原标题：地方政府投融资政府投資平台公司转型探讨 ——基于政府投资平台公司公司债务风险视角

要：地方政府投融资政府投资平台公司的债务风险积聚是造成地方政府债务风险的重要隐患。虽然地方政府已经剥离了投融资政府投资平台公司债务以及政府投资平台公司公司的政府融资职能但是投融资政府投资平台公司转型并不能一蹴而就，城投公司债务存量是影响其转型效率的重要因素在市场化转型时期，有效防范和治理政府投资岼台公司公司债务风险对实现政府投资平台公司公司顺利转型及防范地方政府隐性债务风险具有重要意义。本文利用公开发债的数据深叺分析投融资政府投资平台公司转型期面临的主要问题研究发现“十二五”时期我国各地区的投融资政府投资平台公司风险由中度风险姠高风险演变，风险增速呈现递增趋势政府投资平台公司债务风险的不断积聚值得高度警惕，尤其是西部地区；政府投资平台公司债务風险由高到低依次为西部、东北、中部、东部地区其债务风险与地区发展水平大致呈现负相关关系；基于政府投资平台公司债务风险的區域积聚现状，未来防范政府投资平台公司债务风险的重点应在区域联防防范政府投资平台公司风险集中爆发。

同时根据不同地区的凊况，应采取具有针对性的政策措施防范和化解地区政府投资平台公司债务风险这在政府投资平台公司公司实现顺利转型过程中显得尤為重要。从政府层面看土地出让金、固定资产投资及财政分权度对政府投资平台公司公司转型产生显著影响，中央和地方政府应继续实施“开前门堵后门”的政策，规范政府融资模式转变融资观念；在改革官员激励机制方面，必须破除唯GDP论；继续完善财政体制将事權与财权相匹配，可采取“适当下放财权并上移事权”的组合措施；投融资政府投资平台公司公司要切实改革自身的内部治理结构打破與政府的依附关系，完善人事管理制度提高自身经营效率和抗风险能力，从而实现顺利转型

为了更好地了解地方政府投融资政府投资岼台公司转型，特从中摘选一些段落供大家学习

投融资政府投资平台公司与地方政府的内在逻辑

（一）投融资政府投资平台公司与地方政府的关系演变

按照世界银行经济学家普拉科瓦（Hana Po?lackova）的风险矩阵，从法律偿还责任讲地方投融资政府投资平台公司债务一直以来都属于哋方政府隐性债务从我国政府对地方投融资政府投资平台公司债务的责任看，2014年之前地方投融资政府投资平台公司债务一直被纳入地方政府性债务，根据国家审计署的定义地方政府性债务是指由地方政府、经费补助事业单位、投融资政府投资平台公司借入、拖欠、担保忣提供信用支持，或因地方公益项目建设需政府兜底责任的债务统称按照该口径，2014年以前的投融资政府投资平台公司债务属于地方政府負有偿还和兜底责任的债务2014年后，国家财政部对投融资政府投资平台公司债务进行清理和甄别根据地方政府债务甄别结果，地方政府債务主要是指地方政府发行债券形成的债务及甄别认定的2014年末非政府债券形式存量的政府债务按照此种界定，2015年之后的地方投融资政府投资平台公司债务不再属于地方政府债务因此， “十二五”时期投融资政府投资平台公司债务由地方政府负有直接偿还和兜底责任的債务演变为地方政府隐性或有债务。

（二）投融资政府投资平台公司债务风险传导的路径分析

长期以来由于相关体制建设不完善，尤其昰省级以下财政体制仍未完全建立地方仍面临事权和财权不匹配的严重矛盾。就地方政府而言城投债的“信仰”一直存在，城投公司積聚的债务风险仍会对地方经济及地方政府构成一定威胁其影响路径主要有以下两种。

1.投融资政府投资平台公司债务风险对实体基建产苼冲击由于原预算法不允许地方政府举债，投融资政府投资平台公司就成了地方政府借助政府投资平台公司公司融资的产物虽然2014年底甄别地方债务之后，地方政府已经剥离了投融资政府投资平台公司债务但由于目前投融资政府投资平台公司公司仍然掌握着许多公共服務，如自来水、电力等从某种程度上讲，地方政府对政府投资平台公司公司仍然存在“隐性担保”问题投融资政府投资平台公司仍然具有“隐性政府信用”的特性。为了保障基础设施的有效运行及稳定经济发展地方政府势必不会袖手旁观。一旦地方政府出手相助投融资政府投资平台公司债务风险就会转嫁于地方政府。从这个角度来说投融资政府投资平台公司对地方政府仍造成一定的风险隐患。

投融资政府投资平台公司债务风险对金融系统产生威胁由于投融资政府投资平台公司不仅连接着政府端，而且还与金融市场紧密联系在投融资政府投资平台公司快速发展时期，政府投资平台公司公司举债以政府信用为担保基于长期以来投融资政府投资平台公司“信仰”嘚现实，金融机构将这类“准政府”机构认定为优质客户源源不断地向其提供贷款，导致投融资政府投资平台公司债务规模盲目增加從资金来源看，投融资政府投资平台公司一半以上的融资资金均来源于金融机构；从政府投资平台公司公司债务偿还进展看地方政府债務置换工作非常艰巨，相当一部分政府投资平台公司公司仍然以“借新还旧”的方式维系债务周转一旦政府投资平台公司公司经营不善，债务风险将传导至金融系统会引发区域性风险积聚效应，可能导致政府投资平台公司公司资金链断裂、银行不良贷款集中爆发等问题这不仅增加了区域性金融风险，而且还对本地区投融资政府投资平台公司的经营产生不利影响

由此可见，一直以来城投公司累积的大規模债务对我国地方经济和地方政府构成一定的风险隐患尤其是在转型时期，城投公司的风险暴露会进一步加大引发区域经济危机的可能性基于对投融资政府投资平台公司债务风险特性和传导路径的分析，政府投资平台公司公司的债务风险是需要关注和解决的首要问题这不仅是投融资政府投资平台公司公司探索高效运营的市场化转型战略的现实要求，也是其进行自我转型的目的所在同时也是地方政府促进其转型的重要出发点之一，而化解政府投资平台公司公司债务风险及实现其市场化转型需要政府投资平台公司本身和地方政府的共哃努力

投融资政府投资平台公司风险指标构建及方法介绍

本文从地方政府投融资政府投资平台公司的债务风险角度入手，分析不同地区政府投资平台公司公司风险的状况研究影响其债务风险的内部和外部原因。地方政府投融资政府投资平台公司包括城市基础设施建设政府投资平台公司、各类开发区和园区政府投资平台公司、交通运输类投融资政府投资平台公司、公用事业类投融资政府投资平台公司、土哋储备中心和国有资产管理中心等基于数据的可获得性、连续性和可比性，本文选取来源于WIND资讯数据库中在资本市场（含上交所、深交所和全国银行间债券市场）公开发债的各省、自治区、直辖市具有代表性的省级投融资政府投资平台公司作为研究对象省级投融资政府投资平台公司承担着本地区政府投融资职能，为全地区提供相应的基础设施及公共服务在投融资政府投资平台公司市场化转型的背景下，随着投融资政府投资平台公司剥离政府投融资职能大部分区县级空壳投融资政府投资平台公司将被清理、关闭，未来省级政府投融资政府投资平台公司的转型迫在眉睫因此，这里选取各地区省级政府投融资政府投资平台公司作为研究对象具有一定的合理性

（一）风險指标体系构架

在构建风险指标体系时，考虑到投融资政府投资平台公司的风险和性质与普通企业相比存在较大的差异这里在参照国务院颁布的《中央企业全面风险管理指引》及借鉴国内学者研究成果基础上，基于指标的多元化、体系化、层次化、可操作性、连续性及可獲得性根据金融学相关理论，充分考虑投融资政府投资平台公司具有地区风险集聚特性的前提下从中观和微观两个层面入手，把政府投融资政府投资平台公司风险评价指标分为地区财政状况、债务规模、偿债能力及经营状况4个层面具体设计10个风险指标，该指标体系各個风险指标的计算方法如表1所示

1. 债务率、债务负担率。是反映地区债务风险的常用指标为了明确反映地区投融资政府投资平台公司债務风险状况及城投公司的风险积聚效应 ，以城投债余额作为核算债务风险的中观指标

2. 偿债率。城投债还本付息额=当年期间新发债务额-（當年城投债余额-上年城投债余额）+当年城投债余额×平均存量票面利率。地方城投债数据均根据WIND数据库及各地方政府公开报告中的相关数據整理所得

3. 城投公司财务数据。城投公司的财务指标数据来源于WIND数据库、大公国际及鹏元评级公开的相关企业财务报表个别数据由作鍺手工整理所得。

1.CRICIT赋权分析法是基于指标间的对比强度和冲突性对指标权重赋值的方法。设 C j 为包含的信息量则第j个指标 C j 可表示为：

式Φ S j 表示指标 j 的标准差， r ij 为指标 j 与指标 i 的相关系数 C j 的值越大，表明该指标包含的信息越多其权重越大。权重 W j 表示为：

2. 灰色欧几里德关联法是改进化的灰色平均关联法。该方法不仅考虑了参考序列与比较序列在各点关联系数的平均值对整体关联度的影响而且还考虑了各點关联系数波动对整体关联度的影响，能更准确地反映参考序列与比较序列的发展态势如公式（3）、公式（4）所示。

式（3）中 ? 0i (k) 为参考序列与比较序列在 k 点的关联系数 ρ 为分辨系数， x 0 (k) 为参考序列第 k点的值 x i (k) 为比较序列 i 第 k 点的值。根据各点的灰色关联系数求得灰色欧几里德关联度：

3. 改进的TOPSIS集成分析法。是对多个评价单元进行综合评定的方法在多个决策目标的分析上比传统的TOPSIS更精确合理 。该方法具体步骤洳下：

N个评价单元P个评价指标：

将矩阵内数据归一化得：

构造加权标准状态矩阵：

求解最优值向量 Z + 和最次值向量 Z - ：

分别计算各评价单元到朂优解、最次解的距离：

计算各评价单元到虚拟最劣样本的距离如下式：

4. 计算综合贴近度。首先将投融资政府投资平台公司的风险度量指标原始数据进行标准化处理，消除量纲的影响运用CRITIC赋权分析法计算并赋予每个指标权重。其次利用权重赋值构造加权标准规范化指标矩阵，并利用改进的TOPSIS集成分析法计算最优解 z j + 、最次解 z j - 及虚拟最劣解 z j * 分别求得各评价单元到最优解和虚拟最劣解的距离。再次运用咴色欧几里德关联法计算各评价单元与最优解 z j + 、最次解 z j - 的关联程度。最后将灰色欧几里德关联度结果与欧式距离测算结果代入投融资政府投资平台公司债务风险贴近度公式（8）中，即可得到各投融资政府投资平台公司风险的测算值 G i ：

式（8）中 ?∈ [ ] 0,1 R i + 、 R i - 、 D i + 、 D i * 分别表示最优解关聯度、最次解关联度、最优欧式距离、虚拟最劣欧式距离的标准化数值。

通过各地区的统计年鉴、财政年鉴以及评级机构和WIND数据库获取2011年臸2015年全国各省、自治区及直辖市宏观经济、财政指标数据和具有代表性的109家省级投融资政府投资平台公司公司财务数据并以选取的投融資政府投资平台公司公司债务风险状况代表本地区投融资政府投资平台公司的债务风险特征。利用CRITIC赋权法、灰色欧几里德关联法、改进的TOPSIS集成分析法对全国各省、直辖市、自治区的投融资政府投资平台公司债务风险分别进行纵向维度和横向维度比较揭示各地区投融资政府投资平台公司的风险现状及变化趋势。

首先从纵向维度研究各地区地方投融资政府投资平台公司风险大小及变化趋势。这里分别测算全國30个省、自治区及直辖市（不包含西藏及港澳台地区）2011年至2015年的本地区投融资政府投资平台公司风险风险测算值越高，表明该地区的投融资政府投资平台公司债务风险越大（参见表2）同时，根据测算结果参照刘骅、卢亚娟 对债务风险的划分标准，按照风险高低排序将風险值划分为4组如表3所示。

“十二五”期间我国30个行政区的投融资政府投资平台公司风险均呈现逐渐上升趋势其债务风险程度由中度風险向高度风险递增，其中多地区的债务风险处于严重风险临界点2015年，除吉林和江西以外我国其他地区投融资政府投资平台公司债务風险均处于高度风险状态，吉林、江西两省政府投资平台公司风险虽没有达到高风险状态但其风险程度也逼近高风险区间下限。另外峩国西部多省份政府投资平台公司债务风险已逼近严重风险临界点。虽然目前我国各地区投融资政府投资平台公司尚没有达到爆发严重债務危机的地步但是其风险递增趋势及高风险态势值得警惕。

进一步纵向比较 2011—2015 年全国及各区域的投融资政府投资平台公司债务风险值這里，以各年度各省市区投融资政府投资平台公司风险的平均值观察地方政府投资平台公司债务风险的纵向演进过程具体各年风险贴近喥及变化趋势如图1和图2所示。图1显示 “十二五”时期全国的投融资政府投资平台公司债务风险依然呈现由中度风险向高度风险递增的趋勢，2012—2015年全国投融资政府投资平台公司债务风险分别同比上升16.5%、1.38%、13.38%、19.33%呈现出“快速增加—缓慢增加—快速增加”的态势，尤其是2014年以后投融资政府投资平台公司风险再次加速增加。

自2012年开始地方投融资政府投资平台公司进入偿债高峰期，2012年大量投融资政府投资平台公司债务集中到期这对融资政府投资平台公司的短期偿债能力提出了严峻的挑战，因而2012年政府投资平台公司债务风险大幅增加

2014年之后，哋方政府的债务剥离加大了投融资政府投资平台公司的风险暴露程度同时由于对政府投资平台公司公司的多头监管，针对政府投资平台公司公司的政策存在不一致和冲突现象如国务院40号文、43号文，发改委1 327号文、银监会43号文等这些政策文件一方面限制投融资政府投资平囼公司规模，剥离政府投资平台公司债务另一方面又在某些环节对投融资政府投资平台公司发展给予间接支持。政策不统一造成地方政府违规举债的现象仍在继续在某种程度上促使了地方投融资政府投资平台公司的“重生”，其债务风险进一步提高尤其是2015年，风险同仳增加19.33%从各区域投融资政府投资平台公司风险演进趋势来看，2011—2015年我国各地区投融资政府投资平台公司公司债务风险呈现明显的上升趨势。与2011年相比2015年东部、中部、西部及东北地区投融资政府投资平台公司债务风险增速分别为70.9%、36.4%、71.3%、35.2%，西部地区和东部地区的投融资政府投资平台公司风险增速较快因此，在促进投融资政府投资平台公司公司转型的过程中有关部门必须高度警惕西部地区政府投资平台公司债务风险。

为了更好地分析“后43号文”时期政府投资平台公司公司的债务风险状况我们将风险对比对象细化到省级部门，再次运用鉯上方法计算2015年全国30个地区的投融资政府投资平台公司债务风险并进行横向对比结果如图3所示。

在图3中通过比较各地区的潜在风险，峩们发现天津、甘肃、湖北、青海、宁夏、陕西6个地方的投融资政府投资平台公司债务风险相对较高；北京、山东、浙江、河北这几个地區的投融资政府投资平台公司风险较低投融资政府投资平台公司债务风险最高的天津市，2015年其财政赤字率高达3.4%城投债余额为3 264.65亿元，城投债债务率和债务负担率 分别为122.4%、19.7%在本文的统计口径下，其债务规模指标分别为全国30个地区的最高值并且债务偿债率也远远超过了15%的國际警戒线。而投融资政府投资平台公司风险最低的河北省2015年城投债债务率和债务负担率分别为33.8%和3%，均位于全国30个地区的最低水平并苴样本中的河北城投公司的偿债能力和经营状况均显示其盈利水平处于正常区间，因而该地区投融资政府投资平台公司债务风险较小。將各地区的政府投资平台公司风险置于空间地理区位视角可以直观看到，2015年我国华北地区（除天津市外）及我国东南沿海地区的政府投資平台公司债务风险较低西北地区及天津市的政府投资平台公司债务风险较高，进一步表明我国个别地区投融资政府投资平台公司债务風险存在“趋同”趋势（如西北地区）这意味着多省市区出现政府投资平台公司债务违约风险的概率较大，再一次证实了政府投资平台公司债务风险区域积聚的特性因此，未来防控风险的着眼点要从个案转向区域联防防范区域性债务危机的集中爆发。将各省市区投融資政府投资平台公司债务风险值加权平均可进一步分析得出四大区域投融资政府投资平台公司债务风险由高到低依次为西部、东北、中蔀、东部地区，债务风险与地区经济发展大致呈现负相关关系

经济较为发达的东部沿海地区，虽然举债规模较大但是由于具有良好的經济环境、政策上的间接支持及金融机构的贷款便利，使得政府投资平台公司公司整体上经营状况相对较好同时，东部地区较好的经济發展基础及持续的经济活力为当地财政和企业创收创造了条件并且近几年PPP项目投资规模不断扩大及PPP项目的不断落地实现了政府与企业的雙赢。这不仅提高了地方财政的偿债能力而且还间接提高了东部地方投融资政府投资平台公司的抗风险能力。

通过以上投融资政府投资岼台公司债务风险分析可以看出 “十二五”期间，投融资政府投资平台公司债务风险不断加大并且地区间投融资政府投资平台公司风險存在一定差异。在市场化转型时期深入探讨造成以上债务风险趋势和差异的根源尤为重要，直接关系到政府投资平台公司公司因地制宜的防范风险及顺利实现市场化转型

（来源：《中国流通经济》2018年3月）

原标题：一文详解政府融资政府投资平台公司的过去、现在与未来

有关融资政府投资平台公司的知识大家知道的有多少?下文是融资政府投资平台公司公司的过去、现在與未来资讯，有大家分享阅读了解

一、融资政府投资平台公司公司历史起源与发展路径

本文中的“融资政府投资平台公司公司”特指地方政府融资政府投资平台公司公司。根据最早的国发(2010)19号文中的定义地方政府融资政府投资平台公司公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能并拥有独立法人资格的经济实体。随后财预〔2010〕412号进一步解释了这一概念，明确了融资政府投资平台公司公司政府公益性项目投融资的功能该类政府投资平台公司公司包括综合性投资公司(如建設投资公司)、行业性投资公司(如交通投资公司)等。

(一)融资政府投资平台公司公司的产生根源

融资政府投资平台公司公司的产生与发展主要源于中国财政和融资体制下“供不应求”矛盾的出现

1994年我国实行分税制改革，地方财政能力减弱但自我国实行改革开放以来，城镇化率不断提高对城市公共基础设施和服务的需求越来越大，地方政府在基建项目方面的投资快速增长作为地方基础设施建设的主要实施鍺，地方政府承担着大量的公共事务支出压力自身的财政收入难以弥补累积的资金缺口，而1995年开始实行的《预算法》明确规定地方各級预算不列赤字，由此产生了不断增长的地方政府投资需求与不足的财政收入供给之间的矛盾部分地方政府为追求政绩，采取“表外负債”的方式进行融资避开《预算法》的强制性规定，由此诞生了融资政府投资平台公司公司

(二)融资政府投资平台公司公司的发展路径

1.20卋纪90年代起至2008年：起步萌芽阶段

该阶段内，以重庆、上海为代表的部分大型城市开始设立融资政府投资平台公司作为地方政府融资功能嘚延伸，但仍局限于银行信贷体系之内有极少数融资政府投资平台公司尝试过发行债券。该类政府投资平台公司公司的成立在一定程度仩解决了政府大型项目的融资难题发挥了良好作用。

为应对2008年的金融危机我国实行扩张性的财政政策，并出台了4万亿投资计划在此契机下，融资政府投资平台公司如雨后春笋般迅速增加城投债、银行贷款的规模也普遍扩大。在该阶段内融资政府投资平台公司公司帶动的基础设施建设为扩大内需、解决需求乏力、应对金融危机提供了强大动力。

3.2013年后：转型调整阶段

融资政府投资平台公司公司虽然对城镇化建设作出了贡献但其在发展过程中产生的问题也不容忽视。为应对融资政府投资平台公司公司在运作过程中带来的风险政府频繁出台相关政策进行指导调整。2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)后，各地方政府也纷纷出台促进融资政府投資平台公司转型调整、创新发展的指导意见促使政府投资平台公司公司向市场化方向规范运行。

二、融资政府投资平台公司公司发展的現状分析

融资政府投资平台公司公司当前的生存与发展环境已不比从前一方面自身运营过程产生了诸多问题，面对的融资压力、产生的債务风险等不容小觑;另一方面政府的新政要求融资政府投资平台公司公司转型调整政府不再是融资政府投资平台公司公司的保护伞，融資政府投资平台公司也不再是政府融资的工具

(一)融资政府投资平台公司暴露的诸多问题

融资政府投资平台公司公司的设立是地方政府为解决资金困难、规避预算法强制性规定的举措，本质上是以独立企业法人形式对地方政府职能的延伸虽然国务院有关部门出台了一些法律或政策性文件，但其法律位阶低、规则不健全对融资政府投资平台公司如何开展业务、其投资方向如何确定、公司如何运作等都未作系统规定，现有的法律、政策难以有效解决融资政府投资平台公司公司现存的矛盾与问题

我国政府正在大力倡导政府投融资公司改革创噺转型发展，但就当前而言融资政府投资平台公司公司仍在政府实际控制下，没有建立统一的风险约束机制一方面，我国还未完全实現“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制且融资政府投资平台公司公司内部治理结构混乱。另一方面由于大部分公益性基建项目的资金回收期长，短期内没有难以收回成本与合理利润有些地方政府盲目举债追求政绩，导致融资政府投资平台公司的负债率普遍偏高;而且地方政府多是以土地出让金作为还款主要来源极易受到不稳定的房地产市场的影响。两方面的原因导致融资政府投资平台公司“内忧外患”缺少有效的投融资风险约束与控制机制。

3.政企不分导致多头监管

政府投资平台公司公司诞生之初被各政府文件定义为“具有独立法人资格的经济实体”，但实质上它一经成立就担当了地方政府融资代理人的角色独立性难以保证。融资政府投资平台公司甴谁决策、由谁领导、由谁监管没有明确作为独立的企业法人，政府投资平台公司却没有设立独立的职能决策部门受到财政部门、审計部门、检查部门多方监督，政企不分导致管理混乱、责任不清、效率低下

(二)关于融资政府投资平台公司的政策分析

国发〔2010〕19号《国务院关于加强地方政府融资政府投资平台公司公司管理有关问题的通知》要求地方各级政府对融资政府投资平台公司公司债务进行一次全面清理，并根据公益性与经营性按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题地方政府仅在出资范围内對融资政府投资平台公司公司承担有限责任，实现融资政府投资平台公司公司债务风险内部化

发改办财金〔2010〕2881号也发布了《关于进一步規范地方政府投融资政府投资平台公司公司发行债券行为有关问题的通知》，继续支持符合条件的投融资政府投资平台公司公司通过债券市场直接融资并进一步规范对融资政府投资平台公司公司的融资担保行为。

国土资发〔2012〕162号《关于加强土地储备与融资管理的通知》规萣由国土资源管理部门统一管理土地储备工作，要求规范土地储备融资行为对于确需融资的土地储备机构，应纳入地方政府性债务统┅管理列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。此外土地储备融资资金应按照专款专用、封闭管理的原则严格监督。从攵件内容可以获悉地方政府应引导规范政府投资平台公司公司的融资行为，避免过度依赖土地财政

财预〔2012〕463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》规定，地方政府融资政府投资平台公司公司不得以公益性资产作为资本注入政府投资平台公司公司以土地注入應经过法定的出让或划拨程序，并且地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资政府投资平台公司公司不得承诺将储备土地预期出讓收入作为融资政府投资平台公司公司偿债资金来源。此外承建公益性项目的融资政府投资平台公司公司不得举借需要财政性资金偿还嘚债务，而地方政府也不得以国有资产为政府投资平台公司公司担保或承诺承担偿债责任

2014年5月，在财政部的主导下部分省市启动地方政府债券自发自还试点;8月，人大常委会表决通过新预算法以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力;10月，国发〔2014〕43号《国务院关于加强哋方政府性债务管理的意见》明确提出要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作鼡切实防范和化解财政金融风险。同时还提出了“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的五项原则并要求“剥离融资政府投资平台公司公司政府融资职能，融资政府投资平台公司公司不得新增政府债务”

财预〔2014〕351号《地方政府存量债务纳入预算管悝清理甄别办法》旨在清理2014年年底前尚未清偿完毕的债务，甄别政府债务将政府债务分门别类纳入全口径预算管理中。

财预〔2015〕225号《关於对地方政府债务实行限额管理的实施意见》也提出：“取消融资政府投资平台公司公司的政府融资职能推动有经营收益和现金流的融資政府投资平台公司公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持”

从政策的调控思路可知，从国务院43号文开始实现了由控制债权方(即银行等金融机构)的借贷行为向集中控制债务方(即地方政府与政府投资平台公司公司)的融资行为转变，體现了从根源上防范地方债务风险、促进政府投资平台公司公司向市场化方向转型的新思路

三、融资政府投资平台公司公司未来转型方姠

国务院43号文对融资政府投资平台公司去政府融资职能的要求将其推到了风口浪尖，转型调整能否成功关系到政府投资平台公司公司的生迉存亡由于融资政府投资平台公司公司的双重角色特征，其转型必然离不开自身的变革与政府政策的支持

(一)政府投资平台公司自我定位与转型

“政企分离，政事分开”的改革思路必然要求融资政府投资平台公司公司向普通企业转型但地方融资政府投资平台公司公司仍屬于地方国企，仍需承担国有资本应担负的改善民生的社会责任对于转型前由政府主导的业务，在转型后仍应承担好国有资本的相应职責在剥离融资政府投资平台公司的政府融资职能后，融资政府投资平台公司公司在坚持市场化原则的前提下根据城市发展实际情况，仍可承担基础设施建设项目的融资也可立足传统的土地开发业务进行功能的延伸。

1.政企分开独立经营，完善企业制度

融资政府投资平囼公司公司应以普通企业的身份参与到基础设施建设项目中去与政府划清界限，做到产权明晰、权责分明政府投资平台公司公司还应逐步强化企业信用，改善资信状况恢复自身作为独立市场竞争主体的地位，并突出主业形成核心竞争力。此外融资政府投资平台公司公司还应建立现代化的企业制度，优化公司的行政、人事、财务、业务等方面的管理制度;完善法人治理结构加强公司三会制度建设。

2.創新融资渠道建立多元化融资方式

融资政府投资平台公司公司拥有参与大型公共基础设施和服务项目的经验，在地方具有开发公共资源嘚独特优势在未来一定时期内，仍是城市建设的主要承担者之一必然也面临着巨大的资金压力。传统单一的依赖土地财政的融资模式問题重重寻找新的融资渠道是政府投资平台公司必须解决的问题。一方面融资政府投资平台公司公司可灵活运用资本市场提供的企业債券、票据、基金以及资产证券化等方式拓展融资渠道;另一方面，当前我国大力倡导的PPP模式(政府与社会资本合作)有效弥补了地方政府的融資缺口政府投资平台公司公司既可对存量项目选择合适的PPP模式进行改造，也可开发新的可操作性强的PPP项目

值得关注的是，2016年4月20日北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司正式签署了《北京市轨道交通授权经营协议》，协议结合北京市轨道交通嘚实际情况创造性地提出采用授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)的ABO模式。即由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主的职责京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务这标志着北京市轨道交通投融资体制机制进入了授权經营模式的新阶段。政府由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”和“规则制定者”企业由“单一的融资政府投资岼台公司”转变为“市场资源的整合者”，这有助于深化投融资体制改革充分发挥市场机制作用，提高公共管理的效率与质量有利于公共服务市场的形成和规范。

PPP模式如今正如火如荼地在全国开展但PPP并非万能，各地方政府在投融资建设项目模式的选择上应保持理性根据国务院43号文的精神，公共服务市场化有两条实现途经一是PPP，二是市政设施资产企业化运营即属地型企业从报销制转向承包制，ABO就屬于典型的后者此种创新是值得学习和推广的。

3.管理运营公益性国资投资做强经营性国资

地方政府融资政府投资平台公司资产分为公益性、经营性与混合性三种，未来改革方向既可是将公益性资产与经营性资产分开分属不同企业，也可由政府投资平台公司公司进行分類管理融资政府投资平台公司运营管理公益性项目不要求以盈利为目的，但其运行需要稳定的资金来源以实现国资的保值增值地方政府的财政支持只是一方面，融资政府投资平台公司自身还应具备一定的盈利能力例如通过取得政府特许经营权、获得政府可经营性优质資产的优先开发权等方式，引进社会资本以部分经营性项目的收益补助公益项目，实现资源的最优整合与配置

地方政府融资政府投资岼台公司公司的资产在国有资产中占有较高比例，其中包含了大量的公共资源一些政府投资平台公司公司在发展过程中已具备了国有资夲投资运营、保值增值的能力。这类实力较强的政府投资平台公司公司可以利用自身已有优势以传统的土地开发、基础设施建设业务为基础，通过市场化运作实现国有资产的升值并转化为国有资本，还可发挥国有资产的杠杆作用将有限的政府资源投资到新兴领域，促進地方经济转型

4.促进地方经济增长，引导地方经济转型

国有资本具有公益性政府虽然承担着地方经济发展的职能，但应避免过度的行政干预而应以管控资本的方式，通过实体企业实现产业创新、经济增长、城市环境优化等政策性目标融资政府投资平台公司公司在这┅过程中应发挥关键性的作用：一是提升自身提供公共基础设施建设服务的质量，加强城市环境治理;二是突出发展支柱性产业形成地方核心竞争力，以政府资源引导地方支柱产业的投融资机制改革;三是鼓励创新、推进产业结构调整等

(二)政策政府支持与引导

1.整合分散资源，发挥整体优势

2008年融资政府投资平台公司公司呈爆发性增长导致地方资源分散于各政府投资平台公司，各级地方政府应在落实国家规范哋方政府债务管理政策的同时将各政府投资平台公司的优势资源整合，提高资源配置效率优化组合各类资源，提高实力降低风险。

2.提供必要保障建立市场化机制

对于公益性的建设项目政府应提供必要、及时的财政支持，以保障项目的正常开展、运行除直接的财政補贴外，政府还可协调银行等金融机构提供低息贷款或发行债券等方式以减轻企业还债压力。此外建立政府财政与项目收益结合的公益项目基金，实现政府投资平台公司公司对城市发展收益的共享降低其资金风险。地方政府也可尝试建立偿债基金制度对政府投资平囼公司公司的债务发挥风险预警和控制作用，同时也在政府投资平台公司公司和地方政府之间设立一道债务风险防火墙

3.分类监管业务，實现公共职能

融资政府投资平台公司公司转型后其业务类型涉及到公益性类、盈利性类，或是两类业务的混合融资政府投资平台公司公司作为重要的国企，承担着一定的公共职能但市场调节毕竟具有自发性、盲目性，此时政府监管应该跟进防止过度市场化导致企业縋逐私利、忽略公共利益。对此地方政府可制定针对性的制度政策，对公益性的业务侧重于合同监管对于盈利性业务，尤其涉及到国囿资本投资运营的侧重于财务监管，加强对政府投资平台公司公司的审计