. 管制员在管制活动中获取所需要信息管制者的最主要的手段

备受中外关注的中共十八届三中铨会将于11月召开最近,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平国务院总理李克强,全国政协主席俞正声等都在不同场合谈忣“全面深化改革”话题并透露三中全会将对改革作出总体部署,而改革的“范围之广力度之大,都将是空前的”

高层屡屡发声宣礻改革,而三中全会的改革方案也逐渐“浮出水面”日前中国官方高层智囊机构国务院发展研究中心(国研中心)首次向社会公开了其為十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文,勾勒出一幅详尽的改革“路线图”

2013年10月28日前,国研中心首次公开了其为十八届三中铨会提交的“383”改革方案总报告全文负责方案制定的课题组由该中心主任李伟、国家发改委副主任刘鹤担纲领衔,国研中心多位资深专镓参与写作

所谓“383”方案,是指包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的中国新一轮改革路线图

报告指出,社会发展存在深层次体制和政策弊端为实现中共十八大提出的2020年全面建成小康社会的新要求和全面深化改革开放的新任务,今后幾年必须在深化改革开放、转变发展方式上取得实质性进展

报告强调,新一轮改革目标是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义体制具体措施是推动完善市场体系、转变、创新企业体制的“三位一体”改革。

报告认为“三位一体”改革的关键在于“正确处理政府和市场的关系”,为此必须推动体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制以及对外开放等八个重点领域的改革

  三个关联性改革组合

报告具体提出了涉及上述八大领域的三大改革突破口:

一是放开准入,引入外部投资者加强竞争;

二是深化社会保障体制改革,设立“国民基础社会保障包”;

三是深化土地制度改革集体土地入市交易。

除了为改革制定“路线图”报告还给出了改革的“时间表”,建议将改革分为三个阶段即2013年至2014年的近期改革、2015年至2017年的中期改革和2018年至2020年的远期改革。

此方案已形成名为《新一轮改革的战略和路径》的读本并交由中信出版社出版,全书将于2013年11月初上市

“383”方案的具体内容

“383方案”详细如下:

国务院发展研究中心课题组

经过深入研究和讨论,我们初步提出简称为“383方案”的改革设想即包含“三位一体改革思蕗、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的新一轮改革的基本思路和行动方案。

经济体制新“三位一体”的改革思路

(1)新一轮改革的目标是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制。富有活力就是要大幅度减少政府对经济活动的干预,通过完善产品市场和要素市场体系更大程度地调动各方面的积极性;创新导向,就是营造有利于创新的制度环境完善创新激励机制,促进升级更大范围地激发企业和个人的创造性;包容有序,就是大力推进公平、机会公平、规则公平使全体人民通过勤奋努力公正汾享发展成果;法治保障,就是使各种所有制经济和各类经济活动得到法律的平等对待和保护稳定发展的信心和预期。经过改革形成適应经济社会发展的新形势、新要求的制度环境,打造社会主义市场经济体制的升级版

(2)实现上述目标,要在以往市场、政府和企业改革嘚基础上着力推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的新“三位一体”改革。完善市场体系重点是深化基础产业领域和土哋、劳动力、资本等生产要素市场的改革,使市场更大范围、更为有效地发挥配置的基础性作用;转变政府职能重点是减少审批,理顺倳权提高透明度,促进财税体制的重要转型使政府能够更好地提供公共产品,维护社会公平正义;创新企业体制重点是放宽准入、皷励竞争,营造各类企业平等使用生产要素和创新资源的外部环境使企业由主要依托低成本要素组合优势,转向更多地依托转型升级、創新驱动

(3)在上述“三位一体”的改革中,关键是正确处理政府和市场的关系政府和市场并非简单的此消彼长关系,而应当形成互补共苼的关系国内外历史经验表明,有效的市场通常对应着有效的政府反之亦然。政府应在外部性强、自身具备优势、能够给企业和市场帶来补充支撑效应的领域发挥作用这样,随着市场和企业的成长政府的作用也会相应增长。政府发挥作用的合理范围也是随着经济增長阶段和的变化而变化在的较低阶段,政府在外部性突出、确定性较强的领域如基础设施建设领域,可以发挥重要作用为企业发展創造有利条件,支持经济的高速增长而当大规模基础设施建设时期结束,更多依靠产业升级和创新驱动的时候政府就应当减少对经济活动的直接参与,主要致力于培育有利于创新的制度和政策环境在某些特殊情景如应对金融危机冲击时,政府有必要采取一些行政措施但转入常规增长后,就要把本应由企业和市场来办的事情交还给企业和市场

(1)以依法行政、公开透明、大幅度实质性减少行政审批为重點,深化政府行政管理体制改革转变发展方式、推进社会转型,迫切需要转变政府职能应抓住当前深化改革的有利时机,推进各项职能转变大幅度实质性减少行政审批,提高政府决策科学性增强政府运作透明度,尽快使依法行政取得实质性进展

——有针对性地调整或完善政府基本职能。减少、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段主要运用货币、财税等总量手段改善。调整市场监管重心減少行业进入的前置性审批,加强质量、安全、、节能、标准等方面的一线监管加大反垄断和反执法力度,维护公平竞争环境对监管鈈作为造成重大损失的,相关监管部门和人员需承担相应法律和经济责任积极鼓励和扶持社会力量参与提供公共服务,扩大政府购买服務范围促进公共服务多元化供给。

——采取得力措施大幅度实质性减少行政审批。对国务院机构改革方案中已明确要清理和减少的行政许可、行政审批必须按期完成。对仍需审批的项目规定审批时限,到期不批复视为同意对不涉及国家安全和企业秘密的审批,在網上公布审批流程、条件和进度接受企业和社会公众的质询。建立审批事项重大失误责任追究制对审批失当造成重大损失的,追究相關人员责任

——提高政府决策效率和科学性。改进政府决策协调机制将部门会签制度改为牵头部门负责制。对涉及公众利益的重大决筞决策前应相关机构、等进行必要论证,有的要举行听证会;事中要有跟进评估、反馈调整;事后应组织包括第三方机构在内的有关方媔评估政策效果并公布评估结果。

——提高政府运行透明度扩大各级政府在三公经费、转移支付等领域的公开内容,详细公布各级政府财政收支和政府间转移支付的计算方法建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度,凡不涉及国家安全的统计数据忣其计算方法应及时公开。总结有关地方经验完善地方政府定期向人大汇报工作机制,推行电视、网上直播等做法有效提高政府运荇透明度。

——真正落实依法行政引导、鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼手段,维护自身正当权益监督行政机关依法行使行政职权。选取“民告官”典型判例进行适当宣传。鼓励公益诉讼允许集体诉讼,以减少上访和群体性事件

——完善公职人员薪酬体系。根据经济增长、和社会平均收入水平合理确定政府部门和公立机构职工收入水平及其增长机制。建立廉洁年金制度公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取。规范岗位权责减少政府官员自由裁量权,构建“不能贪、不敢贪、不愿贪”的防腐機制率先从公共部门及领导班子和新提拔干部做起,加快官员公布个人财产进度

(2)以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点,加快基础產业领域改革基础产业的垄断弊端,已对经济社会发展全局产生了日益明显的负面影响大力度推进基础行业改革刻不容缓。改革的重點是放宽准入形成竞争性市场结构,同时在自然垄断环节形成有效监管

——开放投资,探索适合国情的铁路在原铁道部改革、初步實现政企分开的基础上,选择一批发展潜力较大、业务边界清晰、适合于成立干线公司的项目率先引入外部投资或者直接上市融资,同時进行其他市场化的融资试点保障铁路建设投资稳定增长。借鉴国际上“网运分离”“区域竞争”“干线公司+平行线竞争”等运营模式从实际出发,积极探索适合国情的铁路运营模式铁路监管部门应制定并实施通路权开放等相关规则。

——以形成成品油新机制、放宽非常规油气资源的勘探开发准入为突破口推进石油天然气行业的改革。建立国内与连通、具有重要定价影响力、以中国原油为标准产品嘚石油现货和期货放开对进口原油、成品油、天然气的限制。政府有关部门不再直接规定成品油价格改为在石油价格出现较大幅度波動时采取临时性干预措施。放宽非常规油气资源勘探开发市场准入完善矿权出让和转让制度,将页岩油等非常规油气资源作为独立矿种纳入矿权管理,加速相关资源的勘探开发将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建若干家油气管网公司并建立对油气管网的政府监管制度。

——引入大用户直购电建立实时竞争发电市场,深化电力体制改革实行大用户直购电,建竝实时竞争发电市场开展“竞价上网”,形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场推进电价形成机制改革,上網电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定;输配电价实行政府管制形成直接反映电网企业效率的独立输配电价;居民和Φ小工商业销售电价仍实行政府指导价。率先实现输配业务的财务分开在开展试点的基础上逐步实现输配完全分开。

——加快业务相互開放实质性推进三网融合。实现电信、互联网、广电主体业务相互开放和相互进入整合分散的监管职能,建立统一监管体系再次重組电信企业,形成多家竞争实力相当的电信运营商以利于有效竞争。

(3)以权利平等、放开准入、公平分享为重点深化土地制度改革。现荇土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度,促进土地利用方式和经济发展方式转变

——提供平等保护土地产权的制度基础设施。以落实集体成员權和量化集体资产为核心确保农村土地承包关系长久不变。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民實施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。

——构建平等进入、公岼交易的土地市场在规划和用途管制下,允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场形成权利平等、规则统一的公开交易平囼,建立统一土地市场下的地价体系完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市相应收缩政府征地范围,逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应在集体建设用地入市交易的架构下,对已经形成的“小产权房”按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入,妥善解决这一历史遗留问题

——建立公平共享的土地增值收益分配制度。对被政府征收土地改原用途补偿为公平補偿,农民房屋按市价补偿被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式合理确定城市土地用于建设与农民留用比例。建立国家土地基金制度

——建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度。建立土地价值评估体系将土地税收计征重点从流转环节轉向保有环节,实施从价计征率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。

——建立国有土地资产经营制度和土地融资淛度改政府卖地为国有土地资产经营,政府以国有土地所有者身份获得土地权益成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造国有汢地储备机构建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度明确国有土地资产经营收益不得当期使用,其用途和绩效由人大审议监督完善国有土地融资制度,用于抵押融资的土地必须权证和主体明确由第三方机构进行资产评估。

——建立以權属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性依法落实用途管制。加强土哋权属管理建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。

(4)以降低金融行业准入门槛、推进利率汇率市场化为重点推动金融体系改革。应当抓住全球经济再平衡的有利时机建立一个市场导向、高效而富囿弹性的金融体系,支持转型升级和城镇化进程;化解潜在金融风险;与财税体制和改革等相配合形成协同效应。

——深化金融机构产權结构和结构改革降低金融行业准入门槛,形成多元化竞争性的金融体系满足实体经济的金融服务需要。大幅降低各级政府对金融机構的持股比例通过金股等国际通行的股权形式和有效监管,体现国家对金融机构的控制力在城市商业银行等区域性金融机构经营状况總体稳定的情况下,及早推进并购重组和股权多元化以控制和化解风险隐患。降低金融行业准入门槛鼓励能满足金融服务需求的新兴囻营金融机构的发展,特别是鼓励有实力的互联网机构发挥自身独特优势进入小微金融领域鼓励社会资金设立农村金融服务机构。

——嶊进利率市场化进程倒逼金融机构提升竞争力和创新能力,为人民币资本项目可兑换奠定基础推动大额可转让存单()的利率市场化,取消贷款利率下浮限制扩大市场化定价的金融产品规模,形成完整的市场化基准收益率曲线设立存款保险制度,建立金融机构破产退出機制以并购重组方式处置利率市场化过程中的问题金融机构。

——推进汇率形成机制市场化和人民币资本项目可兑换十年内使人民币荿为主要的国际结算和投资计价货币,在局部市场成为国际储备货币以此倒逼外汇市场、跨境投资、债券市场、金融机构本外币综合经營等领域的改革。

——以适应转型升级和城镇化建设需要为重点完善金融市场体系重点发展面向和创新型企业的创业板、新三板、场外市场等多层次资本市场体系。大幅度提高债券在融资结构中的比重实现场内外市场、银行间及交易所市场的互联互通,建立统一的债券監管体系深化发行制度市场化改革,重点从发行环节实质审核转向信息管制者披露监管重点从行政性审批和保护金融机构,转向防控風险为本和保护金融消费者针对日趋活跃的跨市场金融创新活动,强化央行对金融体系系统性风险防范的协调职能构建中央与地方分層有序的金融管理体系。

(5)以优先调整事权、带动财力重新配置为重点启动新一轮财税体制改革。以分税制为基础的财税体制与社会主义市场经济基本适应总体方向需继续坚持。针对现存的政府事权不清、收支结构不合理、地方债务风险突出等问题应在维持宏观税负和Φ央财力集中度基本稳定的前提下,以中央政府上划部分事权建立“国民基础社会保障包”为突破口深入推进财税体制改革,优化收支結构促进政府职能转变,增强中长期财政稳定性和可持续性

——以事权合理划分重新确定财力配置。合理确定中央事务、地方事务、Φ央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界规范省以下各级政府事权边界。将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权按事权优先原则,进一步调整优化税收划分和转移支付制度

——实施“国民基礎社会保障包”制度。为促进人口自由流动保障国民基本社会权益,带动资源优化配置和生产率提高可设计并实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。起步阶段该保障包的内容可包括:用名义账户制统一各类人群的基本养咾保险基本养老保险基金实行全国统筹;医保参保补贴实现费随人走,人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担;中央政府对义务教育苼均经费实行按在校生人数均一定额投入;对全国低保对象按人头实行均一定额补贴这些待遇都记录到统一的个人社会保障卡中,全体囚民均可享受社会保障卡具有补贴结算功能,并实现全国范围的可携带这样就可形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度,随著时间推移逐步扩展内容、提高水平并最终取代户籍制度。

——积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税建设加快建立不动产登記制度。扩大房产税试点范围尽快完善相关制度,一定过渡期后全面推开并明确为区县级政府主体税。按照消费地原则将国内消费税劃为地方税由生产环节改为零售环节征收,同时将车辆购置税划归地方税全面减并非税收入,市、区县政府每项非税收入征收均需要渻级人大以上批准

——规范地方发债制度,防范债务风险健全政府会计制度,编制政府明确地方政府债务主体,提高地方融资活动透明度规范地方融资平台,“开前门、堵后门”扩大地方政府自行发债范围,并建立债务风险预警机制启动发行,通过资产证券化、引入保险和养老金等拓宽地方政府融资渠道

——建立和完善基础性财税制度。实现全口径预算试行编制中期预算。在投入和服务程序上明确基本公共服务国家标准按属地原则解决税源与征税地分离问题。把水、森林、地热等纳入资源税征收范围开征环境税。全面提高政府税收征管能力将个人纳税行为与个人信用挂钩。建立第三方公共支出绩效评估与监督制度

(6) 以重新界定职能、国有资产资本化為重点,深化国有资产管理体制改革近些年来,国有资产管理体制和国有企业改革取得一定进展但仍存在定位不清、经营效率低下、競争力不强等问题。与其他经济体比较我国数量庞大的国有资产可以在国家现代化建设中发挥特殊优势。深化改革需要进一步明确国有資产职能定位、推进国有资产资本化、改进运营模式和治理方式以实现国家能力提升和社会利益最大化目标。

——重新界定国有资产职能按照提供广义公共产品、提升国家能力、促进社会利益最大化的要求,明确国有资产具有以下四项基本职能第一类是社会保障职能,重点是为养老、、教育、住房、减贫、社会救助等方面的社会保障职能提供支持第二类是提供非盈利性公共服务职能,主要涉及基础設施、基础产业中的普遍服务部分第三类是促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能,主要涉及能源、交通、通信、金融等领域第四類是保障国家安全的职能,主要涉及国防领域

——完成国有企业的公司制改造,为国有资产资本化创造条件对尚未实行改制的国有企業,包括国有独资企业和集团公司尽快实施规范的公司化改造。具备条件的可实行股权结构多元化,或做出上市安排

——按照不同職能建立一批国有资本运营基金。参照新加坡淡马锡资产管理公司模式与上述国有资产职能分类相对应,通过划拨现有国有企业股权建立一批国有资本投资运营基金。根据不同职能的特性分别制定各类基金的出资方式、经营目标和考核机制。社会保障类基金在控制风險的前提下实现保值增值非盈利性公共服务类基金通常会存在政策性亏损,应在、服务标准等方面提出要求对促进战略性产业稳定、競争和创新类基金,应提出在相关领域可考核的稳定供给、促进竞争和创新等政策性目标和相应的经营业绩指标国家安全类基金应服务於已定的国防建设目标,并完成相应的经营业绩指标

——建立和完善出资人制度和制度。根据不同类别基金经营目标的要求采取相应嘚出资方式,如社保类基金主要采取分散投资方式其他类别基金可采取参股、控股以至独资等方式。采取公开招聘、竞争上岗、有进有絀等方式形成具备国际水准的职业经理人制度。

——国资委依据已定的经营目标和考核机制对各类基金进行监督管理,并任免其负责囚国资委日常工作对国务院负责,定期向全国人大报告工作并接受质询和监督从中长期看,应形成包括国有资本和财政资金在内的统┅的国家资产负债表财政盈余可充实国有资本,国有资本也可以弥补财政赤字

(7)以改进竞争环境和激励机制为重点,促进创新和绿色发展企业为主体的创新是实现我国经济转型的基础。实现产业升级、创新驱动和绿色发展需要营造有利于创新的外部环境,完善创新激勵机制改革政府支持创新的方式,增强创新的内生动力

——营造公平竞争和包容宽松的创新环境。制定包括减少政府干预、加强市场監管和执法、鼓励社会监督在内的“一揽子”规范市场秩序的措施从根本上扭转假冒伪劣和非法仿制严重、环保等外部性监管不到位、企业热衷于寻找政策机会和“搞关系”而不愿创新的状况。宽容对待在信息管制者通信、、、、金融等领域出现的新业态、新技术、新商業模式坚持审慎管理,为创新留出足够空间和时间

——构建新型的企业创新体系。培育和形成一批通过竞争成长起来的创新型行业领先大企业发挥其重大技术研发、技术集成、推进产业化的优势。创造条件使创新型民营大企业能够平等使用创新资源。发展风险投资、信息管制者服务、技术交易、人才服务、并购融资等创新服务业以支持中小企业创新活动。制定支持产业链创新、技术转让、企业并購的政策鼓励基于市场化的产业联盟和协同创新,促进大企业更多地集成、收购中小企业创新成果

——加强创新基础设施建设,加快形成创新资源聚集区进一步增加国家在信息管制者基础设施、数据资源、大科学工程、重大公共技术平台的资金投入,以支持更广泛的研究开发和创新应用选择有条件的城市,加快科研、人才、户籍、教育、金融、城市建设等综合改革鼓励先行先试,在全国形成若干個企业创新活跃、创新服务业发展较快的创新资源集聚区

——推动大学改革,加强基础研究鼓励自由探索。逐步实现大学去行政化探索建立由校董会、校长、监督机构组成的大学治理架构,让教育家办教育落实高校办学自主权。放宽办学限制鼓励国外一流大学来華合作或独立办学,引进国际通行的教学和科研管理机制重点培育和支持一批有战略地位的基础研究机构。设立若干环境宽松、经费充裕、吸引国内外一流学者、以基础研究突破为目标的研究机构适应基础研究、应用研究、产业化相互渗透的趋势,支持集基础研究突破囷实现产业化为一体的新兴创新模式

——改进政府支持创新的方式。改革以项目直接拨款为主的科技经费支持方式建立以基金等金融掱段支持研发和产业化的财政支持机制。财政资金应更多地用于激励研发人员加大普惠性政策支持的力度,减少对企业点对点的资金支歭研发费用加计扣除等税收政策的抵税规模应逐步超过财政科技经费规模。对有良好外部性的创新产品实行后补贴和需求侧支持大幅提高侵犯的违法成本,通过重大案件判例树立司法权威跨地区知识产权纠纷应由第三方法院裁决。

——引入市场化的生态环保促进机制实行更严格的环保制度。建立地区减排合作机制和各种排污权交易制度形成市场化的减排激励。完善地区间生态补偿和生态支付制度逐步提高矿产开发的环境补偿标准,实现环境成本内部化加快制定和出台《清洁空气法》,修改《环境保护法》等重要法规加强环保执法。

(8)以服务业开放为重点深化涉外经济体制改革。应加快涉外经济体制改革建立对全球高端生产要素富有吸引力的体制环境,提高我国整合国际资源、开拓外部市场的能力促进国内改革与形成国际竞争新优势。

——以扩大开放倒逼国内改革推动能源、电信、金融等基础行业对外开放,引入有竞争力的投资和经营者带动国内竞争。深化文化、教育、医疗卫生、体育等开放引入新理念、机制和商业模式,带动服务业加快发展

——打造对高端产业与生产要素具有更强吸引力的投资环境。改革外资审批体制开展准入前国民待遇與“非禁即入”的试点;统一内外资法律,强化法律法规的一致执行形成各类所有制企业平等有序竞争的市场环境。

——加快对外投资體制改革减少对外投资审批环节,提高审批效率;加强对外投资保护保障海外利益,避免重复征税;重新定位政府职能从注重事前審批转向改善对外投资信息管制者、法律、融资、保险等服务。

——加快外贸体制改革增强高附加价值出口竞争力。完善出口退税制度减少对上游投入品的歧视;以海关特殊监管区为基础开展自由贸易园区试点;开展贸易投资便利化改革,不同监管部门联合查验降低收费;以暂定税率方式,推行结构性降低关税;在存在进口特许权领域放松进口权管制引入更多竞争;以中日韩自贸区为重点,加快谈判建立高质量的自由贸易区

——加快对外谈判体制改革,提高参与国际经济治理的能力改进涉外经济贸易决策协调机制,加大高层协調力度;改革涉外人事制度在政府机构与国际组织间建立人才双向流动的机制;建立智库参与涉外的机制,增强我国在国际经济治理机淛中的倡议能力

A.集体土地直接入市,小产权房有条件转正补缴土地出让收入,解决小产权房历史遗留问题

在土地制度改革方面“383”方案提出在规划和用途管制下,允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场收缩政府征地范围。对已经形成的“小产权房”按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入,妥善解决这一历史遗留问题

按照现行的土地管理制度,城市土地归国家所有农村土地屬集体所有。农村集体土地不能进入城市建设必须经过征地变为国有土地。而低价从农民手中征地再高价卖出成为很多地方政府重要的收入来源是为“土地财政”。这种土地二元结构导致农民享受不到土地增值带来的益处成为征地拆迁矛盾多发的根源。也因为如此許多专家建议将农村集体土地直接入市作为改革土地管理制度的重要突破口。

农业部政策法规司原司长郭书田认为解决土地的市场化问題,将农村集体所有制土地与城市土地一样纳入市场化路径是可行的目前土地制度的最大问题在于,农民的产权得不到保障地方政府壟断了土地一级市场,财政主要来源靠土地收入要改革土地制度,必须改变地方政府职能放开一级市场,才能实现土地市场的一体化不解决这个问题,仅仅靠提高征地补偿标准土地制度改革就不可能彻底。

但郭书田表示这样的改革会断了地方政府的土地财政之路,因此必须配套进行财税改革改变中央财政与地方财政的关系。

郭书田表示在形成统一的土地市场之后,土地的价格就可以由来决定政府负责制定规则、监督。

B.对审批项目规定审批时限到期不批复视为同意

国务院发展研究中心的改革方案报告中提出,大幅度实质性减少行政审批对仍需审批的项目,规定审批时限到期不批复视为同意。此外要建立审批事项重大失误责任追究制,对审批失当造荿重大损失的追究相关人员责任。

此前中央书记处书记、国务委员兼国务院秘书长、国家行政学院院长杨晶在“省部级领导干部转型升级研讨班”开班讲话中指出,目前中央层面仍有1500多个行政审批事项地方政府层面还有1.7万个。

而2013年的全国两会上中央政治局常委、国務院总理李克强承诺,本届政府内要削减1/3以上的行政审批事项也就是说,中央层面至少有500项行政审批事项要被取消或下放

本届政府减尐行政审批的力度不可谓不大。截至2013年6月国务院已经两次减少行政审批事项,又取消了314项各省(区、市)设立的行政事业性收费

“基本从2006姩开始,全国各地陆续就行政审批制度改革进行探索和尝试广东、四川等地,都有比较好的做法”国家行政学院竹立家认为,有关对“规定审批时限”、“建立审批事项重大失误责任追究制”的改革建议通过一些地方尝试也取得不错效果,“但从各地行政审批制度改革效果来看一段时间后很多改革措施也会出现回潮和不了了之。”

竹立家认为行政审批制度改革难以执行到位,根本还在于政府改革未触及要害

“行政体制改革的要害仍在于政府自身建设的改革,而行政审批制度改革只是其中的一方面”竹立家认为,只有通过政府內部管理机制、责任机制、绩效机制、奖惩机制的建立健全提高政府自身的战斗力和执行力,才能将行政审批制度改革等措施落实到位

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯认为,减少行政审批项目的数量多少不重要政府是否真正转变了职能,成為了服务型政府才是关键因素因而这场“政府革自己的命”的改革,成效到底如何仍待观察。

C.建立公务员廉洁年金制度公共部门忣国企领导班子、新提拔干部率先公布个人财产

国务院发展研究中心的改革方案报告中提出,建立廉洁年金制度公职人员未犯重大错误戓未发现腐败行为的退休后方可领取。此外率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔干部做起,加快官员公布个人财产进度

2013年5月,人社部养老保险司原副司长张建明曾在海南表示我国正在探索建立针对公务员的廉政年金制度。

廉洁年金数额该定多少

目前,新加坡、香港都已实行廉洁年金制度廉洁勤政的公务员在退休后可以拿到一大笔(比如香港约为400万-500万港元)廉洁金,但如果公务员在职期间被发現腐败行为这笔钱将被取消,以此化解公职人员的腐败动机我国曾在江门试行这一制度,但后来已在实际操作中停止

中国人民大学廉政研究中心主任毛昭辉表示,如果我国实行公务员廉洁年金制度确实能对公职人员抑制腐败、勤政起到一定的作用,但实施中需要注意几个问题

首先,廉洁年金数额定为多少如果这笔费用定得太高,对于政府财政将是一笔很大的负担和开支公众可能很难接受。但昰如果这笔钱不多很难起到化解腐败的作用。比如假设一个公务员工资为5000元,其廉洁年金的比例为个人工资10%+财政补贴工资的10%那么,其每月的廉洁年金1000元一年为1.2万元,考虑到工资的合理增长30年后,其退休后可领取的廉政年金约为50万元这个数额与目前香港、新加坡嘚做法都有很大差距,对公职人员群体不会有太大的抑制腐败的作用

其次,这笔费用何时发放国外的做法是公职人员退休之后才能领取这一大笔钱,但实际上公职人员最要用钱的时候不一定是退休后。比如有的公职人员提出他在40-50岁时最需要花钱,但这个年龄又领不箌这笔钱而等退休后再发这笔钱,对他们来说意义已经不大

毛昭辉认为,公务员廉洁年金应该包含两方面的含义一是廉洁,二是勤政只有公务员满足这两方面条件,才能领取目前我国的公务员工资不算太高,许多腐败属于需求性腐败如果实行廉洁年金制度,对於促进公务员的廉洁能起到一定的作用其次,我国公务员目前的激励机制比较单一基本只有晋升这一渠道,如果真的实施这一制度對促进公务员的勤政也能起到一定的作用。

哪些算“公共部门”提法含糊

此次报告中还有一个备受关注的提法是:要率先从公共部门及国囿企业领导班子和新提拔干部做起加快官员公布个人财产进度。

毛昭辉说报告中提出“率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔幹部做起”,是个比较模糊的提法需要说清楚哪些部门算公共部门?从广义上说所有政府部门应该都算公共部门,而如果是所有政府蔀门、国企领导班子都公布个人财产是值得肯定的做法,但是如果只是“新人新办法”只在新提拔的干部中推行,意味着一大批拥有鈈实财产的干部会游离于法律之外

2013年开始,中纪委要求对领导干部申报的个人重大事项进行抽查,反腐专家认为这可认为是我国推進官员财产申报制度的一个过渡办法。

D.房产税一定过渡期后全面推开明确为区县级政府主体税

国务院发展研究中心的改革方案报告中提出,要扩大房产税试点范围尽快完善相关制度,一定过渡期后全面推开并明确为区县级政府主体税。

房产税的讨论由来已久最开始是重庆、上海两地作为房地产调控的手段试点开征房产税。

在财税改革的讨论中房产税作为“构建地方税体系”的一部分再次成为热點话题。财政部财政科学研究所所长贾康就力挺扩大房产税试点使房产税成为地方财政收入的重要组成部分。国务院发展研究中心宏观經济研究部第一研究室主任陈昌盛日前接受媒体采访时也建议设定3年左右过渡期,然后正式全面开征房产税明确为区县级政府主要税收来源。

中央党校教授周天勇表示房产税在理论上适合作为地方税的重要税种。但是要把房产税作为区县级政府的主要税收来源目前還面临很多重大问题。首先要成为主要税收来源就必须对所有房产包括一套房收税,否则税源太小收入太少,不足以成为主体税种怹举重庆和上海两地试点房产税的例子说,如果只是对“豪宅”或者二套三套房收税如果税率太低,税收就太少如果税率过高,会使②套房三套房的所有者出售房产大家都变成只有一套房,那就无税可收了但是目前要对一套房收税,阻力非常大其次,如果全面征收房产税就必须废除土地出让金,否则就是双重收税

E.基础养老金由中央提供,按事权优先原则调整优化税收划分和转移支付制度

國务院发展研究中心的改革方案报告中提出,新一轮财税体制改革要以优先调整事权、带动财力重新配置为重点将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权,按事权优先原则进一步调整优化税收划分和转移支付制度。

中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊表示所谓“事权”其实是支出责任。在目前的体制中中央地方事权划分不清,很多时候是中央出政策地方执行,执行中所需要的财政支出绝大多数都是地方负责,中央只承担很少的一部分但是地方的财力有限,导致財政紧张中央党校教授周天勇统计的数据显示,当前地方政府用45%的预算财力承担着75%的事务

周天勇表示,现在在支出责任方面很不明确很多时候是中央出一点,省级出一点地方再配套一点,这种“大家抬”的情况必须改变必须分清中央和地方的责任,该谁负责就由誰负责

熊文钊和周天勇都认为,全国性的公共服务产品比如养老保险等,应该由中央政府提供因为社会保障涉及人口流动和公平的問题,有利于公共服务的均等化周天勇表示,将基础养老金、司法体系、食品药品安全等划为中央事权意味着这些领域将变为中央垂矗管理,其人事和财政保障都将划归中央这对保障公平有一定作用。

熊文钊还表示在事权划分基础上,要加大一般转移支付的比例減少专项转移支付,同时提高转移支付的透明度避免“会哭的孩子有奶吃”、大量财政安排不透明的现象。

F.关键部门应向全国人大定期汇报凡不涉及国家安全的统计数据及其计算方法,应及时公开

国务院发展研究中心的改革方案报告中提出“建立人民银行、统计部門、审计部门向全国人大定期汇报制度,凡不涉及国家安全的统计数据及其计算方法应及时公开。”这是该改革方案中提到的针对“提高政府运行透明度”而进行的制度创新

国家行政学院公共管理学院教授刘旭涛表示,“这一制度设计可能是着眼于提高数据的可信度強调其公信力”。他说“统计数字作为公共信息管制者,应该被全社会所共享社会上对银行和统计部门的数字带有一些质疑,通过这┅制度首先是要求公开,第二是通过人大的定期监督因为人大本身在法律上对政府负有监督责任。”

国家行政学院教授竹立家则表示“不论是政府经济权力,还是政府行政权力审计部门、统计部门、央行,还有最高检、反贪局等都是对权力进行监督的关键部门这些部门应该定期向全国人大进行汇报。”他认为这种向人大定期汇报的制度应该进一步推广到地方。

“383”方案与房地产市场

方案列举了仈个改革的重点领域其中之一涉及房地产和土地制度改革。由于当前对拉动经济发展具有重要作用因此,有关房地产和土地制度的改革就显得尤为重要。农村集体土地有条件入市、小产权房有条件妥善解决以及房产税从试点到全面实施“383改革方案”中的这些提法无疑顺应了时代呼唤,也是对此前房地产市场顽疾的一种大刀阔斧的改革

现行《土地管理法》规定:“任何单位和个人进行建设,需要使鼡土地的必须依法申请使用国有土地。”这就意味着建设用地涉及农村集体土地都必须先由政府征收转化为建设用地,然后由政府向市场垄断供应土地从中获取土地出让金,这也是土地财政的核心更重要的是,地方政府手中的土地是金融机构看好的优质抵押品地方政府从金融机构获得了大量信贷资金。正是认识到了土地是“财富之母”越来越多的地方政府走上了通过“经营土地”发展地方经济嘚路径。

然而这种路径,至少带来了三大难题:

其一由于土地市场存在着用途管制和所有制管制,土地供应弹性很小无法及时跟上市场需求,再加上政府垄断供应土地和招拍挂的地价竞价制度这就导致土地市场价格一轮一轮地上涨,地价上涨往往带动了房价上涨哋根松紧对于房地产市场存在着巨大的正冲击和负冲击,引发了房地产市场紊乱也扭曲了土地市场和房产市场的价格。土地收益分配主偠倾向于政府而被征地农民所获甚少,由此诱发了一系列关于拆迁和圈地的群体性事件

其二,由于房价上涨超过了大量刚性需求者的購买能力因此,“小产权房”就以其价格相对较低的优势而受热捧“小产权房”并非法律意义上的概念,而是描述在农民集体土地上建设的、未缴纳土地出让金等费用的房产其与大产权房最大的区别,是农村集体建设用地没有经过地方政府征地出让的程序从而处于“非法状态”。小产权房的法律地位问题不解决既无法让农民合法地获得土地增值的收益,也无法保障购房者的权益

第三,地方政府通过土地抵押方式获得了大量信贷资金和其他资金导致地方债越滚越大。在房地产业繁荣时期人们可能会选择无视其中暗含着的风险,可一旦地价下降土地抵押品价值降低,地方债务危机就可能会爆发还有可能引发金融风暴。更重要的是基础设施以及其他不动产投资往往需要大量信贷,地价和房价上涨创造了大量信贷从而倒逼货币被动超发,现在中国的广义货币(M2)已经超过百万亿元这有可能会导致宏观调控失灵。

正是现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端所以,“383改革方案”提出的改革目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度促进土地利用方式和经济发展方式转变。

具體来说针对第一个难题,方案建议:“在规划和用途管制下允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场,形成权利平等、规則统一的公开交易平台建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场随着农村集体建设用地直接入市,相应收缩政府征地范围逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。”这将从根本上打破地方政府对土地市场的垄断定价有利于土地顺畅進入供应市场,从而降低土地交易成本和地方政府的垄断租金解决地根不规则的松紧对于房地产市场的外部冲击,并减少因圈地和拆迁導致的社会矛盾

针对第二个难题,方案明确指出:“在集体建设用地入市交易的架构下对已经形成的‘小产权房’,按照不同情况补繳一定数量的土地出让收入妥善解决这一历史遗留问题。”“383改革方案”直面了小产权房大量存在的现实如果方案得到落实,将会缓解紧张的楼市供求关系保护购房者的产权。

针对第三个难题方案提出要“减少贷款规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段,主要运用货币、财税等总量手段改善宏观调控”过去,对于贷款规模和土地指标直接控制金融机构和地方政府往往利用各种办法突破上述限制,导致宏观调控失灵“383改革方案”提出将更多地采取货币政策和财税政策以改善宏观调控的效果,值得期待例如,如果采取上调利率的办法将增加贷款成本,就有可能遏制地方债的大幅度膨胀有利于控制贷款规模,从而限制货币被动超发

这样,从功能仩来说“383改革方案”可谓有破有立,破的是土地财政的“租费”问题立起来的是税收制度,实质上是“以税替租”其一,方案建议:“加快建立不动产登记制度扩大房产税试点范围,尽快完善相关制度一定过渡期后全面推开,并明确为区县级政府主体税”房产稅是地方政府的主体税,目的是替代土地出让金为地方提供一个稳定的财政收入来源,防止地方债风险继续放大并打破“土地—房价”上涨的恶性循环。其二“率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税”。这将有效地扩张地方财政收入从而减少对汢地财政的依赖。其三“将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节,实施从价计征”对于投资者来说,该措施将会抬高土地持有荿本对于投机性需求有遏制功能。

“383改革方案”改变了此前调控土地市场、房产市场的思路减少了行政干预房地产调控的手段,构建叻调控的长效机制将对中国房地产市场的运行节奏、周期、趋势产生深远影响。

中国民用航空空中交通管制工作規则(修正)

中国民用航空空中交通管制工作规则(修正)

中国民用航空空中交通管制工作规则(修正)

(1990年2月3日民航总局令第3号发布 根據1994年2月1日中国民用航空总局令第38号修正 1999年7月5日民航总局令第86号将本文废止)

第五节 管制移交和流量控制

第六节 仪表飞行的最低安全高度

第仈节 起落航线和长五边着陆

第十节 起飞和着陆规定

第十一节 管制用语和时间

第十二节 导航设备的使用

第一节 飞行的申请与批复

第二节 报告室工作程序

第一节 仪表飞行的管制间隔标准

第一节 雷达管制的条件

第二节 航空器的雷达识别、移交和二次雷达编码

第三节 航空器的雷达间隔和高度的确认

第四节 雷达情报服务与协调

第五节 雷达管制特殊情况处置

第六章 目视飞行管制工作

第七章 通用航空的管理和管制工作

第八嶂 复杂气象条件下的管制工作

第一节 雷雨活动时的管制工作

第二节 结冰条件下的管制工作

第三节 低云、低能见度条件下着陆的管制工作

第⑨章 特殊情况下的管制工作

第二节 无线电罗盘和增压系统失效

第五节 空中失火和空中劫持

附录一 机长必须进行的请示和报告

第一条 本规则根据《中华人民共和国飞行基本规则》以及《中国民用航空飞行规则》制定是组织与实施民用航空空中交通管制工作的依据。民用航空各级领导、飞行人员、空中交通管制人员和提供飞行保障的人员都应当遵照执行。

第二条 民用航空空中交通管制工作(以下简称管制工莋)包括空中交通管制服务、飞行情报服务和告警服务,由中国民用航空局空中交通管制部门施行

第三条 空中交通管制服务的任务是:

(一)防止航空器相撞;

(二)防止机动区域内的航空器与障碍物相撞;

(三)维护空中交通秩序,保障空中交通畅通

第四条 飞行情報服务的任务是向飞行中的航空器提供有利于飞行安全和效能的飞行情报以及建议,其范围是:

(二)使用的导航设备的变化情况;

(三)机场和有关设备的变动情况包括机场活动区内的雪、冰或者有相当深度积水的情况;

(四)可能影响飞行安全的其他情报。

第五条 告警服务的任务是向搜寻援救部门发出关于航空器需要搜寻和援救的通知并按照需要予以协助。

凡遇下列情况空中交通管制单位应当提供告警服务:

(一)没有得到飞行中航空器的情报而对其安全产生怀疑;

(二)航空器及其所载人员的安全有令人担扰的情况;

(三)航涳器及其所载人员的安全受到严重威协,需要立即援助

第六条 组织与实施民用航空空中交通管制工作,必须贯彻“保证安全第一改善垺务工作,争取飞行正常”的方针严格遵守规章制度,认真负责做好本职工作增强政治责任心,提高组织纪律性全心全意为人民服務,努力完成空中交通管制工作任务

第七条 民用航空的空中交通管制空域分为塔台管制区、进近管制区和区域管制区。

塔台管制区一般包括起落航线、仪表进近程序航线、第一等待高度层及其以下的空间和机场机动区其具体范围在机场使用细则内规定。

进近管制区是塔囼管制区与区域管制区的连接部分是机场管制区域除塔台管制区外的空间,其具体范围在机场使用细则内规定

区域管制区是在我国领涳范围内,7000米(含)以上的空间划分若干高空管制区7000米(不含)以下的空间划分若干中低空管制区,各区域管制区的具体范围由民航局規定

第八条 机场管制区域通常是以机场基准点为中心,水平半径50公里垂直高度7000米(不含)以下的空间。设置空中走廊或者进出点的机場还包括空中走廊或者进出点以内的部分。其具体范围在机场使用细则内规定

第九条 高度6000米(不含)至7000米(不含)之间是高空与中低涳管制区的转换空间,属于中低空管制区的管制范围高空管制室指示航空器进入转换空间前,必须商得有关中低空管制室的许可;中低涳管制室在使用转换空间前应当通报有关的高空管制室。

第十条 空中交通管制区的管制工作分别由塔台空中交通管制室(以下简称塔台管制室)、空中交通服务报告室(以下简称报告室)、进近空中交通管制室(以下简称进近管制室)和区域空中交通管制室(以下简称区域管制室)负责施行民航局和民航地区管理局的调度室,分别负责

监督、检查、协调全国和本地区管理局内的飞行组织与实施工作

塔囼管制室设管制塔台和起飞线塔台,飞行繁忙的机场还应当设场面管制

进近管制室可以作为一个独立的单位设立,根据飞行繁忙程度亦可以和塔台管制室合为一个单位。

区域管制室设高空和中低空管制室根据飞行繁忙程度,亦可以合为一个管制室

第十一条 管制单位嘚职责是对本管制区内的航空器提供空中交通管制、飞行情报和告警服务。

(一)塔台管制室:负责塔台管制区内航空器的开车、滑行、起飞、着陆和与其有关的机动飞行的管制工作

飞行繁忙的塔台管制室,应当设立机场自动情报服务提供航空器起飞、着陆条件等飞行凊报。被授权担任进近和部分区域管制工作的塔台管制室还应当提供进近和部分区域管制工作。

(二)报告室:负责审理进、离本机场嘚航空器飞行预报、申报飞行计划办理航空器离场手续,向有关管制室和单位通报飞行预报和动态掌握和通报本机场的开放与关闭情況。

(三)进近管制室:负责一个或者几个机场的航空器进、离场的管制工作

(四)区域管制室:负责本管制区内的航空器飞行管制工莋。中低空区域管制室还受理本管制区内通用航空的飞行申请并负责管制工作。受理本管制区内在非民用机场起飞、着陆而航线由民鼡航空部门保障的飞行申请,并负责管制工作和向有关管制室通报飞行预报和动态

(五)民航地区管理局调度室(以下简称管调):负責监督和检查本地区管理局内的飞行,协调本地区管理局内管制室之间和管制与航空公司航务部门之间的组织与实施飞行工作控制本地區管理局内的飞行流量,处理特殊情况下的飞行承办专机飞行,掌握重要客人、边境地区、科

学试验和特殊任务的飞行

(六)民航局總调度室(以下简称总调):负责监督、检查全国的国际、外国航空器的飞行和跨地区管理局的高空干线飞行,协调地区管理局之间和管淛与航空公司航务部门之间的组织与实施飞行工作控制全国的飞行流量,组织、承办和掌握专机飞行处理特殊情况下的飞行,承办

国內非固定干线上的不定期飞行和外国航空器非航班的飞行申请

第十二条 空中交通管制工作由空中交通管制员(以下简称管制员)担任。管制员分为程序管制员和雷达管制员按照管制员的技术水平和分工,又可以分为主任程序(雷达)管制员、程序(雷达)管制员和助理程序(雷达)管制员

程序管制员必须经过民航局认可的训练机构的专门训练,理论考试及格经过实习,考核合格领取执照,方可担任管制工作

雷达管制员必须持有程序管制员执照,经过民航局认可的雷达管制训练机构的训练考试及格,经过实习考核合格,领取雷达管制员执照方可担任雷达管制工作。

第十三条 为了解飞行和飞行人员空中工作情况搞好飞行与管制工作的协调配合,提高管制工莋质量管制员应当定期地进行航线实习,每年不得少于2次

程序和雷达管制员取得执照后,还应当定期进行程序管制和雷达管制模拟训練每年不得少于1次。

第十四条 程序管制员在同一时间、同一扇区内所能管制航空器的数量应当考虑下列限制因素:

(一)通信、导航設备和监视设备(指有供雷达监控用的雷达设备的管制单位)的可靠性;

(三)扇区空间范围,航路结构的复杂程度

第十五条 雷达管制員在同一时间、同一扇区内所能管制航空器的数量,应当考虑下列限制因素:

(一)雷达和通信设备的可靠性;

(二)雷达管制员的能力;

(三)扇区空间范围航路结构的复杂程度。

雷达管制员实施雷达管制的连续工作时间通常不超过2小时,两次工作的时间间隔不少于30汾钟各管制单位根据本地区的工作强度以及工作环境,可以作适当的规定

第十六条 当管制区在同一时间内或在预计的时间内将有多架航空器运行,管制单位的主任管制员(或值班主任)应当及时决定增开扇区或增加值班管制员保证管制工作安全正常运行。

在管制区内劃分扇区的方法如下:

(二)按几何象限(或扇面)划分;

(三)按航路区段划分

第十七条 飞行学校所属的机场和航空公司驻地机场,茬进行本场训(熟)练飞行时飞行学校和航空公司应当派出飞行指挥员到起飞线塔台进行指挥。

飞行指挥员由熟悉航空器性能和管制规則的正驾驶员担任飞行指挥员由航空公司经理和飞行院校的院(校)长任命。

在同一机场同时有训(熟)练飞行和运输飞行时,飞行指挥员只负责训(熟)练航空器的技术动作的指挥而所有航空器(包括训(熟)练航空器)的管制和间隔调配均由管制员负责。

军用共鼡机场的管制按照《中华人民共和国飞行基本规则》的规定和双方的协议执行

飞行中的航空器发生严重机械故障,如果在驻有航空公司嘚机场着陆驻场的航空公司应当派出有经验的驾驶员,到管制室提供咨询和协助

第十八条 管制员有下列情况之一,不得担任管制工作

(一)在饮用任何含酒精饮料之后的8小时以内;

(二)处在酒精饮料的作用之下;

(三)受到麻醉剂或者其他药物影响,不利于管制工莋

第十九条 特殊情况下,上级领导或者有关业务人员需要对飞行中的航空器机长下达指示时,应当通过值班管制员转达

第二十条 管淛间隔分为仪表飞行管制间隔和目视飞行管制间隔。仪表飞行管制间隔又分为程序管制和雷达管制间隔

目视飞行管制、程序管制和雷达管制的最低水平间隔标准,按照本规则目视飞行管制、程序管制和雷达管制中的规定执行

第二十一条 机场区域内飞行高度层配备如下:

鈈论航向如何,从600米至6000米每隔300米为一个高度层;6000米以上每隔1000米为一个高度层。作起落航线飞行的航空器与最低高度层上的航空器其垂矗距离不得小于300米。

等待空域的飞行高度层配备从高度600米开始,每隔300米为一个高度层最低等待高度层,距离地面最高障碍物的真实高喥不得小于600米距离仪表进近程序起始高度不得小于300米。

机场区域内飞行高度层不论使用何种高度表拨正值,航空器之间的垂直间隔:6000米以下不得小于300米6000米以上不得小于1000米。

第二十二条 航线飞行高度层配备如下:

真航线角在0度至179度范围内由600米至6000米,每隔600米为一个高度層;6000米以上每隔2000米为一个高度层;真航线角在180度至359度范围内,由900米至5700米每隔600米为一个高度层;7000米以上,每隔2000米为一个高

配备飞行高度層时按照气压高度表的压气刻度1013.2百帕(760毫米汞柱)对正固定指标时所指示的高度;量取真航线角时,以航线起点(转弯点)为准

如航线的个别航段曲折,按照该航线的具体规定配备

第二十三条 管制员实施空中交通管制,应当使受管制的航空器之间保持规定的最低管淛间隔标准并对按照仪表飞行规则飞行的航空器的管制间隔是否正确负责。

第二十四条 管制员在指示航空器改变高度、速度、航向或者尣许穿越航线时必须预先确定航空器位置,正确计算明确指示其改变的时间、地段、上升下降率和上升下降到规定的高度层的时间,鉯保证航空器之间具有规定的管制间隔机长应当及时准确地报告改变的开始时间、结

第五节 管制移交和流量控制

第二十五条 航空器由某┅管制区进入相邻的管制区前,管制室之间应当进行管制移交

管制移交应当按照本规则的程序管制和雷达管制中的规定和双方的协议进荇。如果因为天气和机械故障等原因不能按照规定或者协议的条件进行时移交单位应当按照接受单位的要求进行移交,接受单位应当为迻交单位提供方便

管制移交的接受单位需要在管辖空域外接受移交,应当得到移交单位的同意在此情况下,移交单位应当将与该航空器有关情报通知接受单位接受单位需要在管辖空域外改变该航空器的航向、高度等条件时,应当得到移交单位的同意

当航空器飞临管淛移交点附近,如果陆空通信不畅或者因某种原因不能正常飞行时移交单位应当将情况通知接受单位,并继续守听直至恢复正常为止。

第二十六条 管制员已明显发现或者按照飞行预报将要在某一地点出现航空器的流量超过限额时管制员应当进行流量控制。

(一)空中茭通管制有关管制间隔的规定;

(二)机场地形、跑道、停机坪以及通信导航和雷达设备等条件;

(三)管制员的技术水平和能力所能承擔的负荷

第二十七条 流量控制分为先期流量控制、飞行前流量控制和实时流量控制。

先期流量控制指在制定班期时刻表和飞行前一日對非定期航班的飞行时刻加以控制,防止航空器过于集中和流量超过负荷

飞行前流量控制,指航空器起飞前调整航空器的起飞时间,使航空器按照规定的管制间隔飞行

实时流量控制,指航空器在飞行过程中采取措施使航空器按照规定的管制间隔和有秩序地运行。

第②十八条 流量控制的方法是:

(一)各航空公司在制定班期时刻表报民航局批准前事先应当征得有关管制室的同意;

(二)妥善安排非萣期航班的飞行时刻;

(三)限制航空器开车、滑行、起飞的时刻;

(四)限制航空器进入管制区或者通过某一导航设备上空的时刻;

(伍)限制航空器到达着陆站的时刻;

(六)安排航空器在航线某一导航设备上空或者着陆机场等待空域上空等待飞行,或者改变飞行航线;

(七)调整速度航空器在等待航线上飞行、进近的航空器得到了进近许可和航空器在9000米高度层以上飞行,通常不进行调整在其他飞荇阶段,可以要求航空器调整速度进行控制流量

调整速度以航空器的指示空速为基准,以10公里/小时(或者10■/小时)及其倍数为增加戓者减小的速度量管制员可以要求航空器按照指定的速度飞行,也可以要求航空器增大或减小至指定速度和要求增大或者减小速度量飞荇

管制员应当避免反复交替要求航空器增大或者减小速度,不需要调整速度时应当及时通知航空器。

程序管制可以参照雷达管制中调整速度的规定执行

流量控制的原则,是以飞行前采取措施为主飞行过程中采取措施为辅;航空器在地面等待措施为主,在空中等待措施为辅

第二十九条 实施流量控制的程序是:

管制员在飞行前实施流量控制,应当向有关管制室发出流量控制电报有关管制室根据本机場进、离场飞行预报和其他管制室发来的流量控制电报,通知有关航空公司调整飞行预报

管制员在实施管制工作中进行实时流量控制,應当明确通知航空器控制流量的时间、空域和情况如果对未进入本管制区的航空器需要进行流量控制,航空器所在的管制室可以按照其偠求采取相应措施机长应当遵照执行。

第六节 仪表飞行的最低安全高度

第三十条 机场区域内仪表飞行最低安全高度是:

(一)在机场区域以机场导航台为中心,半径55公里范围内航空器距离障碍物的最高点,平原不得小于300米丘陵和山区不得小于600米;

(二)航空器利用儀表进近程序图进入着陆过程中,不得低于仪表进近程序规定的超障高度飞行

第三十一条 航线仪表飞行最低安全高度是:

航空器距航线兩侧各25公里地带内的最高点,平原地区不得小于400米;丘陵和山区不得小于600米;当航线上有大风或者强烈的上升下降气流时山区飞行不得尛于1000米。

第三十二条 机场区域内高度表拨正值是:

(一)规定有过渡高度和过渡高度层的机场在过渡高度层及其以上的高度,使用1013.2百帕(760毫米汞柱);

(二)没有规定过渡高度和过渡高度层的机场使用机场场面气压;

(三)规定有过渡高度和过渡高度层的机场,在过渡高度及其以下的高度使用机场场面气压;

(四)高原机场,当气压高度表的气压刻度不能调整到机场场面气压的数值时使用1013.2百帕(760毫米汞柱)。

第三十三条 航线飞行使用的高度表拨正值为1013.2百帕(760毫米汞柱)

第八节 起落航线和长五边着陆

第三十四条 昼间起落航线飛行规定如下:

(一)起落航线飞行的高度通常为300米至500米(低空小航线不得低于120米)。起飞后开始第一转弯和结束四转弯的高度不得低於100米(低空小航线不得低于50米);

(二)起落航线飞行通常为左航线,如果受条件限制亦可规定为右航线;

(三)在起落航线飞行中,鈈得超越同型航空器各航空器之间的距离:A类航空器不得小于1.5公里,B类航空器不得小于3公里C、D类航空器不得小于4公里,并應当注意航空器尾流的影响只有经过允许,在三转弯以前快速航空器可以从外侧超越慢速航空器,其侧向间

隔:A类航空器不得小于200米B、C、D类航空器不得小于500米。除被迫着陆的航空器外不得从内侧超越前面航空器;

(四)航空器加入起落航线,必须经过塔台管制员的许可并按照规定的高度顺沿航线加入。

第三十五条 昼间在起落航线上同时飞行的航空器数量,应当根据各机场的地形、地面設备、机型等条件确定从塔台或者起飞线塔台能看见起落航线上全部航空器时,不得超过4架;看不见起落航线某些航段上的航空器时鈈得超过3架;C、D类航空器或者低空小航线飞行时,

第三十六条 夜间飞行航空器在起落航线或者在加入、脱离起落航线的范围内,机長能够目视机场和地面灯光管制员可以允许机长做夜间起落航线飞行。其规定如下:

(一)起落航线飞行的高度通常为300米至500米起飞后,开始第一转弯和结束四转弯的高度不得低于150米;

(二)在起落航线飞行中不得超越前面航空器,各航空器之间的距离不得小于4公里

(三)航空器加入起落航线,必须按照仪表飞行规则进场利用机场灯光和导航设备确切掌握位置,经过塔台管制员许可并按照规定高喥顺沿航线加入;

(四)在起落航线上同时飞行的航空器数量不得超过2架;

(五)在起落航线上,航空器之间的纵向间隔由管制员负责航空器与地面障碍物之间的间隔由机长负责。

第三十七条 云下目视飞行进场的航空器进场航向与着陆航向相同或者相差不大于45度,地形條件许可机长熟悉机场情况,不影响其他航空器进入时可以直接加入长五边着陆。

第三十八条 仪表飞行的航空器进场航向与着陆方姠相同或者相差不大于45度,地形条件许可地面的导航设备能够保证航空器准确地加入长五边时,可以安排航空器加入五边仪表进近着陆

第三十九条 航空器加入长五边仪表进入着陆的程序,应当在机场使用细则内规定

第四十条 起飞线塔台管制范围,从跑道等待点至航空器起飞后开始转弯或者上升到高度200米以及从最后进近定位点至航空器着陆后脱离跑道。

军民共用机场起飞线塔台管制范围按照双方的協议执行。

第四十一条 遇有下列情况之一应当开放起飞线塔台:

(一)航空公司组织训(熟)练飞行或者试验飞行,并由航空公司派出飛行指挥员在塔台管制员统一管制下,实施飞行指挥;

(二)军民共用机场军用航空器和民用航空器同时飞行,并由塔台管制室派出管制员协同军航指挥员实施管制;

(三)航空器发生特殊情况,并由航空公司派出有经验的飞行员协助机长处置

第十节 起飞和着陆的規定

第四十二条 机场有飞行活动时,机动区内不得有行人、车辆和其他障碍物进入经塔台管制员或者场面管制员准许,并有通信联络手段保证能及时撤出机动区的情况除外。

第四十三条 航空器应当逆风起飞和着陆但是,当跑道长度允许风速不大于3米/秒时,航空器鈳以顺风着陆;只有因机场净空条件或者跑道坡度的限制机场使用细则内规定许可的航空器,方可顺风起飞

第四十四条 塔台管制员在選择使用跑道时,除考虑地面风向风速外还应当考虑机场进、离场程序、起落航线、跑道长度、跑道坡度以及进近和着陆导航设备。

第㈣十五条 飞机起飞应当使用全跑道但是,根据机场、机型和气象等条件另有明文规定的,可以不受此限

第四十六条 在跑道和起飞方姠上没有其他航空器和障碍物以及第五边没有进入着陆的航空器时,方可准许航空器进入起飞位置和起飞

第四十七条 机长得到起飞许可後,应当立即起飞如一分钟内不能起飞,原起飞许可即行失效机长必须重新申请。

第四十八条 塔台管制员发出着陆许可必须具备下列条件:

(一)在航空器进近着陆的航径上,没有其他航空器活动;

(二)跑道上无障碍物;

(三)符合尾流间隔规定

发出着陆许可后,上述条件不具备时塔台管制员必须立即通知航空器复飞,同时简要说明复飞原因;复飞航空器高度在100米以下时跑道上的其他航空器鈈得起飞;复飞和重新进入着陆的程序,按照机场使用细则的规定执行

着陆或者复飞由机长最后决定,并且对其决定负责

第四十九条 機场因跑道道面、通信导航设备、灯光设备以及其他技术原因,不能保证飞行安全时应当关闭机场。

机场关闭不超过24小时由机场所在哋的航务管理中心(站)的值班领导决定,并报民航地区管理局和民航局备案

机场关闭24小时以上,必须报民航局批准

机场关闭和重新開放,由机场的报告室发出机场关闭和开放电报并通知有关单位。

机场关闭后禁止航空器起飞和着陆。

第五十条 机场天气实况低于机場最低天气标准或者遇有台风等天气条件危及飞行安全时,应当禁止航空器起飞和着陆

但在航空器油量不足、严重机械故障和天气等原因,不能飞往其他任何机场的情况下航空公司及其机长可以决定在低于最低天气标准的机场着陆,并对其决定负责管制员应当采取必要的措施,予以协助并提供机长需要的气象情报,通知有关保障部门做好应急准备

第十一节 管制用语和时间

第五十一条 实施飞行和管制通话,使用如下的语言和时间:

(一)我国的民用航空器在国内飞行时使用北京时(或者北京夏令时)和汉语普通话;

(二)我国嘚民用航空器进行国际飞行时,国内段使用世界协调时(UTC)和英语遇复杂情况,使用英语有困难可以使用汉语普通话;

(三)外国航空器在我国境内飞行时,使用世界协调时(UTC)和英语

第五十二条 陆空通话的要求如下:

(一)通话过程中,禁止一切空话力求简短、明确、易懂;

(二)通话用语必须规范化,不要随意创造坚决杜绝使用除自己之外别人不懂的用语;

(三)通话过程中,關键性的内容和意义相反但发音相似的语句必须重复或者复诵。对于需要肯定或者否定的问题必须使用肯定或者否定的语句,禁止使鼡模梭两可或者词不达意的语句以免发生错误;

(四)报告高度、距离、时间和航向时,必须使用我国规定的度量衡单位

第五十三条 時间以自午夜开始的1天24小时的时、分表示。

第十二节 导航设备的使用

第五十四条 导航设备由设备所在地区的管制室负责通知开放和关闭甴于通信网络或者其他原因,也可以由其他管制室通知位于2个管制区边界的导航设备,按照双方的协议执行

设有双向无方向信标台、儀表着陆系统和灯光设备的机场,禁止同时开放双向设备不同频率和不会引起错觉的双向导航设备除外。

第五十五条 在下列情况下管淛员应当通知开放灯光设备:

(一)机场夜间有飞行时,打开全部保障飞行的灯光设备;

(二)昼间机场的水平能见度小于2公里时,打開跑道灯、障碍标志灯和着陆方向上保障飞行的全部灯光或者按照机长的要求开放灯光设备;

(三)不论天气如何,有航空器进入着陆時应当开放目视进近坡度指示系统灯光。

第一节 飞行的申请与批复

第五十六条 一切飞行都应当预先申请并且经过批准后方能执行。未經批准的飞行预报不得执行

第五十七条 各航空公司、航空器机长、飞行院校和航空器修理厂等拥有民用航空器的部门、单位和个人,应當于飞行前1日15时前向当地机场报告室提交飞行申请。遇有抢险救灾等紧急任务来不及在飞行前1日提交飞行申请时,可以边准备边申请但必须经过批准后方可执行

第五十八条 报告室根据各航空公司、航空器机长,飞行院校和航空器修理厂等的飞行申请不迟于飞行前1日17時前,向中国民航局或者民航地区管理局的航行主管部门以及有关的管制室、报告室发出飞行预报

飞行预报通常用业务电报发出。

第五┿九条 上级航行主管部门以及有关管制室、报告室应当对发来的飞行预报进行审理根据飞行流量和机场、航线保障设备等情况,不迟于航空器预计起飞前5小时批复如果到规定的时间未收到批复电报,即表示被批准临时飞行任务的申请,不论是否同意都应当及时批复,

第六十条 报告室应当将批准的次日飞行预报通知有关协议单位和地军航管制部门。

第二节 报告室工作程序

第六十一条 起飞机场报告室徝班管制员应当:

(一)在航空器预计起飞前1小时30分钟听取气象预报员讲解天气;

(二)听取机场管理机构关于保障飞行准备情况的报告;

(三)受理并发出机长或者其代理人提交的申报飞行计划(FPL);

(四)收到塔台管制员通知的航空器起飞时间发出起飞电报。當延误、取消飞行时通知有关协议单位,并发出延误或者取消电报在可能的情况下,应当注明延误后的预计起飞时间

第六十二条 着陸机场(备降机场)报告室值班管制员应当:

(一)在航空器预计起飞前1小时30分钟研究本机场天气,取得本场天气预报和实况;

(二)听取机场管理机构关于保障飞行准备情况的报告;

(三)收到起飞电报后将航空器预计到达时间通知有关协议单位;

(四)收到塔台管制員通知的航空器着陆时间,发出着陆电报

第六十三条 申报飞行计划(FPL)的内容,应当包括飞行种类、航空器呼号、航班号、航空器型别和特殊设备、真空速或者马赫数、起飞机场、预计起飞时间、巡航高度层、飞行航线、目的地机场、预计飞行时间、航空器登记号碼、航空器油量、备降机场、航空器乘载人数和其他

提交申报飞行计划时机长或者其代理人必须签字。

第一节 仪表飞行的管制间隔标准

苐六十四条 塔台和进管近制区内放行航空器的管制间隔标准是:

(一)同航迹、同巡航高度,在严格控制速度的条件下前一架航空器起飞后10分钟,放行后一架航空器海洋飞行时,前一架航空器起飞后20分钟放行后一架航空器(图1);

(二)同航迹、不同巡航高度,前┅架航空器起飞后5分钟放行后一架航空器,如果后一架航空器在较高的高度层飞行则必须在塔台和进近区域内穿越前一架航空器的高喥层。走廊口有导航设备的机场在塔台和进近管制区内,相互穿越高度不得少于5分钟(图2);

(三)在不同航迹上飞行航迹差大于45度,并在起飞后立即实行侧向间隔前一架航空器起飞后2分钟,放行后一架航空器;但在同一空中走廊飞出时不得少于5分钟(图3略)。

二、放行不同速度的航空器

(一)航迹相同速度较快的航空器起飞后2分钟,放行速度较慢的航航器(图4略);

(二)航迹差大于45度并在起飞后立即实行侧向间隔,速度较快的航空器起飞后1分钟放行速度较慢的航空器(图5略);

(三)航迹差大于45度,并在起飞后立即实行側向间隔速度较慢的航空器起飞后2分钟,放行速度较快的航空器(图6略);

(四)航迹相同速度较快的航空器后起飞时:

1.如果在较高的高度层上飞行,保证其穿越前方航空器的高度层时有5分钟以上的间隔。当机场区域内具备目视气象条件慢速航空器起飞后立即实荇30度(含)以上侧向间隔(离开快速航总器起飞、上升航迹),则可以按照尾流间隔放行快速航空器起飞待快速航空器的高度

超越慢速航空器的高度后,慢速航空器再加入航线(图7略);

2.同高度飞行保证其飞越同一位置报告点或者航空器彼此分离点或者到达着陆机场嘚导航设备上空时,不少于10分钟以上的间隔(图8略);

3.如果快速航空器在较低高度层飞行航空器之间的高度差,进近管制区内不少于300米;飞离进近管制区后不少于600米或者2000米(高空飞行)(图9略)。

三、放行航空器时还应当遵守尾流间隔的规定。

第六十五条 进近管制區内同巡航高度航空器之间的管制间隔标准是:

一、同巡航高度仪表进场的航空器,不论航向如何其到达导航设备上空的时间间隔,鈈得少于10分钟(图10―1略)

二、同一空中走廊,或者夹角小于45度的2个空中走廊内穿越顺向飞行的其他航空器的高度层时,其间隔不少于5汾钟(图10―2略)

三、同时有进、离场航空器时:

(一)航迹差在0度―45度范围内:

1.离场航空器加入航线后3分钟,不论进场航空器在何位置都可相互占用或者穿越高度层(图11―1略);

2.走廊口有导航设备,进场航空器位置在距机场3分钟距离以外时离场航空器起飞加入航線后,2架航空器可以相互占用或者穿越高度层(图11―2略);

(二)航迹差在45度―90度范围内:

1.离场航空器加入航线后5分钟不论进场航空器在何位置,可以相互占用或者穿越高度层(图12―1);

2.走廊口有导航设备进场航空器在距离机场5分钟以外时,离场航空器起飞加入航線后2架航空器可以相互占用或者穿越高度层(图12―2略);

(三)航迹差在90度―135度范围内,离场航空器加入航线后10分钟或者根据雷达观察(机长报告)已彼此飞越时,方准相互占用或者穿越高度层(图13―1略)如果走廊口有导航设备,进、离场航空器距离机场均在30公里以外时2架航空器可相互占用或者穿越高度

(四)航迹差在135度―180度范围内,只有证实航空器已彼此飞越后方准相互占用或者穿越高度层(圖14略)。

第六十六条 2架航空器在2个导航设备外侧分散飞行并符合下述限制条件时,可相互穿越或者占用同一高度层(图15略)

(一)各航空器的飞行高度应当不超过设备之间距离的四分之一;

(二)2架航空器航迹差在135度(含)―180度。

第六十七条 区域管制区内航空器之间嘚纵向间隔标准是:

一、同航迹、同巡航高度、同速度的航空器之间,不少于10分钟

二、同航迹、同巡航高度、不同速度的航空器,前方航空器比后方航空器快40公里/小时以上2架航空器飞越同一位置报告点后必须有5分钟的时间间隔(图16―1略);前方航空器比后方航空器快80公里/小时以上,必须有3分钟的时间间隔(图16―2略)

三、改变高度的航空器,在预计穿越另一航空器高度层时不得少于以下最小时间間隔:

1.被穿越的航空器飞越导航设备后20分钟内,改变高度的航空器在其前后10分钟穿越(图17略);

2.被穿越的航空器飞越导航设备在20至30分鍾内改变高度的航空器在其前后15分钟穿越(图18略);

3.被穿越的航空器是用推测定位时,改变高度的航空器在其前后20分钟穿越(图19略);

1.改变高度的航空器在与被穿越的航空器预计相遇点前10分钟,上升或者下降至被穿越航空器的上或者下一个高度层(图20―1略);

2.在預计相遇点时间10分钟后可相互穿越或者占用同一高度层(图20―2略);

3.如接到报告2架航空器已飞越同一无方向信标台、测距台定位点2分鍾或者雷达证实2架航空器已相遇后,可相互穿越或者占用同一高度层(图21略)

四、2架航空器在2个导航设备(距离不小于50公里)外侧相对飛行时,在飞越导航设备前可相互穿越并保证飞越导航设备时彼此已经上升或者下降到符合垂直间隔规定的高度层(图22略)。

第六十八條 区域管制区内航空器的侧向管制间隔标准是:

一、航空器穿越航线必须经管制员同意。区域管制员应当将允许穿越的条件(航段、时間、高度)和飞行情报通知有关航空器;在穿越航线中心线时保持与该高度层上其他航空器不少于如下时间间隔:

(一)穿越处无导航設备时15分钟(图23略);

(二)穿越处有导航设备时,已飞越导航设备的航空器10分钟未飞越导航设备的航空器15分钟(图24略)。

二、航空器使用导航设备汇集或者分散飞行(使用全向信标台航空器之间航迹夹角不小于15度,使用无方向信标台航空器航迹夹角不小于30度),相互穿越或者占用同一高度层时距离导航设备的距离间隔规定如下:

(一)汇集飞行时,距离导航设备应当不小于100公里(图25―1略、图25―2略);

(二)分散飞行时距离导航设备不小于50公里(图26―1略、图26―2略)。速度在450公里/小时以下的航空器分散飞行时,也可以采用以下間隔:航迹夹角小于90度过台后飞行时间不少于5分钟(图27―1略);航迹夹角不小于90度,过台后飞行时间不少于

3分钟(图27―2略)

第六十九條 使用马赫数的航空器,在同航线、同巡航高度层上飞行为保持连续的纵向间隔,可以应用马赫数的差值控制航空器之间的纵向间隔

(一)使用马赫数的涡轮喷气和涡轮风扇式航空器之间;

(二)同一航线或者汇集到一同航线的汇集点至分离点之间,航程1小时以上;

(彡)同一飞行高度层或者上升下降到同一飞行高度层

二、应用马赫数的差值放行航空器时,管制员和机长应当:

(一)应用马赫数时始终以真马赫数为依据;

(二)航空器机长或者其代理人,在填写申报飞行计划时(FPL)应当在速度栏内明确写明或者在请求开车湔报告航空器巡航中使用的真马赫数;

(三)航空器机长在起飞机场进行领航计算或者在飞行中报告下一位置报告点的预计时间,应当尽鈳能准确;

(四)除特殊原因迫使航空器改变马赫数外航空器应当严格按照申报的马赫数或者空中交通管制部门指定的马赫数飞行;

(伍)航空器如遇颠簸等情况,知时间内有必要立即改变马赫数时应当尽快通知有关空中交通管制部门;

(六)有关空中交通管制部门提絀控制马赫数的数值要求时,机长应当执行而航空器位置报告中的马赫数应当符合当时仪表指示的马赫数;

(七)使用马赫数的航空器,纵向间隔可在起飞机场、某一区域定位点或者进入点、指定航线上和上升、下降至其他航空器占用的高度层时实行

三、同航线、同巡航高度,马赫数数值小的航空器在前放行马赫数数值大的航空器时,在规定的纵向管制间隔基础上还必须按照航程和2架航空器之间的馬赫数差值,增加管制间隔时间增加的时间按照下一页表中的规定。

第七十条 使用测距台(DME)的管制间隔标准应当符合下列条件:

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| \距 | | | | | |

|马赫数差值 \| | | | | |

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|-------|----|----|----|----|----|

|-------|----|----|----|----|----|

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(一)机载和地面测距设备是经过校验、符合规定标准、正式批准开放的,并在其有效范围内测距;

(二)有關的航空器以及航空器与管制员之间是同频双向联络;

(三)实施测距台管间隔标准的2架航空器使用的是经核准的同一测距台测距;

(㈣)当测距台不能覆盖衔接时,应当及时恢复程序管制间隔和管制移交

第七十一条 测距台(DME)管制间隔标准:

(一)2架航空器同時用测距台测距时,航空器之间距离间隔不少于60公里(30海里)(图28―1略、图28―2略、图28―3略、图28―4略、图28―5略);

(二)2架航空器同时用测距台测距前方航空器下降,后方航空器上升改变高度穿越被占用的高度层时,航空器之间的距离间隔不少于40公里(20海里)(图29―1略、圖29―2略);

(三)逆向飞行(包括使用同一测距台的径向线上的飞行2架航空器相遇前应当配备规定的垂直间隔,经测距台定位证实2架航空器已相遇后20公里(10海里)以上,可相互穿越高度(图30略)

第七十二条 实施程序管制的相邻管制区应当按照以下的要求进行管制移交:

(一)管制移交由管制协调和管制责任移交两部分组成。

管制协调:区域管制之间在航空器飞越管制稳交点10分钟以前进行短距离航线朂迟不得少于5分钟;区域管制与进近管制之间应当在航空器飞越管制移交点5分钟以前进行;进近管制与塔台管制之间应当在航空器飞越管淛移交点3分钟以前进行。

管制协调的内容:管制移交(简称移交)、航空器呼号、飞行高度、移交点和飞越移交点的时间

管制移交应当通过直通管制电话(包括有线或者无线)进行。没有直通管制电话的管制室之间通过对空话台、调度电话、业务电报进行。

管制移交接受方收到管制移交的要求后应当明确答复是否同意和接受移交的条件。

正常情况下航空器飞越管制移交点,并与接受管制责任的管制室联络好即为管制移交完毕。

(二)管制协调后原内容有如下变化时,应当进行更正

2.不能从原定的移交点移交;

3.飞越移交点的時间,区域管制之间相差10分钟;区域管制与进近管制之间相差5分钟进近管制与塔台管制之间相差3分钟。

管制移交的时间应当在航空器進入相邻管制区前进行。

第七十三条 场面管制值班管制员对进、离场的航空器实施管制时,必须:

(一)航空器预计起飞或者着陆前1小時了解天气情况,校对时钟检查风向风速仪,校正高度表;

(二)航空器预计起飞或者着陆前20分钟开机守听填写《飞行进程单》;

(三)了解进、离场航空器的停机位置;

(四)向进近或者区域管制室索取离场程序;

(五)通知机长放行许可、起飞条件和离场程序;

(六)机长请求开车、滑行时,根据飞行预报、管制范围内航空器活动情况和放行许可等决定开车顺序,指示滑行路线;

(七)离场航涳器滑行时密切注意航空器位置和滑行动向,直到等待点并将《飞行进程单》移交塔台管制员;

(八)离场航空器滑行至等待点时,通知机长转换频率联络塔台管制室;

(九)通知进场着陆的航空器滑行路线航空器到达停放位置或者由地面引导后,与航空器脱离联络

第七十四条 塔台管制室值班管制员,对进、离场航空器实施管制时必须:

(一)航空器预计起飞或者着陆前1小时了解天气情况,检查通信、导航、雷达设备校对时钟,检查风向风速仪和校正高度表;

(二)航空器预计起飞前和预计进入机场管制室域前20分钟开放本场通信、导航设备;

(三)塔台管制员放行航空器时,必须根据报告室的安排和任务性质以及各型航空器的性能方理地放行航空器。放行嘚管制间隔应当符合规定;

(四)按照规定条件安排航空器进跑道和起飞,并将起飞时间通知报告室航空器从起飞滑跑至上升到100米(夜间150米)的过程中,一般不与机长通话;

(五)安排航空器按照离场程序飞行按照规定时间向进近或者区域管制室进行管制移交;

(六)与已经接受管制的进场航空器建立联络后,通知机长进入程序、着陆条件、发生显著变化的本场天气和最低下降高度最低等待高度层涳出后,立即通知进近管制员;

(七)着陆航空器滑跑冲程结束通知机长脱离跑道程序。航空器着陆后通知机长转换频特联络场面管制同时将《飞行进程单》移交场面管制员,并将着陆时间通知报告室;

(八)航空器进入着陆方法必须按照机场使用细则规定的程序进荇。

第七十五条 塔台管制员在航空器按照仪表进远程序着陆时必须:

(一)最低等待高度层空出后,立即通知进近管制员;

(二)与航涳器建立联络后通知机长占用起始位置的时间和着陆条件;

(三)2架航空器使用机场无方向信标台,按照同一种仪表进近程序进入着陆時在严格保持规定数据的前提下,应当控制航空器之间的高度差不小于300米同时给着陆航空器留出复飞后的高度层;

(四)航空器自最低等待高度层下降时,再次校对高度表拨正值;

(五)根据机长报告掌握航空器位置,当航空器进入最后进近阶段通知机长最低下降高度(或者决断高度)和着陆许可。必要时通知复飞程序。

第七十六条 航空器发生特殊情况危及飞行安全时塔台管制员应当安排该航涳器优先着陆。并且:

(一)迅速空出优先着陆航空器需要的高度和空间;

(二)通知机长着陆条件和优先着陆程序;

(三)机长报告通過进近起始位置时按照正常仪表进近程序掌握航空器位置;

(四)航空器在紧急情况下,不能按照优先着陆程序下降时迅速调整该航涳器所在高度以下的航空器避让,尽快准许该航空器着陆

第七十七条 进近管制员值班管制员,对进、离场航空器实施管制时必须:

(┅)航空器预计起飞和预计进入进近管制空域前1小时,了解天气情况取得最近的天气实况,检查通信、导航、雷达设备校对飞行预报,填好《飞行进程单》安排进、离场次序;

(二)进场航空器预计进入进近管制空域前20分钟开机守听,按时开放导航设备向塔台管制員取得航空器着陆程序和使用跑道号数;

(三)离场航空器开车前10分钟开机守听,将离场程序通知塔台管制室;

(四)收到进、离场航空器进入进近管制空域(空中走廊)的位置报告后指示其按照程序飞行,必要时通知空中有关飞行活动;

(五)通知进场航空器转换频率與塔台管制室联络按照规定时间进行管制移交;

(六)当塔台管制员通知最低等待高制层空出后,安排进场等待的该层以上的航空器逐層下降航空器脱离第2等待高度层时,通知机长转换频率与塔台管制室联络;

(七)接到机长报告已与区域管制或者塔台管制室建立联络并且飞离进近管制空域时,准许航空器脱离联络

第七十八条 当航线飞越进近管制空域时,进近管制员必须:

(一)按照规定及时开放通信、导航设备;

(二)按照进、离进近管制空域的有关程序管制其飞行并通知飞越的高度;

(三)将空域内有关空中交通情报通知飞樾的航空器;

(四)按照规定进行管制移交,并将航空器飞越移交点的时间、高度通知区域管制员

第七十九条 区域管制室值班管制员必須:

(一)编制并审理报告室申报的飞行预报,及时给予批复(如果同意可不批复临时飞行任务的申请,同意与否均应当及时批复)並将批准的飞行预报通报有关的管制部门和当地军航线管制;

(二)航空器预计起飞前(本管制区域内)和预计进入管制区域边界前1小时30汾开始工作,校对军航和民用航空器的飞行预报阅读航行通告,拟定管制方案听取天气讲解,研究航线备降机场的天气实况和预报;

(三)收到航空器起飞的通报后,按照申报飞行计划(FPL)电报和各位置报告点的预计时间填写《飞行进程单》,配备管制间隔调配飞行冲突;

(四)《飞行进程单》应当准确记录管制指示内容和发出的时间,填写要规范;

(五)《飞行进程单》应当摆放在明显嘚位置并能展示出现时的全部空中动态;

(六)航空器在本管制区域内的机场起飞,应当在预计起飞前15分钟开始守听;如果航空器在管淛区域内着陆(飞越)则应当在航空器预计进入管制区边界前30分钟开始守听;

(七)已经接受管制移交的航管器,超过预计进入管制空域边界时间尚未建立联络雷达亦未发现时,应当立即询问有关管制室同时采取措施建立联络;

(八)按时开放并充分利用通信、导航、雷达设备和利用航空器的位置报告,准确掌握航空器位置监督其保持规定的航线和间隔标准飞行,超过预计飞越位置报告5分钟尚未收到报告时,应当立即查问情况;

(九)与航空器的联络由管制员亲自或者通过话务员进行,遇有特殊情况和重要管制指示管制员应當亲自与机长通话,通话内容必须录音和记录;

(十)航空器预计进入进近管制空域(或者塔台管制空域)前15―10分钟与进近管制室(或鍺塔台管制室)进行管制移交,取得进入条件后通知航空器如进近管制室(或者塔台管制室)与区域管制室不在一起时,由着陆机场对涳话台直接通知航空器航空器进入进近管制区域

(或者塔台管制区域)之前,通知航空器转换波道(频率)与进近管制室(或者塔台管淛室)建立联络;

(十一)航空器更改预计起飞时间管制员应当按照提前或者推迟的预计起飞时间开始工作。

第八十条 接到航空器机长報告不能沿预定航线继续飞行或者着陆机场关闭时区域管制员应当提供飞行情报服务:

(一)提供航线、备降机场的天气情况和机长要求并能够提供的资料;

(二)按照机长返航或者备降的决定,立即通知有关管制单位以及当地军航管制部门并发出新的飞行预报;

(三)充分利用雷达和其他导航设备,掌握航空器位置;

(四)航空器要求改变高度层或者改航时管制员必须查明空中情况,取得有关管制單位同意方可允许航空器改变飞行高度层或者空中改航。如果收到机长已被迫改变了飞行高度层或者改航的报告时立即将改变的情况通知空中有关的航空器以及有关的管制单位(包括军航管制部门

第一节 雷达管制的条件

第八十一条 雷达显示器上的显示信息管制者可用于實施雷达监控,雷达引导和雷达间隔

一、雷达监控,即管制单位在实施程序管制时利用雷达监视航空器的活动,获取航空器的更新位置情报、偏离计划航径的情报根据上述情报,管制单位向航空器提供雷达情报服务在航空器偏离计划航径时提供咨询服务。

二、雷达引导即管制单位在实施雷达管制时,利用雷达向航空器提供航径指引避免潜在的飞行冲突;协助航空器领航,避免危险天气使航空器能迅速上升到巡航高度层,或由巡航高度层迅速下降到可以进近的某点简化航空器的仪表进近程序。

三、雷达间隔即管制单位在实施雷达管制时,利用雷达提供的位置情报根据确定的雷达管制最低间隔标准,为航空器之间配备飞行间隔

第八十二条 使用雷达提供雷達空中交通服务,必须限制在有效的雷达覆盖范围内的规定区域

没有一次和二次雷达信息管制者配合的雷达情报,不能提供航空器雷达管制间隔服务但在区域管制区范围内,具备下列条件方可利用二次雷达位置情报提供航空器雷达间隔服务:

(一)二次雷达按规定校驗合格,并经民航局批准;

(二)二次雷达有效覆盖区和在二次雷达覆盖区域内活动的受管制的航空器都装有相应的应答机;

(三)一個区域管制区域内,只准有一个空中交通管制单位负责提供该区域的管制服务;

(四)二次雷达配有二次雷达精度监测设备;

(五)利用該二次雷达提供管制服务的单位能够在雷达工作不正常或故障时,立即为受雷达管制的航空器提供程序间隔

第八十三条 雷达管制员必須在规定的频率上与航空器联络,通信呼号应当能表明其管制单位的职能

管制单位的无线电呼号是在该管制单位的名称之后加添该单位嘚管制业务种类的代号构成。代号如下:

区域管制中心 ××区域管制 XX CONTROL

进近管制室 ××进近 XX APPROACH

机场管制塔台 ××塔台 XX TOWER

精密雷达进近席 ××精密雷达 XX GCA

监视雷达进近席 ××监视雷达 XX FINAL

雷达监视进近席 ××五边管制 XX MONITOR

第八十四条 雷达管制员应当按规定对雷达显示器进行调整和检查当发现有妨碍实施雷达服务的情况时,不得提供雷达服务并及时报告。

第八十五条 雷达管制员在管制空域内实施雷达引导时应当遵守下列原则:

(一)尽可能沿着便于机長利用地面设施检查自身位置及恢复自主领航的路线引导;

(二)雷达引导偏离计划航线的航空器时,应当说明引导的目的及范围;

(三)雷达引导的航空器应当在规定的最低安全高度以上飞行;

(四)雷达引导航空器时应避开已知的危险天气区;

(五)雷达引导终止时,应向航空器通报位置情报指示其恢复自主领航并发布附加指示。

第二节 航空器的雷达识别、移交和二次雷达编码

第八十六条 提供雷达管制服务前雷达管制员必须对航空器进行雷达识别确认并保持该识别至雷达管制服务终止。雷达管制员发布任何雷达的情报、咨询或指囹前必须将航空器已被识别的雷达情报通知该航空器。如失去识别应当立即通知该航空器,并终止雷达服务

雷达显示屏上的雷达目標,在下列状态下航空器可以被识别:

(一)航空器起飞后,其雷达目标在距起飞跑道末端两公里内被发现;

(二)观察到仅有一个雷達目标雷达视屏图上某点的航空器位置与航空器报告的位置一致,观宽到的航空器航迹与航空器报告的航迹相符;

(三)观察到仅有一個雷达目标按照指示做不小于30度的识别转弯;

(四)观察到仅有一个雷达目标,显示有航空器按指示使用特殊位置识别功能的信息管制鍺;

(五)观察到雷达目标显示有航空器按指示调定的应答机编码;

(六)不能用上述(一)至(五)方法识别航空器时也可指示航空器间断使用应答机(使用应答机选择器上的“开”和“等待”位),并在显示屏上观察到的雷达目标与上述指示一致的显示;

在使用上述方法(三)款时应注意避免航空器做识别转弯时,脱离管制区域或雷达覆盖区或使航空器低于最低安全高度,或最低引导高度使用仩述方法(六)款时,应注意到雷达目标本身在很多情况下会出现(六)所述的情况当对雷达目标的识别有所怀疑时,应当重复利用上

苐八十七条 雷达管制移交应当建立在雷达识别的基础上或按照双方的具体协议,使接受方能够在与航空器建立无线电联络时立即完成识別

雷达管制移交时,被移交航空器的间隔应当符合接受方所认可的最低间隔同时移交方还应将指定给航空器的高度及有关引导指令通知接受方。

雷达管制移交识别的方法如下:

(一)相邻的两个雷达管制席或使用同一雷达显示器时直接用手指出;

(二)两个雷达显示屏上都标有同一地理位置或导航设备,利用通信设备说明航空器距上述位置的相对方位和距离必要时,应指明航空器的航向;

(三)雷達设备有电子移交功能时可用电子移交标志指明,但只有在该标志仅指明一架航空器时方可使用;

(四)移交的雷达管制员指示航空器變换编码接受的雷达管制员观察证实;

(五)移交的雷达管制员指示航空器使用特殊位置识别(SPI),接受的管制员证实

中国民鼡航空空中交通管制工作规则(修正)

? 1.负责管制区内航空器提供管制垺务、情报服务和告**务;

? 2.负责指挥本场航空器的起飞、降落和塔台管制空域内的飞行管制工作;

? 3.负责与相关管制单位进行管制协调和管制移交;

? 4.对空中出现特情的飞机准确及时做出决断并实施正确指挥;

? 5.熟悉机场周围地面障碍物位置、高度,准确掌握飞行动态姠机组提供必要的相关信息管制者。

1.全日制本科以上学历;空中交通管制等相关专业 ;

2.具有管制、站调等两年以上工作经验;

3.持有民航航涳管制执照

4.熟知中国民航有关法律、法规、规章;掌握工作中所用设备的一般原理、使用与限制;空中导航原理,空中交通管制相关航涳文件的使用与飞行有关的安全措施,机场飞行程序设计、**运行标准制定的基本知识等;

5.CET4或同等外语水平听说读写流利;

6.熟练操作计算机,有较强语言文字表达能力具有较强的组织协调能力;

7.具有较强的工作责任心和抗压能力,拥有独立工作能力和团队合作精神

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