康雍乾时期的奏折制度_傅礼白
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文史哲()年第期(总第期)JOLjRNALOFLll,ERAI、URE,Hl引℃胶YANDPHllll均PHYNo,(段對alNo)康雍乾时期的奏折制度傅礼白(dJ东大学法学院,山东济南)摘要:奏折制度产生于康熙时期,在雍正时期受到高度重视,得到充分发展,乾隆时期则进┅步完善和规范。奏折从公开到秘密、从非正式文书到正式上行文书的演变过程是奏折制度规范化和法律化的过程奏折制度具有信息收集、语询、协商、沟通、监控、指导命令等新功能。它是在特定历史条件下通过制度创新强化信息收集能力的一个政治产物奏折制度蕴涵着理性决策的因素,有助于提高政府工作效率,加强国家的政务决策能力和政治控制能力。但由于它是为君主服务的,因而也带有君主制度固囿的一些弊端关健词:康熙雍正乾隆奏折信息沟通中图分类号:K文献标识码:A文章编号:一《)一一信息是决策的基础。各种组织(包括国家组织)要想顺利地生存和发展,必须及时、准确地掌握有关自身和周围环境的变化,建立正式和非正式的信息沟通渠道有鉴于此,我们将决策理论作为┅种分析工具,来研究中国古代国家的决策过程,不仅可以扩大这一理论的应用范围,而且可以拓展历史研究的视角。在此,本文将以清朝政务信息的搜集、传送与处理为切人点,对康雍乾三朝的奏折制度展开讨论清承明制,其章奏制度也是仿照明朝,有题本和奏本两种上行文书。官员奏事,公事使用题本,私事使用奏本题本用印,奏本不须用印实践中,由于公务私务难以界定,官员们选用章奏文书形式便常常出错。奏折出现后,奏本的使用逐渐减少乾隆十三年()废奏本后,题本成为臣工向皇帝奏报政务唯一的正本文书。题本的运行程序大致如下:地方官员所上题本先送通政使司,通政使司转送内阁内阁先由汉本房登记、翻译,经满本房膳正、校对后,送票签处。中央各部院的题本不经过通政使司,直接送内閣票签处票签处由侍读校阅汉文,汉中书票拟草签,交满票签中书翻译成满文,送大学士阅定,再发送满、汉票签处,分别膳写正签后,送拟本处,再轉内奏事处登记,才能呈送皇帝批阅。l(P)题本的呈转程序如此复杂,其呈转周期必然随之延长这显然不利于政务情报的及时上达,影响国家决策嘚效率题本经历众多环节运行,信息的安全、秘密、准确均难以保证。在这种情况下,臣工奏事必然心存顾忌,不敢畅所欲言,从而使一些必要的凊报无法上达题本作为一种正式的官方文书,主要用来上报或请示某项具体事务,功能范围比较明确,内容形式死板单一,处理程序相对严格,不利于下情的上达。于是,建立一种更为便捷可靠的信息收集方式,便成为章奏文书制度创新的目标康熙朝的奏折制度奏折最初是作为一种非囸式的文书形式而出现的。《康熙起居注》康熙二十年十月初二日记载:“大学士、学士等会同户部并仓场,为潜运冻阻,具折请旨??此折著戶部领去,具本来奏尔等将此情节票上,著收稿日期:一一作者简介:傅礼白(一),男,山东齐河人,山东大学法学院副教授。严行议奏”〔〕这是现茬见到的关于奏折文书的最一早i己录。这时的奏折还只是作为题本的一种补充,在皇帝御门听政时公开呈送,其上奏与处理程序与题奏本章基夲相同,或用以汇报皇帝交办的事务,或用以向皇帝请恩、谢恩奏折所反映的情况、讨论的问题如欲实施,仍然需要使用题本重新请旨,或由皇渧颁布卜谕。到康熙二三十年间,康熙帝派遣亲信内务府包衣曹寅、李煦分别出任江宁织造和苏州织造,并特许他们使用折子奏事,奏折的使用財由在京官员向地方官员扩展题奏本章作为正式的L行文书须经过通政司呈递,而奏折则可直接送交宫中的内奏事处,由皇帝亲自拆阅,这是康熙给予自己家奴的一份专宠。迄今所见最早的奏折文书就是康熙三十二年六月苏州织造李煦的清安折该年七月,在李煦的一个奏折仁,朱批說:“凡有奏帖,万不可与人知道。”(图这是文献中首次言及奏折的保密问题康熙四十年三月,在李煦与曹寅合奏的“议得杭州织造鸟林达莫尔森可去东洋折”上,康熙帝朱批道:“知道了,千万不要露出行迹方好”〔(’份此后,康熙帝开始要求曹寅和李煦在督办皇家锦袍绸缎的本职事務之外,注意刺探江南官民舆论和地方动静,在奏折中汇报。这时,奏折从一般性的公开奏事文书转变为一种秘密的、有特别用途的文朽形式保密是密折的基本特性,是康熙帝在朱批中一再要求具折人谨守的戒律。例如,康熙四十三年七月十九日曹寅奏折上的朱批说:“明春联欲南方赱走,未分倘有疑难之事,可以密折请旨凡奏折不可令人写,但有风声,关系匪浅。小心、小心、小自、小创”孙j幼康熙帝再立清L扔为太子后,急於了解外界的反应,便在李煦、曹寅的奏折上交待说:如果听到什么说法,可亲自书写折子奏报朱批还特别强调:“此话断不可叫人知道,若有人知,尔即招祸矣。”川卿)通过奏折,皇帝可以了解到在题奏中无法得知的各种情报,尤其是关于官员操守、才具、吏治、交际等方面的情况由於密折较题本更有利于政务信息的上达,康熙四一十一年(l)十月,康熙帝将可以用密折奏事的官员范围扩大到大臣、总督、巡抚、提督、总兵:康熙五十一年后,在京部院大臣及科道官员除在御门听政时继续公开以折子奏事外,也可以私下里使用密折奏事。奏折作为派驻外省的亲信和个別地方大员向康熙汇报情况的秘密文书,由具折人委派家人专送到京具折权扩大到总督、巡抚、提督、总兵后,考虑到奏折皆由家人雇骡马資发,资费负担过于沉重,且奏折送达时间也难以保证,为了减轻具奏者的个人负担,保证信息情报的及时送达,康熙五十五年规定,各地具折官员可鉯派弃兵和家人乘骚马递送奏折,愿意自费递送者亦许。从此,公差驰骚递送奏折成为定制奏折递送方式的这一变化,预示着奏折的性质开始甴私人密信向官文书转化。雍正朝的密折制度雍正帝即位以后,针对康熙末年朋党纷争、纪纲废驰、吏治腐败的颓风,厉行“猛严”之政,大刀闊斧地废旧立新,开展了一系列的改革活动适应改革需要,雍正帝极力加强其个人权力,将君主专制制度推上了历史的巅峰。奏折制度作为强囮君主控制能力的一个得力工具,受到高度重视,逐步发展成熟雍正时期奏折制度主要有以下变化:享有具奏权的人员范围扩大。雍正时期,除洺一省总督、巡抚有权密折奏事之外,布政使、按察使、学政等地方大员,甚至一些道员、知府、同知、副将也获得了奏折使用权由中央派駐地方的常设官员,如巡监御史、税关监督,临时受命到地方办理公务的官员,中央京堂以上和詹、翰、科、道官员,都可以密折奏事。使用奏折囚员的增加,使君主有了更多的情报来源,全国范围的信息网络体系组建起来了奏折的功能扩大。奏折是雍正时期君臣之间商讨政务最重要嘚工具题本作为正式的行政文书,有严格的程式要求,很多事情在题本中不能或不宜表述。下情不能充分上达,皇帝的旨意同样也难以使臣下嫃正领会,这必然会造成决策的失误和执行的偏差奏折作为保密性极强的非正式公文,则可以用来直抒己见,尽说详情。雍正时期的各项重大妀革,多是先在奏折中经过君臣密议决策,再公之于众付诸实施考察地方官员,监督地方吏治是奏折制度的一项特别突出的功能。、对不熟悉嘚官员,雍正帝要求亲信对其“细加察访,密奏以闻”“飞(李卫奏折五年四月卜一旧)对于亲信,则要求其他官员“毫不可顾瞻情面及存酬恩报怨之心,据实奏闻”。“(马会伯奏折二年七月}一日)雍正帝派其宠臣李级出任广西巡抚,同时又在提督韩良辅的奏折上要求韩对李线“细访其吏治,密奏联知”汉韩良辅奏折二年闰四月十七日)湖南布政使深受雍正帝信任,但同样被列为考察对象。通过奏折,雍正帝织造了一张人人皆在其中的互相监督网络与此同时,上达关乎社樱安危的民生、民情状况,也是奏折密报的一项重要内容。举凡雨雪、灾害、收成情况、粮价波動等信息,均要在奏折中报告雍正四年互月,福建巡抚奏报雨水过多,米价腾贵,请求调拨谷物救l济。雍正帝在朱批中斥责其没有及时报告:“何鈈预先奏明,而为斯临渴掘井之计”Lj(卷)加强保密制度大力加强保密制度是完善奏折制度的重要措施。在宁夏道鄂昌的奏折上,雍正帝朱批强調:“密之一字,最为紧要,不可令一人知之,即汝叔鄂尔泰亦不必令知假若借此擅作威福,挟制上司,凌人舞弊,少存私意于其间,岂但非荣事,反为取禍之捷径也。”川(鄂昌奏折七年六月十八日折朱批)雍正二年,浙闽总督觉罗满保、山西巡抚诺眠、江苏布政使鄂尔泰、云南巡抚杨名时等人派亲信在京拆看奏折,以便根据朝廷动向,斟酌奏折内容是否合宜,决定上奏与否,对于皇帝的朱批也先行拆阅,以便及早采取应对措施事发后,他們均受到停止使用奏折言事的处罚。为了确保奏折的秘密性,雍正帝即位当月,就命令内外官员上缴康熙朱批奏折,“或抄写、存留、隐匿、焚棄,日后败露,断不有恕,定行从重治罪”同时规定,“嗣后联亲批密旨,亦著缴进,不得抄写存留。”j(康熙六十一年十一月二十七日谕)雍正帝定年羹尧九十二大罪,其中大逆之罪五条,将朱批谕旨原折藏匿,以仿写本交回即为其中之一雍正六年,原任镶红旗满洲都统伯四格以未查参隐匿康熙朱批折子的罪名,竟然被处以斩监候的重刑,虽说其中有政治斗争的深层原因,但以此为罪名予以重惩,亦可见保密要求之严厉。使用折匣是雍囸帝采取的又一保密措施折匣由皇帝颁发,折匣上有锁具,宫中及具折官员各有钥匙一把。凡拥有奏折权的官员每人发给几只,专门用来传递奏折,无匣封装的奏折内廷不予收接实行轮班奏事制度。科道官员被视为朝廷的耳目和鹰犬,负有监督百官、澄清吏治的职责所以,雍正帝對科道官员密折言事作了特殊规定:各科道“每人一日上一密折,轮流具奏或二三人同日各奏一折。一折只言一事无论大小时务,皆许据实陈の。”困(雍正元年二月十六日上谕)实行轮班奏事制度,促使科道官员尽职尽责,使百官的违法违纪行为能及时送达御前,有助于吏治监控机制效能的提高乾隆朝的奏折制度乾隆时期,奏折制度在政务信息沟通和国家决策活动中的地位进一步提升,奏折制度有了进一步发展。扩大具折訁事官员的范围及言事的内容各省盐政、关差,新疆各处办事大臣以及道员委署两司者均获得具折言事的权力,奏折言事的范围则扩展到人ロ和粮食收成的统计数字、城垣完固情况,太监家属为非作歹情况,逃犯、洋盗缉查、每月粮价波动等情况。凡有杀死一家二人以上的案件,督撫均要专折具奏废止奏本,精简题本,提升奏折地位。鉴于奏本的功能日见萎缩,乾隆十三年废止奏本,以往使用奏本之处概用题本,以杜绝内阁、通政使可借公私之名在题奏之间上下其手的弊端乾隆十五年,由内阁会同通政使司将各省督抚所进本章通行查核,分别定式通行,以规范题夲的使用。为了解决题本和奏折重复使用的问题,乾隆五十八年,凡应用奏折的不必复行具题,应具题者不得再用折奏这样,奏折原有的私人文書特性消失,从此成为正式的国家行政文书,具有了法理上的地位,随后又明确划分了题本和奏折的使用范围,使之名正言顺地成了主要的上行文書。分别轻重缓急,规范奏折递送有关军情和紧急事务的奏折必须使用骚递,寻常事务,具折人只能差员资送。该用释递不用,不该用而用,都会受到申斥或处分鉴于违规使用释递的情况多有发生,乾隆五十五年八月专门颁布谕旨规定,各省督抚如非紧要事务,俱不准滥用释递。倘不知輕重,仍沿旧习,必治以应得之罪,不能稍为宽贷完善奏折传递制度,严防内外勾结。为了保证奏折及时送交御览,乾隆帝改变了以往御门听政日奏事处不转呈奏章的旧例,规定御门听政日若有奏章,一体接受呈览随着奏折数量增加和作用提升,专派御前侍卫一员负责稽查,以防奏事官中與朝臣勾结。同时还严令除军机处应奏事件仍旧交奏事太监呈进外,其余一切奏折均由奏事官员转交,大臣官员不得与太监交谈,违者从重治罪乾隆朝还规定了奏事处人员定期更换制度,以防范任职时间过长所可能带来的弊端。二二与题奏和历代章奏制度相比,康雍乾时期的奏折制喥在具奏主体、传送办法、文书形式乃至处理程序诸方面都有自己的独特之处,其功能和作用在很多方面也是前所未有的对此,雍正帝在《朱批谕旨》闭(卷首上谕)中有如下一段说明:(肤)受皇考圣祖仁皇帝付托之重,临御寰区,惟日孜孜,勤求治理,以为敷政宁人之本,然耳目不广,见闻未周,哬以宣达下情,洞悉庶务,而训导未至,浩诫未详,又何以使臣工共知肤心,相率而遵道遵路,以继治平之政绩,是以内外臣工皆令其具折奏事,以广谙讯,其中确有可采者,即见诸施行,而介在两可者,则或救交部议,或密谕督抚酌夺奏闻。其有应行指示开导及戒勉惩傲者,则因彼之敷陈,发肤之训谕,每折或手批数十言,或数百言,且有多至千言者,皆一出己见,未敢言其必当,然而教人为善,戒人为非,示以安民察吏之方,训以正德厚生之要,晓以福善祸淫之理,勉以存诚去伪之功,往复周详,连篇累犊,其大旨不过如是,亦既掸竭苦心矣这段话基本上说出了奏折的功能和作用,但并不完全,其中有些功能和作用是君主不会公然说出的。全面概括奏折制度的功能和作用,可以归结为六个方面:信息收集传统的章奏文书也具有传送信息的功能,泹康雍乾时期的奏折制度在信息传递上具有及时、秘密、可靠、实用等突出优势奏折由专人送达,紧急文书可使用骚递,甚至可用日行八百裏的释递送至京城。到京后直接交内奏事处转呈皇帝批阅这种信息直达方式周转环节少,信息通道畅通无阻,可以保证信息的及时送达。奏折使用折匣加锁封装,又以专人递送,直达宫内,由皇帝亲览,一方面可有效防止机密漏泄,使皇帝独享信息资源,最符合君主“独视、独听”的要求叧一方面信息未经他人之手,既避免了信息的失真,也防止信息经有关部门审查、复核、筛选造成人为的漏失常规的章奏为格式所限,多为官樣文章,空话废话多奏折不为套路所限,据实道来,言之有物。皇帝还经常指令具折人提供所需情报,故其真正为皇帝急需的信息多,实用价值更高有权具折言事的官员均为皇帝亲信或要员,为皇帝所倚重,其奏事不得与他人相商,须独自亲笔书写,而皇帝则从多个独立渠道获取信息后相互茚证,故而其真实性比传统章奏更为可靠。,诸询君主有“孤家”“寡人”之称朱熹对君主的“圣明”就表示怀疑:“人君深居九重,安知外间許多曲折”s(卷)君主的经历和处境都使其决策能力受到相当限制。因此,完全独断专行在实践中是根本行不通的通常情况下,国家重大决策关系到整个统治集团的利益得失,皇帝多半都要依靠官僚集团出谋划策。实践中,奏折的谐询作用一般是在朱批中提出问题和要求时发挥作用的如耗羡归公是雍正朝的一项重大改革,雍正帝举棋不定,便征求宠臣年羹尧的意见:“此事联不洞彻,难定是非,和你商量。你意如何”叫(第函)庶瑺考试已经由翰林院阅卷定出名次高下,雍正帝又把试卷秘送年羹尧,令其将文章“尽力速速看来”u(第涵)再如河工问题,雍正帝曾多次谐询河噵总督齐格勒,令其“悉心通盘打算,酌量为之”。#(齐格勒奏折三年十二月十五折朱批)有人揭露河工备料的弊端,雍正帝匿去奏折人名字,交齐格勒“尽心筹画”齐格勒报告事情原委后,雍正帝在其奏折上批道:“今览尔奏,联洞彻矣。”〔】(齐格勒奏折四二月初九日折朱批)湖北布政使┅职空缺,雍正帝令大学士、尚书、都御史、侍郎、副都御史等人“各保一人,密折封奏”,供其从中挑选对于奏折中反映问题的处理,朱批中瑺有“该部议奏”的批语,这是要求有关部门讨论议定后奏报皇帝,供皇帝斟酌采纳,这种“议奏”显然也具有供皇帝洛询的功能。协商君臣商議政事是奏折的主要内容,也是以往的章奏文书所不具备的功能康雍乾三朝的许多重大决策都是君臣之间在奏折上反复论证磋商之后形成嘚。臣下的奏折和君主的朱批可以看作是一种笔谈,双方借以讲述各自的立场、观点,臣下提议,君主发问,臣下辨析,通过奏折和朱批多次往返,直箌君主采纳或否定如摊丁人亩,雍正帝曾与山东巡抚黄炳、直隶巡抚李维钧等地方大员在奏折中反复论证耗羡归公、养廉银的改革曾与湖廣总督锡广仁、山西巡抚诺眠、河南巡抚石文悼、山西布政使高成龄、河南巡抚田文镜等人在奏折中经常探讨改土归流则与湖广总督杨广仁、广西巡抚李级、贵州提督马会伯、云南巡抚管云贵总督事鄂尔泰多次分析,最后在臣下建议的基础上形成了正确的决策。特别是对于那些专业性较强的问题,这种沟通对决策的作用尤为重要商议形成的决策可以减少失误,具有较强的可行性。,沟通君主与臣下之间的关系是以權力、地位为基础的政治隶属关系处于权力顶端的君主在享有至尊至贵的无上荣耀时,也承受着孤独与忧惧。他必须时刻提防着宫廷内外窺伺皇帝宝座的野心家,他必须防范与之共天下的官僚们离心离德和亿万子民揭竿而起因此,他需要亲信,需要死心塌地为其效力的“忠臣”。而这种效忠关系仅靠政治关系维系是远远不够的奏折制度与传统章奏制度的一个重要区别就是,它可以为君臣之间的情感沟通搭起一座橋梁。通过奏折,不仅臣下可以向皇帝表忠心,更重要的是君主可以把自己的好恶亲疏传递给臣下,使臣下自视受到君主的青睐和信任,对君主感恩戴德,忠心耿耿,至死不渝其实,在奏折产生伊始,有权使用奏折这一资格本身就表明了君主的特别信任。以严猛著称的雍正皇帝更是把示意親近、结好臣下的手段在奏折上发挥得淋漓尽致年羹尧是雍正继位的政治柱石之一,雍正帝在朱批中称其是自己的“恩人”,“不但联心倚眷嘉,联世世子孙及天下臣民当共倾心感悦,若稍有负心,便非联之子孙也,稍有异心,便非我朝臣民也”。〔’‘〕(第函)在曾静案的处理过程中,雍囸帝在川陕总督岳钟琪的奏折上朱批道:“联与卿君臣之情乃无量劫之善缘同会,自乘愿力而来,协联为国家养生者,岂泛泛之可比拟联实嘉悦之臸’,〔‘”议巧”)“凡谕卿之旨,少有口心相异处,天祖必延之。联之诚实,卿必尽知而卿之忠赤,联实洞晓联惟朝夕焚香,对天祖叩头祝愿,祁峩良佐多福多寿多男子耳。五内欣悦览之”仁’”〕(托)田文镜年已七十,雍正为示恩宠,竟将自己服用的“可以广嗣,屡经应验”药方送给田,唏望他能再得儿子。上述情形尽管有点肉麻,但它怎能不使臣下为之感激涕零,为之肝脑涂地以报万一呢监控奏折是一种秘密文书,用来传送举報材料正是用其所长在这个意义上,它与现今检举信的功能类似。不同之处在于:奏折的使用范围有严格限制,检举信则没有限定主体资格具折人有时会奉命报告监督对象的情况,而检举信则全凭举报人的个人意志自由提供检举材料因此,密折不同于检举信,而是告密书,“上司孰公孰私,属员某优某劣”,甚至监察官员均在考察之中。雍正帝要求湖南布政使朱纲密查湖南巡抚王朝恩,朱批说:“汝其事事留意,看其居心行事,倘尐有不妥处,密奏以闻”为了防止朱纲隐情不报,还特别告诫:“如稍隐匿,不以实告,欺蔽之咎,汝难辞也。”’(朱纲奏折二年九月初五日折朱批)康熙帝认为,允许密奏本身就可以对官吏产生约束作用,“诸王文武大臣等,知有密折,莫测其所言何事,自然各加惊惧修省矣”〔川(卷)官僚们互楿监视,各存戒心,自然要时时检点自己的言行。康、雍、乾三帝还经常在朱批中评价臣下的表现,或批评斥责,或嘉许赞扬,从正反两个方面对臣丅进行激励和控制朱批还被用来传递皇帝秘旨,分化瓦解朋党势力。在铲除年羹尧集团时,雍正帝就利用朱批分化年党,孤立年羹尧给李维鈞的朱批说:你同年的关系是奉旨形成的,不用害怕,但要同年逐渐疏远。在王景撅奏折的朱批上说:你虽然为年所荐,但不要依附于他,须知“联非姩羹尧能如何如何之主也”甚至于采用离间手段,如在宋可进奏折上朱批道:“年羹尧颇不喜尔,尔须加意防范,勿露破绽,被伊指摘。”叫(宋可進奏折三年三月初一日折朱批)通过朱批,又打又拉,把百官玩弄于股掌之上,把官僚机器牢牢控制在自己手中帝王南面之术在这里可谓是达到叻极致。指导命令奏折上的朱批由皇帝亲笔书写,代表了皇帝的旨意,但朱批在法理上的地位尚不可与正式诏令等同视之朱批系针对一人一倳而发,不具有法的普适性。皇帝使用朱批处理政务就如同政府首脑给下级的批示,其性质属行政指导意见或行政命令以非正式法令对政务進行实质性处理,特别是以之对政务处理过程进行具体指导,反映了康雍乾三朝君主不仅是国家元首,同时还是政府首脑。一身二任表明国家权仂已向君主手中高度集中,这是君主专制强化在政体上的一个典型表现试以曾静案为例:雍正六年,湖南诸生曾静遣其弟子张煦投书川陕总督嶽钟琪,以其为岳飞后代与满人有不共戴天之仇为由劝其举兵反清。岳大骇,收审张熙,并在奏折中详细汇报了事情的来龙去脉和审讯过程雍囸帝朱批道:??此事在卿利害所关,肤量卿不得已而然。但料理急些了,当缓缓设法诱之,何必当日追问即加刑讯伊既有是胆为此事,必是一亡命閡不畏死之徒,便解京亦不过如此审问,伊必料无生理,何能得其实情可从容暂缓,徐徐设法诱问,或此间有探问消息之同来人亦未可知,未必止此一囚来也,秘密访拿或问他言:“将你情节书字未曾尽奏,将大概情节奏闻,有旨言你必系疯痴之人,不然,此人岂无耳目着随便发放你,并未动大怒。”如此言毕,作卿意,将圣祖六十年深恩厚泽、百姓沦肌淡髓,肤继统六年勤政爱民,将各省联加恩于百姓之善政、整饰官防、大法小廉、用人行政处,将肤待卿之恩、卿便负恩而势亦不能处,详细开示,宣肤之仁爱公明,“汝等亦系人类,何不思在光天化日下共享太平之福,而造此无故涂毒生靈之念便就你这一人聪明胆量,不论文武,足可以取功名、干世业,只就你今日不审本宪之心迹,不料本宪之能否,如此孟浪轻生,取笑天下后世,实为汝惜之耻之据汝所言,似非汝一二无知之人,必有有识见人将你性命为伊等侥幸之谋也,何不将你送之死地之仇人举出”或如此再不然,“看你洳此豪杰,则伊师又不知何超越之人物,汝既言六省一呼即应,汝同事人各省必多,何不回去将伊等劝化归正为国家臣子,不但不徒死于匪类,抑且垂洺竹帛矣”。将此等言语诱问看,再将本朝得天下之正,待前朝之体,实前明之恩代也再将明时百姓不聊生之处,本朝百姓蒙福处,备悉言之将伊聽闻对答辞色,不必隐讳,一据实奏闻,再另有旨谕。【“(、一)在这段批语中,雍正皇帝先是指出岳钟琪“料理急些了”,而应“缓缓设法诱之”,又提示注意访拿“探问消息之同来人”,然后对审讯思路和语气设计了几种方案,甚至对如何问话和劝诱都作了具体说明在这里,没有君令如山嘚赫赫天威,没有高高在上的大话空话,皇帝像一个循循善诱的教师辅导学生如何解题,又像一个经验丰富的老探长告诉新来的警员如何办案。嘫而,“管理即权力”,皇帝正是在这种指导中剥夺了臣下职权范围内应有的独立管理权皇帝的指导越具体,君臣之间权力分配的天平就越向瑝帝一方倾斜。三在康熙皇帝统治时期,中国形成了一个疆域辽阔、民族众多的统一集权国家人口众多且增长迅猛,食物需求急剧增加给清迋朝带来了巨大的压力,并使各种社会矛盾大大加剧。在康乾盛世频繁出现的抢米风潮和秘密会社等各种形式的反抗活动威胁着王朝的统治穩定对一些规模较小的动乱,地方官员担心政绩考核受影响而遭到参罚,“竞相讳盗,隐瞒不报,朝廷无由得知”。下情不能上达是国家政治安铨的一大隐患,正式渠道不能正常履行信息收集功能,促使清朝统治者着手发展由其个人直接操纵的秘密情报系统满汉矛盾是少数民族出身嘚康雍乾三代帝王必须面对的又一难题。对于满族贵族,一方面要维护其各项特权,另一方面要防止其胡作非为,激化民族矛盾和阶级矛盾,同时還要应对先进中原文化的冲击,维持其民族传统对于汉族官僚,不能不利用他们组建规模宏大的统治网,但又对他们心怀戒惧,担心他们离心离德,唯一可行的选择是利用的同时加强监控,在传统的监控方式不能令其满意的情况下,寻找新的防范措施便势在必行了。清王朝统一后,如何协調各民族的关系,尤其是各民族与中央政权的关系,对于社樱安危至关重要,而民族问题往往又和边疆问题交织在一起,这就要求增强清王朝的控淛能力,尤其是快速反应能力康雍乾时期还面对着空前复杂严峻的国际形势。明清之际,西方殖民者凭藉船坚炮利在我国东南沿海一带不时進行武装挑衅,进行抢掠活动,并侵占澎湖列岛、台湾岛,驻足澳门沙俄则在陆路进行疯狂的领土扩张。日趋紧张的周边环境要求清王朝提高其信息收集能力和决策应变能力此外,清朝内部皇位继承权的归属问题,使康雍乾时期的宫廷斗争格外尖锐,各皇子分朋结党,互相倾轧,从朝中夶臣到八旗将领,从宫中太监到地方督抚,纷纷被卷人到一场又一场的兄弟阅墙之中。这不仅使皇族内部杀机四伏,险象环生,也严重干扰了国家權力的正常运行,影响到整个国家的政治稳定,甚至还直接威胁着皇帝的权位乃至生命在这种情况下,要防止被人架空或取而代之,皇帝也巫需建立完全由其个人掌控的秘密情报网和亲信关系网。多事之秋多有兴革的时代背景迫使清政府通过制度创新来强化国家的统治能力奏折淛度就是上述历史背景下的一个政治产物。与传统的章奏制度相比,奏折制度蕴涵着更多的科学决策的因素首先,通过奏折专递,折匣封装,减尐转呈环节,设置督察人员,奏折由皇帝拆阅等,实现信息秘密传送,符合信息安全性要求。其次,奏折可以利用国家释传系统递送清代释递有日荇三百里、五百里、六百里等不同等次,具折人可根据情报性质作出不同的选择。到京后直接交内奏事处,缩短了奏折运行时间,符合信息传送嘚及时性原则再次,严格规范乘释递送奏折的行为,对于不分轻重缓急滥用骤递予以惩戒,以保证重要信息的优先递送。明确区分题本和奏折嘚适用范围,无关紧要的信息不准使用奏折,以排除不必要信息的干扰,保证了信息通道的通畅最后,一省一地多人拥有奏折言事权,形成各自独竝、彼此隔绝的信息收集和传送渠道,可以相互比较印证,有利于识别真伪,防止错误信息的误导。信息真实性的提高可以为客观合理的判断和決策提供必要的前提奏折制度的上述长处是对中国历代政治管理经验的总结和升华,充分展现了康雍乾三代皇帝高度的政治智慧和制度设計水平。它对于提高政府工作效率,加强国家的政务决策能力和政治控制能力,起到了不可替代的作用其中的某些合理因素作为决策的参考臸今仍有一定的借鉴意义。但是同时还应该看到,这一制度毕竟是君主专制制度的一个组成部分,其本质是为强化君主权力服务的因此,君主淛度固有的一些缺陷必然会在奏折制度上有所体现。例如:就其信息来源而言,有权使用奏折的人或为皇帝亲信,或为朝廷内外的大臣,这些人均屬官僚上层,其信息来源相对狭窄最为了解民情民意和政策得失的下层官员没有奏折使用权,必然会影响对社会下层情况的了解,限制君主的政治视野。就这一点而言,清朝尚不如宋朝的信息来源广泛,宋朝的下层官吏和百姓还是可以向皇帝上奏的人的精力是有限的,皇帝也不例外。清朝章奏制度中题本和奏折并存,每天送到皇帝手中的题奏数量之多,是常人难以招架的雍正帝曾说:“各省文武官员之奏折,一旧之间,尝至②三十件,多至五六十件不等,皆联亲自览阅批发,从无留滞,无一人赞襄于左右。”困(八年七月初七日谕)据统计,雍正元年朱批奏折至少在件以上,處置各类题本总数为件雍正二年题本总数更高达件上述数字与雍正自说是完全吻合的。数量众多的文件日复一日地堆积案头急待皇帝处悝,其中有多少朱批经过深思熟虑在那些凭一时感觉作出的决策中又有多少合理的成分呢奏折制度是为皇帝专权服务的,通过奏折制度,康雍乾彡帝不仅将议政王大臣会议完全架空,而且将中枢机关内阁视若闲曹,摈弃了满族早期民主共议制的残存和国家政务决策的正常体制通过扩夶具折言事官员的范围,大批地方官可以与皇帝直接联系,一方面方便了皇帝直接指导和控制地方行政,另一方面也削弱了各省督抚的权势,最终使中央和地方的权力一律向皇帝集中。具有雄才大略的统治者建功立业需要大刀阔斧,雷厉风行,奏折制度作为打破各种程式规矩的束缚,启动各种政治资源为其所用的一个杠杆,可以说是助成其辉煌成就的如意工具当然,这种工具犹如一柄双刃的利剑,如果它为昏君、暴君所用,将会產生恶劣的后果则是不言而喻的。参考文献:「〕秦国经,中华明清珍档指南【M〕北京:人民出版社,【」康熙起居注〔M〕北京:中华书局,〔」李煦奏折〔M北京:中华书局,「」关于江宁织造曹家档案史料「M」北京:中华书局,ts〕朱批谕旨仁M〕上海:点石斋缩印本,光绪十三年刊,台北:商务印书馆,【」清实录·世宗实录〔M〕北京:中华书局,「」冯尔康雍正传〔M〕北京:人民出版社,〔」清实录·高宗实录【M〕北京:中华书局,〕朱子语类M北京:中華书局,【ro」中国第一历史档案馆清世宗朱谕「Z〕冯尔康雍正传〔M」北京:人民出版社,〔」故宫文献馆,文献丛编〔M」北京:故宫印刷所,〔〕大义覺迷录【M〕上海:上海书店,仁」清实录·圣宗实录〔M」北京:中华书局,Studyofs沈retNlemor姗SystemintheRei,”ofKa叫笋i,YOI褪夕hengand切anlongHJIJi一bai(Facuztyof加二,slu面刀汰,ngUni*rsits,Jinan)Al万tract:Theseeretmemorialto飞hetllrolleasaninstitutionwasinitiat司intherei,ofKall郎i,highlihgt曰andilllprovedinthereignofYongzheng,and~~tedandstandardizedinthereignofQianlongThetrallsfomlationofthem~altothethrorlefronlopentosecretandfn刀unoffieialtoOffieialaprocessofstandardizationandlegalizatlonThesecretmemonalinstitutionacquir司suehfunctionsasinfom〕atlon罗th函眼,?sulti眼,negotiating,cornmurnicati呢,moniton昭,guidi飞阴de茚~ndingthat叩enmemonaltothethronehadnotl)粥ess改linPreviousdyllostiesAsa即liticalPn月uctuderspeCialhistoricaleireumstanees,itrepresentstheautllor,ities’effrttostrellgthentheirillfonnatlon一郎th明ngcapaeitiesthroughinstitutionalrenovationSineeitcontainedfae()rsofrational浏iey一decision,itplaye(anirreplaceableroleinraisi眼thegovernment’。worki眼effieiencyandheighteni飞thestate’adlninis、rative印liey一makingand州iticalcontrolling份洋bilitioAsaninstruxnentofmonarehicalIx,刀ereentral二tion,it习义〕disPJay司thedrawbaeksinheonti:the,nonarehieals外tol·Keywon如:Ka鲍xiYon郎hengQianlongsecretm~rialtotheth)neinforlnationcornmunicati眼〔责任编辑李平生〕
