创新铁路货场投资与运管模式更好为城市服务
北京作为人口密集、商贸发达的特大型消费城市，货运压力巨大，由于城市交通管理中存在“重客轻货”倾向，货运系统软硬件欠账都很多。近年来铁路部门希望将既有的多个货运场站进行改扩建，以便将功能转型为城市货运所需要的中转、仓储、分拨、配送，实现多式联运与现代物流服务，本属于有利于各方的好事，尤其可在不增加或少增加用地的条件下大大改善北京的货运体系，却由于各种体制障碍而难以推进。
笔者认为，促进铁路转型为城市服务在全国具有普遍意义，主张正确理解中央关于疏解北京非首都功能的意图，抓住铁路货运业务转型契机，顺应城镇化进程趋势，打破体制藩篱，创新铁路货场改扩建的投资建设与运营管理模式，为全国各大城市作出示范。
北京货运体系存在的问题与悖论
1.城市货运场站严重短缺，发展失序
北京已连续多年排名国内最大消费城市且消费继续迅速增长。北京市外购商品占商品采购总额的70%左右，而其中90%以上的运量是由外省市公路货车完成的。尽管大货车白天不准进城，但其对北京的环境污染影响却很大。很明显，北京的货运结构亟待合理化，而铁路可以发挥更大作用。
最近几个五年规划期间，北京货运场站的规划和建设完成情况都非常不好，在很大程度上甚至可以说相关规划是失败的。1998年北京市规划了5个一级公路货运枢纽和18个二级货运枢纽，但绝大部分都未落实，于是2009年和2010年又分别对规划方案进行了大幅度调整。但到目前为止，只是建成了3个场站，而且由于轻视运输物流功能、盲目升级招商等原因，无法起到综合货运枢纽的作用。而在北京东南、南和西南方的五环内或周边地区却相继自发形成了几十家货运和物流场站，这些多未经许可的自发场站规模化和集约化不足，运营管理不善，安全隐患突出，对周边交通组织以及市场秩序干扰严重，甚至殃及到整个行业都要被“疏解”。
2.铁路货场转型改扩建受阻
北京地界内有丰富的铁路货运资源可供利用。目前，在北京市域范围内有几十条长度超过1000公里的专用铁路线，还有30个属于国家铁路的货场，大多数位于六环以内或六环周围。其中在六环以内的16个铁路货场总面积100多万平方米，平均年运量1300多万吨。随着京津冀地区产业结构的调整和升级，尤其是首钢搬迁、燃煤电厂关停等影响，北京市内的铁路大宗货物发送及到达需求减少，铁路能力迅速释放，出现部分铁路设施闲置，相关资源亟须转型利用。
由于这些铁路货场大多是在上世纪70年代以前设计建造的，已不能适应现今北京城市货运的要求，因此必须进行改建。近年来，已政企分开的国家铁路也希望尽快转型为城市服务，并从2014年起积极准备启动对具备条件的十余个货场进行改建，把原单纯的铁路货场改变为向社会开放的城市货运—物流场站，分别专业处理米面粮油、蔬果、冷链、日用品或汽车配件等货类。但由于受城市规划、土地权属、立项程序等方面的体制阻碍，这些场站改建开发计划均已受阻并基本停滞。
充分认识铁路货场转型的必要性和紧迫性
1.正确理解中央关于疏解北京非首都功能的意图
一些货运—物流场站确实存在人员层次低、服务层次低、管理不规范且安全有隐患等问题，但并不能因此说像北京这样一个超大城市就可以不需要货运—物流功能，或将供应2000万以上人口生活的货运与物流活动归类为非首都功能，并一定要“疏解”出去。没有高效率的货运—物流系统，不但北京建设世界都市的任务不可能完成，连城市的日常生活也无法保障，还会有新的城市病和社会问题增加。因此，城市货运问题一定要作为北京大都市区和京津冀一体化发展的一个核心问题予以重视和解决。
2.有关理念、程序与有效利用土地的矛盾亟待解扣
交通在我国传统的城市规划中一直没有得到应有重视，而近些年开始重视城市交通却又出现“重客轻货”的倾向，铁路场站也只是被当作对外运输的节点，没有充分考虑新的变化，对城市发展产生了不利影响。由于单位面积土地产值和税收相对较低，于是有关区县政府不愿意为货运场站提供必要的用地，这成为货运场站规划多年难以落实的重要原因。而已建成的规划园区也同样盲目提档招商，致使这些场站难以发挥货运、仓储功能。超大城市土地非常紧缺导致相关区县的用地偏好可以理解，铁路场站资源的转型利用恰恰提供了一个无需新增用地的极佳机会，本应好好利用，但传统城市规划和用地流程均落后于实际。
3.抓住铁路货运业务转型和政企分开的时机
我国铁路货运过去以大宗货物运输为主，并不关注如何更好地与城市融合，但大规模发展高铁所释放的运力，致使铁路开始考虑更多为城市生活服务。一些原来位于郊外甚至远郊的铁路场站目前已地处市内，铁路企业迫切希望实现转型，其也是重要的业务和收入增长点。各国铁路自上世纪80年代以来都经历了这种重要调整，转型过程顺利的不仅帮助铁路尽快走入良性轨道。铁路货场转型可大大助力城市化特别是大都市区时空形态的改善，错失这一宝贵机会双方都将付出长期的巨大代价，北京就曾将原市内铁路场站改建为单纯的职工住宅小区。
4.充分发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用
与城市公交有所不同的是，城市货运基本上一直市场化程度较高，民营甚至个体占有运力市场绝大部分比例。但这一领域显然并不应该完全交给市场自发的力量，通过场站节点的规划、建设与经营，在其中合理地增加一些国有或混合经济成分应该是必要的。超大城市货运涉及千万量级人口城市生活的正常运转，涉及城市宝贵土地与区位资源的有效利用，涉及多式联运跨诸多部门的合作协同，因此是政府治理能力与水平的集中体现。过去政府在这方面由于规划失效、监管失灵以至于某种程度上市场失序，一直苦于找不到突破口，现在国有经济通过铁路货场转型可以迅速适度介入，有关方面应该积极抓住这个难得的机会。
推进铁路货场尽快转型的思路与关键步骤
1.审批提速，加强协同
北京相关铁路货场改建与综合园区运营涉及到规划、城建、国土、贸易、工商、公安、交通和铁路等多个部门，由于各领域现有法规、程序存在矛盾，而且由于跨多部门和区县边界的长短利益与成本交织，几个试点项目在立项审批和土地确权等问题上扯皮已经耗费数年，流程推进过慢或干脆处于停滞状态。因此，铁路货场转型问题需要由一定程度的高层打破现有行政流程的死结，破墙而进。由于涉及疏解非首都功能，因此可考虑纳入京津冀一体化框架，并交由其领导小组审视和协调。
2.抓紧改建，注重配套
北京市应协助加快实施目前铁路部门已经做好启动准备的庙城、怀柔、石景山、三家店、双桥、大红门等货场改造项目。市职能部门还应尽快会同铁路方面研讨其他货场的转型开发规划，特别应针对目前北京北部地区公路货场几乎空白的情况，通过改建铁路货场满足北部货流量对集散、中转、分拨的需求，并在项目审批、立项等方面给予政策支持。此外，还应加快这些改建货场周边配套道路的改建，提升公铁联运能力，使它们在城市货运—物流系统中及时发挥作用。
3.规范市场，升级服务
这些以改扩建铁路货场为中心形成的综合货运—物流园区，一定要改变原有少数已建成公路规划货场只注重招商引资，却忽视货运物流功能，和大多数自发货场单纯以物业管理为主的场站经营理念，服务和管理水平低下的状态。场站运营企业要充分利用信息化技术提升基础性运输、仓储、中转、分拨、配送业务能力与效率。政府同时应整顿规范城市货运市场。通过鼓励规模化、集约化的综合货运场站，逐渐缩减那些低水平的自发货场，有效协助实现疏解非首都功能和减少安全隐患的目标。
4.合资共管，打破藩篱
应充分肯定铁路方面这次主动转型服务城市的意愿，但铁路传统的经营理念和运营模式也应该进行调整，因此需要铁路方面的真诚配合，以减少阻力。建议改变过去铁路货场传统封闭的建设运行体制，实行合资共管的货场改建和园区开发新模式，引入地方政府及社会合资人，并由投资方、业主单位、运营企业、入驻企业、区县政府、市交通委等共同组成场站—园区管委会，创新多式联运与综合物流的管理模式。
5.典型突破，示范全国
伴随着经济增速放缓和经济结构进一步调整，我国城市煤炭、原材料等大宗货物的运输需求将会逐步减少，而且城镇化和铁路建设的趋势也同时使得城市货场设施的功能调整势在必行。在各城市土地和仓储资源普遍稀缺的情况下，既有铁路货运线路的利用和场站转型开发是难得的机会，但由于目前各方面体制和法规的障碍，成功实施的案例非常少。因此，促进铁路转型为城市服务是在全国具有普遍意义的问题，把北京这个典型处理得好即可成为全国示范。
（作者单位:北京交通大学经济管理学院）
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