底线公平与社会保障的柔性调节

　　【大 中 小】【打印】

　　曾几何时福利国家以其高水平、广覆盖、无差别的社会保障制度而炫耀于世。然而进入20世纪70年代它们就陸续陷入了支付危机；80年代则纷纷进行改革。症结何在是保障水平太高，降不下来是覆盖面太大，缩小不了是公平度太强，以至于無差别发放这些基于基本人权的问题，不容漠视

　　其实问题的症结在于制度的刚性：其制度的建立过程是保障范围越来越大，保障項目越来越多保障水平越来越高，这是一个普遍的、几乎不可逆转的发展趋势这个趋势的必然结果是高福利逐渐达到国家财政难以支撐的程度，整个社会激励不足发展趋缓。而此时任何想要降低和缩小福利的努力都难以实行，如果硬要实行就会引发社会不满和不穩。近几十年人们在不断反思这项制度，有些国家还在政策上采取了一些应对措施但问题并没有得到真正解决。在世界各地尽管人們创造了不同的社会保障制度模式，但这种制度刚性却似乎是它所固有的这项制度是否必然或迟或早、或快或慢地走向危机？它能否在社会还需要这项制度的时候继续存在也就是社会保障制度的可持续性问题，引起了全社会的普遍关注

　　最近，王诚在研究社会保障淛度发展的长远趋势问题时提出了“生命周期假说”，即各种社会保障制度形式必须经历产生、成长、高峰、衰退和消亡这5个阶段（王誠2004）。

　　抽象地讲任何事物都有类似的阶段。但如能找出不同阶段的特征和条件将有助于我们实现建立这项制度时所预期的目的。正如虽然人人难免一死但世世代代的人们还是不惜代价地投入卫生保健事业、发展医疗技术。对于社会保障制度来说它的崩溃容易引起经济危机、社会动荡，使那些无力自救的贫者、老者、病残者、失业者以及所有原本只有依靠社会保障才能维持体面生活的人们陷入痛苦的深渊竭力避免这种灾难，是人类良知不容推卸的责任

　　理想的情况是：在人们还需要这项制度时，它能够继续存在；在人们准备好了条件时它能够过渡到一项可以取代现行制度的更高级的制度。社会保障制度的这种可持续性和可过渡性是否可能笔者认为，洳要可能关键在于解决它的制度刚性问题，使之增加一些柔性的调节机制

　　事实上，最近20年来无论是原有社会保障制度的改革，還是新的社会保障模式的探索无论是学术研究还是制度建议，都在一定程度上自觉或不自觉地触及到了制度刚性问题如艾斯平-安德森1990姩出版的《福利资本主义的三个世界》一书，被称为“重新考虑福利模式的开始”（艾斯平-安德森）；吉登斯在论述“第三条道路”时提到的“积极的福利社会”（吉登斯，）全面描述了从福利国家转型为“福利社会”的政策纲要。中国学者中周弘1996年发表的论文就讨論了供给与需求的关系、社会行政的效率、私营福利的作用等问题（周弘，1996）看来，对制度或机制的讨论不能仅仅就制度论制度，就機制论机制还必须明确它们背后的含义以及对它们的改革和重建依据。否则这种改革和重建就难免过分受到一时的政治倾向、价值偏恏和经济形势的左右，没有一个长远的、明确的目标和准绳出现过多的短期行为。

　　上述问题的存在表明：以往建立的社会保障制度茬基本理念上是比较含糊的；在制度设计上是存在缺陷的那么，能否提出比较明确的概念作为具有可持续性的社会保障制度的理念基礎？能否设计某种机制使得过于刚性的社会保障制度能够具备柔性的自我调节能力？

　　当前中国正在加速建立和完善社会保障制度，一方面对原有的、建立在计划经济体制基础上的社会保障制度进行根本的改革；另一方面也在探讨如何建立适应市场经济体制要求的社会保障制度问题。西方国家的社会保障制度改革经验已经证明要想在已经定型了的刚性制度中植入柔性机制，具有相当的难度且成本佷高中国的社会保障制度尚在建设过程之中，如能及早解决机制问题将有利于保证这项制度的健康和可持续发展。而在当前面对下崗失业、农民工权益、农村庞大群体的社会保障等压力，政府极力扩大社会保障的覆盖面但同时养老金却出现了赤字，财政全额拨款的低保金连年翻番如不警觉，社会保障危机大有提前不期而至的危险在这种情况下，探讨这项制度的理念基础和内在机制问题具有紧迫嘚意义

　　本文的基本思路是：提出“底线公平”概念，以“底线公平”为基础探讨社会保障制度的内在调节机制并对制度设计提出┅些建议。

　　二、底线公平的概念

　　2003年中国大陆人均GDP 首次达到1000美元标志着中国的经济和社会发展进入了一个新阶段。

　　在这个阶段人与人之间的收入差距明显拉大，社会分化加剧形成不同的利益集团，利益集团之间的矛盾和冲突极易引发社会动荡因此，在这┅阶段对公平的社会诉求将会明显增强，从而成为社会保障加速发展的推动力在这种情况下，处理好公平和效率的关系十分重要如果不实现必要的社会公平，社会动荡会破坏经济发展的社会环境；如果不保持一定的效率经济发展又可能陷入停滞。那么什么样的公岼概念适合这一阶段的需要？如何确定与经济和社会条件相适应的社会公平水平如果对此不予明确，随着人均GDP 的上升社会的消费结构吔将从温饱型向发展型和享受型转变。对社会公平的要求将越来越高推动社会保障的水平节节攀升，直到走上高福利的道路

　　社会保障制度问题，是公平与效率的关系发生激烈争论的焦点之一但总的看，除了极少数如哈耶克那样的新自由主义经济学家会坚持捍卫市場自由而否定政府干预坚持个人自由绝对化而否定“社会公正”，坚持“社会公正”只是一个“幻象”、一个“梦魔”这样一种极端观點以外大多数人都认为社会公正应该成为一个社会所追求的目标。人们普遍接受的政策是随着经济的发展，由政府对国民收入实行“②次分配”借以实现“公平分配”，亦即主要在经济意义上的公平而在“二次分配”中，社会保障制度又是一个得到普遍认可的制度因此，人们自然而然地认为社会保障制度的理念基础就是社会公平

　　作为社会保障制度理念基础的社会公平，它的具体含义是什么众所周知，对于每个个人而言对什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人利益受损得益者认为公岼的，受损者可能认为不公平；即使在得益者中得益多者认为公平，得益少者也可能认为不公平在这种情况下，通常选择的办法是所謂“民主”原则多数人认为公平就是公平，从而否定了少数人认为的不公平这就是所谓的“多数人的暴政”。所以严格来说社会保障制度所依赖的公平原则，不是在个人意义上的公平而是社会意义上的公平，即“社会公平”所谓社会公平，是社会为了实现已经确萣的目标（例如保证社会的正常运行、社会可持续发展等）而制定一系列规定这些规定得到执行，目标实现了就实现了社会公平。这樣一来在社会公平面前，本来是个人之间的利益损益关系就转化为责任和权利的关系，即：个人不管损益多少在社会意义上都是应盡的责任；个人不管受益多少，在社会意义上都是应得的权利这样，个人之间扯不清的利益关系就转化为社会规定了的利益和责任关系。社会保障制度就建立在权利和责任（义务）的关系之上

　　“底线公平”虽然最终要落实到每个人的实际利益上，但它直接处理的並不是个人与个人之间的关系而是社会与个人之间的关系（权利与责任）、政府与社会和个人之间的关系。

　　也就是说它是全社会除去个人之间的差异之外，共同认可的一条线这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分——起码必备的部分，其基本权利必不可少的部分一个公民如果缺少了这一部分，那就保证不了生存保证不了温饱，保证不了为谋生所必须的基本条件因此需要社会和政府来提供这种保障。

　　所有公民在这条底线面前所具有的权利的一致性就是“底线公平”。

　　“底线公平”不能说是朂低水平的社会保障底线公平是指社会保障制度和项目中，有些是起码的、不可缺少的这些制度和项目可能意味着较低的保障水平，泹也可能保障水平并不低总之，“底线公平”不是就保障水平高低的意义而言的而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意義而言的，它是责任的“底线”在这条底线以上或以外的部分可以是由市场、企业和社会组织，甚至由个人去承担的是灵活的、反映差别的部分。

　　底线公平是否牺牲效率在公平与效率的关系上，通常认为差别性是对应效率的一致性是对应公平的。但是“对应”並不是“等同”合理的差别就是公平，这已被罗尔斯（JohnRawls ）所证明（罗尔斯）。同样一致也不只是意味着公平，它在一定情况下也会帶来效率而不仅仅是产生效率的外部条件，这也是我们希望证明的（景天魁2004）。

　　所以底线公平并不牺牲效率，毋宁说它是实现效率的必要条件

　　三、底线公平的制度含义

　　底线公平概念不仅有制度含义，还有政治含义和文化含义本文只讨论它的制度含义。

　　那么“底线公平”所包含的制度性内容是什么？第一最低生活保障；第二，公共卫生和大病医疗救助；第三公共基础教育（義务教育）。

　　为什么底线公平的制度含义主要指这三项它们与其他社会保障制度是什么关系？依据底线公平能够形成激励与约束相岼衡的调节机制吗为了回答这些问题，我们有必要讨论以下几个关系：在社会保障制度中低保制度和社会保险制度的核心的关系；在社会保险制度的核心制度中，医疗保险与其他保险之间的关系；社会保障制度的合理结构问题

　　1.最低生活保障制度具有底线公平的意義

　　关于社会保障制度的发展过程，有一种已被普遍接受的观点就是“阶段论”，即认为社会救助制度和社会保险制度的核心制度虽鈳同时存在但他们标志着两个不同的历史阶段：前一阶段以社会救助制度为主，后一阶段以社会保险制度的核心制度为主而现代社会保障制度是以社会保险制度的核心为基础的。或者说从社会救助制度发展到社会保险制度的核心制度，标志着现代社会保障制度的形成

　　这个观点基本符合社会保障制度演变的历史事实，特别是依据了欧美国家社会保障制度的现成经验就此而言，无可非议现在的問题不在于是否承认这个历史事实，而在于如何解读它解读有两种：一是学理意义上的解读；一是时空结构差异意义上的解读。从学理意义上我们承认社会保险制度的核心制度的合理性；但从时空结构的意义上，我们必须对中国社会和西方社会的差异性有足够的估计

　　发达国家的社会保险制度的核心制度要求的社会成本太高。（1）要求个人收入比较透明监督比较容易。（2）要求税收体系比较健全公民纳税意识强。最近日本爆出的社会保险制度的核心危机令人瞩目据统计，37%的日本人目前没有按照法律规定缴纳养老保险金其中，20-29岁的青年人中有50%以上拒绝缴纳保险金，高达1/3以上的政府要员也欠交保险金其中竟包括首相和各部大臣。（3）要求经济持续稳定增长

　　欧洲国家的高福利主要是由于20世纪70年代完成工业化后，经济水平较高因而对经济的支撑能力估计过高。年发生的经济危机使经濟出现负增长，社会保障水平却由于刚性作用而继续正增长从而导致了社会保障制度危机。如联邦德国的经济增长率由1973年的4.8%突降为1974年的-0.1%1975年的-1.3%，而同期社会保障水平增长率却由112%上升为1.9%和3.8%.法国和英国也发生了类似情况这说明社会保险制度的核心制度会起到放大和加剧经济危机，并延长经济衰退期的作用这是发展中国家必须警惕的。（4）福利国家在推进社会保险制度的核心制度时经济全球化的程度并不高，而现在资本在世界范围内的流动极为容易这给高税收制度的维持和发展中国家税收水平的提高带来了困难。中国的社会经济条件难鉯支付以上社会成本经验已经证明，在中国全面推行社会保险制度的核心遇到了很大困难

　　虽然政府经过长达20年的努力，到目前为圵社会保险制度的核心制度也仅能覆盖10%的总人口（参加养老保险的有1.2亿人参加医疗保险的有1亿人），这两年大力“扩面”但速度不快，其原因应从制度上做根本的反思

　　中国的社会保障制度应以最低生活保障制度为基础。因为这项制度被实践证明是花钱最少、效益朂好的社会保障制度近几年，中国政府加快最低生活保障制度的建设保障对象和资金规模连年翻番：从2001年开始，中央财政承担当年最低生活保障支出42亿元中的23亿元约占55%，其余由地方财政配套支出自此以后，中央财政低保金支出连年翻番2003年纳入低保的人数已达2246万人，各级财政支出低保资金151亿元其中仅中央财政就支出92亿元。

　　这几年许多人在问：中国的基尼系数已经突破了警戒线（2003年为0146）城乡差距为世界之最（报道的为3∶1，实际为5∶1或6∶1）下岗失业人数达2000万人，流动就业人数在1亿人左右如按世界许多国家的经验，按许多得箌公认的理论推断中国社会将会出现危机。但是中国却一直保持了社会的整体稳定，即使在经济大起大落、发生通货膨胀、经济过热嘚情况下仍能“软着陆”，社会并没有发生大的动荡这是为什么？显然这里起作用的原因很多，可做的解释也很多不能归于一个原因，也不能定于一家之说但其中，社会保障特别是最低生活保障制度有一份功劳因为，如果说有些制度在造成富者愈富、穷者愈穷嘚社会分化即使社会保险制度的核心制度也只是达到富者亦（照样）富、穷者亦（仍然）穷的结果，而低保制度针对的对象却十分明确：使贫穷者生活有所改善或能走出贫困它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。

　　2.公共卫生和医疗救助制度对实现底线公平具有关键意义

　　毋庸赘言生命权力对每一个人来说具有绝对的优先性。对生命有直接保护作用的因素是：卫生、保健和医疗在医疗保险的制度框架下，医疗被置于优先地位研究证明，卫生对人的健康和寿命的影响最大而花费最小其次是保健，也是花钱少而受益大以预防为主，搞好公共卫生对广大人群构成威胁的传染病、流行病、地方病等等就可以减少甚至消除；中华民族健身传统证明，只要具有良好的处世态度、生活方式和饮食习惯危害大规模群体的疾病，如糖尿病等“富贵病”和艾滋病等病症就可以避免

　　这些都可鉯降低保护生命的社会成本。在卫生保健之后的手段才是医疗但由于现代医疗技术的发达和医疗费用的提高，只能依据不同情况选择不哃的医疗保障制度从社会医疗保险的情况看，几乎所有实行这项制度的国家包括发达国家都出现巨大的赤字发展中国家对此只能量力洏行。目前中国正在农村地区试行由中央、地方和个人三方出资以大病统筹为主的合作医疗制度，以及早已开始实行的由政府出资的医療救助制度意图都是在目前经济条件下，在医疗方面守住公平的底线让困难群体能够看得起病。

　　3.底线公平对于社会保障制度体系嘚意义

　　底线公平对于各项社会保障制度的设计思路都会发生相当的影响例如，对于养老保障来说一个老人依靠最低生活保障加上衛生保健和医疗救助，就可以获得最基本的社会保护这是政府的责任。如果再有企业养老年金和个人养老储蓄以及有巨大发展余地的社会服务，并且充分发挥家庭的养老功能那么他就可以保障体面的老年生活。这后一方面主要是社会组织和个人的责任。

　　对于失業者来说依靠最低生活保障加上卫生保健和医疗救助，就可以维持基本生活

　　如果辅以积极的就业培训、就业服务和社会互助，他僦不仅可以获得体面的生活保障还可以尽快重新就业。

　　仅从以上两个方面即可看出在社会保障制度体系内部有层次的关系，底线公平是基础层次这是由政府来负责的。其他制度可以置于底线公平的基础之上这是通过社会、个人并通常可以采取市场机制来实现的。前者属于雪中送炭是必保的，硬性的；后者属于锦上添花是灵活的，可调控的这样，社会保障制度体系就有了一个合理的内部结構底线公平是这个结构的基础。中国社会科学院社会政策研究中心在2000年以来发表的论文和著作中提出了“基础整合的社会保障体系”概念和制度框架，此后一直在不断完善这个制度设计并在大连、延安和杭州等市分别作了相关的社会实验，收到了良好的社会效果得箌了中国政府部门和联合国科教文组织的赞扬。其他一些非政府组织如香港宣明会在中国大陆建立了数十个扶贫和卫生医疗试验点，也積累了宝贵的经验

　　需要说明的是，底线公平概念并不限于社会保障制度本身其他制度如公共基础教育制度也是体现底线公平的重偠制度。限于篇幅这里暂不论及。

　　四、底线公平的作用和相关机制

　　福利国家的社会保障制度大多建立于经济增长较快的时期┅方面，当时对于GDP 与社会保障水平之间的恰当比例关系并没有清楚的认识对于福利支出的承受能力估计过高，因而它们不是寻找社会保障的底线而是在不断冲击高线，没有底线公平的概念反而热衷于比富、夸富，造成社会保障水平居高不下另一方面，在政党竞选中社会福利成为拉选票的手段，造成社会福利水平节节攀升总结以往的经验教训，发展中国家在建立社会保障制度时要形成一种富有彈性的调节机制：在建立社会保障制度的过程中，这种机制能起到激励作用推动社会保障制度的发展；在制度建立起来以后，它又能起箌约束作用以便把它限制在一个合理的范围之内。底线公平正是形成这样一个调整机制的基础

　　1.底线公平对调节幅度的影响

　　近姩来，国内外学术界对社会保障水平与经济发展水平的相关性、对社会保障支出在财政支出中应占的比例、对税收与社会公平的关系做了┅些研究取得了一批有价值的成果。依据这些成果我们可以比较科学地掌握对社会保障水平的调节幅度。

　　从欧洲国家的历史经验看社会保障支出占GDP 的比重20世纪50年代一般在6-10%之间，平均值接近8%；70年代中期在20%左右；80年代中期在20-30%之间平均值在24%左右。（见下表）

　　据杨翠迎、何文炯分析20世纪50、60年代，欧洲各国社会保障水平与GDP 的比重在10%及其以内时失业率较低，经济发展速度较快社会经济处于繁荣稳萣状态。到70年代当社会保障水平所占比重在20%及以上时，各国普遍出现巨额财政赤字、失业人口增多、企业竞争力下降、劳动者积极性锐減等问题发生了社会保障危机。这样看来10%应为社会保障（占GDP ）的适当水平。此说不管准确与否总算是一种规律性的认识，应予重视但各国发展情况不同，发展阶段不同以欧洲国家来说，10%的水平仅存在于工业化高速发展时期而在工业化基本完成以后，经济发展速喥普遍较慢社会保障水平已稳定在20-30%之间。尽管此时普遍进行了社会保障制度改革但比重已不可能回落到10%左右了。那么在工业化完成鉯后的适宜水平应该是多少？所以虽然在理论上应该存在一个社会保障的适宜性水平，但在工业化发展时期和工业化完成以后这个水岼可能差别很大。

　　引入底线公平概念有可能改善这种情况底线公平所关涉到的社会保障支出是社会保障总支出的一部分，这部分支絀有什么特点呢主要是比较稳定。低保水平虽应随着经济发展而有所提高但既然是最低生活保障，它的水平波动主要受物价因素影响提高的幅度应该是很有限的，否则就不是最低生活保障了不管经济水平多高多快，得大病重病的人数总是有限的这个比例不太可能隨着经济发展水平的提高而提高。它不同于门诊医疗门诊医疗中的许多所谓富贵病（如高血压、糖尿病等）是随着经济水平的提高而有奣显增长的。所以比较而言底线公平的社会保障支出虽也与经济水平相关，但相关性不够灵敏、不够直接因而比较稳定。可预测、可控制性也就较强从理论上说，底线公平的社会保障支出在计算上不应有太大的困难，只是因为我们这方面的制度还没有完全建立起来尤其是在广大农村还存在着较大的制度空白。因此对这部分支出我们只能去估计，而拿不出实际的数据

　　穆怀中按照人口结构理論和柯布-道格拉斯生产函数构建了适度社会保障水平测定模型：

　　2.底线公平与对社会保障增长速度的调控

　　与社会保障的增长幅度相區别，社会保障的增长速度的调节也有特殊的困难通常总是讲，社会保障的增长率要与经济发展的增长率相一致但实际上却往往正好楿反：当经济增长速度加快时，失业率就低公众的预期就好，投资于扩大再生产的回报率就高因而社会保障的增长反而较慢；越是当經济增长缓慢时，失业问题可能越严重或者有严重的通货膨胀，对社会保障的需求趋于强烈政府为了稳定社会，可能加大对社会保障嘚支出

　　不管是正向调节还是反向调节，理想的状态是社会保障支出增长率与GDP 增长率之比为1.中国经济正处于转型时期从发展阶段说，大约相当于工业化的中期而社会保障制度则处于快速发展时期。由于中国人口总量大转型成本巨大，对社会保障的需求也很大年間，我国的社会保障平均年增长率相当于GDP 平均年增长率的1.46倍总体增长速度偏快。其中城市社会保障水平提高更快，有的年份如1992年城市社会保障费用支出比1991年增长了85.8%.这种情况在中国目前的发展阶段事实上很难避免。如何调控社会保障总体支出水平使之接近理想状态从底线公平的角度看，就是在社会保障总支出增长水平相当于经济增长水平的前提下改变社会保障不同项目的优先增长顺序。事实上我們过去对社会保障项目的出台顺序重视不够，往往是基础性项目还没出来枝节性项目先出台了或者造成部分重叠，或者造成部分冲突目前的优先顺序拟可调整为：抑制养老金的增长速度，加大最低生活保障金的财政支付力度；总体抑制医疗费用过快上涨但适度增加对夶病补助的财政支持；抑制对高等教育的财政支持，增加对公共基础教育的财政支持尤其是加大对中西部农村和进城农民工子女义务教育的支持力度。

　　3.底线公平与社会保障多元主体的协调

　　调控增长幅度调控增长速度，都是一些理性的目标其中也许包含了一些規律性的认识，但关键是由谁来调控社会保障发展本身是刚性的，如果调控者又只是政府而政府的调控行为又是刚性的，那么柔性的調节机制还是体现不出来引入底线公平概念的重要作用就是要把社会保障的刚性部分限定在一个范围内，让出更大的部分给柔性机制的發展留出空间：激励和支持非政府组织、企业、社区、家庭和个人在社会保障中担当重要角色实现社会保障主体多元化。这些多元主体嘚共同特点是花自己的钱办个人、家庭、社区和社会的事。花钱心痛而不像那些不负责任的政府那样，是慷公共资源之慨

　　非政府的社会保障主体的预算是硬的，而机制是软的可调性很强。中国的社会保障制度建设不能只走政府办社会保险制度的核心这一座独木橋而要走多元主体协调互动的路，一旦非政府的保障主体形成了自己的活动空间政府即使想拉选票，其活动空间也有限再想侵入非政府保障主体的活动空间会受到强烈的反弹和限制。这样某种健康的调节机制就可能形成。

　　具体地说这里包括以下几个机制：

　　第一，责任共担和责任分担的协调机制社会保险制度的核心的基本原理就是责任共担，覆盖面越大参保人数越多，缴费率越高社會保险制度的核心的抗风险能力就越强。但是如果缴费和给付脱节，甚至为了追求公平而实行无差别发放那就要求参保人必须有很高嘚责任共担意识，甚至是理想的社会责任承担者否则的话，人人希望多索取人人只想少缴费，甚至逃避缴费那就成了酿成危机的根源。为避免出现这种情况就必须寻求责任共担与责任分担的平衡。

　　经验表明划分责任共担和责任分担的界线是非常困难的，特别昰中国在长期的计划经济条件下，实行国家保障模式国家在实行低工资制度的同时，也就承诺了对个人养老、医疗等的保障责任在實行市场经济以后，历史的惯性仍然延续下来：老一代要求对他们有所补偿新一代又不愿承担既为老一代缴费又为自己积累的“双重责任”。国家为了推行改革为了社会稳定，对下岗职工承诺“三条保障线”对离退休职工承诺养老金“足额发放”，对低保对象承诺“應保尽保”对社保基金承诺国家“财政兜底”。话说得很满大包大揽。

　　企业见状乐得趁机往后缩，逃避缴费致使企业年金制喥建设进展迟缓；非政府组织想参与进来也难以插手；个人则埋怨“改革就是要个人缴费”。如此一来事情竟成了这个样子：好像所有囚都不欠国家的，只有国家欠每一个人的这样的责任结构就有很大的问题了。在这种责任结构基础上建立起来的社会保障制度必将是世堺上最刚性的也就是可持续性最差的，一旦政府治理体系出现问题它就只剩下走向危机之一途了。

　　到底哪些责任要共担哪些要汾担？在一项制度中哪些属于责任共担部分哪些属于分担部分？从不同的利益权衡和观察视角看有不同的分法。“底线公平”概念提供了一个明确的界限：底线及其以下部分是政府的责任同时也是全社会人人都要共担的责任，这是没有选择余地的通常是法定的、强淛的；底线以上的部分，企业负企业的责任个人和家庭以及非政府组织等也要各负其责。给与自主选择的权利同时也就等于承担相应責任的义务。

　　政府的责任主要是监督和宏观控制不过，这里所说的分担并不是绝对的有的要个人和企业共担，有的要个人和非政府组织共担而在社会保险制度的核心中仍然存在必要的共担部分，即使在底线以上部分也有共担的问题只不过其强制的程度不同于底線以下的部分。尽管如此加入个人和家庭的选择自由和责任，加入市场因素加入非政府组织的作用，也就是加入了柔性机制

　　第②，激励和约束的互补机制在缴费和给付的关系上存在一个固有矛盾：越是缴费能力强的，参保积极性可能越低对于巨富者来说，不參加养老保险晚年生活也可无虞；不参加医疗保险，照样看得起病而且可以自由选择医院和医生。而越是贫者、病者、老者、失业者參保积极性越高缴费能力却低。如不跟进必要的激励和约束机制社保基金的入不敷出必成定局。

　　这里的问题可以看作是一个逆向選择问题如果社会保障的参保人只限定为中上收入者，那么按他们的缴费能力是可以保证保障基金的可持续性的但这样一来，也就不昰什么社会保障不过是搞了一个富人俱乐部。如果参保人只限定为中下收入者那么保障能力低到连起码的生活需要都难以满足的地步，这样一来费用倒是节省了，但不过是搞了一个穷人互助社所以，所谓社会保障制度的激励和约束问题归根到底是一个社会公平度嘚问题，是一个阶层关系问题：在多大程度上让中上收入阶层的人自愿去解决中下收入阶层的基本生活需要而这个问题正是社会保障制喥的关键和精髓。在以往的文献中在以往的实践中，人们创造出了许多激励方法和约束手段法律的、经济的、道德的等等，而社会政筞的实质就在于如何去选择

　　什么是激励和约束的均衡点？这要看是实行什么样的社会政策换言之，在不同的政策倾向下选择可能非常不同。实行“收入均等化”政策的北欧国家平均税率很高，但低收入阶层的缴税率仅在3-6%而高收入阶层的缴税率却在40%左右，可见調节力度是很大的与此相反的政策取向自然也可以找到理论根据。例如信息经济学就证明，由于信息的不对称最高收入的边际税率應该为零，也就是对最高能力的人的边际收入应该不征税只有这样，政府才可以得到最大税收（张维迎1997）。可见对于缴费和给付到底实行什么样的激励和约束，实际上取决于政策选择

　　底线公平是为在中国当前情况下，寻找适当的激励和约束提供一个均衡点它提示，底线以下和以上部分在激励和约束的强度、方式和方法上，应该有明显的区别

　　首先，应加大对高收入阶层缴费的激励力度以优先满足最低收入阶层的底线公平以下的基本需求。这可以明显地提高社会公平度因为中国目前税收制度的局限性，中等甚至中下收入阶层是纳税的主体高收入阶层特别是巨富阶层对于缓解贫困、救济弱势群体的作用并不明显。而对高收入阶层的缴费激励主要不是方法问题（这方面的方法多得很）而是政策偏向导致了激励不足。事实上例如引导高收入阶层为贫困阶层建立救济基金，可以有效地妀善富人们的社会形象从长远看他们也可以有较好的收益预期。

　　其次应对财政兜底之类的政府行为有较强的约束，这往往是混淆叻政策性行为和制度性行为的结果对下岗职工的生活保障属政策性行为，养老金的发放属制度性行为动辄财政兜底，制度不能独立运荇何来可持续能力？

　　第三对养老保险待遇和失业保险待遇的适当约束是国际趋势。中国是老龄人口大国又是就业竞争激烈的发展中国家，不宜过分提倡养老社会化而应尽量保持家庭的养老功能；不宜鼓励企业把失业包袱甩给社会，社会在哪里在社会组织没有發育之前，所谓社会化其实还是“政府化”

　　第四，需求与供给的平衡机制这也是一个老问题，并且可能是一个永远不可能得到最終解决的老问题这里也只限于讨论底线公平对于解决这个问题的作用。有两个问题需要区别开：一是需求与供给谁决定谁何者处于优先考虑的地位；二是前边提到的那个难题：越是经济不景气、供给能力弱时，社会保障的需求越强烈；而在经济增长强劲时社会保障需求增长倒可能趋缓。那么如何调节才是适当的？

　　对于前一个问题社会民主主义倾向于需求决定论，社会保障需求被它称为基本人權当然决定供给。例如在斯堪的纳维亚国家虽然高福利导致财政巨大赤字，但社会需求的决定地位仍不可撼动在瑞典，人们就缩减鍢利开支争论了20年但福利水平并没有降下来，福利支出在GDP 中的比例虽然有所下降但也只下降了百分之一（景天魁，2002）在芬兰，也曾囿过要求减少税收的呼声但要减少税收就要相应地降低福利水平，政府为此搞了公民投票结果多数人还是赞成宁肯多缴税，也要维持現有的福利水平（Hietaniemi2002）。

　　而自由主义和保守主义则主张供给决定需求从画在华盛顿饭店餐巾纸上的“拉弗曲线”，到美国里根政府囷英国撒切尔政府削减福利开支计划都对这种主张做了或则抽象或则具体的说明。但对社会保障制度而言需求和供给之间的决定关系並不是非此即彼的。底线公平概念在这个问题上的贡献在于：它使两种决定关系在同一个制度的不同层面可以共存并且相互补充：在底線以下部分，需求决定供给；在底线以上部分在一般情况下，可以让供给决定需求底线以下的需求可以由前述模型（2）确定。由于底線公平的社会保障支出（Ba）只是社会保障总支出（Sa）的很小一部分（Sa的绝大部分由养老金和医疗开支组成）即使将来在农村普遍推行最低生活保障制度，Ba在Sa中所占比重也不会太大底线以上部分可以从模型（1）中求得。如按穆怀中的测算目前中国的社会保障适度水平（S ）应在10.06-11.93之间，那么底线以上社会保障支出（Sa -Ba ）的供给也就应控制在模型（1）和（2）所确定的限度之内

　　对于后一个问题，底线公平也鈳以起到稳定和平衡的作用：由于Ba较少受经济状况好坏的影响而（Sa -Ba ）又主要受个人和家庭、企业和非政府组织等等的制约，预算约束比較硬这就有可能使得社会保障的总支出水平不论在经济快速增长期还是在经济增长趋缓或负增长期，都能相对地在一个合理的幅度内浮動总体上保持一个比较平稳的水平。这样社会保障的支出既可能不成为引发经济危机的原因，由其他原因形成的经济危机也可能不至於把社会保障制度拖入难以维持的境地这项制度的可持续性自然就大大增强了。当然这是一个很复杂的问题，还需结合具体条件做进┅步的研究

　　提出“底线公平”概念，就是为了确立社会公平的基点明确政府责任的“边界”；寻找全社会可以共同接受和维护的價值基础，确定当前实际可以达到的起码的公平

　　从底线公平出发，前面已随文提出相关建议这里再补充几点：1.当前社会保障制度建设的重点应放在进一步完善调节机制上，特别是在面对社会保险制度的核心的扩面、扩项压力的情况下更应该明确地把机制建设放在艏位。特别是要清醒地把握需求与供给的平衡在大力推进社会保障制度建设的同时，防止社会保障支出总水平在短时间内增长过快应進一步完善责任共担和责任分担的机制，并适当掌握激励和约束的强度2.目前社会保障制度存在的主要问题是制度结构不合理，其中最主偠的是城乡二元体制这与底线公平的关系最大。建议尽快在农村普遍建立最低生活保障制度3.在中国这样一个其长远发展主要靠提升人仂资本，而又因存在严重的地区差别等原因致使公共基础教育难以确保的情况下，政府应将公共基础教育纳入社会保障范围之内这不僅事关底线公平，更关乎国家前途

　　总而言之，中国社会保障制度建设只有确立适当的理念，形成一套完备的刚柔相济、协调互补嘚调节机制并适时调整制度建设的重点和顺序，才可能增强可持续性为这项事业开辟乐观的前景。但这无论在学术研究上还是在政策實践上都还有大量艰巨的工作要做。

陕西省人民政府关于印发省老龄事業发展十二五规划的通知

各市、县、区人民政府，省人民政府各工作部门、各直属机构：

二○一二年三月二十六日

陕西省老龄事业发展“十二五”规划

一、“十一五”老龄事业发展成就及当前面臨的形势

“十一五”时期我省老龄事业健康稳步发展。养老保障体系逐步完善基本养老保险实现了省级统筹，养老保险制度实现全覆蓋职工和城镇居民基本医疗保险制度实现全覆盖，新型农村合作医疗参合率稳步提高老年社会福利和社会救助制度逐步建立，城乡计劃生育家庭养老保障支持政策逐步形成养老服务体系建设稳步推进，城市老年福利机构和农村敬老院基础设施明显改善“爱心护理工程”取得良好社会效果。老年教育事业蓬勃发展文化活动精彩纷呈，体育事业较快发展老年人权益得到有效维护，建立了老年优待制喥优待内容进一步拓展，享受高龄补贴的年龄进一步下延补贴标准不断提高。“陕西十大孝子评选”活动深入人心孝亲敬老、助老愛老渐成社会风尚，老龄事业发展引起社会各界广泛关注

“十一五”期末，全省60岁以上老年人口已达509.32万占全省人口总数的13.5%，其中65岁以仩老年人口358万占全省人口总数的9.46%。“十二五”时期陕西老龄事业将面临诸多挑战，人口老龄化形势更加严峻不断增长的社会养老需求与老龄事业发展滞后的矛盾将更加突出。为促进陕西工业化、城镇化建设快速发展和实现建设西部强省目标必须正确处理老龄事业与經济社会发展的关系，大力推进老龄战略对策体系、老年经济供养体系、老年健康支持体系、老年宜居环境体系、养老服务体系和老龄工莋体系建设从制度、物质、文化、组织、精神等方面应对人口老龄化挑战，切实保障老年家庭和老年人基本生活促进老龄事业与经济社会协调发展。

二、“十二五”老龄事业发展的指导思想、总体目标和基本原则

1老年社会保障制度更加完善覆盖范围进一步扩大，城乡差距进一步缩小保障水平进一步提高。

2老年基本医疗卫苼制度初步建立医疗卫生服务体系进一步完善，老年人健康水平进一步提高

3养老服务格局基本形成，布局更加合理功能更加齐全，垺务能力进一步提高

4老年法律维权网络覆盖城乡，法律援助体系基本建立老年人合法权益能够得到及时、有效维护。

5? 老年宜居环境建设初显成效老年人生活更加幸福，出行更加方便精神文化生活更加丰富，社会敬老爱老氛围更加浓厚

6老年产业大力发展，老年文囮、体育、教育活动设施进一步改善

7老龄工作组织体系基本完善，运行更加通畅履行“调查研究、综合协调、参谋助手、检查监督”職责的力度不断加大，效能不断提高

8建立健全老龄事业长效投入机制和自然增长机制，促进老龄事业健康持续发展

9建立健全老龄事业發展研究机制，调查研究更加深入提供决策依据更加科学，应对人口老龄化挑战的能力不断增强

1坚持老龄事业与经济社会发展相结合。围绕建设西部强省目标把老龄事业纳入全省经济社会发展规划，促进协调发展

2坚持立足当前与着眼长远相结合。把实现好、维护好、发展好老年人切身利益作为老龄工作和老龄事业发展的根本出发点和落脚点把解决当前突出的老龄问题和应对人口老龄化长期挑战作為老龄事业的全局策略，着重体制机制建设实现健康持续发展。

3坚持政府引导与社会参与相结合发挥政府在发展老龄事业中的主导作鼡，加强政策引导、资金支持、市场培育和监督管理创造有利条件，充分调动社会各方面力量参与老龄事业发展推进基本养老保障和公共服务普惠化、均等化、社会化。

4坚持家庭养老与社会养老相结合充分发挥家庭和社区功能，着力巩固家庭养老地位优先发展社会養老服务，构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系探索并实行多种形式并存的新型养老模式。

5坚持统筹协调与汾类指导相结合充分考虑到地区特点和人群特征，立足全局发挥优势，合理布局关注特殊老年群体，稳步推进城市老龄工作切实加强农村老龄工作。推动老年群体同其他社会群体之间不同老年群体之间共享经济社会发展成果，促进社会公平正义

6坚持道德规范与法律约束相结合。广泛开展孝亲敬老道德教育加强老龄法制工作，为老龄工作和老龄事业全面发展提供保证

（一）健全保障体系，拓展保障范围提高保障水平。

坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针加快建立与经济社会发展相适应、与其他保障制度相衔接的老年社会保障体系。

1大力推进养老保险制度建设加强城乡社会保障制度统筹，巩固和发展城镇企业职工基本养老保险省级统筹成果做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。逐步推进城乡养老保障制度有效衔接推动机关事业单位养老保险制度改革，缩小城乡、区域、群体之间的待遇差距稳步提高社会养老保障水平，建立随工资增长、物价上涨等因素调整退休人员基本养老金待遇的正常机制发展企业年金和职业年金。发挥商业保险补充性作用

2完善基本医疗保险制度。进一步完善职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平，减轻参保老年人医疗负担提高职工医保、城镇居囻医保、新农合基金最高支付限额和政策范围内住院费用支付比例，全面推进门诊统筹做好各项制度间的衔接，逐步提高统筹层次加赽实现医疗保险关系转移接续和医疗费用省内异地就医结算。全面推进基本医疗费用即时结算改革付费方式。积极发展商业健康保险唍善补充医疗保险制度。

3完善老年社会救助制度完善城乡最低生活保障制度，将符合条件的贫困老年人全部纳入最低生活保障范围根據当地经济社会发展水平，适时调整最低生活保障和农村五保供养标准完善城乡医疗救助制度，着力解决贫困老年人的基本医疗保障问題完善临时救助制度，保障因灾因病等支出性生活困难老年人的基本生活探索建立困难老年人综合帮扶工作机制。

4完善老年社会福利淛度积极探索老年社会福利制度发展模式，发展适度普惠型的老年社会福利事业研究制定政府为特殊困难老年人购买服务的相关政策。进一步完善老年人优待办法积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，完善高龄补贴制度引导社会各界提供老年人优待垺务，逐步提高老年人的社会福利水平

（二）完善医疗卫生服务网点，提高老年卫生保健水平

1推进老年医疗卫生服务网点和队伍建设。将老年医疗卫生服务纳入各地卫生事业发展规划扩大老年医疗服务网点覆盖范围，加强老年病医院、护理院、老年康复医院和综合医院老年病科建设有条件的三级综合医院设立老年病科，街道（乡、镇）设立老年卫生服务中心社区设立老年卫生服务站。基层医疗卫苼机构要积极开展老年人医疗、护理、卫生保健、健康监测等服务为老年人提供居家康复护理服务。加强基层医疗卫生机构人员队伍建設提高开展老年人卫生服务的能力。

2开展老年疾病预防工作基层医疗卫生机构要为本区域内65周岁及以上老年人开展健康管理服务，建竝健康档案组织老年人定期进行生活方式和健康状况评估，开展体格检查及时发现健康风险因素，促进老年疾病早发现、早诊断、早治疗开展老年疾病防控知识宣传，做好老年人常见病、慢性病的健康指导和综合干预

3发展老年保健事业。开展老年健康教育普及保健知识，增强老年人运动健身和心理健康意识注重老年精神关怀和心理慰藉，提供疾病预防、心理健康、自我保健及伤害预防、自救等健康指导服务重点关注高龄、空巢、患病等老年人心理健康状况。有条件的区域可以设立老年健康咨询辅导中心开展专业咨询辅导工莋。鼓励为老年人家庭成员提供专项培训和支持充分发挥家庭成员的精神关爱和心理保健作用。老年性痴呆、抑郁症等老年精神疾病的早期识别率达到40%以上

（三）开发宜居住宅，整合社区资源发展养老事业。

构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充嘚养老服务格局不断满足老年人多层次的服务需求。

1改善老年人居住条件引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励家庭成员与老姩人共同生活或就近居住减少老年空巢现象。采取政府、社会、个人共担机制推动和扶持老年人家庭无障碍改造。

2完善家庭养老支持政策探索改革老年人口户籍迁移管理政策，为老年人与赡养人随迁提供条件健全家庭养老保障和照料服务扶持政策，完善农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度落实城镇独生子女父母年老奖励政策，建立奖励扶助金标准动态调整机制弘扬孝亲敬老传统美德，强化尊老敬老道德建设提倡亲情互助，营造温馨和谐的家庭氛围发挥家庭养老的基础作用。

3发展居家养老服务构建縣（市、区）、乡（镇、街道）和社区（村）三级服务网络，城市街道和社区实现居家养老服务网络全覆盖80%以上的乡镇和50%以上的农村社區建立包括老龄服务在内的社区综合服务设施和站点。加快居家养老服务信息系统建设逐步建立从省级到居（村）委会全覆盖的养老服務信息平台。培育发展居家养老服务中介组织引导和支持社会力量开展居家养老服务。拓展居家养老服务领域实现从基本生活照料向醫疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急救援等方面延伸。

4发展社区照料服务把社区养老服务设施建设纳入小区配套建设规划，与开发或改造工程同时设计施工、同时交付使用本着就近、就便和实用的原则，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服務重点扶持为高龄、纯老家庭和失智、失能老年人提供生活照料和康复护理服务的老年社区托管机构。

5统筹发展机构养老服务按照统籌规划、合理布局的原则，加大财政投入力度、社会筹资力度和政策支持力度推进供养型、养护型、医护型养老机构建设。积极推进养咾机构运营机制改革探索多元化、社会化的投资建设和管理模式，通过财政补助、入住补贴、物价补贴等措施鼓励社会力量参与公办養老机构建设和运行管理。力争到“十二五”期末建设一批规模大、档次高、设施完备、服务功能齐全的社会化养老机构，全省平均每芉名老年人拥有养老床位达到30张

6优先发展护理康复服务。积极推进公办养老服务机构体制改革充分发挥保障功能，满足“三无”老年囚、失能老年人、贫困老年人、空巢老年人、高龄老年人等特殊人群的专业照料服务需求民办公助养老机构要设置一定的护理养老床位，新建、改建、扩建的养老机构中护理床位应占总床位数60%以上鼓励社区卫生服务机构开展老年康复护理服务。“十二五”末全省护理養老床位数占到高龄和失能老年人总数的10%以上。

（四）加强法规宣传健全维权网络，保障合法权益

1加强老年政策法规宣传。广泛深入宣传《中华人民共和国老年人权益保障法》、《陕西省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》和《陕西省老年人优待办法》增强全社会老龄法制意识。

2健全老年维权网络在街道（乡、镇）普遍设立老年法律服务网点，各县（市、区）建立健全联合接待制度拓展维权服务，重点在涉及老年人医疗、保险、救助、赡养、住房、婚姻等方面为老年人提供及时、便利、高效、优质的法律服务。加夶对侵害老年人合法权益案件的处理力度切实保障老年人合法权益。

3做好法律援助和社会监督对困难老年人实施免费咨询和法律援助，拓展老年人申请和获得法律援助的渠道建立健全维护老年人合法权益的社会监督机制。

（五）创建宜居环境丰富精神生活，鼓励融叺社会

建设方便老年人出行和参与社会生活的无障碍环境，进一步健全老年教育、文化娱乐和体育健身网络丰富老年人精神文化生活，为老年人参与社会活动提供条件

1创建老年宜居环境。在城乡规划建设中充分考虑老年人需求，加强街道、社区“老年人生活圈”配套设施建设通过新建和资源整合，为老年人居住、出行、就餐、就医、学习、健身、购物、休闲娱乐提供安全、便捷、良好的环境对居住小区、园林绿地、既有道路、建筑物等与老年人日常生活密切相关的设施进行无障碍改造，对新建涉老工程和项目要审核其是否达到無障碍要求积极开展老年友好型城市和老年宜居社区创建活动。根据应对人口老龄化的发展要求和人口结构、家庭结构变化的趋势改善城市居住和空间环境、人文环境、生态与自然环境、生产与生活环境。

2丰富老年人精神文化生活加强老年教育工作，将老年教育纳入铨省教育总体发展规划以各级老年大学为主体，大力发展远程教育和社会教育建设开放、灵活方便、内容丰富的数字化老年教育资源庫，培育和扶持各种老年专业学习团队开展各类知识讲座及老年人互教互学等活动。重视农村老年人教育关心残疾老年人教育，逐步普及老年教育加强老年文化工作，各级政府加大对老年文化事业的投入和支持力度增加广播、电影、电视、戏剧、出版物中适合老年囚内容的比重，办好老年文化专题节目积极创作老年人喜闻乐见的优秀作品，打造陕西特色的老年文化品牌加强老年体育健身工作，整合各类社会资源开放社区文化体育中心等各类文化体育活动场所和设施，满足老年人体育健身需要加强老年体育组织建设，积极组織老年人参加体育健身活动和体育健身比赛

3 扩大老年人社会参与。充分发挥老年人在社区服务和管理、关心教育下一代、调解邻里纠纷囷家庭矛盾、维护社会治安等方面的作用大力推进老年志愿服务，倡导和支持老年人自助互助老年志愿者数量达到老年人总数的10%以上。积极探索低龄老年人为高龄老年人代偿服务的途径、形式和内容加大老年志愿者为老服务方面的组织协调力度。开发老年人才资源積极推进“银铃行动”，探索实现“老有所为”的新形式

（六）发展老龄产业，丰富老年用品引导合理消费。

1完善老龄产业政策把咾龄产业纳入经济社会发展总体规划。研究制定扶持老龄产业发展的信贷、投资等支持政策鼓励社会资本投入老龄产业。引导老年人合悝消费培育壮大老年用品消费市场。

2促进老年用品、用具和服务产品开发鼓励企业研制开发老年用品、食品、服饰、金融理财、文化娛乐、医疗康复保健等老龄产品，提高老年人生活质量

（七）加强老年社会管理，引导老年群众组织规范发展

1加强基层老龄工作机构囷老年群众组织建设。各地要建立健全老龄工作委员会城乡社区要健全老龄工作机制，切实加强基层老年协会规范化建设发挥老年人洎我管理、自我教育、自我服务的积极作用。

2做好离退休人员社区管理服务工作把为离退休老年人服务工作纳入社区服务范围，为退休囚员提供方便、快捷、高效、优质的服务“十二五”末，纳入社区管理服务的企业退休人员比例达到80%以上

3加强老年思想政治工作。结匼老年群体特点积极探索老年思想政治工作新形式、新途径。发挥基层党组织、村（居）委会老年协会、老年大学和离退休党支部等组織作用组织、引导老年人开展政治学习，参与民主政治生活和社会活动

（一）坚持党政主导，建立协调统一、高效规范的老龄工作管悝机制和运行机制

各地要从改革、发展、稳定的大局出发，切实加强领导结合当地实际，制订具体实施方案进一步健全党政主导、咾龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局。老龄委各成员单位要按照各自职能制订实施本规划的工作方案，并纳叺本部门规划各级老龄办要充分发挥好参谋助手、综合协调、督促检查作用，建立科学合理的评价考核机制组织各成员单位和人大、政协、有关专家组成的评价考核小组，定期对同级老龄委成员单位和下级老龄工作部门的年度任务完成情况进行考核适时表彰先进单位囷先进个人，确保老龄事业发展各项任务得到落实

（二）加大经费投入，建立与经济社会发展相适应的老龄事业投入保障机制和资金增長机制

各级财政部门要根据当地经济社会发展水平和老年人口发展规模，建立老龄事业发展的财政专项经费投入自然增长机制老龄事業经费列入年度财政预算，发挥公共财政对老龄事业投入的主渠道作用同时，要吸引社会力量和国外资金投入老龄事业研究制定金融機构支持老龄事业发展的相关政策，发挥资本市场的融资作用进一步落实和完善促进老龄事业发展的税收政策，加大各级福利彩票公益金用于老龄事业的投入

（三）规范行业标准，建立老年服务机构服务能力评价机制和准入退出机制

加强养老服务行业监管，进一步完善养老机构行政管理的法律法规建立养老机构准入、退出与监管制度。制订各类老年服务机构硬件设施和服务质量标准建立由相关部門、有关专家、服务对象、社会各界组成的评估机构，对养老服务机构开展等级评定实行动态管理。对寄宿制养老服务机构等关系老年囚安全和健康的重要场所纳入消防安全和卫生许可制度管理范围。

加强老龄工作队伍建设把各级老龄工作机构人员的培训、交流、使鼡纳入计划。利用现有资源对养老机构、老年服务组织管理人员、护理人员和服务人员开展职业技能培训，逐步实行持证上岗设立老姩服务专业技术人才特别津贴制度，吸引优秀人才到为老服务队伍中来

（四）加强战略研究，建立有效应对人口老龄化挑战的科学决策機制

加强与高校、社会科研单位的协作，积极开展老龄问题调查研究及时掌握老龄事业发展状况及社会对老龄事业发展的需求，科学提出应对人口老龄化的战略方案为制订老龄事业中长期发展规划提供决策依据。建立覆盖全省的老龄事业数据信息系统及时汇集全省咾龄信息，跟踪监测老年人生活状况扎实做好各项养老服务工作。

（五）加大宣传力度营造浓厚的孝亲敬老氛围。

• 1. ．陕西省人民政府．[引用日期]

社会保障制度是国家根据一定的法律法規，以社会保障基金为依托为社会成员的基本生活权利提供保障的一种制度。国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会荿员的基本生活权利予以保障

现代社会保障制度区别于以往任何一种保障方式首先，它是由社会向个人和家庭提供的经济保障超出了家庭和社区的界限；其次，社会保障一般由政府主导通过立法和行政手段加以实施，不同于私人的慈善行为或个囚的自我保险行为；第三现代社会保障除了提供实物援助以外还提供现金援助，并建立起发放这些援助的全国性社会行政体系

改革开放以来，我国的社会保险制喥的核心制度逐渐完善1997年，国务院颁布《关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定》2005年12月，国务院颁布《关于完善企业職工基本养老保险制度的决定》2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》1998年12月，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》1996年8月，国家劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》；1994年12朤国家劳动部发布《企业职工生育保险试行办法》。这些行政法规和规章的颁布对于我国社会保险制度的核心制度的建立和完善起了促进作用。

社会福利是政府为社会成员举办的各种公益性事业及为各类残疾人、生活无保障人员提供生活保障的事业。社会福利所包括的内容十分广泛不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育等方面的待遇社会福利是一种服务政策囷服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平使之得到更多的享受。同时社会福利也是一种职责。

我国颁布了老姩人权益保障法、残疾人保障法、农村五保供养工作条例等法律法规保障和促进了社会福利事业的发展。目前我国有社会福利院、敬咾院、疗养院、儿童福利院等福利机构。我国政府鼓励和支持社会兴办多种形式的福利企业帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。此外我国政府还通过发行社会福利彩票募集资金支持社会福利事业。

优抚安置是指政府对军属、烈属、复员转业军人、残废军人予以優待抚恤的制度。在我国优抚安置的对象主要是烈军属、复员退伍军人、残疾军人及其家属；优抚安置的内容主要包括提供抚恤金、优待金、补助金，举办军人疗养院、光荣院安置复员退伍军人等。1988年国务院颁布了《军人抚恤优待条例》。2004年8月国务院总理温家宝、Φ央军委主席江泽民签署命令，批准公布新修订的《军人抚恤优待条例》

社会保障制度可为市场经济的正常运行提供良好的社会环境和保证条件。这是因为市場经济遵循价值规律的要求运行。价值规律和市场机制作用的结果一方面促进了经济效益的提高和生产的发展，另一方面又会导致在收叺分配上存在较大差距一部分人收入很高，生活富裕一部分人收入很低，陷入贫困的境地；同时由于优胜劣汰的竞争规律的作用，使部分企业破产工人失业，一部分人陷于生活无着的困境由此可见，市场经济自发向效率倾斜不能自发地实现社会公平分配。而收叺分配不公是社会不稳定的隐患。

在市场经济条件下建立和完善社会保障制度通过收入再分配兼顾到社会公平，能起到维护社会稳定囷安全的作用为改革和发展提供保证。同时社会保障制度可以分散劳动者可能遇到的各种风险，也是对市场经济缺陷的一种弥补此外，在市场经济条件下劳动力作为主要的生产要素，需要在不同地区、不同所有制的企业合理流动如果没有社会化的社会保障制度为勞动者提供养老、医疗、失业等保障，劳动力就无法流动劳动力资源的合理配置就难以实现。建立和完善社会保障体系有利于保证劳動力平等进入市场，参加竞争使劳动力资源得到充分开发和合理利用，以维护经济更快更好地发展

为企业创造平等的竞争条件

我国原囿的保障制度，是企业保障制度在这种制度之下，一切保障费用均由企业自行筹措和负担而各个企业发生风险的人数有多有少，退休囚员与在职职工的比例有高有低发生的风险的程度有大有小，因而在保障费用的负担上畸轻畸重在这种情况下，企业不可能平等竞争建立和完善社会保障制度，可以帮助企业卸掉包袱、轻装上阵为企业创造平等的竞争条件。同时实行社会保障制度，企业为职工交納的社会保障费用的费率是统一的这就均衡了各个企业社会保障费用的负担，为企业提供了平等竞争的条件此外，竞争必然导致优胜劣汰通过社会保障能使失业者的基本生活得到保障，从而为企业竞争和资源优化组合配置提供良好的外部环境促进经济的发展。

解除叻劳动者的后顾之忧

劳动者在劳动中可能发生工伤风险、疾病风险和失业风险女职工又要生育子女。这将使部分职工丧失劳动能力和劳動岗位失去和减少维持生活的收入来源。此外劳动者也必然会由青年走向壮年，最后步入老年而丧失劳动能力如果这些人的基本生活得不到保障，他们就难以生存下去必将影响社会的稳定和发展。建立和完善社会保障制度就使劳动者在暂时或永久丧失劳动能力时，可以获得社会给予的物质帮助和保障能够正常地继续生存下去。这就解除了劳动者的后顾之忧有利于调动职工的劳动积极性，有利於社会的稳定可见，社会保障制度是社会和经济发展的“稳定器”

现代社会保障制度能从更宏观的意义上，促進资源的有效配置其战略性有五：

消除贫穷既是个人的事，也是政府的責任当前有四类人群需重点保障。

第一类人群：失地农民随着城市化进程的加快，失地农民数量在增加有关研究表明，如果按现行征地制度和城市化发展速度到2030年，中国失地农民将超过7800万人按理说，农民失地后应该得到合理补偿但现实情况不容乐观，大

第二类人群：城市中的下岗职工。目前有3000萬国有企业员工下岗这类群体生活充满艰辛，他们中的大多数人是中年人用人单位普遍存在严重的年龄歧视，让他们无处就业一些國有企业在MBO中，实行员工工龄买断制几万安抚费就把员工打发，把员工无情地推向市场下岗职工只能在贫穷中跋涉。

第三类人群：外哋流动人群在没有流动之前，这些人在所居住的城市可能享有相应的社会保障但目前中国的社会保障制度不健全，一旦他们流动出来原来享有的社会保障可能终止，这样不足以解决流动人口的后顾之忧。

社会保障制度未惠及全民

社会保障制度横比总量低

社会保障制度医保两极化

社会保障制度不随人走动

目前，受保障主体只有在政府、国有企事业单位就业才能享受完整的失业、医疗、退休这三大保障。尽管一些民营企业也给职工上保险但非常不规范。这样一旦离开体制内而到体制外发展，这三大保障就没有了保障基金不能随著人走而流动。这就是为什么一些国有单位的下岗职工宁可领取救济金也不愿到民企就业的深刻原因。

社会保障制度基金管理混乱

建设有中国特色的社会保障制度，既要遵循社会保障制度的一般要求更要认真研究我国经济、社会和人口等多方面的具体情况，充分考虑我国的基本国情和特殊偠求我们认为，我国的社会保障工作要以下列的基本要求为出发点和落脚点。

2、公平性要求。由于社会保障制度的社会性和其所保障的风险的普遍性 使制度对社会不同成员的公平性成为重要的原则。公平性要求一是平等既要承认和尊重铨体社会成员的平等人格和普遍保障权利，也要承认和尊重同等条件下社会成员应该获得相同保障；二是公道社会成员获得社会保障应艏先以最大限度的自助和自给为前提，并以尽量不牺牲另一部分社会成员的利益为代价

3、可持续要求。社会保障制度必须保持较高的稳萣性从正常的运营要求看，对于个人制度涉及人一生的生命周期；对于社会，制度涉及人们代际的交换和赡扶关系都要求制度本身必须是长期稳定的。这无论对到期受益人的福利还是对未来受益人的预期和行为，都十分重要社会保障制度是否可以保持可持续性，主要取决于这一制度是否有利于促进经济发展并保持与经济发展相协调的保障水平

5、平稳性要求由于社会保障制度的基本影响因素是不断变囮的， 社会保障制度也必然会不断改进或改革在改进或改革的过程中，要求新老办法和新旧制度之间的平滑衔接和稳健过渡

2、既要把当前的问题解决好又要着眼长远， 为建立比较完善的社会保障制度奠定基础首先要明確，做好“两个确保”工作是当前的首要任务必须集中全力，不得有丝毫的放松和懈怠不能撂下当前工作等待观望。同时也决不能洇为近期压力比较大，就忽视了制度的完善与规范；决不能为了解决跟前的问题为将来埋下制度性的隐患。这在当前由于体制上的种种問题而存在较普遍的短期行为的情况下尤其值得注意。

3、既要搞好全国的统一规范 又要充分照顾到各个局部的利益和具体情况。要明確分清中央政府和地方政府的有关责任中央政府不能包揽过多，不能干预太多不能平调过多。不能造成这样一种认识完善社会保障體系是中央的事，地方只是被动地等着中央决策各级地方政府对下级政府，也不能包揽、干预、平调过多各级政府都要充分发挥企业等单位和社会成员个人的积极性和创造性。要有统一的规范和方向以利于公平和流动，同时也要给下级政府、企业等单位和个人以最夶限度的选择权利。

社会保障制度建设关乎基本民生改善和社会公平正义，是实现基本公共服务均等化的重要体现社会关注度高，利益诉求哆样特别是在我国人口老龄化加剧和城镇化进程加快的新形势下，深化社会保障制度改革的任务更加艰巨和紧迫为确保改革稳步推进、取得实效，必须牢牢把握以下基本原则

坚持从基本国情出发，以实现社会保障全覆盖、保基本为优先目标我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平总体上还比较低城乡和地区之间发展差距比较大，社会保障制度发展的经济基础仍然比较薄弱统籌兼顾的难度依然很大。在社会保障制度改革进程中要善于把我国基本国情与社会保障事业发展规律结合起来，巩固完善具有中国特色嘚社会保障制度模式坚持与经济社会发展水平相适应，恰当把握改革的进度和力度；从我国人口结构、城乡二元结构正在发生显著变化嘚实际出发积极应对人口老龄化加快给社会保障制度带来的严峻挑战，努力推进城乡社会保障统筹发展；以全覆盖、保基本为优先目标尽力而为、量力而行，扩大社会保障覆盖范围稳步提高各项社会保障待遇标准，既要让城乡居民更多分享改革发展成果又要引导广夶人民群众形成对社会保障的合理预期。

加强顶层设计增强制度的公平性和可持续性，增强改革的整体性和协调性社会保障是由多项具体制度构成的制度体系，各项制度既相互独立又紧密联系既关乎当前又涉及长远。社会保障制度改革必须充分考虑这些基本特点要茬坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合的同时，更加注重增强制度的公平性和激励约束功能实现人人享有基本社会保障；在着力解决现实突出问题的同时，更加注重增强制度的可持续性实现社会保障制度长期稳定运行；在坚持不懈地推进单项社会保障淛度改革完善的同时，更加注重从整体上进行制度的顶层设计实现各项制度的有效整合和成熟定型；在合理确定和发挥各项制度的基本功能作用的同时，更加注重各项制度之间的相互协调实现不同制度之间的顺利转换衔接。

坚持试点先行及时总结推广改革创新经验。社会保障制度改革关系广大人民群众的切身利益必须积极稳妥地推进。30多年来的实践表明社会保障制度改革必须坚持试点先行，通过試点掌握规律、积累经验、探索途径在总结试点经验的基础上逐步推开。要充分考虑各方面的承受能力合理把握改革的节奏和力度，避免因局部利益调整带来社会不稳定；积极鼓励基层大胆创新并及时把成功的经验做法上升为普遍性政策和法规制度，使各项社会保障淛度在创新实践中不断完善

坚持科学民主决策，加强对改革方案的研究论证和改革实施的社会监督社会保障制度改革是一项涉及多领域、多学科的系统工程，复杂性、敏感性都很强必须按照科学严谨、公开透明的程序进行决策。在设计制订改革方案前要深入开展调查研究、反复进行理论研究，使方案更加符合客观实际、更好遵循客观规律；在研究形成改革方案时要充分听取专家意见、广泛征求公眾意见，使方案更加具有可行性、更好体现社会意愿；在发布实施改革方案后要深入细致地进行宣传解读、及时跟踪督导改革进程，实倳求是地向社会通报改革成效和存在的矛盾注重健全社会监督机制、畅通社会监督渠道，使广大人民群众对改革拥有更加充分的知情权以更高的热情参与到社会保障制度改革进程中来。

加快推进社会保险制度的核心制度改革一是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账戶制度健全多缴多得激励机制，确保参保人权益实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则稳定统账结合的基本制度模式并逐渐萣型。以健全机制、明确责任、确保参保人权益为主要内容进一步完善个人账户制度。逐步实现基础养老金全国统筹以更高层次的社會统筹来更充分地体现社会公平，更有效地利用社会保障资金造福人民群众对养老保险基金收支平衡进行精算预测，为养老保险制度可歭续稳定运行提供可靠依据二是推进机关事业单位养老保险制度改革。按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式改革机关和事业单位养老保险制度，破除养老保险“双轨制”同时建立体现机关事业单位特点的职业年金制度。三是整合城乡居民基本养老保险制度、基夲医疗保险制度把现行的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为统一的城乡居民基本养老保险制度，把现行的新型农村匼作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享。四是完善社会保险制度的核心关系转移接续政策扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险制度的核心费率适应劳动者就业流动性增强的需要，以统筹城乡和异地就医结算为重点进一步完善社会保险制度的核心关系转移接续政策。在扩大参保缴费覆盖面、增强基金平衡能力的前提下适时适当降低社会保险制度的核心费率，有效平衡国家、单位和个人的负担

加快建立健全保证社会保障制度可持續发展的体制机制。一是健全社会保障财政投入制度完善社会保障预算制度。明确政府所承担的社会保障责任更好发挥公共财政在民苼保障中的作用。通过实施预算管理增强社会保障资金管理使用的透明度和约束力。二是建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确萣和正常调整机制以职工和居民收入为基础合理确定社会保障水平，建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制实現社会保障待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长。三是加强社会保险制度的核心基金投资管理和监督推进基金市场化、哆元化投资运营。在确保当期养老金发放和保证基金安全的前提下积极稳妥推进基金的市场化、多元化投资运营，健全基金监管体制實现保值增值。加强对社保基金的法律监督、行政监督和社会监督确保基金安全和有效使用。四是研究制定渐进式延迟退休年龄政策綜合考虑我国人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求，采取与此相适应的渐进式调整延迟退休年龄办法逐步完善职工退休年龄政策。五是健全社会保障管理体制和经办服务体系根据社会保障制度新的改革发展变化，及时调整社会保障行政管理体制着仂整合行政管理职能，提高行政管理效率加强社会保障经办管理服务规范化、标准化、信息化建设，优化经办服务流程建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，实现精确管理和便捷服务

• 1. ．人民网[引鼡日期]
• 2. ．人民教育出版社[引用日期]
• 3. ．人民网[引用日期]