集体土地转国有土地程序_社会攻略_社会知识_社会信息_百度攻略
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[转载]集体土地如何成为国有土地A、各类土地的概念:按土地主体可分为：集体土地和国有土地精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com按土地用途可分为：农用地、建设用地、未利用地。注：农用地不光农民集体有，国家也有农用地，如国有农场。《土地管理法》第四条。1、农用地：是指用于农业生产的土地，包括：耕地（耕地中占80%以上划为基本农田）、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。2、建设用地：是指建造建筑物，构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地；交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com3、未利用地：是指农用地和建设以外的独体。B、征收农用地的（包括农民集体农用地和国有农用地），应当先行办理农用地转用审批权限：（我国农用地征地批准机关为国务院和省级人民政府）一、国务院审批权限:精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com（一）征收基本农田的或者征收的土地中含有基本农田的。（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的。注：基本农田以外的耕地即一般耕地。（三）其他类型的土地超过七十公顷的。即征收土地若超过七十公顷无论是什么类型都必须由国务院来批准征收，包括了耕地之外的所有土地（应指农用地，而非建设用地和未利用地），同时也包括征用耕地35公顷以下其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com（四）、省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的。二、省级人民政府的征地审批权限。基本农田以外的耕地35公顷以下的，其他土地70公顷以下的，包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。由省级人民政府批准。省政府批准征地的同时需要报国务院备案。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com注:在办理农用地转为建设用地时，同时办理征地审批手续，不在单独办理征地审批手续。但农用地转用批准权在省级人民政府，征地审批权在国务院的，应当由省级人民政府先行办理农用地转用审批，并将农用地转用批准的有关文件，随同征地申报材料同时报国务院，由国务院根据省级人民政府的批准文件，决定是否批准征用土地。三、由市县人民政府批准的农用地转用。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。附注：《国土资源部关于贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》若干问题的意见》第三、四条三、关于城市和村庄、集镇建设用地范围内分批次办理农用地转用的报批精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com《土地管理法》第四十四条第三款规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。”按照这一规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，市、县人民政府可以依据土地利用年度计划分报次申请农用地转用审批，申请时应当提供农用地转用范围内土地的开发利用规划。但农用地转用的审批机关在办理农用地转用审批时，不应要求市、县人民政府附具具体建设项目或者具体建设项目用地的情况。四、关于在已批准的农用地转用范围内具体建设项目用地的审批《土地管理法》对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的建设用地审批采用了农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的制度，即农用地转用由市、县人民政府根据土地利用总体规划、土地利用年度计划分批次报国务院或者省级人民政府以及省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。这样规定，主要是为了体现土地用途管制的原则，在严格控制农用地转为建设用地的同时，充分调动市、县人民政府按照城市和村庄、集镇规划合理使用土地的积极性。各地在修订地方性土地管理法配套法规时，应当认真贯彻新法的这一立法精神，对在已批准的农用地转用范围内具体建设项目用地，不应再实行限额审批。省级以上人民政府土地管理部门应当加强对已批准的农用地转用范围内建设用地情况进行监督管理，指导市、县人民政府按照土地管理法律法规、国家产业政策以及国家供地目录的要求审批具体建设项目用地。
《建设用地审查报批管理办法》第六、七、八条精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com第七条，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和征用土地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。在土地利用总体规划确定的村庄和集镇建设用地范围内，为实施村庄和集镇规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。 C、农民集体建设用地改为（被征收为）国有建设用地的条件：精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com征收农民集体所有的建设用地或未利用土地，则可以直接办理征收土地手续。 D、集体土地变为国有土地的程序。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com （以批次征地为例）。第一步：征地告知。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com在征地报批前，市、县（市）国土资源部门就当将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地的农村集体经济组织和农户。同时告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。《征地告知书》应当在拟征土地所在地的村、组内张贴。征地按规定告知后，应当填写《征地告知书送达证明》。征地告知后，农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种的青苗，抢建或突击装修的地上附着物，征地时不予补偿。第二步：征地调查确认。在征地告知后，市、县（市）国土资源部门应当及时调查核实拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类和数量等，据实填写《征地调查结果确认表》，被征地的农村集体经济组织、农户以及地上附着物产权人应对调查结果予以确认。《征地调查结果确认表》作为制定征地补偿安置方案的依据，不作为被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人是否同意征地的凭证。知情确认属于征地审查报批的必备材料。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com第三步：组织征地听证。被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径提出听证书面申请的，市、县（市）国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证。被征地的农村集体经济组织和农户在听证告知后5个工作日内未提出听证书面申请的，视为放弃听证。放弃听证的，市、县（市）国土资源部门可在《征地告知书送达证明》备注栏内书面记载，由经办人签字并加盖公章。第四步组织报批材料。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com报批材料主要有：1、建设用地项目呈报材料“一书四方案”，即建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案；2、补充耕地证明；精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com3、征地补偿费用标准、安置措施的说明材料；4、征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知书；5、被征用农村集体经济组织和农民要求听证的，听证笔录；精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com6、占用林地的，提供林业主管部门出具的《使用林地审核同意书》；7、土地利用总体规划审核意见；8、农用地转用计划通知书；精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com9、土地权属地类面积审核表及集体土地所有权证；10、建设项目用地勘测定界成果报告书及勘测定界图；11、拟占用土地的1/1万分幅土地利用现状图、总体规划图；精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com12、补充耕地位置图（在1/1万分幅土地利用现状图上标注）；13、失地农民签署的知情确认材料。第五步：报批审查精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com根据批准权限，根据用地在土地利用总体规划图上的位置，分城市批次用地和村镇批次用地或单独选址项目用地等形式上报。审查并批准用地：由国务院和省级人民政审查批准，对于程序合法、要件齐全的依照土地利用总体规划、国家产业政策和用地政策，对上报的建设项目用地进行审查并批准用地。第六步：缴纳有关税费精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com用地经批准后，按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，税费缴清后方可领取用地批文。第七步：两公告一登记。征用土地方案经依法批准后，市、县人民政府应当自收到批准文件之日起10日内，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。公告期满，市、县人民政府土地行政主管部门根据征用土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案并在被征用土地所在地的乡、镇范围内公告。
第八步：补偿安置听证。被征地农民在该征地补偿安置方案制订之前有权申请听证，市、县人民政府土地行政主管部门收到听证申请的，应当组织听证。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com第九步：补偿安置。征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当依照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费，并落实需要安置农业人口的安置途径。征地补偿安置不落实的，不得强行占地。在具体建设项目需要使用土地时应当除履行上述程序之外，在报批前还需要办理用地预审即由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告和项目备案、核准即有发展改革部门对该项目的立项。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.comE、征收集体土地赔偿项目及标准。 征地补偿费用： 是指土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的总和。（土地管理法第四十七条）精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com1、土地补偿费 ：是因国家征收土地对土地所有者在土地上的投入和收益造成损失的补偿。补偿对象：土地补偿费归农村集体经济组织所有（河北省2009年规定：20%归集体，80%归村民）。补偿标准：耕地补偿,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍；征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。《河北省土地管理条例》第三十九条规定:征用耕地以外的其他农用地和建设用地的土地补偿费，为该土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的五倍至八倍，征用未利用地的土地补偿费，为该土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的三倍至五倍。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com2、安置补助费：是国家建设征收农民集体土地后，为了解决以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口因失去土地造成生活困难所给予的补助费用。补偿对象：需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。补偿标准：耕地被征用前三年平均年产值的四到六倍，最高不超过十五倍。《河北省土地管理条例》第四十条规定：征用耕地以外的其他农用地和建设用地的安置补助费，为该土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的四倍至六倍。征用未利用地的，不支付安置补助费。 经省级人民政府批准可以增加补助费，但不得超过土地补偿费和安置补助费的总和三十倍；征用耕地以外的其他农用地和建设用地的，不得超过该土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的二十五倍。 征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com3、青苗补偿费 ：指征收土地时，对被征收土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、土豆、蔬菜等造成损失所给予的一次性经济补偿费用。补偿对象：地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。补偿标准：见各省、市、县政府规定。4、地上附着物补偿费：是对被征收土地上的各种地上建筑物、构筑物，如房屋、水井、道路、管线、水渠等的拆迁和恢复费以及被征收土地上林木的补偿或者砍伐费等。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com补偿对象：附着物的所有者或使用者。补偿标准：评估或见各省、市、县政府规定。5、其他补偿费：是指除土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、安置补助费以外的其他补偿费用，即因征收土地给被征收土地单位和农民造成的其他方面损失而支付的费用，如水利设施恢复费、误工费、搬迁费、基础设施恢复费等。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com补偿对象：所有者或使用者。补偿标准：见各省、市、县或评估规定。 精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com附：补偿项目的有关法律规定一、土地管理法的规定：第四十七条 征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com二、土地管理法实施条例的规定第二十六条土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。三、河北省土地管理条例的规定精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com第三十九条 征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍至十倍。征用耕地以外的其他农用地和建设用地的土地补偿费，为该土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的五倍至八倍，征用未利用地的土地补偿费，为该土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的三倍至五倍。第四十条 征用耕地的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均年产值的四倍至六倍。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com征用耕地以外的其他农用地和建设用地的安置补助费，为该土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的四倍至六倍。征用未利用地的，不支付安置补助费。 第四十一条依照本条例第三十九条和第四十条规定支付土地补偿费和安置补助费后，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以再增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过下列限额：（一）征用耕地的，不得超过该耕地被征用前三年平均年产值的三十倍；（二）征用耕地以外的其他农用地和建设用地的，不得超过该土地所在乡（镇）耕地前三年平均年产值的二十五倍。精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com第四十二条征用土地的青苗补偿费按当季作物的产值计算。地上附着物补偿费标准由设区的市人民政府制定，报省人民政府批准后执行。第四十三条土地被征用后应当核减所征用土地的农业税、农业特产税和农产品定购任务。征用时，未收获当年作物的，当年核减；已收获的，下年核减。F、农用地转为建设用地所需文件(单独选址或分批次)精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com一、受理条件：1
农用地转用实施主体符合有关规定的；2?符合土地利用总体规划的；精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com3?该项目已列入本年度土地利用计划中确定的农用地转用指标的；
4?符合城市规划和村庄、集镇规划的；5?涉及占用耕地的项目，应先落实补充耕地或缴纳耕地开垦费。（备注：道路、管线和大型基础设施建设项目、国务院批准的占地项目，涉及农转用的，由国务院批准；分批次项目用地涉及农转用的，由原批准土地利用总体规划的机关批准；其他涉及农转用的占地项目，由市政府批准。）精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com申请人需提交如下材料：1?县人民政府的建设用地申请文件2?县政府填报的“一书四方案”精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com3?建设用地申请表4?土地情况调查表5?建设拟征（占）地土地权属情况汇总表精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com6?补偿协议7?村民大会或村民代表大会决议8?县国土资源分局的公示材料精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com9?土地部门建设用地预审意见10?发改部门出具的项目审批、核准或备案文件（中央单位的建设项目在国家发改委或国家部委立项的，还需提交市建委的《项目计划通知书》）
11?规划部门批准的《规划意见书》和附图12?钉桩坐标成果通知单精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com13?建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图14?补充耕地协议、验收文件、补充耕地位置图（指区县分局做补充耕地的项目，不占耕地的免交）15?耕地开垦费缴纳证明（指市局做补充耕地方案的项目；不占耕地的免交）精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com16?林业主管部门同意使用林地的意见17?建设项目总平面图或线形工程平面图18?拟征（占）用土地1：1万土地利用现状图精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com19?拟征（占）用土地的土地利用总体规划图（局部）20?依法可以调整土地利用总体规划的，提供规划局部调整方案及附图（符合土地利用总体规划的免交）报国务院审批的还需提交以下材料：精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com21?发改委关于项目是否符合国家产业政策等情况的说明22?修改土地利用总体规划听证会会议纪要、专家对规划修改方案的论证意见(占用基本农田修改规划的)23?建设项目对规划实施影响评估报告精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com24?补划基本农田位置图25?公路横纵断面图（非公路项目免交）26?公路建设项目用地审查表（非公路项目免交）精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com二、审查标准：1?申请人提交的申办材料符合法定格式；2?报批资料填写齐全，数据准确；精彩内容，尽在百度攻略：http://gl.baidu.com3?报批材料主体一致；4?征地补偿协议符合民主程序，征地补偿费不低于最低保护标准；
5?征地范围与立项、规划批准范围一致，权属四至清晰，没有争议。
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“村改居”时集体土地不能自动转为国有土地
作者:王春刚　　时间:　　浏览量 0　　
& &&要点提示：为了加快城市化进程，我国部分省市开展了“村改居”工作，其中有关“村改居”后集体土地自动转为国有土地的做法是错误的，我们认为国家通过征收手段是集体土地转为国有土地的唯一途径，其他任何手段包括“村改居”都不能改变集体土地所有权归属。
&&&&笔者认为“村改居”不能自然改变集体土地所有权的性质，“村改居”后，原属农民集体的土地仍属农民集体所有。理由如下：
& & 1、地方政府制定的有关“村改居”后集体土地转为国有土地的政策违宪，是无效的。
& & 目前,&地方政府普遍规定“村改居”后集体土地转为国有土地，请注意，政府的用词是“转”,&而不是“征地”。2004年颁布的《宪法》修正案第二十条（《宪法》第十条第三款）和《土地管理法》第二条第四款均规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。依此规定，征地是集体土地向国有转化的唯一途径[2]。即通过依法征地完成“村”范围内集体土地的国有化,而不是通过“村改居”自然转为国有土地，更没有规定通过改变农民身份和农村集体经济组织的性质而改变土地所有权的性质[3]。因此，各地方政府通过“村改居”使集体土地自然变为国有是违宪，所作的规定无效。
& & 由于多方面的原因，在我国社会主义的改革实践中，违宪的情况时有发生，没有引起我们足够的重视，追究责任的较少。在我国各级政府积极推进“村改居”的进程中，有关集体土地自然转为国有土地的政策违宪，应引起最高权利机关的警觉并尽快纠正，也应引起理论界的深思。
& & 2、如果我们对《宪法》第十条第一款和《土地管理法实施条例》第二条第五项作全面理解，也能得出“村改居”不能自然改变土地所有权的结论。
& & 城市土地属于国有的规定,始见于1982年的《宪法》，该《宪法》第一次对城市土地的所有权做出规定，通过立法形式宣布城市土地国有化,立法宗旨是建立土地的社会主义公有制。从《宪法》的立法背景和宗旨上作理论分析，该条规定只是对1982年以前城市市区土地属国有予以明确,不包括1982年以后新增的城市市区的土地。1982年以后新增的城市市区的土地是否属于国有，应当根据土地权属变化的历史情况来确定，而不能简单地认为凡是城市市区土地就是国有土地。
& & 我们对《宪法》第十条第一款之所以有较大的争议，主要原因是对该条规定的“城市”范围有争议。城市的区域是不断发展的，城市土地的范围因城市的发展而不断扩大，这就为我们准确理解《宪法》第十条第一款增加了难度。《土地管理法》第八条第一款规定“城市市区的土地属于国家所有”，该条款是对《宪法》第十条第一款规定的具体化，将《宪法》第十条第一款“城市”范围具体化为“城市市区”。城市市区可以有三种理解:一是城市建成区，二是城市规划区，三是城市行政辖区。《宪法》第十条第一款、《土地管理法》第八条第一款所说的&“城市市区”指上述三种的哪一种？首先，笔者认为“城市市区”不指规划区，因为根据《城市房地产管理法》第八条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”的规定，城市规划区内的土地不都是国有土地，有些土地就属于集体所有。有些地方政府在编制城市规划时,&贪大求全,&将城市规划区的范围划得过大,&甚至将整个行政区都划入城市规划区,在这种情况下，“城市市区”更不能理解为城市规划区。
其次，笔者认为“城市市区”不指城市行政辖区，因为城市行政辖区比城市规划区的范围还大，所以，“城市市区”也不能理解为城市行政辖区。通过以上分析，我们可以得出《宪法》第十条第一款中的“城市”范围只能理解为城市建成区。
& & 笔者认为再进一步分析“城市”范围就是做文字游戏，没有任何意义。对“城市”范围产生争议的根本原因不是中国文字的丰富多彩，而是我国土地所有制的“二元化”，彻底解决争议的办法是土地权属全部单一化。当然，这是我国土地改革的方向，眼前我们在“村改居”工作中还应坚持“村”中未办理征地手续、尚未补偿的土地仍然属于农民集体所有，“村改居”不能自然改变集体土地所有权的性质。
& & 另外，我们也应全面理解《土地管理法实施条例》第二条第五项的规定，该条只规定了“农转非”后集体土地属于国有,&并未规定归属的途径,&更未有集体土地“转为国有土地”之说。
& & 3、从法的效力等级分析，“村改居”不能自然改变土地所有权。
& & 宪法第十条有关征地的规定本身就互相矛盾，被称为“二律背反”现象[4]。《宪法》第十条第一、二款规定：“城市的土地属于国家所有”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，这就意味着凡是城市化和工业化需求的土地，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为来满足。该条第三款又规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这就是说，国家只有因公共利益的需要才能对农村集体土地实行征收或征用。但是，在经济建设中，很多征地不是因为公共利益，而是赢利的目的。按《宪法》第十条第三款的规定，因赢利的需要，不能对集体土地征收或征用。很明显，要满足《宪法》第十条第一、二款的要求，就会违反《宪法》第十条第三款的规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。
& & 类似《宪法》第十条“二律背反”的现象在我国法律制度中较多，当法律规定矛盾时，应根据新法优于旧法、高位法优于低位法的法理来确定以哪个法律规定为准。《宪法》第十条第三款是2004年修正的，从新法优于旧法来讲，第三款比第一、二款效力高，应以第三款为准。《土地管理法》第二条第四款是人大制定的法律，根据高位法优于低位法的法理，其效力高于国务院制定的《土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，也高于原国家土地管理局制定的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条的规定。国务院日发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》第十条明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地，根据新法优于旧法的理论，该决定的效力也高于日制定的《土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定。总之，从法的效力等级上分析，征收、征用是集体土地转为国有的法定唯一途径，“村改居”不能自然改变土地所有权的性质。
& & 4、&地方政府有关“村改居”后集体土地转为国有土地的规定，是与民争利，是侵犯农民合法的土地权益。
& & 土地所有权变更后，政府因城市建设可以随时占用农民承包的土地，而且这种占用是强制性的、无须经农民同意，因为此时土地已是国家的，法律赋予农民的30年不变的土地承包经营权将不复存在。所以，地方政府有关“村改居”后集体土地转为国有土地的规定侵犯农民合法的30年土地承包权。
& & 地方政府规定，保留集体组织和农民个人对“村改居”后收归国有的土地的使用权，因城镇建设收回土地使用权时，按有关规定给予合理补偿。虽然有上述规定，笔者认为还可能侵犯农民的合法权益，因为从政策条文看，补偿范围是不明确的，只能理解为：政府有权随时收回已归国家所有的、现暂由农村集体经济组织和农民使用的土地，给予补偿的只能是在使用国有土地期间建筑或种植在土地上的附着物，不必对失去土地予以补偿，因为涉及的土地已经不属于集体所有而是属于国有。
假如“村改居”后集体土地转为国有的政策是正确的，“村改居”后的居委会因自办企业要使用原属本村的土地，就需要缴纳征用国有土地的一切费用、办理一切手续，甚至还要以招标、拍卖、挂牌方式实行“招拍挂”。这就是说，“村改居”后的居委会无法 使用“本村土地”，这对农民来说是不公平的。
& & 笔者认为，某些地方政府在制定“村改居”的土地政策时敢于违宪，原因是多方面的，其中有与民争利的成分。政府推进城市化需要成本，而政府没有足够的资金，只好用牺牲农民的土地权益来搞改革。根据现行的“村改居”土地政策，地方政府就能以“村改居”的名义将集体土地转为国有土地，节约了可观的资金，从而获得大片建设用地，还可以在以后出让、转让这片土地时获取可观的收入。由此可见，政府推进城市化需要庞大的资金，正因为不具备这笔庞大的资金，政府才以牺牲农民土地权益为代价。这样的城市化可能会给社会带来不稳定因素，可能会出现类似巴西城市化进程中的“拉美陷阱”。
& & 当然，有些地方政府在“村改居”中，对转为国有的集体土地进行了补偿，但补偿不能代替全部征地程序。因为地方政府规定“村改居”中集体土地国有化的途径是“转”而非“征收”，所以，地方政府在补偿问题上可以不遵守《土地管理法》及其实施条例有关征地补偿的规定，可以补偿、附条件补偿，也可以不予补偿。《经济日报·农村版》2004&年9月6日第1版刊登了记者对深圳“村改居”的采访报道，深圳原村委会主任现居委会主任告诉记者“市里制定的补偿标准25度以上的坡地不补偿,1998年前的荔枝补偿一半,树的直径一米以下的不补偿。我们村的2万亩荔枝园大部分都在25度以上的坡地上,45度的也有,不算征地,就没有补偿。”所以，从补偿角度讲，以“村改居”的名义将集体土地转为国有土地，也可能侵犯农民的权益
& & 所以笔者认为，“村改居”工作中有关“村改居”后集体土地自动转为国有土地的做法是错误的，我们应当坚持通过国家征收手段是集体土地转为国有土地的唯一途径，其他任何手段包括“村改居”都不能改变集体土地所有权归属。
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