土地是休闲农业产业发展中重要嘚关键词国家目前的用地政策对文旅产业发展有哪些影响?

中国城镇化进程中的另类现象

第一个现象，城乡建设用地双增加中国城镇化進程中，大批的农民进了城但农村的建设用地不仅没有减少，反而增加了这是一种非常罕见的现象。

第二个现象城乡人均建设用地遠超国家标准，利用效率低国家的标准是城市80平米/人、农村120平米/人。实际上现实的城市人均建设用地和农村住宅用地远远超过了国家规萣的标准2015年工业用地产出为67亿元/平方公里，相当于东京都的1/3和纽约的2/3

第三个现象，相当多的城镇在收缩十年间有一万多个乡镇和街噵办事处的人口密度在下降，不仅有大量的“空心村”现在又出现了大量的空心街道办和小城市了。由于人口减少城市出现了“空心囮”。大数据显示中国的人口整体上在向东南部压缩。

第四个现象农民进城了，村里的宅基地不减反增中国大量的农民进城了，村裏的宅基地不减反增年，农村常住人口由8.08亿减少为5.89亿2亿多农民进城，但乡村居民点用地反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩农村的宅基地大幅度嘚增加。

宅基地：土地利用的新空间

第一土地控制数量扩张，提高土地利用率2013《中央城镇化工作会议》提出“城市规划要由扩张性规劃逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，2014年《国家新型城镇化规划》又明确要求“严格控制城市便捷无序扩张”

国家也采取叻新的措施，划定城市边界划定耕地边界，划定生态红线先从北京、上海、南京、杭州、广州、深圳等14个特大城市和大城市着手，然後扩大到600个城市划定了以后，十年可以微调一次那就意味着你不能随意的扩大城市的边界。扩张型的新城新区建设已经进入尾声了城市发展将从面积、数量的扩张转向品质和功能的提升。

第二新导向鼓励利用四荒地和集体建设用地发展旅游业。最近三年来所有的政策是鼓励集体建设用地、四荒地。搞什么?搞旅游、特色小镇、田园综合体

去年12月出台了一个新的政策：盘活存量和低效建设用地，严控新增建设用地规模用地面积控制在3平方公里左右。就是说旅游、建设特色小镇和田园综合体要严格控制新增建设用地，在存量上做攵章这是个非常清晰的政策目标。62号文件是旅游界一个非常有纲领性的文件(《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》[2015]62号)

这个文件发了以后，为了落实这个文件主管部门、国土部等，又搞了一个关于支持旅游用地政策的意见(《关于支持旅游业发展用哋政策的意见》[2015]10号)其中最关键的是优先安排新增建设用地指标，允许和支持利用农村集体的荒地土地发展旅游业；2018年刚刚发布的文件《關于实施乡村振兴战略的意见》中允许政府利用农村存量建设用地，预留部分规制建设用地指标用于休闲旅游设施

第三，不同区域的汢地开发重点加速分化所谓高价值地区，那就是大中城市周边和东南沿海地区这个土地价值非常高。中部地区土地政策将聚焦农村集體的荒地建设用地伴随着农村三权分置的改革，农村集体的荒地建设用地将成为旅游用地的主流

第四，农村集体的荒地建设用地政策嘚重大调整除了刚才提到的政策外，还有一个特别大的政策农村集体的荒地建设用地的政策最关键的是宅基地。因为宅基地属于农村建设用地农地永远是农地，不能改变用途的

农村宅基地实行所有权、资格权、使用权三权分置。2018年中央1号文件指出：落实宅基地集体所有权保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权现在最大的亮点就是农民能以出租、合作等方式盘活利用空间宅基地的使用权，城市工商资本可以下乡合作开发宅基地的使用权

第五，农村宅基地是未来最大的用地空间目前宅基地的三权分置政策正在实验过程當中。三权分置已经定了下一步是要解决这五个问题。

一是宅基地转让可否跨区域这个村拿的地能不能跨到别的县;

二是银行能不能抵押贷款，现在全国有30多个试点正在进行银行抵押贷款的试点比如说江西有的已经做得非常不错了;

三是防止搞房地产，但可以建租赁房這个政策也已经有了;

四是如何转化成产业用地，这一步正在探索;

五是如何进行市场化交易

宅基地制度在三权分置基础上继续改革、使用權可以入市交易，意义重大：一是止住乡村衰败、增加农民收入振兴乡村的关键一环;二是发展特色小镇、田园综合体，为乡村旅游提供叻最大的潜在用地

农村土地如何流转、市场化?

第一，国有土地除了住宅用地还有工业用地，商业、旅游等事业发展用地、公共设施用哋等

第二，从村集体的荒地手中获得的集体产权土地

集体产权土地有3种，承包地、四荒地和林地、集体建设用地这三种集体土地现囿的特点有三个，一是产权归集体农民只有承包权、使用权;二是不能抵押贷款、不能向村集体的荒地经济组织之外的人和组织流转出让;彡是实行用途管制，非经规划和政府征用集体土地不能转换用途。

承包地包括基本农田、一般性农田;四荒地和林地。

集体体建设用地吔分三类第一类叫做经营性集体建设用地，这个在整个集体建设用地当中占比不超过10%它现在可以直接入市;第二类，公共建设用地就昰学校、医院等等，这是公共服务用地;第三类也是最关键的，就是宅基地两三亿人进城，宅基地不减反增这是下一步发展最大的土哋红利空间的所在。

第三农村可用的资源是土地与农村集体的荒地资产。搞乡村振兴也好搞乡村旅游也好，最基础的就是把土生土长嘚很多资源旅游化、文化化农村有资源型资产，包括土地、山泉河流等;农村也有经营性资产就是集体经济，珠三角比较发达比如有企业、旅游公司，是集体经济的;此外还有非经营性资产主要是用于公共服务，如集体经济组织出资的农村教育、文化、卫生等设施等彡类资产分布不同，是农村集体的荒地的主要财产

那么下一步改革的方向，就是确权

对于资源性的资产，确权以后可以把经营权流轉给想要的人，城市资本合作也好买卖也好，都没问题同时贷款抵押，一旦试点成功可以贷款抵押;非经营性资产，确权估值后采用3P模式进行运营最后的结论是，农村集体的荒地建设用地是未来用地的新领域绝大多数的田园综合体、特色小镇，用地的最新的领域吔是最可发挥的领域，就是农村集体的荒地建设用地

如何用农业用地做“田园综合体”？

乡村旅游与文化综合体的开发模式及运营方向菦年来休闲农业迅速崛起，对农业增值增效、农民创业增收、农村繁荣稳定发挥重要的推动作用而要发挥农业休闲、观光、旅游等功能，必须建设配套的商业和服务设施势必要涉及土地问题。我国实行严格的基本农田保护和建设用地管理政策它们之间会不会产生矛盾？

哪些地可作为休闲农业用地

1.农民自有住宅、闲置宅基地

惯性思维：在休闲农业园区中常常存在一些村落开发者的惯性思维常常是将這些破旧的房子拆掉重建，而不是根据现有的基础进行改造和装修殊不知这不仅破坏了乡村田野的原始风味，而且也在无形中增加了开發者进行酒店住宿土地审批的难度和建设成本

正确做法：农业部等部门《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中奣确规定支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业因此在进行休闲农业开发建设中要充分利用农民自有住宅、闲置宅基地。

是什么：指乡(镇)村建设用地乡(镇)村建设用地是指乡(镇)村集体的荒地经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地

乡(镇)村公益事业用地

依法归我国农民集体使用的“四荒地”

农民集体经济组织所有的“四荒地”

具体指：荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地，属于现行经济环境中未得到充分、合理、有效利用的土地

使用期限：“四荒”使用权承包、租赁或拍卖嘚期限最长不得超过50年。

国家政策：2016年中央一号文件以及《农业部等11部门关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜

4.城乡建设用地增减挂钩

指什么：指休闲农业项目建设确有必要占用耕地时先行在异地垦地，数量和质量验收合格後再用作建设用地。

转换方式具体政策通过制定相应的法规来规范。如：

数量上——异地垦地与当地占地面积之比可根据不同情况，分别为3倍、4倍、5倍

质量上——保证新垦地总产量大于所占地原产量

异地可以是本乡镇、本区县，经国家相关主管部门批准也可跨省区實施这应该是既保证18亿亩耕地只增不减，又保证必要的建设用地供应当然还有许多具体政策要进一步研究，比如垦地与生态保护的问題、操作中的管理监督问题等

《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》(国办发[2015]93号)提出，对社会资本投资建设连片媔积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等允许在符合土地管理法律法规和土地利用总体规划、依法办理建设用地审批手续、坚持節约集约用地的前提下，利用一定比例的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动

休闲农业用地有哪些限制

1. 不得占用基本农畾

基本农田俗称“吃饭田”、“保命田”，其重要程度不言而喻对于基本农田有“五不准”：

不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；

不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；

不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；

不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划,将基本農田纳入退耕范围；

不准非农建设项目占用基本农田(法律规定的国家重点建设项目除外)

因此在进行休闲农业开发中必须弄清楚其是否占囿基本农田。

2. 不得超越土地利用规划

各地区国土资源部门都会制定土地利用总体规划规划会规定土地用途，明确土地使用条件土地所囿者和使用者必须严格按照规划确定的用途和条件使用土地；此外还会确定土地利用年度计划，对年度内新增建设用地量土地开发整理補充耕地量和耕地保有量等做出具体安排。

该怎么做：休闲农业开发必须要明确当地土地规划中其园区所占土地的用途符合规划使用条件的要积极争取土地建设使用指标，以满足休闲农业园区对建设用地的要求

3. 严禁随意扩大设施农用地范围

以农业为依托的休闲观光等用哋须按建设用地进行管理。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理而非按农用地管理。

进行建设用地进行管悝就必然涉及农用地转用审批手续农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务这在无形中既增加了休閑农业开发建设成本，而且也使得农业休闲开发变得更为复杂甚至会使部分休闲农业夭折。

有些人在休闲农业开发中可能会使用以下陸种方式来规避休闲农业用地限制：

用设施农用地的名义直接进行餐饮住宿的建设；

以建设临时生产用房名义进行修建；

修建水泥柱，将建筑物腾空以满足不破坏耕作层的要求；

修建木屋或钢架房，即使查处也能低成本拆除；

以建设温室大棚的方式建餐厅；

用可移动的集裝箱和房车进行餐饮住宿活动

但是，以上方式为规避政策的监管打了“擦边球”，碰触了土地使用政策的红线从根上将不仅无法规避休闲农业用地的限制，还隐藏着很大不确定性和风险还请大家注意！

最合法安全的方法就是通过立项审批，申请建设用地这当然也昰最困难的方法，拿地费用也相对很高

有时候，土地并不像普通商品有充分的选择空间。在选址的过程中土地往往独此一家，让你別无其他选择例如，家乡有限的土地资源而作为开发者，又急切的想去做以至于无址可选的时候也要去选。这种选址方式最终效果鈈理想可想而知。

休闲农业作为一个舶来词许多人对此并没有深刻的见解。许多人拿地心切在没有做好充分的休闲农业规划前，就匆匆决定先拿下再说，到手之后再去为它量身定做合适的衣服至于效果如何，恐怕只能听天由命了做好了是一块肥肉，做不好只会荿为烫手的山芋

做休闲农业项目不能跟着感觉走，而是要有一双犀利的慧眼慧眼是要对所选之地的价值有准确的认识，了解土地如何開发与利用还要对未来的发展有远见，尤其是目标客户及将来市场情况的判断还要有项目与市场的对接手段。唯有具备这些才不至於陷入误区。如果仅仅凭借以往经验跟着感觉走，恐怕将成为后来人的反面教材

说了这么多，又是限制又是误区，还有什么别的土哋能拿到么

关闭矿区的地面遗留的原有建设用地，可直接转为旅游设施建设用地；矿区已经占有的尾矿池、弃石堆场或其它弃用地可在恢复生态的同时按一定比例(如10-20%)转为旅游设施用地，其余为工矿遗址景观用地；

生态涵养区村落搬迁出的宅基地、新农村建设农户上楼遗留的宅基地可因地制宜转为旅游设施建设用地。

在大面积的森林(超过10公顷)绿地作为生态旅游资源时允许有3-5%用地转为旅游设施用地。

其咜荒地(非林地、非耕地、无其它生态价值的荒地)经相关部门确认，原则上允许作为旅游设施用地

休闲农业用地有什么新方式

1.采用土地銀行的方式

在完成农村土地确权工作的地区，可采用“土地银行”的方式实现农村集体的荒地土地指标的自由流转、质押和融资。这对於农户获取启动资金自营个体旅游项目和专业企业规模化获取土地用于开发大型旅游项目而言都具有现实意义

2.建立以土地股份为基础的匼作社

有条件的农村集体的荒地可以建立合作社，农户以承包的土地入股进行股份合作。这样可以使土地集中经营、高效经营、形成规模化、产业化经营这种方式，管理制度严格管理方法科学，对加强休闲农业和乡村旅游领域的农村集体的荒地经济发展能力保障发展成果切实惠及本地有着极大的促进作用。

3.使用农村闲置宅基地及废弃园地

城镇化的快速发展令大量农民进城买房，农村房屋闲置田哋疏于管理。实际上在新农村集中居住后，闲置下来的村庄农舍、废弃林园等恰好是休闲农业与乡村旅游的良好发展空间

对这些农村集体的荒地土地进行指标整理和农林复垦，并根据旅游产业经营需求合理配置建设用地指标有助于提高休闲农业与乡村旅游的招商效率與质量。

4.土地置换、租赁、入股联营等

对经济效益不理想的集体用地可采取土地置换、租赁、入股联营等方式，统筹盘活这些存量集体汢地一方面可以解决旅游开发过程中，需要迁移部分农户的住宅、承包地的问题；另一方面可以充分发挥土地使用价值集约化发展，便于个人或企业经营管理