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谁能做PPP项目的实施机构？
　　项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任，在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体；是平等参与具体PPP项目，与社会资本协商、谈判，建立合作关系的主体；是PPP项目中重要的参与主体。项目实施机构一般是在项目完成识别后，在进行项目准备阶段初期成立。　　一、实施机构的担任主体　　政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。但是，关于行业运营公司、其他机构和单位能否担任项目实施主体，各部委的规定不一致，实践中也不尽相同。财政部和发改委的法规文件对实施机构担任主体的规定不一致。　　1、按照财政部的规定，只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位可以作为项目实施机构。2014年11月财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南》第十条：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此规定，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一是政府；二是政府指定的有关职能部门；三是政府指定的事业单位。　　2、发改委则认为行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。发改委于2014年12月发布《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，规定：“明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作”。　　3、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》则规定县级以上政府可以授权有关部门或单位作为实施机构。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》由国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委于2015年4月发布，是目前关于PPP项目实施机构的法律效力最高的规定，其十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。”按照通常理解，此处的“单位”不仅包含事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。　　4、实务中，主要的争议集中于行业运营公司、其他相关机构、其他单位能否为项目实施机构。　　各地方的国有企业、政府平台公司、国有控股企业都在争抢成为PPP项目的实施机构。这些企业在PPP项目实践中积累了不少经验，有的国有企业还是PPP项目所在行业的龙头企业、行业运营公司，应该有能力担任PPP项目的实施机构。其次，国有企业、政府平台公司、国有控股企业在不能以社会资本的身份参与本级政府辖区内的PPP项目时，并不愿意放弃参与PPP项目，都在寻求不同的途径参与PPP项目，以获得利益。以项目实施机构的身份参与PPP项目，是上述企业参与PPP项目的途径之一。　　同时，各地方政府在授权或指定实施机构时，操作也不一致。　　有的地方政府则是取财政部、发改委关于实施机构主体规定的交集，认为只有政府、政府指定的有关职能部门和事业单位能作为实施机构。PPP模式是政府和社会资本合作，政府是PPP模式中不可缺少的参与方，按照通常理解，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，项目实施机构是具体PPP项目中的政府方，按照这一逻辑，国有企业、政府平台公司不能成为PPP模式中的项目实施机构。　　有的地方政府取财政部、发改委关于实施机构主体规定的合集，认为政府、政府指定的有关职能部门和事业单位、行业运营公司或其他相关机构、有关部门或单位都可以担任PPP项目的实施机构。实施机构在PPP项目中的角色类似又不同于采购代理机构在政府采购中的角色，实施机构必须在政府授权下才能开展相应活动。因此，实施机构在PPP项目实施中仅仅为代表政府一方，只要有政府授权则可，不一定必须要政府本身参与。　　根据国情，国有企业、政府平台公司在很多领域都享有一定的特别权力，大量基础设施项目都是由其牵头完成，其担任PPP项目实施机构也是可行的。而且，由于实施PPP项目利益不大而责任重大，政府部门和事业单位担任PPP项目实施机构的积极性不高，往往政府部门更愿意让国有企业、政府平台公司担任PPP项目实施机构。　　二、实施机构的职责　　根据相关规定，实施机构的职责主要有：在政府授权范围内负责项目准备、项目采购、项目合同签订、项目监管和移交等工作。　　在项目准备阶段，项目实施机构组织编制项目实施方案，并按程序报相关部门审核。　　在项目采购阶段，项目实施机构负责PPP项目的采购工作。实施机构要按照PPP项目采购的程序进行资格预审，编制项目采购文件并发布，组织评审小组进行响应性文件评审，与候选社会资本进行项目合同确认谈判，中选社会资本签署确认谈判备忘录，与中选社会资本签署项目合同等。　　在项目执行阶段，项目实施机构主要是起到监督和管理的作用。敦促社会资本按时足额出资设立项目公司或者按约定履行出资义务。在项目融资时，应做好监督管理工作，防止企业债务向政府债务转移。在项目进行建设和运营期间，项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标。在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。　　项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。（转自中国环境新闻，原标题《谁能做PPP项目的实施机构？》，PPP资讯整理）
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PPP能给政府公众企业带来啥？一个项目让你看懂PPP模式(图)
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一图读懂PPP。 杨溪镭绘　　华龙网8月14日10时20分讯 （首席记者 康延芳 实习生 施婉莹）要说最近的热门词汇，PPP当仁不让。本月7日，重庆市也举行了重大PPP投资项目合作签约仪式，包括2个合作备忘录，8个项目，总投资超过1000亿元。
但到底什么是PPP投融资模式？一个英文释义Public-Private-Partnership（公私合作模式），能让你明白不？如果还是一头雾水，不妨跟着我们看一个项目，看完或许能让你对PPP模式有个立体的了解。而且事实上，重庆垃圾焚烧发电行业10年前就开始探索PPP模式，2002年全国第一个PPP模式的垃圾焚烧发电项目，就在重庆。
案例项目：重庆第三、第四垃圾焚烧发电厂
投资企业：重庆三峰环境集团
此次签约项目中，在市政设施领域，主城区第三垃圾焚烧发电厂、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT(建设—运营—移交)模式投资建设。
洽谈签约：洽谈近两年 合同厚达几百页
这次签约，看起只是个仪式，其实经历了漫长的准备阶段。
三峰环境董事长雷钦平说，这次签约的第三、第四垃圾焚烧发电厂项目，之前的准备和洽谈已花了近两年时间。因为涉及发改委、市政、环保、规划、国土、财政、建委等十几个市级部门，又是公共基础设施项目，与公众日常生活息息相关，政府各部门的层层把关都尤其严格，所以就不停洽谈、汇总、优化，最后的合同达几百页厚。
PPP之于政府：政府一次性投入变分期购买服务
根据签约内容，第三垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力4500吨/天设计，投资约20亿元，第四垃圾焚烧发电厂按日处理垃圾能力3000吨/天设计，投资约15亿元。两厂总投资在35亿上。
按照以往公共基础设施全部由政府投资兴建的模式，政府财政就要一次性投资35亿元以上。而现在通过PPP方式，这35亿元就由企业出资，而政府分期购买企业的服务。以垃圾焚烧发电为例，在运营阶段每处理一吨垃圾政府付一定费用，收购所发电能，这样就减轻了政府当期财政压力。
PPP之于公众：服务更专业更有质量
如果政府出资建一个垃圾焚烧项目，需要成立专业的团队来负责。而通过PPP方式让企业建设、运营，政府只需确定原则、要求并履行监管职责，具体项目都由专业化的企业来负责设计、设备集成、安装施工和运营管理，而市场化本身就有竞争压力，如此，企业就能提供更专业、更有质量的服务。
以第三、第四垃圾焚烧发电厂项目为例，三峰环境在国内垃圾焚烧行业具有绝对的领先优势。早在2000年，三峰环境就引进德国马丁公司垃圾焚烧发电和烟气净化处理全套技术，经过不断消化、吸收和创新，目前已完全实现国产化。
利用该技术，垃圾燃烧产生的烟气通过严格的物理、化学净化处理工序，达到欧盟2000的环保标准。这个标准意味着，从烟囱中基本看不出任何排放，除了冬天时有些白色的水蒸气。在臭味方面，因为都是密闭结构，通过臭气处理，不会有臭气外溢。另外，垃圾都有渗滤液，三峰环境通过超滤、反渗透等工艺严格处理后，可达到国家一级排放标准，也就是跟雨水是一个排放级别，不过这部分水也不会外排，而是用于焚烧发电厂的内部循环使用，比如浇花、养鱼等。
因为先进的技术，三峰环境被国家发改委称为“国内垃圾焚烧发电行业的领军企业”，国家环保部将唯一的“国家环境保护垃圾焚烧处理与资源化工程技术中心”建在三峰环境。目前，三峰环境在全国的市场占有率在30%以上，并多次参与国家行业标准的制定。除重庆已建和在建的垃圾发电项目外，还在四川、广东、广西、山东、安徽、云南、辽宁等省市以BOT模式投资了17个垃圾焚烧发电项目，技术和设备已应用到40多个项目90多条生产线中。
因跟政府签的PPP协议中，有关于服务质量等的约定，这也对企业形成约束，“我们要对垃圾进行三化（无害化、减量化、资源化）处理，还要达到各种环保指标，不然政府可以视我们违约，解除合同。”三峰环境董事长雷钦平说。
PPP之于企业：微利但稳定
与金融、房地产等暴利行业不同，社会资本参与公共基础设施建设，这种PPP模式带给企业的利润较薄，但较稳定。
以此垃圾焚烧项目为例，企业的收入来源是政府购买服务，比如处理一吨垃圾多少钱（事实上，居民每月也交了垃圾处置费，目前是每户每月8元）。另外，就是把焚烧发的电卖给电网。三峰环境集团董事长雷钦平说，这种利润都是微利，但比较稳定，而且企业看好以后环保产业的长期发展。
除了政府购买服务外，也有用户直接付费的方式，比如地铁、高速、医院等。用户支付不够的部分，有可能再由政府付费购买，视协议而定。
PPP的形式：
BOT是其中一种 还有BT、BOO、TOT等多种形式
本次签约中提到，第三、第四垃圾焚烧发电厂均由三峰环境集团采取PPP模式中的BOT方式建设运营。PPP与BOT又是个啥关系？对此，三峰环境集团副总唐国华也进行了释疑。
“国际通行的BOT、DBOT、BT或BOO等政府招标项目，开篇介绍都会统称为PPP合作模式，具体内容才是PPP中的哪一种。”
事实上，PPP是广义的公私合作投融资模式，具体又分了很多种方式。比如BOT（Build-Operate-Transfer）就是建设—运营—移交方式，企业负责投资建设、拥有一定期限的特许经营权，然后到期后无偿移交给政府。第三、第四垃圾焚烧发电厂项目，就是30年后无偿移交政府。
BT模式就是建造—移交模式，由企业进行融资、建设，建完之后以有偿方式移交给政府。
BOO模式，就是建造—拥有—运营方式，永久运营，不需移交。
相关人士也给了简单的识别方法：凡是有“B”的，说明是企业要出资建设，凡是有“T”的，说明企业要移交，有一个“O”的，是企业有期限的经营，有两个“O”的，是企业永久经营，也就是拥有。
PPP之于重庆：
10多年前全国第一个垃圾焚烧的PPP项目就在重庆
因为被多方关注，一时间PPP成了热词。事实上，重庆关于PPP模式的探索，十多年前就开始了，全国第一个垃圾焚烧发电PPP项目，就是2002年开建、2005年投入使用的重庆北碚同兴垃圾焚烧发电厂。
每天处理生活垃圾1200吨的同兴垃圾焚烧发电项目，也是由三峰环境集团投资建设、运营的，也是以BOT方式进行的，到了合同约定期限后要移交给政府。
除了同兴项目外，重庆主城目前还有一个垃圾焚烧发电项目，就是巴南丰盛垃圾焚烧发电厂，每天可以处理生活垃圾2400吨。同样，这个项目，也是三峰环境与重庆市政府签订特许权经营协议、通过BOT方式合作的。
三峰环境集团董事长雷钦平说，三峰环境在全国有17个垃圾焚烧发电项目，均是跟当地政府通过BOT方式合作。据他透露，目前，全国的垃圾焚烧发电项目，有95%都是通过PPP中的BOT方式建设运营的，“这个行业在PPP模式中，算是走在前面的。”
雷钦平说，这与重庆市发改委等相关部门的有力推动密不可分，当时，正是重庆市发改委等部门从国外及香港、台湾“取经”，引入了此模式。
据雷钦平透露，此次签约的第三、第四垃圾焚烧发电项目，目前正在选址、规划，预计三年后建成投用。
：PPP的模式
PPP(公私合作)应用范围很广，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离等。以下是常见的几种PPP运作模式：
BT(建造、移交)
企业与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。
BOT(建造、运营、移交)
企业被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营，期满后，转交给公共部门。
BTO(建设、移交、运营)
企业为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同。
BOO(建造、拥有、运营)
企业自己融资、建立、并拥有永久的经营权。
DBOT(即设计、建设、经营、转让)
企业负责设计、建设，完工后进行特许经营，期满后，转交给公共部门。
O&M(运营与维护合同)
私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。
TOT(移交、运营、移交)
政府部门将拥有的设施移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施移交给政府方。
（报料方式：网友可下载“看重庆”客户端进入“phone享”版块提供新闻线索）
作者：康延芳 施婉莹
本文来源：华龙网
责任编辑：王晓易_NE0011
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国有企业能否作为PPP项目实施机构？
中国政府采购招标网 发布时间：
国有企业能否作为PPP项目实施机构？
　　作者简介：马浩然律师&盛唐律师事务所合伙人，法律硕士，中国法学会会员，最高人民法院第一巡回法庭公益律师，专注从事PPP法律事务。 　　导读 　　PPP&项目实施机构的设立，是项目有序推进的前提和保障，而国有企业能否作为项目实施机构，在各地PPP项目操作中存在较大争议。笔者遂从当前政策规定以及实践操作等方面来探讨该问题。 　　阅读贴士 　　政府与社会资本合作（PPP）模式是在公共服务领域推广的一种转变政府职能、激发市场活力，提高公共产品和公共服务供给能力与效率的一种较为新型的合作模式。PPP模式参与方必然包括政府方与社会资本方，通常情况下，政府方应授权有关部门或单位作为实施机构负责PPP项目有关实施工作，包括项目准备、采购、监管和移交等工作，由该实施机构作为签约主体，与社会资本方签署PPP项目合同。 　　一、问题的提出 　　笔者曾受托担任某城市地下综合管廊PPP项目的法律顾问，参与包括《实施方案》、《招标文件》、《PPP项目合同》的审核、修订与谈判工作，项目总投资估算为60亿，合作期限30年，管廊项目沿该市地铁线路建设契机同步建设。在项目筹备过程中，为统筹项目建设高效节约，便于本项目与地铁线路同步管理，发挥国有企业的行业指导作用，政府方原欲授权某国有企业作为项目实施机构，负责该项目实施。经我们研究并出具分析意见，认为国有企业作为项目实施机构存在一定操作风险，政府方听取了我们的建议，改选其他事业单位作为项目实施机构。以此为契机，谈谈笔者对于国有企业是否可以作为项目实施机构的看法。 　　二、法律层面——未明令禁止 　　财政部｜财政部是最早对PPP项目实施机构主体做出规定的部门。日发布的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔号）第10条规定：“县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。”据此，有三类主体可以作为PPP项目实施机构：一为政府；二为政府指定的职能部门；三是政府指定的事业单位，国有企业没有涵盖在上述范围中。 　　发改委｜在前述财政部规定颁布不久，国家发改委日发布了《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔号）规定：“按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。”据此，有四类主体可以作为PPP项目实施机构：一为行业管理部门；二为事业单位；三为行业运营公司；四为其他相关机构。解读该条文，国有企业中的行业运营公司作为实施机构符合发改委对实施机构的界定。 　　六部委｜日，国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委令第25号文《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式发布，其中对PPP项目实施机构的界定体现在第14条：“县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围”。“有关部门或单位”，是一个基本没有边界的概念，可以作不同层次的解读，乍看之下似乎可成为国有企业作为PPP项目实施机构的依据。 　　可见，在现阶段，我国关于PPP项目实施机构主体的规定，虽然部门之间观点并不一致，但对于国有企业能否承担PPP项目实施机构这一主体功能，前述文件并未明令禁止。 　　三、实操层面——存在一定阻碍 　　1、无法入选示范项目 　　根据2016年财政部第三批PPP示范项目评审标准中的主体合规性定性评审要求“国有企业作为政府方签署PPP项目合同的，不再列为备选项目”，因此国有企业作为实施机构将无法入选示范项目。这意味着，项目将无法根据《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》的规定，获得中央财政PPP示范项目以奖代补政策支持。 　　2、审批／备案过程存在障碍 　　PPP项目采购方需要考虑各部委的规定存在冲突的问题，原因在于PPP项目操作一般会涉及地方发改委和财政部门的审批/备案，且实践中PPP项目采购方一般都需要与地方发改委和财政部门存在内部沟通的渠道，故如选定国有企业作为项目实施机构，此问题有必要与地方发改委和财政部门进行事先沟通，并通过会议纪要等形式将沟通内容进行记录。否则PPP项目后续在地方发改委和财政部门审批/备案过程中可能会遇到障碍。 　　3、国企改革的洪潮使国有企业作为实施机构的难度加大 　　《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出未来需要“完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发[2015]63号）也要求“实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资关系”。由此可见，中央对于“政企分开”的改革方向是明确的，对于理顺政府与国有企业的关系，明确政府职能，确立国有企业市场主体地位是政企权责明晰的必要要求。PPP作为一种政府与社会资本合作模式，如果国有企业充当PPP项目实施机构，则导致国有企业实质上又承担了部分行政事务，这种安排将不符合国企改革的趋势要求。 　　四、结语 　　法律及相关政策并未明文禁止国有企业不得作为PPP项目实施机构，但从大趋势上看，国有企业作为实施机构不符合国企改革“政企分开”的主流要求。此外，在实践中也可能因各部委规定的冲突，致使PPP项目采购方遭遇来自不同政府部门的阻碍，且无法获得中央政策性支持。笔者认为，实践中最稳妥的做法仍然是由政府、政府指定的有关职能部门或事业单位来担当项目实施机构。 　　PPP知乎，您的PPP大百科！ 来源：PPP知乎
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