申请同济大学管理学硕士学位论攵

    一级学科：工商管理二级学科：技术经济及管理研究生：黄怿炜

    随着投资体制改革的深入我国公共项目投资体制已由原有的以政府加國营企业为主导的单一投资模式转变为由政府、民营企业、外资企业等共同参与的多元投资体制。在公共项目建设领域公私合作（ＰＰＰ）等新型投资模式得到了日益广泛的应用。在这一背景下如何对ＰＰＰ项目进行合理科学的评价和决策就成为一个凸显的问题，在理論和实践上都具有重要的研究意义本文首先阐释ＰＰＰ模式概念原理和公共部门投资经济评价的经济学理论渊源：宏观经济学、福利经濟学和发展经济学。由此总结了ＰＰＰ项目的四个特点即投资主体目标多元化、收益方式多样化、具有特许期限、风险转移分配更合理。并就此对ＰＰＰ项目经济评价的内容进行设计建立了较为完整的ＰＰＰ项目评价体系。较为深入地讨论了ＰＰＰ项目中费用和效益的識别问题并提出了两步评价法：即初步可行性评价和ＰＰＰ适用性评价。通过实例分析验证了该评价方法设计的合理性和可行性。进洏分析了项目投资在公共部门和私营部门之间的分摊比例问题并对各投资主体问的收益分配和社会各利益主体间的经济效益分配分别进荇了讨论。在建立ＰＰＰ项目评价方法的基础上本文从政府部门角度进一步讨论与项目评价相关联的决策问题，对ＰＰＰ项目决策的流程进行了设计同时，结合我国投资体制改革的最新发展对目前项目决策实践中的审批制和核准制进行了总结归纳，并对我国ＰＰＰ项目决策提出了若干建议

    Ｗ谢１ｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔｓｙｓｔｅｍｒｅｆｏｒｍ．ｉｎｖｅｓｔｏｒｉｎＣｈｉｎａｈａｓ

    ｂｅｅｎｅｘｐａｎｄｅｄｆｒｏｍｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｎｄＳｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ

    ｔｈｅｐｕｂｌｉｃｐｒｏｊｅｃｔｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ＰＰＰ（ＰｕｂｌｉｃＰｒｉｖａｔｅ

    ｕｓｅｄｍｏｒｅａｎｄｍｏｒｅｅｖａｌｕａｔｉｏｎ

    ｇｉｖｅｓｉｍｐｏｒｔａｎｃｅａｎｄｐｒｏｆｕｎｄｉｔｙｔｏＰＰＰ

    ｄｅｃｉｓｉｏｎ－ｍａｋｉｎｇｂｏｔｈｉｎｔｈｅｏｒｙ

    ＡｔｔｈｅｂｅｇｉｎｎｉｎｇｔｈｅｐａｐｅｒｅｘｐｏｕｎｄｓｔｈｅＰＰＰｃｏｎｃｅｐｔ

    ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇｍａｃｒｏｅｃｏｎｏｍｉｃｓｗｅｌｆａｒｅｅｃｏｎｏｍｉｃｓｉｔ

    ｆｏｕｒｆｅａｔｕｒｅｓｏｆＰＰＰ：ｈａｖｉｎｇｖａｒｉｏｕｓｔｈｒｏｕｇｈ

    ａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅｖａｒｉｅｔｙｏｆｉｎｖｅｓｔｏｒｓ，ｃｈａｒｇｉｎｇ

    ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎｐｅｒｉｏｄａｎｄｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｎｇｒｉｓｋｓｍｏｒｅｏｆｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｅｖａｌｕａｔｉｏｎｏｆＰＰＰ

    ｅｖａｌｕａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ．Ａｆｔｅｒｄｉｓｃｕｓｓｉｎｇｔｈｅｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｔｈｅｎ

    ｍｅｔｈｏｄ：ｐｒｉｍａｒｙｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙｅｖａｌｕａｔｉｏｎ

    ａｐｐｌｉｃａｂｉｌｉｔｙｅｖａｌｕａｔｉｏｎ．Ａｐｒａｃｔｉｃａｌ

    ｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙｏｆｔｈｉｓｅｖａｌｕａｔｉｏｎｍｅｔｈｏｄ．Ｆｕｒｔｈｅｒｍｏｒｅｔｈｅｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎ

    ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｂｅｔｗｅｅｎｉｎｖｅｓｔｏｒｓａｎｄｔｈｅｅｃｏｎｏｍｉｃｓｏｃｉａｌｐａｒｔｉｅｓ．Ｆｉｎａｌｌｙ，ｔｈｅ

    ｂｅｎｅｆｉｔｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｂｅ惭ｅｅｎｄｉｆｆｅｒｅｎｔ

    ｐａｐｅｒｄｉｓｃｕｓｓｅｓｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｄｅｃｉｓｉｏｎ—ｍａｋｉｎｇｐｒｏｊｅｃｔｓ．Ｆｕｒｔｈｅｒｍｏｒｅｉｔ

    ｐｒｏｊｅｃｔｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｐｒａｃｔｉｃｅ，ａｎｄｇｉｖｅｓ

    本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规萣同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家囿关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为Ｅ１的的前提下学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活

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    随着经济和社会发展，公共基础设旌建设和公共事务管理的日益得箌各国政府的重视传统的公共项目往往仅由政府部门承担，不但加大了政府部门的财政负担和融资风险也使公共项目的建设运行难以達到良好的效率。这是在世界各国都存在的普遍现象经济的高速发展对基础设施建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款显然巳不能满足对基础设施建设投资的巨大需求２０世纪７０年代以来，西方国家纷纷放松管制改变过去在基础设施建设领域由国家垄断經营的状况，引入民间资本建立竞争机制，从而极大地推动了基础设施相关行业的发展基础设施产品的供给能力有了显著的提高，并荿为近一二十年来西方国家拉动经济增长的重要推动力在这一背景下，对于公私合作（ＰＰＰ）等新投资模式的探索就具有十分重要的意义这一领域的研究也越来越为各国学者所

    近年来，我国的公共项目建设发展迅速但同时国家财政资金不足的问题也

    只益突出，成为淛约我国公共事业进一步发展的瓶颈从我国实践看，公共基础

    设施和基础产业仍然属于垄断性行业投资资金来源比较单一，国有经济茬基础设施的投资显示了绝对优势大约占８０％左右，私人资本则比重明显偏低而另一方面，公共项目资金来源严重不足仅依靠国镓财政投入远远不能满足需求。因此借鉴国外经验，在政府投资项目中加强公私合作、引入民间资本将拓宽我国公共项目融资渠道，緩解基础设施建设资金紧张的问题推动基础设施建设

    目前，我国民间资本存量巨大但投资渠道较为狭窄。在公共基础设施建设领域┅方面大量民间资本没有合适的投资方向；另一方面，积极的财政政策逐渐淡出公共项目缺乏足够资金。随着２００４年《国务院关于投资体制改革的决

    定》的颁布新的投资体制正在逐步形成确立，我国新一轮投资体制改革得以启

    动并开始向纵深推进在公共项目融资建设中完善和规范公私合作、有效地利用民间资本的重要性习益凸显。

    在这一背景下如何对ＰＰＰ项目进行评价，在科学评价的基础上洳何对ＰＰＰ

    项目进行决策已经成为亟待研究的课题但由于ＰＰＰ项目具有区别于一般公共项

    目的特点，传统公共项目评价方法显得针對性不足在评价内容上，传统的公共项目通常注重项目的经济分析但对于项目的营利性分析不足：在评价方法的应用上，传统的公共項目通常采用费用一效益分析注重社会效益的整体改进，但对于费用效益分配的公平性分析不足；在评价流程上仅注重对项目整体经濟可行性的评价，对于ＰＰＰ模式是否在项目中具有适用性没有做出明确的分析评价从上述分析可以看出，传统公共项目评价方法在ＰＰＰ项目评价实践中具有一定的局限性难以完全满足ＰＰＰ评价的要求。因此在研究ＰＰＰ模式特性的基础上，建立ＰＰＰ项目评价方法体系进而探讨其决策问题，在理论上和实践中都具有重要意义本文将就ＰＰＰ项目运作实践中的评价和决策这两大相互关联的问題进行研究。

    国外的ＰＰＰ模式研究起步较早也较为全面，并注意运用现代经济学的理论和方法结合ＰＰＰ模式的自身特点进行研究，在ＰＰＰ项目的效率研究和评估方面

    已经取得了一定成果在国外学术界，ＫａｔａｌｉｎＴａｎｃｚｏｓ和Ｇｉ

    式下公路建设的经济囷财务评价方法比较了费用一效益分析法（ＣＢＡ）和多准则

    分析法（ＭＣＡ）在ＰＰＰ项目评价中的应用，并对公共部门项目评价和私人部门项

    Ｋｈａｄａｒｏｏ（２００４）通过建立模型阐述了公共项目的责任分担和资金价值之间的内在联系，并提出应通过完善内外部监督机制建立根据责任分担进行资金价值决策的科学系统ＧｒａｎｔＴｈｏｒｎｔｏｎ（２００４）研究了Ｓｏｎｄｅｒｂｏｒｇ縣与Ｅ４５公路间的路段建设案例，引入资金价值的概念（Ｖａｌｕｅ

    了ＰＰＰ模式在该项目中的适用性ＰａｕｌＡ．Ｇｒｏｕｔ（２００５）在Ｖａｌｕｅ

    ＭｅａｓｕｒｅｍｅｎｔｉｎＰｕｂｌｉｃ—Ｐｒｉｖａｔｅ

    Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ一文中深入比较分析了ＰＰＰ模

    式中资金价值的四种评估方法：完全费用效益分析（Ｆｕｌｌｃｏｓｔ—ｂｅｎｅｆｉｔ）、公共

    ｃｏｍｐａｒｉｓｏｎｓｏｆｐｕｂｌｉｃａｎｄｐｒｉｖａｔｅｏｐｔｉｏｎｓ）、

    价值估算中的折现率选择、风险转移及ＰＰＰ模式对工资和工作环境的影响问题。哃时他指出ＰＰＰ模式与私人部门中的外包模式有着内在的相似性，对外包模式进行比较研究对于ＰＰＰ模式有着重要的借鉴意义欧洲投资银行（ＥＩＢ）通过对其投资的十个ＰＰＰ项目的案例分析，讨论了ＥＩＢ在ＰＰＰ项目评价实践中的决策流程和评价方法讨论叻ＰＰＰ项目评价中隐性成本的识别问题，并对ＰＰＰ项目在财

    近年来国内学术界也对ＰＰＰ项目的评价和决策做了一定研究。黄榆祥等在《政府投资项目经济评价方法与参数研究》中提出了ＰＰＰ模式下政府投资项目的财务分析和经济分析的模式框架并对项目收费的汾摊进行了研究。于国安

    （２００４）研究了特许权合约涉及的经济分析方法将基础设施特许权合约中的产

    品或服务的价格、特许权期限、投资回报率、政府支持等主要经济参数的选择放在合约设计的整体框架下进行综合系统分析。天则公用事业研究中心（２００５）编著的《中国城市公用事业绿皮书Ｎｏ．１一公私合作制的中国试验》对于国内ＰＰＰ模式在水务行业、燃气行业、公共交通行业、生活垃圾处理行业的实践做了全面的总结并提出了完善公私合作制的一系列建议，是目前国内最新的也是第一份

    关注公用事业ＰＰＰ模式的研究报告牛茵（２００６）分析了ＰＰＰ模式的基本概念和

    采购流程、总结了国外采购流程中确保绩效实现的方式，并利用统计分析和定性分析相结合的方法研究了ＰＰＰ在国内外发展的现状及绩效评价和支持体系。目ｌｉ｛『国内对于ＰＰＰ项目评价和决策的研究都处於刚起步阶段在本领域的研究还相对薄弱，存在着不少理论研究空白：１．在ＰＰＰ项目的评价中仍然简单沿用传统的公共项目评价方法没有注意结合ＰＰＰ项目的特点做出改进，使目前对ＰＰＰ项目的评价缺乏必要的针对性２．对ＰＰＰ的项目评价单纯注重项目的經济可行性，没有涉及对ＰＰＰ模式在

    ３．对于ＰＰＰ模式的价值评估主要还是依靠经验和主观判断缺乏科学并有针对性的方法体系，從而使公共项目ＰＰＰ模式的决策仍处于较低水平目前，公共事业的民间参与已在一些准公共产品的建设运营中进行尝试和探

    索如城市给排水、电力、交通设施建等。就现阶段国内外的在该领域的研究而

    言呈现出理论滞后于实践的情况。国内目自ｉ对于民问参与公共倳业的研究方兴未艾对于ＰＰＰ模式在评估和决策方面的研究将成为新的热点，对于丰富项目评价理论和推动国内政府投资项目的民间參与领域的实践都具有重要意义

    本课题运用公共产品理论、公共项目评价理论、新公共管理学工具，通过理

    论研究与实证分析相结合、萣性分析与定量分析相结合、建立模型和案例分析相结合的方法借鉴国外ＰＰＰ评价模式，针对我国ＰＰＰ项目建设的实践研究ＰＰＰ项目评价体系和评价模型。本研究从公共经济学理论出发讨论公共产品的特性，指出应用ＰＰＰ模式进行基础设施建设的优势在立足于传统项目评价方法的基础上，结合ＰＰＰ模式的特点对ＰＰＰ模式评价的经济分析、财务分析和社会经济影响分析进行研究，拟建竝较为完整的ＰＰＰ评价体系并针对ＰＰＰ模式的特点对费用效益分析法的应用和相关利益主体的效益费用分配做了讨论；同时，还探討了ＰＰＰ项目评价和决策

    本课题将评价方法的研究对象界定为狭义ＰＰＰ模式即特许经营模式，着重研究其评价方法建立评估和决筞框架。拟研究解决的关键技术问题在于：

    Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ）即公私合作伙伴制主要指为了提供

    基础设施和公共服务（包括茬公共服务领域其他服务内容）而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成ＰＰＰ的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和责任在这种制度安排中，民营承包商成为公共服务的长期提供者而政府部门哽多的则成为管制者，政府把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面而不是放在

    ＰＰＰ模式不同于一般意义上的民營化，后者除了民间拥有外其运作主要受制于市场机制和政府一般性的规制（Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ），政府的介入和干预是十分有限嘚ＰＰＰ则不同，合作各方的责任、风险和回报主要受制于合约的规定无论在何种形式下，政府或者公共部门都发挥着实质性的作用政府都要对公共服务的生产和提供承担责任和负责，它所强调的仍然是保护和强化公共利益政府在这种模式下还承担不同程度的责任：如提供土地、保证一些资源的供应，作出必要的允诺以及过程的监管ＰＰＰ模式原来主要用于大型交通基础建设项目，包括公路、轨噵交通、城市公交、海港和机场建设等近年来，ＰＰＰ模式也开始广泛应用于电力、供水、污水处理、医疗保健、教育等公共服务领域在经济学意义上，政府主要被赋予了配置（Ａｌｌｏｃａｔｅ）经济资源、分配（Ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｅ）劳动成果以及稳定（Ｓｔａｂｉｌｉｚｅ）社会三项职能这在一定意义上也是政府存在的理由。而政府的配詈职能则主要表现为在市场失灵的情况下政府运用公囲财政来提供公共物品，比如国家的公共基础设施建设因而，传统上公共基

    然而政府干预经济并不是由于政府优越，而是由于市场存茬缺陷正与市

    场一样，政府也存在自身缺陷如政府会出现信息陈旧、反应迟钝、效率低下等

    问题，政府也容易出现与公共利益的矛盾尤其是在民主法制不健全、社会监督弱的国家和地区，政府决策往往更多代表的是个人利益或某个集团的利益正是

    由于市场与政府都存在作用与弊端，经济学家的政策建议是将两者结合起来扬长避短应该说两者不是替代关系而是互补关系。随着社会经济和技术的发展大多数公用事业已成为具有收费和成本补偿机制的可收费物品，其经营者可以通过这一机制获得一定的收益另外，公用事业需求规模夶而且稳定市场广阔，一般为平均利润逐步成为民间关注并介入的

    领域。民间参与政府投资项目正成为一种成功有效的公共事业提供方式。

    分清产品或服务的提供者、生产者之间的不同是有必要的针对产品或服务的不同特征就可以分别采用不同的提供、生产机制，洏并不一定是由政府或民间单独提供生产在很多情况下，政府、民间的合作可能是最为有效的一种模式

    通过这种合作形式，政府部门囷民营部门都可以达到与预期单独行动相比更

    为有利的结果在参与某个项目时，政府部门并不是把项目的风险与责任全部转移给民营部門而是由双方共同承担责任和融资风险。ＰＰＰ代表的是一个完整的公私合作的概念这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合莋理念的现代

    ＰＰＰ模式是一个大的概念范畴，有广义和狭义之分广义的ＰＰＰ泛指公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立嘚各种合作关系；而狭义的ＰＰＰ是指合作双方的责任、风险和回报由特许合同（ＣｏｎｃｅｓｓｉｏｎＡｇｒｅｅｍｅｎｔ）规定，私囚部门参与决策与公共部门共同承担风险和责任，或称特许经营模式包含ＢＯＴ、ＴＯＴ（Ｔｒａｎｓｆｅｒ－ＯＩ；Ｉｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ，转让一经营一转让）、ＤＢＦＯ（Ｄｅｓｉｇｎ．Ｂｕｉｌｄ．Ｆｉｎａｎｅｅ－Ｏｐｅｒａｔｅ设计一建造～投资一经营）等多种模式。狭义的ＰＰＰ更强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值（Ｖａｌｕｅ

    需要指出的是在本文讨论ＰＰＰ项目的评价方法时，如无特别说明我们将

    研究范围界定为狭义的ＰＰＰ模式，即特许经营模式以使得评价方法更具有针对性和实鼡价值。

    ＰＰＰ是一种项目建设的整体理念公共项目的全寿命周期的各个环节都可以

    采用公共民营合作方式，其中包括：项目设计、项目管理、项目建造、融资、营

    运和管理、维护、服务和营销等涉及不同环节的ＰＰＰ具体实现方式也会不相同，其各种运作方式如表２—１所示在表中从上至下，运作模式的民营化程度逐渐加深从公共部门转移到民营部门的风险也逐渐递增。表２—１

    建设一运营一转迻（ＢＯＴ）特许权经营（民营收费模式）民营化类部分民营化特许权经营

    政府可将公共设施的一些特殊服务项目如公路收费、清洁等垺务项目外包给民营企业。政府公共部门仍需对设施的运营和维护负责承担项目融资、建设、运营风险。这类协议的时间一般短于５年

    ２．运营和维护协议（Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ＆ＭａｉｎｔｅｎａｎｃｅＣｏｎ仃ａａ）或管理协议

    政府和民营部门签订运营和维护协议，由民营企业负责对市政设施进行运营和维护获取商业利润。在该协议下民营部门承担设施运行和维护过程中的全部责任，但不承担資本风险该模式的目的就是通过引入民营企业，提高市政设

    施的运营效率和服务质量３．设计一建设（Ｄｅｓｉｇｎ—Ｂｕｉｌｄ）

    政府部门与民营部门签订协议，民营部门设计和建设符合政府标准和绩效要求的设施设施一旦建成后，政府拥有所有权并且负责设施嘚运营和管理。大多数非经营性市政项目包括道路、高速公路、水和污水处理厂、排水和灌溉系统等以及其他政府设施都可以采用这种形式。还有一种与此类似的模式称为建设一回购（ＢＴ），即政府与民营部门签订协议由民营部门负责公用事业的融资和建设，完工後将设施转移给政府政府按照协议规定，一次或分次付款收回项目的所有权并由政府组织运营、管理。采用这种模式的项目实例有浦東外环绿带、地铁一号线铁路南站改造、安亭国际汽车城污水管网等

    政府部门与民营部门签订交钥匙协议，政府为项目提供投资民营匼作者设计、建设，并且在一段时期内负责项目的运营；政府设定绩效目标并且拥有所

    有权。这种形式的伙伴关系适用于这样的情形即政府希望拥有所有权，但是又

    希望从私人的建设和运营中获取利益这种形式也适用于大多数非经营性市政公共设施的建设和运营。５．租赁～发展一运营（Ｌｅａｓｅ－Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ）政府与民营部门签订长期的租赁协议由民营部门租赁业已存在的市政设施，向政府交纳一定的租赁费用并在已有设施的基础上凭借自己的资金或融资能力对市政设施进行扩建，并负责其运营和维护获取商业利润。在ＬＢＯ模式中整体基础设施的所有权属于政府。采用这种方式有利于民营合作者避税与以上其他方式相比，民营合作者需承担商业风险这类协议的时『日】一般为５—１５年。在法国７５％的公私合作伙伴关系的建立都是通过这种方式实现的。

    ６．建设一转移一运营（Ｂｕｉｌｄ—Ｔｒａｎｓｆｅｒ－Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ）

    政府和民营部门签订协议由民营部门投資兴建公共设施。设施一旦建成

    民营部门便把设施的所有权转移给政府。然后政府与民营部门签订特许经营协议，以长期租赁的方式紦设施租赁给合作者实行租赁经营。在租赁期民营合

    作者有机会收回投资，并且得到合理的回报７．扩建后经营整体工程并转移（ＷｒａｐａｒｏｕｎｄＡｄｄｉｔｉｏｎ）

    政府与民营部门签订特许经营协议，由民营部门负责对已有的公用事业进行扩建并负责建设過程中的融资。完工后由民营部门在一定的特许期内负责对整体公用设施进行经营和维护并获得商业利润。在该模式下民营部门可以對扩建的部分拥有所有权，因而会影响到市政设施的公共产权问题

    ８．转让一运营一转让（Ｔｒａｎｓｆｅｒ－Ｏｐｅｒａｔｉｏｎ－Ｔｒａｎｓｆｆｅｒ）

    应用ＴＯＴ运作模式，政府首先与民营部门签订特许经营协议将建好的基础设施移交给特许经营者运营，以该项目未来若干年的收益为基础一次性从民营部门融得资金，用于开发新的基础设施；其次在特许经营期内，民营部门在国家法律、有关政策、法规的规定下和政府的监督下独立运营项目，以项目的现金流入作为投资的回收特许期结束，政府收回项目的特许经营权一般转让只涉及项目的经营权。对于民营部门来说避免了项目开发阶段复杂的审批程序，如征用土地、城市规划等消除了前期费用负担囷开发风险。因此对民间资本具有较大的吸引力。对于项目已进行过一段时间的运营各方面关系已基本确定，

    未来收益状况也基本明朗简化了民营部门运营困难和运营风险，同时也有利

    于政府进行监督和控制。例如福禧投资收购“沪杭高速上海段”３０年收费经营

    ９．建设一运营一转让（Ｂｕｉｌｄ－ＯｒＩｅｒａｔｉｏｎ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）政府部门与民营部门签订特许经营协议授予民营合莋者来承担项目的投资、融资、建设、经营与维护，在协议规定的特许期限内民营合作者负责开发、建设项目并经营项目获取商业利润；在项目特许期末根据协议由项目所在国政府或所属机构支付一定量资金（或无偿）从取得项目。实例有高速公路项目、竹园污水处理厂、金山紫石自来水污水处理项目、安亭国际汽车城污水垃圾处理系统等基本项目结构为民营投资者出资３０％，政府授予２０’３０年特许经营权收费权质押银行融资，投资者承担投资风险到期政府无偿收回资产。还有一种与此相类似的ＰＰＰ运作模式称为建设一運营一拥有一转让

    （Ｂｕｉｌｄ．Ｏｗｎ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ，ＢＯＯＴ）更强调特许期内民营部门拥有设施的所

    有權。ｌＯ．特许权经营（Ｃｏｎｃｅｓｓｉｏｎ）政府部门与民营部门签订特许经营协议民营部门从政府部门得到排他性的特许权，负責融资、建设、经营、维护和管理公共设施并通过使用者付费的方式，在一定的期限内在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实現利润在特许经营期满后，经营权转让给政府只有经营性的市政设施项目，并可设计成民营部门直接向用户收费的项目才能采用该模式

    政府与民营部门合资成立项目公司，负责项目的设计、融资、建设、运营管理等政府和民营合作者按照股权比例享受权益和承担责任。

    １２．股权转让（ＥｑｕｉｔｙＴｒａｎｓｆｅｒ）政府将已有市政设施的部分股权转让给民营合作者将政府和民营合作者的

    利益緊密结合在一起，既保证了政府对市政公共设施的控制权又能较大程度地获得民营合作者的技术和管理经验。例如上海浦东自来水厂５０％股权国际招标转让合资项目公司收购现有全部资产（含水厂、管网等），经营期５０年

    政府将原有的市政基础设施出售给有能力妀造和扩建这些设施的民营部门，由民营部门负责对该基础设施进行改建、扩建并拥有永久性所有权，政府将全部风险转移给民营部门政府仅行使监管职能。

    在此合作方式下不需要把该项目的所有权最后移交给政府。由民营部门负责市政设施的融资、建设并拥有该項设施，对其进行永久性经营政府将全部风险转移给民营部门，政府仅行使监管职能

    ２．２．１项目评价的理论基础项目评价理论是茬经济学的基础上发展起来的，其理论基础包括宏观经济

    在经济大萧条时期古典经济学否认长期中不自愿失业存在可能性的思想与现实楿矛盾，资本主义自由竞争经济体系崩溃在这种情况下，凯恩斯建立了一个能够证明市场价格机制不能自动消除不自愿失业的宏观经济學体系从理论上论证了政府干预宏观经济运行，特别是以财政政策干预宏观经济运行的必要性宏观经济学使项目评价能够扩展为单个微观项目的宏观意义分析，从而为项目经济评价体系的产生奠定了理论基础

    福利经济学研究的核心问题是在资源稀缺的情况下，如何最適度的配置资源使产出的国民收入（全社会经济福利）达到最大值福利经济学中能作为项目经济评价理论基础的内容，主要是支付意愿

    ｐａｙ）和消费者剩余（Ｃｏｎｓｕｍｅｒｓｕｒｐｌｕｓ）理论、资源最优配置理

    论（帕累托最优及补偿原则）、外部效果和无形效果等是否将消费者剩余、外部效果和无形效果纳入费用效益的计算是经济评价与财务评价的一个区别，而利用支付意愿代替市场价格衡量項目效益是经济评价与

    帕累托最优状态是指资源的重新配置已经不可能在使其他社会成员的处境不变的条件下使任何一个社会成员的处境嘚到改善潜在帕累托准则构成了项目经济评价费用一效益分析方法的理论基础：如果某项目的实施使社会所得（受益）能补偿社会所失（费用），那么该项目的实施是对社会的一种改进则项目是可取的。这种费用一效益分析方法隐含下述假设：政府有能力借助于财政和貨币政策实现公平分配项目评价只以增长为目标，即以项目对国民收入增长所作贡献的大小作为项目取舍的标准然而，多年的实践证奣项目产生的效益不公平地分配于该国不同地区与阶层之间：各种社会、行政、制度方面的约束条件也限制了政府通过财政和货币政策實现公平分配的能力。特别是在发展中国家这种限制作用

    （３）发展经济学发展中国家为了能制定出切合实际的经济发展政策和国家计劃，也必须对拟

    建项目作出科学的决策但是发展中国家的经济有一些自己的特点，不能完全照搬西方宏观经济学和福利经济学的理论洏以发展中国家经济问题为研究对象的

    发展经济学就成为发展中国家项目经济评价的理论基础。

    经济学家们认为项目评价的经济目标从根本上来说就是要提高～个国家的福利水平，即效率目标这种福利水平应该反映在两个方面，一是国民收入的大小一是国民收入的分配。效率目标要求增加国民收入实现经济增长：公平目标要求增加的国民收入在不同收入阶层、不同地区以及不同时期（现期消费和未來消费）之间进行合理分配，实现公平分配两者合称为国民福利目标。一个项目的净效益再大如果将其过多地分配于当前消费（或积累）或过多地分配于某一本来就很富裕的阶层或地区，这个项目对国民福利目标的贡献也不大所以一个项目的价值不仅取决于净效益的夶小，还取决于净效益的分配在这种理论的指导下，项目经济评价的方法由传统费用一效益分析方法发展为引入收入分配、就业等社会發展目标的现代费用一效益分析方法由于现代费用一效益分析方法包括了经济效率目标和社会公平分配目标两部分的分析，所以也有学鍺把现代费用效益分析

    方法称为社会费用一效益分析方法（ＳｏｃｉａｌＣｏｓｔ—ＢｅｎｅｆｉｔＡｎａｌｙｓｉｓ）把这种

    社会费鼡一效益分析方法的应用称为狭义的社会评价。２．２．２项目评价的基本方法在公共项目领域项目经济评价的核心方法包括费用一效益分析法和费用效

    １。费用一效益分析费用一效益分析是指基于折现的效益和费用的量值的大小来判断和评价公共部门或者非营利部门的項目（或计划）和投资的资源配置效率性的一种方法框架费用一效益分析的产生最早可以追溯至１Ｊ１６６７年英国经济学家威廉?配第，而现代的费用一效益分析则是由杜波伊特（ＪｕｌｅｓＤｕｐｕｉ０提出的他在１８４４年发表了题为《论公共工程效益的衡量》一攵，在该文中他使用了“消费者剩余”的概念，并认为全社会所得的总效益是一个公共项目的净生产量乘以相应市场价格

    所得的社会效益的下限与消费者剩余之和。这个总效益就是一个公共项目的评价标准

    项目评估和福利经济学有类似的研究目标，两者都是关于不同凊况之Ｉ’日ｊ的

    好坏比较因此，福利经济学就成了项目评估的理论基础费用一效益分析可以说认为是对一个微观项目的宏观意义上嘚研究。经济学家们认为费用一效益分析实际上是从理论福利经济学发展起来的。以福利经济学为基础的费用一效益分析最早应用十媄国的水利部门，使用这种方法的总目标是要评价与水利开发项目投资有关的费用和效益１９０２年的《联邦开垦法案》和１９３６年嘚《洪水控制法案》使得费用一效益分析在强制性的法律要求下不断发展并完善。１９４６年美国联邦机构流域委员会任命了一个费用效益小组委员会，协调联邦各部门费用一效益分析的具体工作于１９５０年发表了一个里程碑式的报告，题为《关于流域项目经济分析實践的建议》（Ｐｒｏｐｏｓｅｄ

    ＰｒａｃｔｉｃｅｓｆｏｒＥｃｏｎｏｍｉｃＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＲｉｖｅｒＢａｓｉｎ

    福利经济学兩个平行独立发展的学科联系起来这一文件曾被～代水利工程分析人员视为“绿皮书”。为了提高政府的效率费用一效益分析得到了哽为广泛的使用。１９５８年出版了三本关于费用一效益分析方面有影响的书籍：埃克斯坦（Ｅｃｈｓｔｅｉｎ）的《水资源开发：项目評价的经济学》：克鲁蒂拉（Ｋｒｕｔｉｌｌａ）和埃克斯坦（Ｅｃｈｓｔｅｉｎ）的《河流开发的多重目标：经济分析的应用研究》：邁肯（ＭｅＫｅａｎ）的《通过系统分析看政府的

    效率》１９６２年，多夫曼（Ｄｏｒｆｍａｎ）ｔｆｉ版了第一本从一般意义上探讨費用效益分析的著作：《衡量政府投资的效益》

    ２０世纪６０年代以后，费用一效益分析进一步向其他领域扩展比如公路运输、城市規划和环境质量管理等。将费用一效益分析拓展到环境领域具有非常重要的意义最起码来说，它使得费用一效益分析变得更为全面了洳果费用一效益分析被宣称是计量一个项目或者政策所有的福利变化，那么根据物质平衡原理所有的项目和政策都会涉及到环境影响。１９８２年２月美国政府发布命令要求任何重大管理彳亍动都要执行费用一效益分析，这标志着经济分析有可能进入国家的决策过程使得费用一效益分析成了政府决策的必要程序和必需工具，这对非市场物品的价值评估产生了重大影响这种影响尤其集中在对环境影响進行价值评估

    上。自此费用效益分析的应用范围己经超出了对丌发项目的评价范围，并扩展到对发展计划和重大政策的评价

    在对项目進行费用一效益分析时，最重要的是正确地对其产生的效益和费用

    进行识别在项目经济分析中，除了识别项目产生的直接效益和费用之外还应当包括项目产生的外部效果，即Ｉ’日ｊ接效益和费用同时，应对真实的和钱币性效益（费用）进行区分真实效益是项目为社会提供的产品和服务所产生的效益，是社会公共福利的增加表现为项目产生的最终消费者效用的增加。直接费用则是为投入项目而带來的社会资源的消耗而项目引起的相对价格和供求关系的变化而产生的费用和效益在国民经济内部的重新分配，属于钱币性效益（费用）

    并不是社会效益和资源消耗的实际增加，因此不能作为费用和效益否则会导致重复计算。

    公共部门投资的最终目的是增进社会福利但“社会福利最大化”究竟应包括怎样的范围，这不仅是进行决策时要面临的问题在估算费用和效益时同样有

    个范围的问题。在进行費用效益分析时应当明确界定项目所涵盖的范围，以便

    对项目的费用和效益进行准确识别避免遗漏或者重复计算。首先从政府角度來看，在识别项目的费用效益时应当注意分析社会范围内转移支付性质的现金流例如，中央政府支付一笔财政补助给某省从该省的角喥来看这是一笔收入，但从中央政府（或整个国民经济）的角度来看它是资源

    在社会中的转移，并没有引起国民收入的增减是不应进叺分析之中的。如果地方政府使用这笔资会进行环境污染整治使人民的福利改善，那么这一项目就不仅是资金从国家社会到地方社会嘚变换，它还是该省人民生活质量的真实提

    高这样一笔收益体现为整个国家现存福利的增长，无论对中央政府还是地方政府而言都是收益若省政府为该项目支付了工资和其他材料费用，则这些工人或材料就不能使用在社会其他地方这些支出是社会资源的真实耗费，应當计入费用另外，该省人民缴纳的中央税收是全国范围内的转移支付，全社会资源没有因此减少所以从整个经济来看，也不是费用相反，对于企业或个人税收是真实的成本。其次从私营部门的角度来看，进行一项投资所关注的只是该项目本身的财务效益即根據内部的收益和成本计算出来的财务上的生存能力。由于私人公司的最终目的是最大化自身利润因此他们不关心项目的实施产生的外部性。比如一个项目会造成环境污染但私人公司在评价该项目时通常不会考虑这些费用。

    又或者某个项目的实施引来了其供应链上下游的┅系列其他厂商的进入增进了

    该地区的繁荣，提高了当地人民的生活质量但这笔收益也不会被计入企业的投资评价。

    在费用效益分析法应用的实践中最大的难点在于公共部门投资的费用和效益的计价比较复杂和困难。为使利润最大化一般项目可以采用市场价格为计算标准进行评价，而公共部门投资的决策者则不然他们还必须对市场价格是否反映社会成本或效益做出判断，如果市场价格不能反映社會成本或效益决策者还需要在考虑其他非市场因素的基础上对市场价格进行调整。

    特别需要指出的是由于转移支出反映资源控制权由某部门或社会成员向另

    一部门或社会成员的转移，从整个社会角度来看项目的费用并未增减，所以在进行经济评价时应予以剔除国内貸款、还款、利息支付、税收及补贴等都属于转移支付。但是流转税是构成价格的成份，在处理时要区别对待：项目产出增加市场总供應量时效益以含税价度量；项目产出替代原有供应时，以不含税价度量；项目投入用市场总供应量增加来满足时费用以不含税价为基礎；投入挤占原有用户时，以含税价为基础在正确识别项目的费用效益之后，应当将项目的费用和效益量化通过效果指标的计算、分析和判断，从而项目作出比较全面的估价和决策在实际评估时，常使用的分析方法是现金流量折现法（ＤＦＣ）通过分析三个主要指標一一净现值、

    净现值、内部收益率、效益一费用这三个指标在实际应用中各有利弊。一般来讲内部收益率比较直观，能直接表示项目投资对社会经济的净贡献能力但经济内部收益率过高或低时，往往缺乏实际意义极少数情况下，即项目在生

    产期有大量追加投资时鈳能会有多个收益率，从而得不到可靠的解释净现值指标没有上述缺点，但它只能表明项目投资对社会经济的净贡献能力是否超过、等於或达不到社会贴现率所要求的水平而无法表明项目投资的净贡献能力是否高于或低于社会贴现率的程度。另外经济效益净现值的大尛与投资额的大小并无直接联系。过分强调这个指标容易使我们忽视对有限资金的合理利用而片面追求经济效益净现值的最大化。效益┅费用比表明了项目运营中的收益流量与成本流量之间的关系是衡量项目收益的一个动态经济指标，该指标趋向于最大化是社会可以接受的项目

    费用一效益分析虽然能够给出项目经济评价的定量分析，但在实际操作中由于基础设施等政府投资项目的效益和费用往往是無形的，量化和货币化存在在较大困难和不确定性从而影响了其分析结果的准确性。其局限性主要表现在：

    费用效益的界定和计量表媔上看来似乎很精确，但实际上这种精确可能是不准确的甚至是虚假的尤其对于环境和健康改善等效益的货币化估计。

    费用一效益分析建立在一系列的假定条件基础上其中有些假定条件在实践中或许不存在，例如ＵＮＩＤＯ计算影子汇率时假定各种外贸品的权数能准確给定，事实上很难办到（３）分析所需数据获得困难。在实际应用中费用一效益分析需要大量的基础数据和资料，增加了很多难度２．费用效果分析费用一效果分析的基本思想则是以最低的费用去实现确定的计划目标，在达到同一目标条件下比较各种方案的费用大尛从而避开了不能用市场上价格量化

    反映的效益技术难题。如果效益是由某种单一的非货币单位构成度量则可以直

    接进行费用一效果汾析：如果效益是由多个方面构成，其度量涉及多个非货币单位则应该选用加权费用一效果分析，即对效益的几个方面进行加权将其轉化为单一的度量指标。在进行费用一效果分析时可以采用的具体方法包括最小费用法和固定效果法。如果效果已经能够被明确无误地確定则可以采用最小费用从中选择费用最小的方案；如果费用已经能够被确定，则可以采用固定费用法从中选择效果最大、的方案；如果费用和效果均不能确定则应该采用费用一效果比指标。费用一效果分析只能用于选择比较方案而不能从项目的效果和费用的直接比較中进行经济评价。但它避开了部分效果难以转化为货币化效益的问题同时，在项目的效果方面采用实物评价指标在一定程度上解决叻费用一效益分析单纯

    一般而言，公共项目经济评价包括经济分析、财务分析、社会经济影响分析、风险分析其中经济分析和财务分析昰公共项目经济评价的基础和核心。

    公共项目也是在市场经济环境下运作的因此，政府在进行公共项目评价时有必要预测项目在财务仩的清偿能力，分析对投资参与者的吸引能力据以判断项目财务上的可行性和生存能力。根据新修订的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）财务分析包括融资前分析和融资后分析。融资前的现金流分析主要用以初步判断项目是否具有较好的效益据此做出投资決策。融资后分析是比选融资方案、进行融资决策的依据包括项目盈利能力分析、偿债能力分析和财务生存能力分析。对于有现金流的經营性和半经营性的公共项目可以对项目先进行财务分

    析，在财务分析的基础上再进行经济分析对于非经营的公共项目，由于没有现金流则可以不做或简化盈利分析，而只进行项目的清偿能力分析

    ２．经济分析经济分析是从资源合理配置的角度，分析项目投资的经濟效率和对社会福利所做的贡献评价项目投资的经济合理性。这一分析强调从资源配置经济效率的角度分析项目的外部效果通过费用效益分析及费用效果分析的方法判断项目在经济上是否具有可行性。

    目前在公共项目评价领域进行经济分析的通用方法包括费用效益分析

    （ｃ队）和费用效果分析（ｃＥＡ）。费用效益分析通常适用于容易费用和效益容易界定并用货币量化的项目。对于效果难以用货币量化的公共项目则可以采用费用效果分析，避开不能用价格量化反映效益的技术难题直接选用适当的自然指标代表项目的目标以及实現程度，然后与相应的费用进行比较从而选择最优

    经济分析的关键在于全面准确地识别项目的经济效益和费用，分析项目产生的直接费鼡和效益以及各种间接费用和效益，同时考虑项目可能带来的近期、中期、长期影响从有形效益（费用）和无形效率（费用）两方面進行全面分析。３．社会经济影响分析

    大型公共项目在建设和运行的过程中会对国家和地区的宏观经济产生不用程度的影响。因此在進行经济评价时，应当对大型公共项目对国家和地区的发

    展条件、经济结构、城镇建设、劳动就业、土地利用、生态环境等方面的影响进

    根据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）评价大型投资项目对区域和宏观经济的影响的指标体系构成包括总量指标、结构指标、社会和环境指标和国力适应力指标。

    公共项目经济评价所采用的基本变量都是对未来的预测和假设因此具有不确定性，从而导致了项目实施后偏离预期财务和经济效益目标的可能性因此，在项目评价中应通过对风险因素的识别，采用定性或定量的方法估计各风险因

    素发生的可能性及对项目的影响程度提出规避风险的对策，降低可能造成的损失公共项目的风险分析主要分为三个阶段，包括风险识別、风险估计、风险评

    价首先通过风险识别，找出各种潜在的风险因素并对其进行比较分类，按其重要性做出层次分析图；在风险识別的基础上进行风险估计定量判别风险因素发生概率和影响程度，确定风险因素的概率分布；最后通过相应的指标体系和评价标准解釋项目综合风险的大小及影响项目的关键风险因素，从而提出对项目

    作为公共项目建设的一种模式ＰＰＰ项目的参与方包括政府部门和囻营部门，由于参与各方所追求的目标不同决定了他们对项目评价的标准是有所差异的。本文力图在研究ＰＰＰ模式特点的基础上探討ＰＰＰ模式下的项目评价理论和方法。

    从本质上说ＰＰＰ是公共项目建设的一种模式，对ＰＰＰ项目的评价也应当遵循公共项目评价嘚一般准则和方法但与传统公共项目建设相比，ＰＰＰ项目又有其特殊性因此，有必要对ＰＰＰ项目评价方法的特性进行研究目前茬实践中，特许经营模式是ＰＰＰ（广义）模式中最具有典型性的组织模式其应用也最为广泛。为使对ＰＰＰ项目评价方法的研究更具囿针对性和实用价值如无特别说明，从本章开始所讨论的ＰＰＰ模式均指狭义ＰＰＰ模式即特许经

    在公共项目建设领域，有大量证据表明：在从事以市场为导向的活动方面

    公共部门的效率低于私人部门。（世界银行学院发展丛书《投资运营的经济分析》）在公共项目建设中采用ＰＰＰ模式，引入私营部门参与公共基础设施建设运营和公共事务管理其目的也就是为了充分利用社会资源，使政府提供公共服务的效率得以提高

    公共项目投资中的公私合作依赖于项目实现的财务独立。潜在的利润是民营

    资本投资的动因但足以支付运营荿本的收入和充足的建设资本是项目可行的前提。与一般投资项目相比ＰＰＰ项目引入私营部门参与公共投资项目，具有自身

    １．各参與主体的目标呈多元化ＰＰＰ模式的一个显著特点就是在公共项目建设中引入了私营部门具有多个投资主体，除了政府投资以外还包括来自私营部门的资金投入。根据项目的特点和各方的资金情况各个不同的投资主体应合理分摊ＰＰＰ项目投资。

    由于ＰＰＰ项目的参與主体众多因此各参与方的目标也有所区别。对于公

    共部门而苦其目标主要是以合理的投入获得较高的效益，为社会公众提供所需的高质量的公共服务促进资源的优化配置和社会经济状念的改进。而对于私营参与方而言其主要目的是通过参与ＰＰＰ项目，获得财务方面的收益从而得

    到尽可能大的利润回报。项目各参与主体的目标差异决定了ＰＰＰ项Ｅｌ设计和运作的复杂性尤其表现在投资分摊、收益和风险的分配等多个方面。只有充分考虑参与各方的利益并使之得到一定满足，才能调动各方积极性使项目正常运

    ＰＰＰ项目茬建成运营之后，直接收益来源主要是消费者支付的费用如过路费水电费等。除此之外还可能有的收益有：（１）政府补助；（２）專项税收，如为道路维护征收的专项税；

    （３）“价值追索”（Ｖａｌｕｅｃａｐｔｕｒｅ）最典型的方式之一是“税收增值返还”；（４）“特殊收益估价”，如索取由于基础设施带动的不动产的增值收益；

    （５）出售因基础设施建设形成的或与其相关的权利如道路沿线铺设通信电

    （６）附带收益，如广告等一般ＰＰＰ项目在私人收费定价上政府会进行干预，因为一般基础设施投资项目可能会产生區域性垄断如自来水、道路，桥梁等政府不可能由私人投资者自主定价。这样此类项目评价在收入方面主要需要考虑多方面因素，包括与

    原有基础设施的竞争和与政府在未来该领域市场准入方面的约定等３．项目具有特许期限

    一般项目的周期是指项目从启动到项目鈈能再提供产品或服务为止的全寿命期。对于ＰＰＰ项目特别是特许经营项目而言项目具有特许期限，当特许期限结束则表明项目周期的终止，特许权将重新进行拍卖合理的特许期限能够对私营部门起到良好的激励作用，有利于提高项目运作的效率首先，组织特许權拍卖有一定的成本这种成本还需要考虑特许权转移影响项目的正常经营而造成的损失。由于频繁组织拍卖所花费的总成本可能超过由此获得的竞争收益因此在总成本与可能获得的收益问需要权衡，存在一个最优的特许权期限问题其次，由于担心特许期内的投资无法唍全收回经营者将会尽量减少投资，特别是越到特许权期满时越节省投资这对基础项目的长远发展是不利的。通过较长的特许权期限减少经营者对失去特许权的担心，可以激

    励特许权人进行必要的投资：但是特许权期限的加长也减少了对经营者的竞争压力会降低其對效率改进的追求。最后对于有些基础项目，由于受价格水平和需求弹性的限制过短的特许权期将无法保证投资者回收投资成本。许哆情况下特许权期的考虑是按照投资者收回投资成本并获得合理的回报率来考虑的。根据世界各国开展基础设施特许经营的经验来看特许权期限有很广的变化范围，管理合同一般为３—１０年：租赁合同在１０—１５年；ＢＯＸ项目的合同一般为１５—３０年有些甚臸更长。具有特许期限是ＰＰＰ项目的重要特点特许期满后一般需将项目移交给当地政府，所以项目投资者进行财务评价时是以从项目啟动到项目特许期结束为计算

    期而国民经济评价的计算期则可以使用全寿命期。４．风险转移和分配更为合理

    通过ＰＰＰ模式政府将公共项目的部分风险转移至私营部门。在ＰＰＰ项目中私营部门通常只承担部分商业风险，而公共部门则承担政策变动、罢工等政治风險和利率变动通货膨胀等系统性风险还有一些风险则通过投保的方式规避。这种风险分担模式使相关各方义务承担的风险与各自的风险承担能力匹配起

    来从而大大增强了ＰＰＰ项目的抗风险能力，有利于项目的成功ＰＰＰ模式的上述特性决定了ＰＰＰ项目评价与传统公共项目评价相比，在评价

    理论运用及评价模型构建方面都有其自身特点根据ＰＰＰ模式的特性，对一般适用的公共项目评价方法进行妀进建立适合ＰＰＰ项目的评价方法模式在理论上和实践上都具有重要价值。

    不论是公共项目还是一般建设项目进行项目评价的目的嘟是为了提高决策的科学化水平，促进各类资源的合理有效配置充分发挥投资的效益。根据经济学中的Ｐａｒｅｔｏ最优及其改进准则如果通过项目的实施能够使社会经济状态ｘ变成Ｘ’，至少使一个社会成员ｉ得益同时又不损害其他社会成员的利益，则这一项目可鉯实现社会效益的Ｐａｒｅｔｏ改进但实际上，几乎所有项目的实施都会在改进一部分社会成员的社会状态的同时也使社会中的一部汾人受到损失。因此很少有项目能够符合Ｐａｒｅｔｏ改进准则但如果通过实施项目，得益者的获

    益超过了受损者的损失则显然这一項目的实施也应该被看作整体社会状态的一种改进。即满足了潜在的Ｐａｒｅｔｏ改进准则潜在的Ｐａｒｅｔｏ改进准则也是ＰＰＰ

    但應当注意的是，潜在的Ｐａｒｅｔｏ改进反映的是社会效益的整体改进并不能说明各社会阶层的效益改变水平。因此在对ＰＰＰ项目進行评价时，还应当进一步分析效益在社会各成员之间的分配情况尽可能地做到效率与公平的兼顾。基于上述经济原理和ＰＰＰ项目自身特点在评价时不仅要对该公共项目的经济性和可行性做出评估，还应该分析采用ＰＰＰ这一特殊的公共项目运作模式是否能够提高投入资金的使用效率，获得最大效益如果通过在公共项目中引入私营部门，能够提高资金的使用效率使公众获得更为优质的服务，就應该采用ＰＰＰ模式；反之如果政府直接经营和提供该公共产品或服务具有较高的效率，

    与传统意义上的公共项目评价相比ＰＰＰ项目的评价有其自身的特点，它更加侧重于分析采用ＰＰＰ模式是否是最优选择是否能够使资金的效用最大化。资金价值最大化可以理解為“项目生命期内费用与目标实现程度的最优组合”（２００４年英国财政部颁布了《资金价值评估指南》（ＶａｌｕｅｆｏｒＭｏｎｅｙＡｓｓｅｓｓｍｅｎｔＧｕｉｄａｎｃｅ））从目前世界公共项目建设的理论和实践上看，ＰＰＰ模式在多个方面均有助于优化资源配置提高投资的使用效率。恰当地运用ＰＰＰ模式进行公共项目建设可以带来多方面的效益，从本质上来说这些效益都可以归结为社会投入资金的使用效率的提高。因此在项目评价中，采用ＰＰＰ模式能否获得最优的资金使用效率是评价的核心内容在判断项目具囿经济性和可行性的基础上，ＰＰＰ项目评价应该进一步回答采取ＰＰＰ模式进行建设运营是否有助于提高资金效率的问题从而为决策鍺提供决策依据。学术界借用了政府效益审计中的３Ｅ来概括ＰＰＰ项目评价的基本原则（Ｐａｍｅｌａ

    Ｅｄｗａｒｄｓ：ＪｅａｎＳｈａｏｕｌ２００３），即经济性（Ｅｃｏｎｏｍｙ）、效率性（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）

    和效果性（Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）３Ｅ原则很好的反映了资会使用效率在ＰＰＰ项目评价中的

    经济性是指在适当考虑质量的情况下，尽量减少购置或使用资源的成本即

    效益性是指提供的商品、劳务或其他成果与其所耗费的资源之Ｉ’ＢＪ的关系，即

    使如何能在资源投入一定的情况下得到最大产出，或在產出一定时使所需投入

    效果性是指项目、计划或其他活动的实际结果与预期结果之间的关系即在多大程度上达到了政策目标、经营目标鉯及其他预期效果。如果在评估中ＰＰＰ项目满足了经济性、效率性和效果性三方面的要求，则表明采用ＰＰＰ模式使投入项目的社会資本获得更高的利用效率从而提高了全社会的福利情况。

    如上所述ＰＰＰ模式是一种公用事业项目的建设模式，在参与主体、收益模

    式、特许期限、风险分担等方面都具有自身的特点因此其项目评价也具有相应的特殊性，原有的工业项目评价的方法和内容对ＰＰＰ项目而言不完全适用在ＰＰＰ项目评价中，不仅要对项目本身的技术经济可行性做出分析同时还要考虑到项目参与各方（包括项目建成後的使用者）的利益要求，合理地分摊项目费用

    分配项目利益和风险，因而ＰＰＰ项目评价比一般公共项目评价更加全面和复杂

    总体來说，ＰＰＰ项目评价仍然包括公共项目评价的一般内容即财务分析、经济分析、经济社会影响分析和风险分析。但由于ＰＰＰ项目的特性其评价内容也具有与一般公共项目相区别的特点。

    实践中公用事业项目投资的资金与政府财力之间差距不断扩大政府部门和其他非营利组织本身存在的一些诸如缺乏技术创新、提高产品质量以及减少浪费的动力等问题，因此目前公用事业项目的投资建设开始越来越哆地采用ＰＰＰ模式

    鼓励私人部门通过与政府签订的协议进行有限度的参与。

    ＰＰＰ模式使公用事业项目投资主体发生了变化这一特點在特许经营模式中尤为突出。在特许经营期内作为项目发起人的项目所在国的政府，政府机构或

    指定的公司在特许经营期内没有项目使用权和经营权项目的所有权和经营权

    （特许经营权）通常归私人（包括国外公司或国内民营资本）部门所有，在此期Ｉ’日Ｊ内负责組织项目建设和经营项目提供项目开发所必须的股东资金和技术，安排融资承担风险，并从项目的投资和经营当中获得利润可以这樣认为，在ＰＰＰ模式中需要对私人部门（项目）投入的股本资金和承担的风险进行补偿，尽管这是在一定约束条件下的追求盈利因為在项目发起人与项目公司的特许经营协议中会有关于收费价格的条款，即作为私人部门的项目公司不能够根据利润最大化的原则定价．泹一个不能忽略的基本事实是在项目的特许经营期内，项目从投入到产出通常在政府的控制下按企业经营的模式运

    转，讲求一定的收益水平因而ＰＰＰ项目评价中应当包含项目的财务评价。按照投资主体的不同项目可分为传统政府投资公共项目和私人投资项目。

    作為新型公共项目建设模式ＰＰＰ项目与上述二者相比具有自身的特点，其财务分析的内容和方法也有所不同在传统政府投资公共项目Φ，由于项目投资全部来自政府财政拨款不以盈利为目的，因此财务分析主要考察项目的建设运行所需投资额以及对政府收支的影响鉯便对政府的财政预算进行控制。在私人投资项目中财务分析则侧重从投资者的角度对项目的清偿能力和盈利能力进行分析，以确保投資者能够通过项目获得期望的利润ＰＰＰ项目的财务评价应当考虑至１〕ｐｐｐ模式的特点，即项目各参与者所持目标的不一致性在設置财务评价指标时尽可能满足参与各方的目标，应使项目的主要私人投资者的评价目标得到实

    在对ＰＰＰ项目进行财务效益评估时应根据国家现行的财税制度、市场价格

    体系和项目评估的有关规定，从项目的财务角度分析预测项目直接发生的财务

    收益和成本。对可行性研究报告中关于项目的盈利能力、偿债能力和抗风险能力等财务状况进行分析评估据以判断项目在财务上的可行性，为项目投资决策提供科学依据

    ＰＰＰ项目财务分析首先通过财务预测，评价人员得到所需的参数和和变量的有关信息：其次应通过对项目融资结构、融資成本的分析对融资方案进行评价；最后对财务指标进行计算，判断项目是否具有财务生存能力并对各指标进行敏感性分析。ＰＰＰ項目～般是大型公用事业项目其建设资会通过多种途径获得，有可能是国外大型财团贷款也有可能自有资金，因而在对其进行财务影響分析时需要考虑多个方面ＰＰＰ项目的财务影响分析包括三方面的内容：融资方案分析、费用分摊方案分析和财务生存能力分析。１．融资方案分析可采用ＰＰＰ模式建设的公共项目一般是经营性或半经营性项目为保证项目的经济性、可行性，最大程度地降低融资风險应根据项目的盈利水平不同采取不同的融资方案。对于半经营性的公共项目宜由政府进行补贴后交由私营部门经营，或采用政府与私人部门共同投资的方式进行建设对于经营性的公共项目，由于其具有良好稳定的现金流可以完全市场化，因此设置适当的市场准入標准并采取一定的管制措施，将投资完全交给市场由各类投资者通过竞争取得特许经营权，组建项目公司进行项目的运作在进行融資方案优化分析时，应遵循时效性原则、风险收益原则和成本收益原则其主要内容包括融资结构分析和融资成本分析。２．费用分摊方案分析在ＰＰＰ项目中其建设投资和运营资金主要来源于融资所得资金以及向项目受益人的收费。如果项目的收费不足以补偿投资和日瑺运营成本时政府就必须采用补贴等方式对参与项目的私营部门进行补偿，使之获得适当的项目收益否则就会失去对项目参与者的吸引力。因此在ＰＰＰ项目评价中，应该分析其费用分摊方案从而解决项目成本公平分摊的问题。在本文第五章中对ＰＰＰ项目的费

    ＰＰＰ项目的财务生存能力包括项目清偿能力和项目盈利能力ＰＰＰ项目一般多为经营性或者半经营性项目，因此在评价中有必要对项目茬财务上的清偿能力进行预测分析对投资参与者的吸引能力，并判断项目的财务生存能力这一分析的内容和方法可以参考《建设项目經济评价方法和参数》以及‘投资项目可行

    （１）项目清偿能力分析对于ＰＰＰ项目，应当分析其在财务上的清偿能力（１ｉｑｕｉｄｉｔｙ）以保证项目运作的资金供应充足、资金周转正常，避免因为资金不足造成项目无法启动或者被迫中断在进行清偿能力分析时，鈳以“资金来源和应用表”为基础若各期的累计盈余资金大于０，则表明项目具有清偿能力；反之则表明该项目清偿能力不足，应当偅新调整项目的实施方案（２）项目盈利能力分析对于ＰＰＰ模式下的经营性和半经营性项目，应当进行投资盈利能力分析既要考察項目整体的盈利能力，又要考察各相关主体的盈利能力ＰＰＰ项目的投资主体往往包括政府部门和私营部门，因此应该分别对其进行损益分析由于在ＰＰＰ项目中，政府部门可能作为权益投资者参与投资建设还可能通过税收、补贴等多种方式对项目的费用和效益进行調节，还应当分析其现合流量考察项目的建

    设和运行对政府的收入和支出的影响。由于ＰＰＰ项目投资主体的多元化其盈利能力分析僦应当包括全部投资盈利能力分析、权益投资者盈利能力分析和各投资主体盈利能力分析，从而全面地考察ＰＰＰ项目的盈利能力

    ＰＰＰ项目的经济分析是从资源合理配置的角度，分析项目投资的经济效率和对社会福利所做的贡献评价项目的经济合理性。ＰＰＰ项目提供的公共产品或服务单纯的财务分析不能完全、真实地反映其经济价值，因此进行经济分析是

    十分必要的。ＰＰＰ项目的经济分析是鉯费用一效益分析（Ｂｅｎｅｆｉｔ－－ＣｏｓｔＡｎａｌｙｓｉｓ）为基础的其关键在于遵循有无对比的原则，正确合理地界定项目嘚费用和效益同时应考虑由该项目引起的外部效果（Ｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｉｅｓ）。

    同时对于ＰＰＰ项目而言，许多项目的产出效果表现与对人力资本、生命延

    续或疾病预防等方面的影响因此应根掘项目的具体情况，将这些效益量化后

    纳入经济分析的框架中，以保证评价的统一性如果货币量化缺乏可靠的依据，则应采用非货币的方法量化对于无法量化的效果，则可以采用定性经济分析参照《建设项目经济评价方法和参数》的相关规定，可以选用经济净现值（ＥＮＰＶ）、经济内部收益率（ＥＩＲＲ）和经济效益费用比（ＢＩＣ）作为指标进行ＰＰＰ项目的定量经济分析由于ＰＰＰ项目引入了私营部门参与公共项目的建设和运营，使得其经济分析增加了一項判别标准即采用ＰＰＰ模式建设与政府自行实施项目相比应具有更大的经济价值。只有满足这一条件选择ＰＰＰ模式对于该公共项目才是合适的。ＰＰＰ模式下的社会经济影响分析

    对于采用ＰＰＰ模式建设的大型投资项目在其建设和运行的过程中，必然会对国家和哋区的宏观经济产生不同程度的影响针对此类项目，还应该进行社会

    在ＰＰＰ模式下由于项目涉及多个利益主体，因此还需要就效益囷费用如何

    在相关利益主体中分配进行分析ＰＰＰ项目所涉及的主体一般有政府部门、私营

    部门和项目就业职工三个方面，同时还包括公共产品（服务）的消费者及受益群体将政府部门、私营部门的现金流量以及项目就业者工资和福利调整为影子价格，并将其中的转移支付相互抵消之后进行加总，再加上受益者消费者剩余的变化即可以得到国民经济效益费用的净流量。用统一的社会折现率将以上各利益主体的现金流以及国民经济效益费用的净流量均折为现值就可以计算各个利益主体得益或受损的比率。Ｐ阼模式下的风险分析

    由于公共项目建设所具有的投资沉没性、其融资具有的无追索或有限追索的特征、ＰＰＰ项目的利益相关人众多、合同关系复杂等特点因此匼理地在各个利

    益主体Ｉ’日Ｊ进行风险分担就成为能否是项目投资获得最大效益的重要前提。

    以ＰＰＰ模式实施的基础设施项目一般具囿实施周期长、不确定因素多、经济

    风险和技术风险大、对生态环境的潜在影响严重、在国民经济和社会发展中占有

    重要战略地位等特征在项目的融资、工程建设和运营过程中，经常要受到多种因素的影响与干扰而这些因素又大多具有相当的不确定性，影响时间跨度往往贯穿整个项目周期即从前期可行性研究阶段直到项目投产后的生产终结阶段。对于风险的管理缺乏容易导致投资决策失误、建设方案计划不周、工期拖延、人身伤害、财产损失、生产运营不正常并导致投资效益低下甚至项目失败。在ＰＰＰ项目中风险分担的主体包括政府部门、私营部门、设计商和承包商。项目风险则可归纳为商业风险、非商业风险和不可抗力风险由于项目的参与者

    众多，项目风險内容复杂多样．因此ＰＰＰ模式的项目风险管理比一般项目的风险

    管理更为复杂。一般项目的风险分析的重点是估计风险发生的发生概率和对项目的影响力识别项目的重大风险。而以ＰＰＰ模式运作的基础设施项目参与者众多所面临的风险种类繁多，各种风险之间嘚相互关系错综复杂因此ＰＰＰ模式的风险分析的重点是制定正确的风险评估策略并确定合理的风险分配原则，以使项目的参与各方在項目的生命周期中不断控制风险在ＰＰＰ项目的风险分析中，还应当坚持风

    险分配与风险控制能力相一致的能力即谁最有能力控制风險，该风险就由谁承担如果任何一方都没有能力独自控制风险，则该风险由各方分担

    综上所述，完整全面的ＰＰＰ项目评价应涵盖以仩四项内容与一般公共项目评价相比，具有差异性和特殊性在下表中，列出了ＰＰＰ项目评价的特点及与传

    统公共项目评价的主要差異表３—２ＰＰＰ项目评价与传统公共项目评价的差异ＰＰＰ项目财务分析传统公共项目

    间的投资分摊和财务收益分配经济分析１．费鼡效益识别时应考虑ＰＰＰ项目特有的费用或效益

    １．只需进行净现值、内部收益率或费用效益比的一般性判别

    ２．增加了ＰＰＰ模式与政府自行实施项目模式的比较分析经济社会影响分析

    着重考虑费用和效益在政府部门、私营部门和社会其他受益群体三

    着重考虑费用和效益在政府部门和社会其他受益群体二者间

    ＰＰＰ项目评价包括财务分析、经济分析、经济社会影响分析和风险分析，这一点与一般公共项目评价类似其中，经济评价是最为重要部分经济评价的结

    在传统的公共项目评价中，上述四个部分的评价是基本相互独立的其结论缺乏关联性，因此也就难以得出较为一致的评价结论不便于进行项目决策。为了简化ＰＰＰ项目的评价方法使之在全面分析的基础上具有更大的可操作性和在项目决策中的实用价值，可以采用合适的评价方法以经济分析为核心，在一定程度上对上述四个方面的分析评價进行简化和整合以获得更为统一的结论，供

    要使ＰＰＰ项目评价更具有合理性并易于操作应当选择适当的评价方法。目前在公共项目评价的经济评价中费用效益法的应用最为普遍。它通过对公共项目的效益和费用进行度量判断该项目的建设是否有助于改进社会资源配置的效率。虽然对于某些效益或费用难以量化的项目费用效益法存在一定的局限性，但其简洁明了的优点突出仍然是公共项目评價领域运用最为广泛的方法。尽管

    后来学术界提出了技术含量更高、更为复杂的评价方法如多目标层次分析（ＡＨＰ）

    法、模糊评价（Ｆ枷）法和数据包络（ＤＥＡ）法等，但这些方法都还停留在理论研究阶段至今没有被实践领域采纳，也没有被政府部门或有关机构作為正式的评价准则公共项目的评价和决策要求信息具有高度的透明性和清晰性，过于复杂的评价方法往往会影响决策的有效性相较而訁，费用一效益分析主要侧重于费用和效益的识别和界定采用的计算方法则很简单；同时，采用了货币作为统一的度量标准有利于决筞者选择最佳方案。在ＰＰＰ项目评价中经济评价是核心内容，而在经济评价中费用一效益分析则是最主要的分析评价工具因此将费鼡一效益分析作为贯穿ＰＰＰ项目评价的核心分析方法，在理论上和实践中都具有合理

    由于ＰＰＰ项目与传统公共项目的差异费用一效益分析在ＰＰＰ项目评价中的应用也有其自身的特点。通过费用一效益分析不但要解决项目本身是否具有可

    行性的问题，还必须回答这┅公共项目是否应该采用ＰＰＰ模式建设的问题在运

    用进行ＰＰＰ项目的评价与决策时，首先应用费用一效益分析法确定项目是否具有鈳行性；在肯定项目可行性的基础上还需进一步分别对ＰＰＰ模式和传统公共项目建设模式进行费用一效益分析，并将两者进行比较評价采用ＰＰＰ模式进行项

    在进行费用一效益分析时，可以在财务分析的基础上根据费用和效益的识别做出调整，对项目进行经济分析在评价中，将项目对地区社会经济的影响做为外部效果纳入经济评价同时根据风险分配和风险转移情况对经济评价的结果进行合理地調整，从而使经济社会影响和风险影响也在其结论中得到了体现这样就大大简化了评价过程，同时也得到了更为统一和明晰的评价结论综上所述，可以构建ＰＰＰ项目的评价流程如下图所示：

    要对ＰＰＰ项目进行费用一效益分析正确地识别项目的费用和效益十分重要。其中根据项目范围的不同，可以将项目费用划分为直接费用和间接费用将项

    目效益划分为直接效益和间接效益。直接费用和直接效益构成项目的直接效果

    间接费用和间接效益构成项目的外部效果。对于项目涉及的所有社会利益群体的有关费用和效益都必须进行分析識别全面分析项目投资及运营活动所消耗的资源的真正价值，并识别项目为社会福利的增加所具有的实际贡献ＰＰＰ项目费用效益识別的原则

    项目的费用与效益的识别是ＰＰＰ项目评价的基础，也是最为重要的一个步骤准确地识别项目所产生的费用和效益，应当遵循鉯下原则：

    应当分析并识别项目产生的增量效益和增量费用以此作为经济分析的基础，按照“有项目”时的实施效果与“无项目”时的凊况进行对比分析计算增量效益和机会成本。对于项目的沉没成本或者业已实现的效益不应影响项目的分析和决策，因此在进行费用效益识别时应当排除在外（２）考虑关联效果的原则。

    项目除了其本身实体的直接费用和效益之外还可能对社会中的其他群体发生影響，从而产生关联效果发生各种外部费用和效益。在这种情况下项目对

    社会上的特定群体产生正面或者负面的影响，但其本身却不会承担相应的货币性费用或者获得实际的货币性效益产生外部效果的行为主体由于不受经济约束，因此常常忽略外部效果承担者的损益情況在行为过程中可能低效率地使用资源，造成社会效率的损失因此，在费用和效益的识别中应当充分考虑项目可能产生的关联效果，使项目的经济评价结果更为准确地反映对社会整体效率改进

    （３）以本国居民为分析对象的原则对于国际性的ＰＰＰ项目，应从其对國内社会经济的影响出发重点分析对本

    国新增的效益和费用。项目的跨国影响产生的费用和效益则应该单独进行描述（４）剔除转移支付的原则。转移支付反映的是资源支配权从社会的一个群体转移到另一个群体接受转

    移支付的一方所获得的效益与转移资源的一方所產生的费用相等。因此从整个

    社会的角度来看，项目的费用和效益既没有增加也没有减少在进行经济评价时，应当对此予以调整

    正確识别项目的费用和效益是ＰＰＰ项目经济评价的基础和前提，同时也是经济评价的难点所在根据《建设项目经济评价方法与参数》（苐三版），项目经济费用和效益的识别应当符合下列要求：（１）遵循有无对比的原则；

    （２）对项目所涉及的所有成员及群体的费用和效益做全面分析；

    （３）正确识别正面和负面的外部效果防止误算、漏算或者重复计算；

    （４）合理确定费用和效益的空间范围和时间跨度；（５）正确识别和调整转移支付，根据不同情况区别对待

    在ＰＰＰ项目中，由于财务价格的扭曲不能真实反映项目产出的经济價值和资源的全部消耗，因此在识别项目费用效益时应当对市场扭曲进行校正，分析项目的转移支付、外部效果和影子价格使项目的經济效果得到全面真实的反映。

    １．转移支付ＰＰＰ项目中的转移支付通常包括国内贷款、还款、利息支付以及税收和补贴税收和补贴實际上是对国民收入的再分配。从项目实体的角度来看税收增加了

    项目的费用，补贴则可以看作是效益的增加；但从政府部门角度看對项目实体所征税收是政府的收入，而对项目实体的补贴则构成政府的费用对于整个社会而畜，国家的总财富没有增加也没有减少因此在费用效益识别时，两者都是应当剔除的流量但在项目的经济评价中，不应当忽略税收和补贴其原因在于转移支付会影响项目费用嘚分摊和效益的分配，在评价项目受损者和项目受益者时这是一个重要因素。１）利息支付和本会偿还当ＰＰＰ项目存在贷款时利息支付和本会偿还都将导致现金的支出。在经济分析中还本付息并不会产生社会资源的真实消耗，而只是资源从付款人向收款人的转移茬识别项目的经济费用和效益时，应当将利息支付和本金偿还从其中

    从整个社会角度来看税收并没有增加社会的总财富，因此在进行ＰＰＰ项目评价时，应当把税收看做是一种转移支付但税收是否应当在项目的经济评价中予以考虑，则应当根据不同情况区别对待Ａ．对于所得税而言，应当从经济成本中剔除否则，就会高估项目的经济

    Ｂ．对于用于校正项目外部效果的税收在经济评价中应当予以栲虑，用于

    Ｃ．对于流转税而言由于这部分税收是构成消费者支付意愿的成份，在处理时要区别对待流转类税收包括消费税、增值税、营业税和销售税金及附加等。

    项目投入或产出增加市场供应的影子价格的计算应当以含流转税的价格为

    基础计算；项目投入或产出顶替原有市场供应的，影子价格应以而不含流转税的

    如果不能判别项目投入或者产出是增加市场供应还是挤占原有市场供应则一般在产出嘚影子价格中包括实际缴纳的流转税，在投入的影子价格中不含实际

    补贴把资源的支配权从给予方转移到接受方社会负担的费用并没有增加。

    与税收是货币由项目流向政府的流向相反政府补贴是货币由政府流向项目，故

    政府补贴亦不应计入项目效益应当注意的是，有些补贴是用于校正项目“外部效果”的一种手段这类补贴在经济评价中应当予以考虑并计入外部效果。在调整形式上政府补贴的处理方向与税收相反，即应该调整计入项目的经济成本用以抵消项目由补贴得到的效益，从而使项目的经济效益和费用能够准

    ＰＰＰ项目往往具有外部效果可能对社会上的特定群体产生负面或者正面的影响，但项目本身却不会承担相应的货币费用或者享有相应的货币效益唎如，一个污水处理项目不仅能够提高水质产生直接的健康效益，而且也可以减少沿海地区污染从而提高周边地区的房地产价值。这種类型的效果是项目产生的附

    属效果虽然不包括在项目实体的财务流量中，但却是由项目引起的实际费用和效益因此，在经济评价中通过调整财务流量来反映经济费用时应当将外部效

    在分析ＰＰＰ项目的外部效果时，应当首先界定项目的空间范围和时间范围

    由于外部效果有时难以度量不易于量化。因此计算外部效果应当明确界定项目的“空间范围”的边界在某些情况下，可以通过将一系列相互关聯的项目

    组合在一起作为“项目群”进行评价即把单个项目的外部效果包括在项目范围

    之内从而把外部效果内部化。例如对于水利这種为农户提供灌溉水的项目，就把水利、灌溉和农业生产看成一个项目整体扩大项目的边界，这样就避免了识别和量化其中外部效果的難题从而使投入和产出都比较容易界定和量化。

    ２）ＰＰＰ项目的时间范围评价项目的外部效果时还应当明确项目的“时间范围”。項目外部效果的持续时间可能不会超过项目的寿命期也可能会超过项目的寿命期。如果外部效