研的时候，我们所见所闻告诉我们，常识仍然需要言说。因为，法治在基层并未成为政府与人民的行为方式。&有事找政府&、&信访不信法&的思维方式是如此的根深蒂固，以至于酿成了一拨又一拨的信访潮。诚如本文所分析的，像农地纠纷这样的当前农村社会主要矛盾，信访不是解决问题的终局之策，因为社会纠纷必须诉诸具有中立性和终局性的司法裁判，法院才是社会冲突解决的主战场。信访只能是司法的补充，在当前中国国情之下，信访作为司法补充的多元纠纷解决方式之一，是有着现实必要性的。但是，我们仍然需要&送法下乡&，需要对农地法律进行深入的法解释学研究，分析问题的解决出路，找出法律混乱和漏洞所在，使其不断完善，成为群众解纷的可靠依据。我们的法院更应该吃透法律，依法积极作为，而不应推诿了事。如此，才能使得&法院的归法院，信访的归信访&，信访不再迷失方向，而在法治的轨道上发挥其应有的和不可替代的作用。
译品2013年8月号
智库观察2014年9月号
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