先行证据登记保存封条需要贴封条吗?

先行登记保存与扣押的区别
核心提示:在行政执法工作中,先行登记保存与扣押都是行政机关常用的执法措施。由于两种措施存在着一定的相似性,所以在行政执法工作中也经常容易被混用。
  在行政执法工作中,先行登记保存与扣押都是行政机关常用的执法措施。由于两种措施存在着一定的相似性,所以在行政执法工作中也经常容易被混用。
  先行登记保存,有时也被称作证据先行登记保存,其法律依据来源于《中华人民共和国》第三十七条第二款,“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。从法条可以看出,先行登记保存应当是一种证据保全措施。鉴于全国人大常委会出版的法律释义本中,并未对先行登记保存做出更详尽的释义,根据法条字义和执法实践,一般认为行政机关应当采用就地保存的方式,只有对特殊物品或就地保存有困难的,才可以指定他人或有保管条件的场所进行保管,以避免保存不当而导致所保存物品丧失证据作用。否则在行政机关直接控制相关证据成为常态的情况下,“在此期间,当事人…不得销毁或者转移证据”的法律规定就会显得有点莫名其妙了。
  扣押,往往与查封一并提及。在《中华人民共和国》、《中华人民共和国》和《中华人民共和国行政复议法》中,并未对扣押作出明确的定义(行政复议法第六条规定扣押属于行政强制措施)。《中华人民共和国》第九条、第十条、第二十二条,规定了扣押财物属于行政强制措施,只能由法律、行政法规和地方性法规设定。查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施,其他任何行政机关或者组织不得实施。鉴于扣押属于行政强制措施,因此可以将其解释为“行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法……对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”(第二条对行政强制措施的定义)。
  先行登记保存与扣押,都需要事先取得行政机关负责人的批准才能实施(第三十七条、第十八条)。但是扣押在“情况紧急,需要当场实施”的情况下,可以在二十四小时内补办批准手续(第十九条)。关于行政机关负责人的范围,参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国〉若干问题的解释》第五条,“第三条第三款规定的‘行政机关负责人’,包括行政机关的正职和副职负责人”,这样的解释似乎也并无不妥之处。
  综上所述,我们可以总结出先行登记保存和扣押有着以下的几点不同之处:
  一是性质不同。先行登记保存属于行政处罚过程中的证据保全措施,所指向的是证据。扣押则是一种行政强制措施,所指向的不仅仅包括证据,也可能包括了涉案物品。行政机关在采取先行登记保存后再发现有违法行为需要处罚的,应当及时采取扣押等行政强制措施;对不符合立案条件的,则应当在法定期限内解除先行登记保存措施。
  二是实施的条件不同。先行登记保存是“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下”可以实施,而扣押则应当是在“在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”下才可实施。实施扣押的条件要比实施先行登记保存的条件要严苛。
  三是时限不同。先行登记保存需要在七日内及时作出处理决定。扣押的期限一般不得超过三十日;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以延长,但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外(第二十五条)。
  四是对物权的影响不同。先行登记保存期间,“当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”,先行登记保存原则上应由当事人保存证据,涉案证据并未发生物权的转移,而仅仅是对其处分权做出了不得销毁或者转移的限制。行政机关采取扣押的行政强制措施后,涉案的财物在扣押期间内不可能再由当事人控制或者保管,即占有暂时的发生了转移(扣押多为动产、查封多为不动产)。
  (作者单位:湖南省长沙市望城区城市管理执法大队)
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先行登记保存行为的复议审查
一、要旨提示
先行登记保存是行政机关调查处理行政处罚案件时,在证据可能灭失或者以后难以取得的特殊情形下,经行政机关负责人批准后,对与案件相关的财物等当场予以登记造册,暂时先予封存固定,责令当事人保管或交由有关专门机构保管,等待行政执法机关进一步调查和处理时所采取的一项证据保全措施。先行登记保存是一个具体行政行为,行为的法律属性为行政强制措施,可复议;行政主体实施先行登记保存行为应当遵守法定的条件、程序、期限,否则可能导致被撤销或确认违法的后果。
二、基本案情及处理结果
基本案情:日下午3时30分许至当晚8时许,某市某镇某村患者张某两次到该村张某某卫生室就医。当晚8时53分,患者被送到镇中心卫生院急诊抢救,后急送至市人民医院急救至晚10时32分,被确认死亡。而后,被申请人着手调查患者张某死亡事件。日,被申请人根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定作出2006-周-036号证据先行登记保存决定书,决定对申请人编号为“NO.17192”的处方用笺本予以先行登记保存,其中包括死者张某的NO.0017192处方用笺,保存期限为日至日,保存方式为异地保存,保存地点为市卫生监督所某分所。日,申请人提交《归还病史材料申请书》,书面要求被申请人归还先行登记保存的处方用笺本。至日申请人申请行政复议之日止,被申请人对此未作出答复,亦未作出处理决定。另查明,被申请人先行登记保存的处方用笺本除死者张某的NO.0017192处方用笺尚由被申请人保存外,其余已全部遗失。
处理结果:某市人民政府于日作出行政复议决定认为,根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定:“行政机关……;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,……”,本案被申请人作出证据先行登记保存行为以后,未在规定的期限内对保存的处方用笺本作出处理决定,已违反法定程序。由于被申请人先行登记保存的处方用笺本除NO.0017192处方用笺外已全部遗失,故申请人要求被申请人归还该处方用笺本事实上已不可能。尽管如此,被申请人对尚保存的NO.0017192处方用笺仍有依法作出处理决定的职责。对申请人要求被申请人赔偿经济损失的主张,由于申请人未提供相关事实和法律依据,不予支持。综上,根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定,决定确认被申请人对申请人的处方用笺本进行先行登记保存未作出处理决定的行为违法,责令被申请人自收到本决定书之日起60日内对NO.0017192处方用笺作出处理决定。
三、关键问题
先行登记保存行为是否可复议?
四、分歧观点
第一种观点认为,先行登记保存仅是一个行政事实行为,尚不足以构成具体行政行为,而且先行登记保存是一个行政过程行为即未成熟行为,因此,先行登记保存不具有可复议性。
第二种观点认为,先行登记保存既具有准备性特征,也具有独立性特征,在主体、客体、内容等方面完全具备具体行政行为的特征,构成一个独立、完整的具体行政行为,具备可复议的基本属性。
五、评析意见
笔者同意第二种观点。认为先行登记保存是行政执法机关在案件调查处理过程中对涉嫌违法行为有关的财物采取的一种证据保全措施,符合具体行政行为的构成要件,行为的法律性质属于行政强制措施,因而可复议。
《行政处罚法》第三十七条第二款规定:“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”根据上述规定,先行登记保存是行政机关调查处理行政处罚案件时,在证据可能灭失或者以后难以取得的特殊情形下,经行政机关负责人批准后,对与案件相关的财物等当场予以登记造册,暂时先予封存固定,责令当事人保管或交由有关专门机构保管,等待行政执法机关进一步调查和处理时所采取的一项证据保全措施。先行登记保存具有以下法律特征:一是先行登记保存行为是检查、取证措施,具有强制性。二是先行登记保存行使时具有法定条件。三是先行登记保存对当事人的利益可能会产生影响。
首先,行政行为是否属于具体行政行为是申请行政复议的先决条件,先行登记保存符合具体行政行为的构成要件,因而是一个具体行政行为。《行政复议法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”本条规定实际上指明了行政复议的复议范围是具体行政行为。具体行政行为是相对于抽象行政行为而言的,公布的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第一条曾规定:“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”由于该规定对行政行为的限制过于严格,使得具体行政行为及与其对应的行政诉讼受案范围过于狭窄,最高人民法院2000年制定的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》取消了对“具体行政行为”的界定,但具体行政行为的基本涵义、特征与该规定的界定相比并没有多大的差异。
一般认为,具体行政行为相对抽象行政行为有三个方面的主要特征:一是具体行政行为的对象是确定的,二是具体行政行为的适用效力是一次性的,三是具体行政行为具有直接的执行力。先行登记保存是行政执法机关在调查处理行政处罚案件时对当事人直接采取的收集证据的措施,其针对的对象是行政处罚案件涉嫌违法的当事人,对象是确定的;从适用效力看,先行登记保存只对特定的对象有效,是一次性效力,其效力不及于其他对象;从执行力看,先行登记保存具有直接的执行力,执法机关可以对当事人涉案的有关财物采取就地保存甚至异地保存的方式,当事人不得销毁或者转移登记保存的证据,直接涉及当事人的权利义务。因此,先行登记保存完全符合具体行政行为的构成要件。正因如此,先行登记保存可以作为一个独立、完整的具体行政行为而存在。
其次,《行政强制法》为确认先行登记保存行为的法律性质预留了制度空间。从行政强制法的规定看,先行登记保存在行为性质上属于行政强制措施。《行政强制法》第二条第二款规定:“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”从行政强制措施的概念可以看出,行政强制措施具有以下特点:一是法定性。是否属于行政强制措施必须有法律、行政法规依据,要求行政主体在采取强制措施时要依照法定的权限、条件和程序,依照法定的时间、方式和步骤进行。二是具体性,即行政强制措施是一类具体行政行为。三是应急性,即行政强制措施是一类暂时性控制措施,不是对当事人人身、财产权利的最终处分。四是从属性,行政强制措施具有独立性的特征,本身即构成了行政行为的全部,但行政强制措施主要是为了便于行政决定的作出或者行政目的的实现,不是作为最终的制裁手段,因而与后续的终局性决定往往是从行为与主行为的关系,具有从属性。根据行政强制措施的概念及其特点,行政强制措施中的“防止证据损毁”与行政处罚法规定的“证据保存”具有了相同的法律属性,“行政处罚第三十七条规定的‘登记保存’”完全符合行政强制措施的特点,性质属于行政强制措施,隶属于行政强制法第九条第(五)项规定的“其他行政强制措施”的兜底性规定。
第三,先行登记保存是一个成熟的行政行为。司法实践中,对阶段性行政行为的可诉性有一个“不成熟的行为不可诉”的观点。行政行为的成熟性标准应当是“正当行政程序的最后阶段已经完成”,即“从宪法理论上讲,在行政程序尚未完结,行政机关作出最后决定之前,司法对行政行为进行审查,属于司法权对行政权的侵犯。在司法实践中,法院这个阶段介入行政程序,可能会遇到操作上的困难。在这个阶段,行政案卷、行政证据可能处于不完备的状态,行政决定的时间、内容可能处于不确定的状态,法院可能无法确定行政机关和公民之间纠纷的准确内容和性质。法院的裁判可能会打乱正在进行的行政程序,在这种情况下,法院作出裁判是十分危险的。”因而,不成熟的行政行为不宜纳入诉讼范围。但是,“在有的情况下,尽管行政程序的最后阶段尚未完成,但行政行为已经对公民权利造成实质性的不利影响的,应当认为这个行政行为已经成熟。”
笔者认为,无论是按“正当行政程序的最后阶段已经完成”标准,还是按实际影响标准进行判断,先行登记保存都已经是一个成熟的行政行为。
其一,相对于终局性的行政处罚决定,先行登记保存是行政处罚实施整个过程中的一个中间性行为,但并不能因此否认在行政处罚过程中可以存在成熟的行政行为。比如查封、扣押等行政强制措施,均从属于行政处罚决定的作出,所作的处理对当事人不具有结论性的处理后果和影响,但并不能否认查封、扣押等行政强制措施具有独立的法律意义,会产生独立的法律后果。从《行政处罚法》对先行登记保存的条件、程序、期限、处理的规定看,先行登记保存与查封、扣押等行政强制措施在法律性质上并无根本区别。故那种认为先行登记保存属于行政过程行为,行政处罚才属最终行政行为即成熟行为的观点并无充分理由和依据。
其二,从权益影响看,先行登记保存针对的对象往往是当事人的财物。对当事人产生的直接独立法律后果是要求当事人原地保存甚至异地保存财物且不得销毁或转移,实际对当事人占有、处分财物的权利进行了严格限制,不可避免对当事人的权利造成实质性的影响;对执法机关产生的直接独立的法律后果是执法机关必须按法定条件、程序实施,并必须在七日内及时作出处理决定。即先行登记保存的实施必然在执法机关和当事人之间建立起一种新的行政法律关系,如果执法机关不及时履行作出处理决定的职责,必须对当事人的权利造成影响。《行政处罚法》对先行登记保存的实施规定严格的条件、程序和期限,也表明立法者已经认识到执法机关实施先行登记保存对当事人权益可能产生较大影响。在这种情况,赋予当事人对先行登记保存的救济权有其必要性。
其三,从救济渠道看,如果对先行登记保存不赋予当事人救济权,而是期待行政处罚程序终结后再一并行使救济权利,或者仅赋予申诉救济途径,那么这些救济方式或途径不足以使当事人的合法权益得到充分救济,也不利于监督执法机关依法行使职权。一方面,执法机关容易任意运用先行登记保存权,或者拖延不作出处理决定,可能导致当事人的权益损失扩大。仅赋予申诉救济途径也不符合行政机关“不得为自己行为的法官”的原则,可能致当事人得不到实质性的救济。另一方面,即使当事人在行政处罚决定作出后最终得到救济,恐怕也为时已晚,而执法机关也会对因先行登记保存违法导致扩大的损失承担更多的赔偿责任,从而两败俱伤。
综上所述,先行登记保存具有具体行政行为的构成要件,属于行政强制法规定的行政强制措施。先行登记保存的实施可能对当事人的权利产生较大的影响,根据有权利必有救济的原则,先行登记保存的可复议自应成为题中应有之义。
六、其他需要探讨的问题
(一)对先行登记保存的合法性审查必须严格遵守法律规定
《行政处罚法》规定进行证据先行登记保存的条件、程序、期限是:1. 证据可能灭失或者以后难以取得。由于先行登记保存证据涉及当事人的财产权,因此必须具备证据可能灭失或者以后难以取得的条件。造成可能灭失或以后难以取得的原因可能有自然原因,如物证腐烂,也有可能是人为原因,如本案的病历可能被销毁。行政执法机关权衡必须权衡采取登记保存的必要性之后才能实施;2. 经行政机关负责人批准;3. 应当在七日内作出处理决定。对这个七日内的期限是一个羁束性期限还是一个裁量性期限的问题,笔者认为,法律解释首先应当进行文义解释。从法条规定的“应当”、“在七日内及时作出处理决定”等文义的理解,“七日”都是一个羁束性期限,而非裁量性期限。因此,执法机关在法定期限内不作出处理决定,将导致行为被撤销或者确认违法。当然,由于先行登记保存属于行政强制措施,因而执法机关实施时除必须遵守行政处罚法规定的程序外,还应当遵守行政强制法相关的程序规定,否则同样可能违法。
案例中,被申请人在处理医疗纠纷过程中对相关病史资料进行证据先行登记保存,符合“证据可能灭失或者以后难以取得”的条件,但被申请人实施先行登记保存没有在七日内作出处理决定,直接违反了《行政处罚法》的程序规定。根据申请人的请求事项和本案实际情况,复议机关重点对被申请人超过法定期限仍未作出处理决定进行了合法性审查。本案中被申请人作出先行登记保存行为之后,至复议时仍未对先行登记保存的编号为“NO.17192”的处方用笺本作出处理决定,明显违反了法律规定。鉴于被申请人先行登记保存的处方用笺本除死者张某的NO.0017192处方用笺外已全部遗失,再要求被申请人作出处理决定已成为不可能。故根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定,依法确认被申请人进行先行登记保存证据后未作出处理决定违法,同时责令被申请人对先行登记保存的NO.0017192处方用笺作出处理决定。复议决定作出后,被申请人将尚保存的NO.0017192处方用笺原件解除保存返还给了申请人,履行了行政复议决定。
(二)本案是否超过复议期限
是否超过复议期限也是本案需要审查的一个重要问题。《行政复议法》第九条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”本案被申请人作出先行登记保存的时间为日,申请人申请复议的时间为日,这样,本案申请人申请复议已超过法定期限。但是,我们综合全案的事实,考虑到几个方面的因素:一是行政复议法及其实施条例对作出具体行政行为未告知申请人复议申请期限的如何计算复议申请期限没有明确的规定,且本案被申请人作出先行登记保存行为后,始终没有作出处理决定,有必要给申请人一个明确的说法;二是本案虽可归为不服具体行政行为案件类型,但也可说是要求履行法定职责。申请人曾多次要求被申请人归还先行登记保存的材料,并于日向被申请人提出归还相关材料的书面申请。在被申请人未答复也未作出处理决定的情况下,申请人于日申请复议没有超过行政复议法实施条例第十六条第一款第(二)项“没有履行期限规定的,自行政机关收到申请满60日起计算”规定的不履行法定职责类型案件的复议申请期限。此外,引发本复议案件的基础性法律关系为一起医疗纠纷,申请人此前已对该医疗纠纷签订的人民调解协议是否有效提起过民事诉讼,并历时四年通过再审程序判决调解协议无效,也因此导致行政机关在处理该医疗纠纷案件过程中有关是否履行以及正确履行法定职责的争议浮出水面。该医疗纠纷民事案件解决过程中又发生多起行政争议,前因后果复杂,矛盾相对较为激烈。综合以上因素,复议机关对申请人的申请不认定超过复议申请期限。
《中华人民共和国行政处罚法》
第37条第2款 行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
《中华人民共和国行政强制法》
第2条第2款 行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。
第9条 行政强制措施的种类:
(一)限制公民人身自由;
(二)查封场所、设施或者财物;
(三)扣押财物;
(四)冻结存款、汇款;
(五)其他行政强制措施。
《中华人民共和国行政复议法》
第2条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。
第9条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。(宁波市法制办供稿 作者:宁波慈溪市人民政府法制办公室& 罗高峰)
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先行登记保存证据通知书
工商 字( )第&& 号&
& ______________________:
&&& 为调查你(单位)涉嫌____________________________________行为,根据______________的规定,本局决定对有关证据(详见《财物清单》第_______号)采取先行登记保存措施。
&&& 登记保存的证据,存放在______________ ,由____________负责保管。在此期间,不得隐匿、销毁或者转移。
&&& 附:《财物清单》第________号
__________工商行政管理局
_______年______月_____日
(本文书一式三份,一份送达,一份归档,一份承办机构留存。)
先行登记保存证据通知书
&&& 先行登记保存证据通知书是工商行政管理机关在办案过程中依法采取先行登记保存证据措施时发给当事人的局面通知文书。
&&& 先行登记保存证据是行政处罚法中规定的一项新的制度,该法第三十七条第二款规定:“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”由此可见,先行登记保存证据是执法人员在调查取证过程中的一项重要的执法手段。根据上述规定,58号令对此作了进一步具体的规定,如第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条。
&&& 综合上述法律、规章的规定,采取先行登记保存证据措施时,应注意以下几点:
&&& 1、工商行政管理机关在调查取证过程中采取该项措施,其先决条件是“在证据可能灭失或以后难以取得的情况下”,不具备该条件的,则没有必要采取先行登记保存证据措施。
&&& 2、采取先行登记保存证据措施,应当经过本局局领导批准。
&&& 3、对于先行登记保存的证据,应当登记造册,开具清单,并予以封存固定,贴上工商行政管理机关的封条,就地由当事人保存。
&&& 4、采取先行登记保存证据,应当向当事人制发先行登记保存通知书,向当事人交代有关情况以及应遵守的义务。
&&& 5、采取先行登记保存证据以后,应视具体案情作出处理决定。
&&& 在填写先行登记保存证据通知书时应注意以下两点:
&&& 1、在①栏中填写证据保存时存放的地点。
&&& 2、在②栏中写明保管证据的人员的姓名,在一般情况下,先行登记保存的证据是交给当事人自己保存的。
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全国专业律师列表行政处罚法和很多部门的行政处罚程序规定中,都有“先行登记保存”的规定,都要求具清单,那么登记保存如何落实?究竟是由执罚机关保存还是由行政处罚相对人保存?谢谢
全部答案(共2个回答)
处罚法和很多部门的行政处罚程序规定中,都有“先行登记保存”的规定,都要求具清单,那么登记保存如何落实?究竟是由执罚机关保存还是由行政处罚相对人保存?
……执法部门根据情况可以分别处理。
可以自己带回保存;可以交付有关单位保存;可以指定被查单位保存。
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《烟草专卖行政处罚程序规定》(3号令)
烟草专卖行政处罚程序规定
(日国家烟草专卖局令第3号发布)
第一章 总 则
答: 如果有早产史,二胎也是很容易会出现早产的,所以到了孕后期要特别注意,不能活动量太大。
答: 就是有什么问题,咨询专业人士,详细描述,由专业人士提出法律建议。 有空加个微博好友给个好评啊
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