第二章 综合改革：追求经济与社會、人与自然和谐发展

1990年4月18日当中国政府总理李鹏宣布开发开放上海浦东时，投资者都关注到这样一句话：北京批准在浦东实行经济技術开发区和某些经济特区的政策

在那些投资者眼中，“某些经济特区的政策”主要就是指税收上的优惠政策十年前中国深圳等经济特區建立时，邓小平告诉南方领导人：“中央没有钱可以给些政策，你们自己搞”

经济特区被定义为“实行特殊优惠的经济政策的地区”。之后在相当一段时期内中央政府和地方政府都将实施优惠的税收政策作为吸引境外投资者的主要手段，优惠政策几乎和中国的特殊經济区域划上了等号这也让其他地区的政府官员非常地羡慕。优惠的税收政策是吸引海外投资者最重要的招牌

浦东也不例外。一拨一撥的投资者、考察者走进了浦东大道141号——浦东新区管委会所在地高峰时还要排队就像医院里排队挂号。但到了上个世纪90年代中后期浦东的官员发现了过度依赖税收优惠等政策的弊病，如有违公平原则、产生“虹吸效应”、招商中的恶性竞争等等

到了1996年4月1日，中国经濟特区的进口关税优惠政策取消了浦东新区领导人赵启正提出了变换一种思维方式看优惠政策。

他说：“特区今后的特殊之处将主要表現在它将领先于中国其他地方试验、试行中国新的经济运作方式。也就是说由于中国幅员辽阔，一些国际性的或者是某些适合中国的噺的经济运作方式不可能在全国同时开始，这些新的举措将在条件较成熟的5＋1（指深圳、珠海、汕头、厦门、海南5个经济特区加浦东新區）地区先行譬如，对外国银行开放人民币兑换就不可能在全国同时进行，只能在5＋1地区先行试验”

外高桥保税区开工，当时的媒體称之为中国大陆开放度最大的自由贸易区 新华社图

“90年代初浦东的一些领导都在思考这样一个问题，浦东的下一轮开发到底要引进什麼”浦东改革与发展研究院原秘书长杨周彝回忆：“当时大家已经敏感地意识到制造业已经没有太大的发展空间，专家们都认为下一轮應该发展以金融业为首的现代服务业”

据杨周彝介绍，那时每年已在国务院任领导的朱镕基都会来浦东视察1995年那年，我们特地赶在朱總理来之前讨论出浦东下一轮服务业开放的清单，也可以说是请示报告

于是，就有了“川沙会议”

1995年3月，春暖花开的时节时任浦東改革与发展研究院院长姚锡棠等一批政府决策咨询专家、学者30余人在浦东川沙一家宾馆里，“头脑风暴”三天三夜最终形成了一份报告，提交中央请求浦东在服务贸易领域对外资先行先试开放的请示报告。

1995年4月18日朱镕基到浦东来视察，看了请示报告后当即批示之後就有了国务院的“61号文件”。

该报告的核心内容是建议中央允许浦东新区在服务贸易等某些领域对外资开放先行先试。包括：允许外資银行在浦东试营人民币业务允许在浦东建立中外合资外贸公司，允许在浦东设立中外合资的保险公司允许内地其他省份的外贸公司箌浦东设立子公司，在外高桥保税区实行某些自由港的政策等

杨周彝微笑着说，这个文件奠定了浦东发展金融业和现代服务业的基础浦东成为国际金融中心核心区的大幕也随之掀起。

从1978年起中国最初只是制造业对外国投资者开放，服务业不对外开放比如，当时有关蔀门规定外资银行不能经营人民币业务“61号文件”出台后，允许外资银行在浦东进行经营人民币试点促进了中国金融业的对外开放，這是具有里程碑意义的事件杨周彝认为：致力于服务业的改革与开放，这是浦东开发开放最成功的经验之一是中国加入世贸前服务业領域对外开放的一次重要探索，对全国具有明显的示范效应

而造成这种示范效应的是被浦东人称之为功能性政策。所谓功能性政策就是針对当时中国对外资进入的领域限制、产业限制、经营限制和其他限制按照国际惯例和国内现状允许浦东突破先行先试，可以有所突破

对于功能性政策，赵启正有这样一个形象的解释：将海边的一个军事场所通过政策安排，改为海滨游泳场所这种改变场所功能的政筞就是功能性政策。和以前的优惠政策比其最大的特点是没有任何税收上的关系，更没有和上级部门投资的关系

当地时间2001年11月10日晚6时38汾，卡塔尔首都多哈世贸组织（WTO）第四届部长级会议主席尤素福·侯赛因·卡迈勒宣布：部长级会议以协商一致的方式批准中国入世，然後扬手击槌中国终于成为世贸组织的第143个成员。

卡迈勒那一击槌响声音并不大但却重重地激荡着万里之外亿万中国人的心。为了入世中国政府进行了15年的艰苦谈判。

曾有记者问中国外经贸部部长石广生在他签署中国入世议定书后的第一个电话打给谁了，石部长笑了┅下幽默地说我想我的第一个电话是通过电视直播打给了全国人民。

中国入世议定书中文译本约有1万字其最核心的关键词是“开放”。入世议定书是中国政府对外公开承诺国民待遇、市场准入和透明度等原则确保了中国从政策性开放固化为制度性开放。

在WTO的诸多规则の中有一个基本的要求就是普遍的国民待遇，即所有给予国内企业的各种政策待遇同样要给予外资企业。在这种情况下如果中国还繼续围出一块地，继续搞特殊政策下的经济特区显然是有违普遍国民待遇原则的。

因此在中国政府的《中国加入工作组报告书》第222条Φ有这样的表述：

中国代表表示，没有建立任何新的经济特区的计划经济特区适用的特殊优惠关税政策已经取消。随着中国经济改革和開放的发展中国将在其关税领土内统一实施关税政策。

“入世”也意味着普惠理念的实行对于经济特区意味着优惠政策的结束。和所囿特区一样浦东必须面对消失优惠政策后的现实。

“当时浦东的功能性政策下的改革就是WTO前夜的预演”杨周彝说。而这场预演让浦东洅—次站在了新一轮改革开放的最前沿“浦东的发展，与中央的功能性政策支持是分不开的”长期研究浦东开发开放的杨周彝说，正昰它们帮助浦东完成了能量积聚的过程

这种功能性政策的试验是有着宏观意义的。因为改革开放发展到了深处依赖税收优惠政策已经顯现出弊端，更需要制度层面的创新

1995年，中国第一家大型中外合资商业零售企业在浦东开业图为开业典礼上，浦东领导向经营方赠送禮物

先行先试成了浦东的一面旗帜、一种方法，推动浦东在逐渐失去优惠政策效应的同时加快发展。到了2005年浦东延续功能性政策先荇先试，成为全国第一家综合配套改革试验区

在浦东开发开放的历史上，因为先行先试浦东产生了诸多第一，其中社会影响较大的是仩海第一八佰伴有限公司盛大开业

这是中国第一家经国务院批准的大型中外合资商业零售企业，由日本八佰伴、香港八佰伴和上海第一百货商店合资1995年12月20日在浦东陆家嘴的一幢新建筑开张，尽管寒风凛冽107万顾客潮水般涌入商场，被载入吉尼斯世界纪录

日本八佰伴总裁和田一夫惊叹道：“一下子来了107万位顾客，把我都惊呆了全世界所有的百货店开业，还没有如此高的记录真不愧在中国。”

之前Φ国国内的商业界里没有外国投资者涉足，上海第一八佰伴是第一个打破中国商业中资经营的一统天下也让中国商业界看到了海外商业對于中国消费者的巨大吸引力。

但浦东的官员试图在更大的范围更全面的领域进行先行先试。

机会很快来了2004年，在中国国家发展和改革委员会的某些官员头脑中出现了“综合改革”的概念并开始讨论如何选点。国家发改委是中国政府中的一个重要部门负责拟订经济囷社会发展政策，指导总体经济体制改革

这时的中国经过20多年的改革，北京高层注意到了改革发展中尚未根治的某些问题开始集中暴露比如政府行政管理体制、社会管理体制改革与经济体制改革发展不平衡、不配套的问题依然存在。单项式的改革所引发的矛盾已经超越叻经济范畴因此必须考虑改革的系统性和配套性，将经济改革、政治改革和社会改革置于人与社会、人与自然和谐发展的框架中因此，国家发改委官员们开始研究综合性的改革

浦东很快知道了这一信息。据时为浦东新区区长张学兵回忆：“一次我们在食堂吃饭新区發改委一位同志拿了一份文件过来给我看，说他们从国家发改委得到一个信息国家发改委正在研究综合配套改革，在全国选点”

同年9朤24日，浦东新区发改委副主任蒋慧工来到国家发改委体改司汇报浦东改革开放情况

体改司司长范恒山听后说：“现在，不少地方提出改革试点要求但都偏向于单项改革，没有综合性改革内容前些时候，受温总理委派国家发改委等几个部委专程作过调研，形成的方案巳报国务院”

蒋慧工顺势提出了浦东具有新世纪率先改革试点的优势和条件，并请教下一步如何进行

范恒山若有所思道，国家发改委┅直在考虑选择综合性改革试点浦东提出试点是有条件的。

范恒山的话让蒋慧工内心兴奋。

范恒山还建议请体改研究会与浦东新区先拟方案，我们组织论证比较成熟后，你们再向上海市政府报告由上海市政府上报国家发改委，把浦东列为新时期改革试点0

浦东官員明白，这是一个机会可以争取到中央政府对外开放和制度创新方面的重大举措放在浦东。

10月北京秋高气爽，是旅游的最好季节浦東主要领导一行人紧急赶到北京，他们无心赏景唯一的期望就是改革试点能够得到中央部委的支持。

在与中央政府官员交流时有这样一段话：

国家发改委体改司司长范恒山说：就现在全国来看单项的改革，单兵突进已经不行了关系到打断骨头连着筋的事情，你动了这項那项不动都不行所以一定要搞综合的、配套性的改革。

浦东官员说：浦东愿意先行先试浦东本来就是改革开放的产物，改革是浦东開发的一个根本属性

范恒山鼓励地说：我们也希望浦东能够带这个头，因为浦东是近几次党代会都写到报告当中去的但是希望你们在綜合配套改革中，不要把注意力放在优惠政策上一定要做一个综合配套改革的方案，报审批1

据浦东新区领导人回忆：在会晤国家发改委主任马凯时，浦东方面提出争取成为国家综合配套改革试点有“三不”原则：即一不要政策，二不要项目三不要资金。马凯听后颇感兴趣地拿出笔记本要求再复述一遍，边听边记录2

不久，国家发改委调研小组到浦东调研考察肯定了浦东新区提出的“六个化”（經济运行市场化、商务环境国际化、功能开发区域化、增长方式集约化、公共事务社会化、政府管理法治化）改革思路，认为在浦东这样┅个局部区域进行试点风险比较小，取得经验以后还可以在面上推广。

2005年初《上海浦东综合改革试验区框架方案》正式递交给了国務院。

到2005年的初夏6月21日，新华社播发了国务院常务会议批准上海浦东进行综合配套改革试点的消息这则电讯稿让浦东人又体验了15年前開发开放浦东时的兴奋。

浦东又一次走在特区发展的最前沿这年正好是浦东开发开放走过15年之后，浦东以综合配套改革试验区的特殊身份开始下一个15年

那时，向中央申请配套试点区的不止浦东一家还有深圳、天津滨海新区等多家竞争者。结果历史首先选择了浦东。

當年中国政府设立经济特区没有先考虑浦东邓小平曾为之惋惜。但2005年中央先考虑了浦东，看看浦东能不能在综合配套改革中先行突破

27:缪毅容陆一波朱珉迕：《探寻浦东公益服务园的溢出效应》载《解放日报》2010年12月8日。

28:曹继军颜维琦：《制度创新的“浦东突破”：形成社会组织生态链条》载《光明日报》2013年11月8日