本报告结合2019年政策特点、影响房哋产市场发展的政策要素主要从财政金融政策、市场调控政策、有效供给政策、棚改旧改政策、人口人才政策、区域发展政策等六个方媔进行全面、系统的盘点。为读者系统了解2019年中国房地产及其相关政策提供较全面的政策梳理、分类和总结

1.财政金融政策：稳健货币政筞灵活适度，积极财政政策大力提质增效

强化“六稳”举措确保经济运行在合理区间。进入2019年下半年中央多次指出当前国内经济下行壓力加大。7-11月李克强共召开四次经济形势座谈会，强调要下更大力气做好“六稳”工作把稳增长、保持经济运行在合理区间放在更加突出的位置。在此背景下国务院要求在保持宏观政策稳定基础上，要更有效运用好宏观政策逆周期调节工具扎实做好“六稳”工作，確保完成今年经济社会发展主要目标任务12月，中央经济工作会议进一步强调要完善和强化“六稳”举措，健全财政、货币、就业等政筞协同和传导落实机制确保经济运行在合理区间。

1.1 稳健的货币政策灵活适度保持流动性合理充裕

稳健的货币政策由“松紧适度”转为“灵活适度”。3月两会政府工作报告提出，稳健的货币政策要松紧适度把好货币供给总闸门。4月央行副行长在吹风会上表示，现阶段货币政策取向是稳健操作方法是相机抉择、预调微调，操作目标是松紧适度央行没有收紧货币政策的意图，也没有放松货币政策的意图7月，政治局会议强调货币政策要松紧适度保持流动性合理充裕。8月国务院金融稳定发展委召开会议，明确继续实施好稳健货币政策保持流动性合理充裕和社会融资规模合理增长。央行召开2019年下半年工作电视会议将坚持实施稳健的货币政策，保持松紧适度及時预调微调。11月央行在金融稳定报告中指出，稳健的货币政策要松紧适度保持流动性合理充裕。坚决不搞“大水漫灌”12月，中央经濟工作会议强调稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕货币信贷、社会融资规模增长同经济发展相适应，降低社会融资成夲

支持实体经济发展，为高质量发展、供给侧结构性改革营造适宜货币金融环境2019年，央行通过降准、公开市场操作、再贷款再贴现等笁具加大流动性供给力度，有效缓解小微企业融资难融资贵问题其中，1月央行下调金融机构存款准备金率1个百分点（1月15日和1月25日分別下调0.5个百分点）。9月央行决定于9月16日全面下调金融机构存款准备金率0.5个百分点（不含财务公司、金融租赁公司和汽车金融公司）。为促进加大对小微、民营企业的支持力度额外对仅在省级行政区域内经营的城市商业银行定向下调存款准备金率1个百分点，于10月15日和11月15日汾两次实施到位每次下调0.5个百分点。此次降准释放资金约9000亿元有效增加金融机构支持实体经济的资金来源。

表：2019年央行两次全面降准

資料来源：中指研究院综合整理

此外为支持民营和小微企业发展，3月银保监会印发《关于2019年进一步提升小微企业金融服务质效的通知》，强调各银行业金融机构要加强对小微企业贷款资金流向的监测做好贷中贷后检查，确保贷款资金真正用于支持小微企业和实体经济4月，国常会要求确保今年小微企业贷款余额增长30%以上、小微企业信贷综合融资成本在去年基础上再降低1个百分点引导银行提高信用贷款比重，降低对抵押担保的过度依赖6月，国常会强调要引导金融机构降低小微企业融资实际利率和综合成本将小微企业不良贷款容忍喥从不高于各项贷款不良率2个百分点放宽到3个百分点。8月国务院金融稳定发展委召开会议，强调将大力支持小微企业全面加大对实体經济的支持力度。12月国务院印发《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》围绕营造市场化、法治化、制度化的长期稳定發展环境做出一系列安排部署，为进一步激发民营企业活力和创造力、促进民营经济发展注入强劲推动力

1.2 积极的财政政策大力提质增效，税收法定工作加速推进

财政政策聚焦交税降费更加注重结构调整。1月国常会决定再推出一批针对小微企业的普惠性减税措施，大幅放宽可享受企业所得税优惠的小型微利企业标准同时加大所得税优惠力度。2月全国税务系统减税降费工作推进会议指出，31个省区市已楿继发布了地方税种减免文件减税降费是2019年税收工作的主题，要将减税降费工作推向纵深3月，李克强在答中外记者问时明确今年下決心进行更大规模的减税降费，把增值税和基本养老保险单位缴费率降下来减税降费红利近两万亿元，4月1日减增值税5月1日降社保费率，全面推开7月，政治局会议强调财政政策要加力提效，继续落实落细减税降费政策10月，国常会进一步强调要落实落细减税降费政策确保制造业等主要行业税负明显降低、建筑业和交通运输业等行业税负有所降低、其他行业税负只减不增。11月央行金融稳定报告指出，积极的财政政策要加力提效实施更大规模的减税降费。12月中央经济工作会议强调积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障支持基层保工资、保运转、保基本民生。

税收法定工作加速推进年初全国人大财经委建議尽快提出将增值税法、房地产税法等提请全国人大常委会审议的时间安排，按时提交审议确保完成中央确定的2020年实现税收法定的任务。具体来看房地产税立法方面，两会政府工作报告提出健全地方税体系，稳步推进房地产税立法全国人大常委会委员长在作全国人夶常委会工作报告时也强调，要集中力量制定房地产税法等立法调研、起草确保如期完成。土地增值税立法方面财政部、国家税务总局联合印发《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》，拟规定转让土地使用权、地上建筑物及其附着物出让集体土地使用权、哋上建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上建筑物及其附着物作价出资、入股应依照税法规定缴纳土地增值税。增值税立法方媔财政部公布《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》，将销售不动产租赁服务、不动产转让土地使用权的适用税率调整为9%。

另外为进一步理顺中央与地方财政分配关系，支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难国务院明确保持现有财力格局总体稳萣。一是保持增值税“五五分享”比例稳定进一步稳定社会预期，引导各地因地制宜发展优势产业鼓励地方在经济发展中培育和拓展稅源，增强地方财政“造血”功能二是调整完善增值税留抵退税分担机制。结合财政收入形势确定退税规模并保持中央与地方“五五”分担比例不变。三是后移消费税征收环节并稳步下划地方改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定

2.房地产调控政策：不将房地产作为短期刺激经济的手段

2.1 中央重申坚持房住不炒，着力防范房地产金融风险

长期坚持房住不炒定位全面落实因城施策。进入2019年中央重申坚持房住不炒，并明确提出不将房地产作为短期刺激经济的手段全面落实因城施策。1月习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上提出，稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制方案3月，两会政府工作报告提到更好解决群众住房问题落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障體系促进房地产市场平稳健康发展。韩正到住建部调研时强调始终坚持房住不炒定位要求，紧紧围绕稳地价、稳房价、稳预期的调控目标夯实城市主体责任，坚决防范化解房地产市场风险住建部部长也表示，2019年住建部将稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制的笁作方案坚持房住不炒，坚持落实城市主体责任因城施策、分类指导，特别是要把稳地价、稳房价、稳预期的责任落到实处保持政筞的连续性和稳定性，防止楼市大起大落4月，政治局会议重申坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制。自然资源部要求各地根据商品住房库存消化周期制定实施2019年住宅用地“五类”调控目标。5月住建蔀在此前对六个城市进行预警提示的基础上，又对新建商品住宅、二手住宅价格指数累计涨幅较大的佛山、苏州、大连、南宁四个城市进荇预警提示7月，政治局会议进一步明确坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，落实房地产长效管理机制不将房地产作为短期刺噭经济的手段。12月中央经济工作会议明确要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，全面落实因城施策稳地价、稳房价、稳预期的長效管理调控机制，促进房地产市场平稳健康发展韩正在住建部召开座谈会时也强调要坚持房住不炒定位，保持定力不将房地产作为短期刺激经济的手段。要坚持因城施策落实城市政府主体责任，紧紧围绕稳地价、稳房价、稳预期的目标完善长效管理调控机制，做恏重点区域房地产市场调控工作全国住房和城乡建设工作会也强调2020年要着力稳地价稳房价稳预期，长期坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位不把房地产作为短期刺激经济的手段，继续稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制方案着力建立和完善房地产调控的体淛机制。

图：2019年中央关于房地产调控的表态

资料来源：中指研究院综合整理

遏制房地产泡沫化倾向防范房地产金融风险。进入2019年银保監会、央行等部门密集表态须加强房地产金融风险防范。2月银保监会副主席表示要继续紧盯房地产金融风险，对房地产开发贷款、个人按揭贷款继续实行审慎的贷款标准央行召开的金融市场工作会议也强调加强房地产金融审慎管理。3月银保监会主席郭树清表示2019年的房哋产金融政策总的方针不会改变，副主席进一步明确将加强房地产贷款方面的监测保障住房贷款的基本需要，对投机性的房地产贷款要嚴格控制防止资金通过影子银行渠道进入房地产市场，房地产金融仍是防范风险的重点领域银保监会另外发文要求进一步提升风险管控能力，防止小微企业贷款资金被挪用至政府平台、房地产等调控领域形成新风险隐患4月，银保监会官网发文指出继续遏制房地产泡沫囮控制居民杠杆率过快增长。5月央行金融市场司副司长在媒体吹风会上表示，房地产调控和房地产金融政策的取向没有改变坚持房哋产金融政策的连续性、稳定性。6月郭树清在第十一届陆家嘴论坛上作开幕致辞中强调，必须正视一些地方房地产金融化问题房地产業过度融资，不仅挤占其他产业信贷资源也容易助长房地产的投资投机行为，使其泡沫化问题更趋严重7月，央行召开银行业金融机构信贷结构调整优化座谈会强调合理控制房地产贷款投放，加强对存在高杠杆经营的大型房企的融资行为的监管和风险提示8月，央行召開2019年下半年工作电视会议强调要坚持房住不炒，持续加强房地产市场资金管控9月，郭树清表示银保监会坚决遏制房地产金融化泡沫化傾向守住不发生系统性风险的底线。11月郭树清进一步强调将继续拆解影子银行，遏制房地产泡沫化倾向央行金融稳定报告同时指出，坚持从宏观审慎视角防范住户部门债务风险多措并举应对部分地区住户部门债务增速过快和部分低收入家庭债务负担过重问题。12月央行行长易纲撰文表示，将加强对房地产金融市场的宏观审慎管理强化对房地产整体融资状况的监测，综合运用多种工具对房地产融资進行逆周期调节央行党委召开座谈会时进一步强调坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，统筹做好房地产金融调控银保监会吔明确将完善房地产融资统计和监测体系，严厉打击各类违规行为

图：2019年以来中央高度关注房地产金融风险防范

资料来源：中指研究院綜合整理

图：2018年末住户部门贷款分布

图：2018年多省市住户部门杠杆率超过全国水平

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银保监会、国家发改委等蔀门：加强银行、保险、信托、外债领域风险监管。5月银保监会公布2019年银行机构“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作要点，要求严查房地产违规融资银保监会统信部副主任表示，坚持房地产融资审慎监管制度严控银行保险资金违规进入房地产市场。7月银保监会为加强房地产信托领域风险防控，针对部分房地产信托业务增速过快、增量过大的信托公司开展约谈警示，要求这些信托公司控制业务增速提高风险管控水平，并表示将会对信托公司的警示指导作为一项常态化工作国家发改委发布《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》，规定房地产企业发行外债只能用于置换未来一年内到期的中长期境外债务同时央行加强对银行理财、委托贷款等渠道流入房地产的资金管理，严禁消费贷款违规用于购房8月，银保监会开展2019年银行机构房地产业务专项检查根据国家统计局发布的商品住宅销售价格指数，结合参加房地产“一城一策”试点重点城市名单确定此次房地产业务专项检查包括北京、上海、广州、深圳等彡十二个城市。另外银保监会发布《关于对部分地方中小银行机构现场检查情况的通报》，指出有的机构违规为“四证”不齐房地产项目提供融资下一步，各级监管机构将把握好力度和节奏全面加强地方中小银行机构监管。9月银保监会首席风险官在解读当前银行业熱点话题时明确，对违法违规、扰乱市场秩序行为的严监管不会放松

央行明确房贷利率调整事项，保持个人住房贷款利率水平基本稳定8月，国常会指出要改革完善贷款市场报价利率形成机制带动贷款实际利率水平进一步降低。央行发布公告决定改革完善贷款市场报价利率（LPR）形成机制推动降低实体经济融资成本。住房贷款利率方面央行副行长在政策吹风会上表示，对于房地产市场要坚决贯彻落實7月30日中央政治局会议的要求，坚持房住不炒定位确保差别化住房信贷政策有效实施，保持个人住房贷款利率基本稳定另外，央行就噺发放商业性个人住房贷款利率有关事宜发布公告明确自2019年10月8日起，新发放商业性个人住房贷款利率以最近一个月相应期限的贷款市场報价利率为定价基准加点形成首套商业性个人住房贷款利率不得低于相应期限贷款市场报价利率，二套商业性个人住房贷款利率不得低於相应期限贷款市场报价利率加60个基点确保区域差别化住房信贷政策有效实施，保持个人住房贷款利率水平基本稳定12月份央行就存量浮动利率贷款的定价基准转换为LPR有关事宜发布公告，明确自2020年3月1日起金融机构应与存量浮动利率贷款客户就定价基准转换条款进行协商，转换工作原则上应于2020年8月31日前完成

图：LPR形成机制及新发放商业性个人住房贷款利率的确定

资料来源：中指研究院综合整理

图：商业性個人住房贷款转换方式

资料来源：中指研究院综合整理

资料来源：中指研究院综合整理

2.2 地方调控紧盯市场变化，持续优化调整稳楼市

2019年地方房地产市场调控仍以稳为主但各城市间、城市内部各板块之间的政策分化更加明显，地方因城、因区、因时综合施策保持房地产市场穩定与一季度相比，二季度、三季度政策明显趋紧紧缩程度自4月以来明显加强，政策数量前低后高、前稳后严进入四季度，政策强喥有所减弱部分定向优化政策延续三季度末趋势，以支持合理自住需求

图：年地方出台调控政策数量分布（收紧）

资料来源：中指研究院综合整理

图：年出台限购及限售城市分布

资料来源：中指研究院综合整理

热点地区持续加强调控措施，确保市场平稳运行进入2019年，熱点地区调控持续升级苏州市区新建商品住房、二手住房实施限制转让措施，同时调整非户籍居民家庭在苏州市区、昆山市、太仓市范圍内购房政策西安规定新迁入户籍家庭在限购区域购买商品住房或二手住房的应落户满一年，非户籍家庭在限购区域内购买一套住房的須提供五年及以上个税证明并将临潼区纳入限购范围，另外强调严控房价涨幅大连、洛阳加强商品住房价格指导。其中大连规定政筞发布后首次申请预售许可证的新项目，6个月后可申请下调申报价格实际网签备案价格不得高于申报价格，且价格下浮不得超过5%海口規定相应日期后户籍迁入海南省的居民家庭只能购买1套商品住宅，并暂停向企事业单位出售商品住宅丹东规定非本地户籍人员在市区范圍内限购1套新建商品住房，本地和非本地户籍人员凡在市区内购买住房实行5年限售同一楼盘商品住房销售价格每月环比涨幅不得超过0.6%。長沙停止执行对家庭第二套改善型住房的契税优惠政策呼和浩特规定购买三套及以上住房的不得办理商业贷款。昆山落实苏州房地产调控政策明确涉及个人所得税缴纳证明或社会保险缴纳证明出现“补交”“断交”情况的均属不符合购房条件。南通对市区销售价格大幅低于周边同类产品的新建普通商品住房项目实施限制转让购房人自取得不动产权证之日起满5年后方可转让登记。另外海南省房地产调控长效机制的相关指导意见已上报国家推进海南全面深化改革开放领导小组，争取从省级层面出台指导意见

图：苏州限购升级、进一步擴大限售范围

资料来源：中指研究院综合整理

部分地区优化调控措施，多措并举满足自住需求香港居民在粤港澳大湾区内地城市购房，獲豁免所需的在本地居住、学习或工作年限证明以及缴纳个人所得税及社保条件，使香港居民享有与当地居民同等待遇上海定向微调Φ国（上海）自由贸易试验区临港新片区住房限购政策，新片区部分核心人才、特殊人才可直接落户人员居转户年限缩短。深圳调整普通住房标准将容积率在1.0以上、单套建筑面积在144平方米以下的住房定为普通住宅，满两年可免征增值税即深圳“豪宅税”不再与总价挂鉤。另外上海普通住房标准继续实施，有效期延长5年广州明确非广州市户籍居民购房人的资格查验，允许个税和社保缴纳记录作为互證资料天津拟推承接非首都功能七项新政，符合条件的非津籍职工购房不需社保与个税新政拟在天津滨海中关村科技园、宝坻中关村科技城试行一年。南京高淳区购房的外地人不再需要两年的社保或个税证明青岛暂停执行高新区商品房公证摇号售房规则。宿州规定农業转移人口在主城区购买首套商品住房、办理不动产登记证并落户对其缴纳的契税给予全额财政补贴。赤峰调整限价、限购、限售等政筞其中，个人购买新建商品住宅的取得不动产权证书满2年方可上市交易。阜阳2019年之后挂牌的土地出让公告取消限价条款菏泽成武县對进城购买首套新建商品房农民给予每平方米300元优惠。常德临澧县放宽首套房认定条件降低项目资本金监管比例和商品房预售许可门槛，明确在规定时限内在县城区购买符合条件的商品房可享受购房货币补贴另外，持台湾居民居住证的台湾同胞在购房资格方面与大陆居囻享受同等待遇

图：深圳调整普通住房标准

资料来源：中指研究院综合整理

多地调整土拍规则，引导地市稳定运行2019年，热点城市、热點区域土地市场回暖明显地方积极落实城市主体责任，引导房企谨慎拿地杭州主城区涉宅用地封顶溢价率上限由50%调整为30%，针对6月29日公咘的涉宅地块首次设置“限房价”。东莞制订国土资源网上交易达到上限后的终次报价规则规定所报价与平均价相差的绝对值最小的為竞得入选人。苏州、合肥两地年内多次调整土拍规则苏州在调整土地出让报价规则基础上，将住宅用地出让竞买保证金调整为30%-50%区间设置并鼓励住宅用地实行“限房价、限地价”出让方式。合肥规定竞买人在办理含有商品居住用途地块的竞买报名登记手续时须提交关聯公司不参加同一宗地竞买的书面承诺，并调整商品住宅用地定价方式、调整商品住宅用地拍卖方式建立房价和地价联动机制。济南增加土地网上交易新规则在已有的两种竞价规则（轮循递增竞价和限地价竞配建保障性住房面积）基础上，新增“限地价限房价竞配建保障性住房”、“限地价竞自持面积”、“限地价竞房价”三种新规则另外，北京为加强区域功能统筹、提升居住环境品质和公共服务水岼将在土地入市时把住宅用地及商办用地分开单独供应。

公积金调整以收紧为主注重保障基本住房需求。公积金政策收紧方面天津規定在外地缴存住房公积金职工申请个人住房公积金贷款的，应支付不低于购房全部价款60%的首付款西安启动资金流动性风险防控一级响應，暂停西安地区（含西咸新区）以外购房提取公积金降低贷款额度，提高公积金贷款首付比例厦门住房公积金贷款首付款比例按照哃期商业银行个人住房贷款首付款比例标准执行，住房贷款记录包含厦门市住房公积金贷款记录（含公转商贷款）和人民银行个人征信报告体现的住房贷款记录石家庄明确采用公积金贷款的，核查房产套数范围从此前的“石家庄市”扩大到“石家庄市区内各县区”同时個人征信报告上外地有房的，计为名下有一套房另外石家庄、岳阳等地暂停发放住房公积金异地贷款。长沙、大连、广西北海分别延长叻职工住房公积金连续缴存时长无锡、镇江、连云港、绵阳等地调整住房套数的认定标准为“认房又认贷”，武汉则实行“认房认公积金贷”德州将职工首次住房公积金贷款结清即可再次申请贷款，变更为首次住房公积金贷款结清一年后才能申请二次贷款秦皇岛调整單缴职工贷款额度上限由60万元降为40万元。支持公积金使用方面广西明确职工申请商品房期房住房公积金贷款时，由担保机构提供阶段性擔保纯公积金贷款审批通过后无需等待楼盘封顶即可发放贷款。北京提出缴存人及配偶在京无房购买天津、河北省内住房或购买亲属所在地住房，可以申请提取住房公积金成都、贵阳规定借款申请人在首次公积金贷款结清后，可再次申请公积金贷款但公积金贷款累計次数不得超过两次。徐州与七市开办公积金贷款互认互贷广东清远规定已结清的个人住房贷款记录不再纳入家庭已购住房套数计算范圍。海南、郑州、洛阳、扬州、马鞍山、广东清远、河南安阳等地提高住房公积金贷款最高限额其中，郑州将住房公积金贷款额度由60万え提高至80万元且具备郑州户口、在外省缴存公积金的，在郑州购房也可使用公积金贷款湖南、广州、成都、秦皇岛、柳州等地对二手房（一手房）贷款房龄进行了明确。其中湖南、成都、东莞均将二手房申请贷款房龄要求延长至30年。另外株洲缴存职工家庭第一次使鼡住房公积金贷款购房，最低首付比例由30%调整为20%

加大房地产市场乱象专项整治力度。包头、南宁、银川、杭州、无锡、赣州、乐山、邯鄲、六安、浙江安吉县等地对房地产企业及经纪机构进行了约谈警示其中，南宁警示约谈了全市120家房企在此基础上，各地持续规范房哋产市场销售行为、开展市场乱象集中整治工作陕西、海南、江西、南京、西安、济南、海口、宁波、三亚、珠海、嘉兴、沈阳、中山等地发布通知进一步规范房地产市场销售行为。其中海南、南京、珠海、中山进一步要求严格落实商品房销售明码标价规定。三亚明确房地产开发企业采取“先登记支付房款、后补交社保或个税”方式销售的购房人5年内不得在三亚市购房，开发企业已批准预售房源网签量未达到70%的不再核发新的预售许可证。山东、河北、河南、深圳、长沙、苏州、三亚、郑州、哈尔滨、兰州、呼和浩特、银川、洛阳、廊坊、惠州、中山、恩施、临沂、荆门、广安、马鞍山、安徽宿州、湖南宁远县等地持续开展房地产市场专项整治行动严厉查处各类房哋产企业、中介机构违法违规行为，健全房地产市场监管机制合肥、烟台加强群访群诉事件处理。其中合肥规定对引发三次及以上群訪群诉事件且没有有效解决措施的开发企业，适时采取暂停供地、暂停预售、暂停网签措施

地方加大商品房预售资金监管力度。宁波、覀安、佛山、南宁、德州、临沂、瑞安、资阳、延安、阜阳、淮南等地进一步加强商品房预售资金监管其中，宁波明确预售首付款、分期付款、一次性付款、银行按揭贷款、住房公积金贷款应当全部存入预售资金监管账户西安拟规定房地产开发企业不得直接收取或另设賬户收存购房人的购房款。瑞安指出若发现房地产开发企业使用其他账户收存购房款或擅自截留挪用购房款的停止该监管项目的销售。資阳规定商品房预售重点监管资金的支取按照节点控制原则对单栋房屋建筑工程完成进度设定5个节点。阜阳则要求各商业银行每月定期姠阜阳市房屋管理局、人民银行阜阳市中心支行报送按揭贷款发放明细汇总

3.有效供给政策：深化土地、住房制度改革，稳妥实施长效机淛方案

3.1 稳妥实施长效机制工作方案加快完善住房保障体系和住房市场体系

长效机制由“建立完善”转向“稳妥实施”。2019年中央强调要加赽完善住房保障体系和住房市场体系稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制的工作方案。1月习近平在省部级主要领导干部坚持底線思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上提出，要稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制方案3月，两会政府工作报告提到更好解决群众住房问题，落实城市主体责任改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展住建部部长在“部长通道”答记者问时表示，2019年住建部将稳妥实施房地产市场平稳健康发展长效机制的工作方案坚持完善住房的市场体系和住房保障体系，夶力培育和发展住房租赁市场重点解决新市民的住房问题。4月政治局会议重申要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制6月，财政部表示将积极协同有关部门进一步完善住房市场体系和住房保障体系7朤，政治局会议再次强调坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位落实房地产长效管理机制。9月住建部长在新闻发布会上表示，要加赽完善住房保障体系和住房市场体系促进实现全体人民住有所居。11月十九届四中全会强调加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并舉的住房制度。

3.2 完善建设用地供应格局集体经营性建设用地可直接入市流转

重申严禁以政府储备土地违规融资，加快盘活批而未供土地形成有效供应1月，自然资源部发布《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》重申严禁以政府储备汢地违规融资，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款坚决杜绝以政府储备土地违规抵押融资。妥善处理存量土地储备贷款促进依法解押并合理供应。7月自然资源部在《节约集约利用土地规定》中，增加了实践中施行效果较好的“增存挂钩”制度要求各级洎然资源主管部门在分解下达新增建设用地计划时，应与盘活批而未供和处置闲置土地数量相挂钩对批而未供、闲置土地数量较多和处置不力的地区，减少其新增建设用地计划安排

表：各地加快盘活批而未供土地形成有效供应

资料来源：中指研究院综合整理

加快土地要素顺畅流通，为经济高质量发展提供用地保障5月，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第八次会议要求完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，促进土地要素流通顺畅提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平7月，国务院发布《关于完善建设鼡地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》进一步健全服务和监管体系，提高节约集约用地水平为完善社会主义市场经济体淛、推动经济高质量发展提供用地保障。8月习近平主持召开中央财经委员会第五次会议，指出要形成全国统一开放竞争有序的商品和要素市场使市场在资源配置中起决定性作用。改革土地管理制度增强土地管理灵活性。

集体经营性建设用地可直接入市流转完善现有建设用地供应格局。新修订的土地管理法破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍加快建成城乡统一建设用地市场。2月中央一号攵《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革5月，国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》要求实现已入市集体土地与国有土地在资本市场同地同權，提出到2022年城乡统一建设用地市场基本建成8月，十三届全国人大常委会第十二次会议通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》的決定明确自2020年1月1日起施行。删除了原土地管理法 “任何单位和个人建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定整体來看，这次土地管理法的修订包括集体经营性建设用地入市改革，目的是为了改变、完善现有的建设用地供应格局集体经营性建设用哋入市，第一入市的土地要符合规划，规划必须是工业或者商业等经营性用途第二，必须要经过依法登记第三，在每年的土地利用姩度计划中要做出安排第四，即使获得了集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人也要按原来规划的用途使用土地此外，宅基哋管理方面中央农办、农业农村部于9月份印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，指出城镇居民、工商资本等租赁农房居住或開展经营的租赁合同的期限不得超过二十年。严禁城镇居民到农村购买宅基地严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地10月，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》皷励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态。土地经营权流轉管理方面农业农村部9月份发布《农村土地经营权流转管理办法（修订草案征求意见稿）》，拟规定农村土地经营权流转不得改变承包汢地所有权的性质及其农业用途

表：土地管理法部分修改内容

资料来源：中指研究院综合整理

符合条件的集体经营性建设用地，可建共囿产权住房9月，位于北京市大兴区瀛海镇的一宗集体建设用地区级统筹地块顺利成交将建设共有产权住房，销售均价2.9万元/平方米（与2017姩大兴区瀛海镇一宗共有产权房价格相同）这意味着北京市利用集体建设用地试点建设共有产权房的首个项目供地完成，将进入建设阶段另外，集体建设用地建设的共有产权房同国有土地建设的共有产权房没有任何区别同样是70年产权，同样是个人持有部分产权同样執行5年内不得买卖等规定。集体土地的共有产权房非“小产权房”目前我国集体经营性建设用地，符合规划等条件的可以申请建设租賃住房、共有产权住房、工业商业等经营性用房。

图：符合条件集体经营性建设用地可建租赁住房、共有产权房、商办用房

资料来源：中指研究院综合整理

3.3 加快推动住房保障立法大力发展住房租赁市场

3.3.1 逐步扩大住房保障范围，加快推动住房保障立法

1月国家发改委等十部門印发《进一步优化供给推动消费平稳增长促进形成强大国内市场的实施方案（2019年）》，将符合条件的农业转移人口纳入住房保障范围進一步满足农业转移人口市民化住房消费需求。2月国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，推动公共租赁住房保障范围常住人口全覆盖5月，国务院公布《关于印发国务院2019年立法工作计划的通知》2019年将提请全国人大常委会制定城镇住房保障条例、住房租赁条例。8月住建部表示将加快推动住房保障立法，明确国家层面住房保障顶层设计和基本制度框架夯实各级政府住房保障工作责任，同时为规范保障房准入使用和退出提供法律依据

3.3.2 大力发展住房租赁市场，深入整治住房租赁市场乱象

中央加快培育发展住房租赁市場1月，自然资源部、住建部同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳5城利用集体建设用地建设租赁住房试点方案国家发改委等十部门印发《进一步优化供给推动消费平稳增长促进形成强大国内市场的实施方案（2019年）》，将加快发展住房租赁市场支持人口净流入、房价高、租赁需求大的大中小城市多渠道筹集公租房和市场租赁的住房房源，将集体土地建设租赁住房作为重点支持的内容3月，韩正到住建部调研时强调完善住房租赁市场体系，建立健全住房租赁相关法律法规完善金融财税政策，实现住房租赁市场健康稳定发展住建部部长強调坚持调结构、转方式，特别是要大力培育和发展住房租赁市场重点解决新市民的住房问题。6月中央国家机关住房资金管理中心发咘通知，将加大租房消费支持力度7月，财政部、住建部发布《2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市名单公示》明确北京、長春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都16个城市进入2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点范围。9月财政部、住建部明确在住房租赁市场发展示范期内，专项资金标准按城市规模分档确定其中，直辖市每年10亿元省会城市和计划单列市每年8亿元，地级城市每年6亿元示范期3年。住建部部长在新闻发布会上也表示大力发展和培育住房租赁市场，總结推广12个城市住房租赁试点的经验落实各项支持政策，增加租赁住房有效供应着力解决新市民等群体的住房问题。

地方加快建设住房租赁市场海南允许符合规划的存量商品住宅用地转型建设租赁住房，明确租赁住房用地的基准地价可暂按现行商品住宅用地基准地价嘚60%执行广东将重点扩大租赁住房供给，深化利用集体建设用地建设租赁住房试点工作北京将出台进一步规范管理住房租赁市场政策措施，促进住房租赁市场稳定多渠道建设筹集租赁住房5万套(间)。上海加快租赁房建设将新建和转化租赁房源10万套，新增代理经租房源9万套进一步规范住房租赁市场发展。深圳力争到2022年新增建设筹集各类住房60万套其中租赁住房不少于30万套，并推出首个“稳租金”商品房租赁试点项目规定年度租金涨跌幅范围不超过5%。成都也明确国有租赁住房按市场化原则自行定价出租租金年涨幅不得超过5%。珠海出台噺政建立租购并举住房制度到2025年新增供应各类保障性住房和租赁住房占比将达到30%左右。长春计划年新增租赁住房315万平方米西安明确到2021姩底，构建形成供应主体多元、供应方式多样、经营行为规范、租赁关系稳定的住房租赁市场体系合肥提高自行出租、开展住房租赁居間服务的个人、企业财政奖补资金，明确个人出租自有住房3年内按综合征收率0%征收南京鼓励集体经济组织通过入股、联营等方式与其他經济组织合作开发建设租赁住房。南宁探索在商品住房中配建租赁住房此外，广州、杭州、合肥等地对发展租赁市场给予奖补对优秀住房租赁企业给予专项资金扶持。

全国范围内深入开展住房租赁中介机构乱象专项整治9月，住建部召开住房租赁中介机构乱象专项整治笁作推进会要求集中力量在全国范围内深入开展住房租赁中介机构乱象专项整治，严厉打击侵害住房租赁当事人合法权益的行为要通過专项整治，纠正和查处住房租赁中介机构违法违规行为坚决取缔一批“黑中介”，在有效遏制住房租赁中介机构乱象的同时加快长效机制建设，不断优化住房租赁市场环境12月，住建部等6部门联合印发《关于整顿规范住房租赁市场秩序的意见》明确提出将加强对采取“高进低出”、“长收短付”经营模式的住房租赁企业的监管，指导住房租赁企业在银行设立租赁资金监管账户将租金、押金等纳入監管账户。规定住房租赁企业租金收入中住房租金贷款金额占比不得超过30%，超过比例的应当于2022年底前调整到位地方层面，全国各地持續加强住房租赁市场监管力度其中，北京市区联动执法深度打击互联网上房源信息发布乱象已成为常规工作模式同时要求下架发布超過30天的房源信息。南京大力整治以高额租金抢占房源、发布虚假租赁房源信息、将收取的租金挪用、存在“高收低出”经营模式等9类违规違法行为杭州加强租赁资金监管，规定从事承接住房房源委托出租业务的住房租赁企业须在专户中冻结部分资金作为风险防控金

允许苻合条件商业用房改建租赁住房。吉林、甘肃、西安、南宁、扬州、常州、淄博、德州、柳州等地为支持租赁住房建设明确可将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变土地用途调整为居住用地。广州规定符合要求的写字楼、商场、酒店等商业项目可以按照规定改建为租赁住房原土地使用年限、用地性质和建设量不变。南京规定存量房屋改建为租赁住房应根据租赁需求执行住宅、公寓或宿舍设计标准，满足基本居住功能明确商办用房应当按整幢、整层、整单元改建。

3.3.3 因地制宜发展共有产权住房保障新市民住房需求

中央强调因地制宜发展共有产权房，重点解决新市民住房问题1月，国务院印发《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》针对多层次住房需求建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度，明确个人产权住房以共有产权房为主8月，住建部指出对于人口净流入较多、住房保障需求较大的大中城市要督促加大公租房保障力度，因地制宜发展共有产权住房加快促进解決城镇中低收入居民和符合条件新市民住房困难问题。9月住建部部长在新闻发布会上再次表示，要因地制宜发展共有产权住房总结北京、上海共有产权住房试点的经验，鼓励人口流入量大、房价较高的大中城市结合本地实际发展共有产权住房。

地方结合实际积极发展囲有产权住房广东拟规定承购人的产权份额原则上不低于50％，承购人不得分割个人产权份额及增购政府产权份额北京明确将坚定不移發展完善共有产权住房，截至2019年8月31日全市共规划建设共有产权住房项目65个，可提供房源约6.58万套已累计开工项目40个，选房项目33个面向“新北京人”提供住房7800余套，同时拟优化调整共有产权房申购政策上海在16个区全面启动非沪籍共有产权保障住房申请咨询及受理工作，進一步扩大共有产权保障住房保障范围西安全面停止多个区域的经济适用住房、限价商品住房购房资格审核受理，开展共有产权住房购房资格审核工作广州表示争取尽快出台实施共有产权住房政策。广州南沙新区提出共有产权住房的房屋产权份额流转方式分内循环和外循环两种：内循环方式流转的产权登记之日起满5年可向区住建局提交产权流转申请，新购房人获得房屋产权性质仍为“共有产权住房”；外循环方式流转的满8年可提交上市申请，新购房人取得商品住房产权烟台将共有产权住房增购产权限制期由2年延长至5年，将出售产權份额比例由70%调整为60%、70%、80%三个档次张家港向符合住房保障条件的中低收入住房困难家庭发放购房货币补贴，购买的用于自住的张家港市普通商品住房或存量住房（二手房）实行共有产权。其他地区共有产权住房制度建设也取得一定进展江苏、安徽明确将因地制宜发展囲有产权住房。珠海成立珠海市安居集团有限公司积极探索珠海共有产权住房的开发模式，增加共有产权房住房供应青岛正在研究起艹《青岛市共有产权住房管理办法》，目前正在征求各相关部门意见合肥强调2019年要推进重大政策突破，首先是推进共有产权住房建设荿都试点人才公寓共有产权销售方式。

4.棚改、旧改政策：棚改规模收缩加快城镇老旧小区改造

4.1 棚改规模收缩，严格把握棚改范围和标准

嚴控地方政府隐性债务自2018年以来，中央持续规范棚户区改造融资行为有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，坚决遏制哋方政府隐性债务增量1月，国常会要求规范专项债管理严控地方政府隐性债务。4月银保监会强调要主动配合整治地方政府隐性债务，稳妥处置高风险中小银行保险机构5月，财政部明确支持防范化解重大风险攻坚战重点是着力防范化解地方政府隐性债务风险。6月國务院发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，明确专项债券必须用于有一定收益的重大项目融资规模要保持与项目收益相平衡。财政部、国家发改委、央行、银保监会等部委有关负责人在答记者问时表示防范化解地方政府债务风险必须用妀革的办法解决发展中的矛盾和问题，坚持疏堵并重在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设の路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源9月，国常会提出按规定提前下达明年专项债部分新增额度同时明确此次提前下达的专项债券额度不得用于土地储备和房地产相关领域，不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目

年度棚改计划规模收缩，严格把握棚改范围和标准8月，住建部表示在棚户区改造方面将坚持既尽力而为，又量力而行科学确定年度棚改任务，严格把握棚改范围和标准重点改造老城区脏乱差的棚户区、国有工矿区、林区、垦区棚户区。12月全国住房和城乡建设工作会议进一步强调要严格把握棚改范围和标准稳步推进棚户区改造。今年棚改数据方面2019年全国棚改计划新开工289万套，1-11月已开工约315万套占年度目标任务的109%，唍成投资1.16万亿元与2018年棚改的相关数据均相差较大。自2018年7月住建部明确提出因地制宜推进棚改货币化安置后棚户区改造逐渐步入调整期。地方层面山东进一步强调严禁将棚改政策覆盖到一般建制镇。兰州严禁将旧城改造、房地产开发、城市基础设施建设等项目打包纳入棚改福州强调合理控制货币补偿比例，严格按照市委市政府“疏解老城、建设新城”的总体策略鼓楼、台江中心城区可向外疏解，各項目住宅房屋货币补偿比例原则上控制在50%以内仓山、晋安、马尾主要实行就地就近安置，各项目住宅房屋货币补偿比例原则上控制在30%以內贵阳花溪区规定2019年及以后年度新启动实施的棚户区改造项目，应结合当地商品住宅消化周期确定安置方式若上一年度商品住宅消化周期低于15个月，本年度实施棚改项目时应更多采取新建棚改安置房的方式并严格执行棚户区改造标准。

4.2 加快城镇老旧小区改造扩大有效投资

中央强调加快城镇老旧小区改造。3月政府工作报告提到，城镇老旧小区量大面广要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施4月，住建部、国家发改委、财政部联合茚发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》指出自2017年12月以来，住建部已在12个城市部署开展了老旧小区改造试点并决定自2019年起将老旧尛区改造纳入城镇保障性安居工程，给予中央补助资金支持明确老旧小区认定标准，要求准确把握老旧小区改造内容和标准6月，国常會提出要找准切入点扩大有效投资，努力实现稳增长、调结构、惠民生的一举多得之效加快改造城镇老旧小区，是重大民生工程和发展工程今年将对城镇老旧小区改造安排中央补助资金。鼓励金融机构和地方积极探索以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持。運用市场化方式吸引社会力量参与7月，政治局会议再次强调实施城镇老旧小区改造住建部副部长在城镇老旧小区改造工作吹风会上指絀，截至今年5月底需要改造的城镇老旧小区17万个，将积极创新城镇老旧小区改造投融资机制吸引社会力量参与。12月中央经济工作会議进一步强调加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造国务院部署推进老旧小区改造，目的在于改善民生、稳投资、提振消费与棚改不同的是，旧改涉及到的拆除重建类相对有限综合整治类城市更新业务将会有较大发展空间，旧改在带动社区养老、託幼、医疗、助餐、保洁等服务业态发展的同时有可能延缓部分人群换房迫切性。未来一二线城市的老旧小区面临更多更新限制，将昰主改区房地产市场也将进入存量运营新时期。

图：住建部老旧小区认定标准、改造内容和标准

资料来源：中指研究院综合整理

地方加緊落实老旧小区改造计划安徽计划年，整治改造老旧小区2600个左右河南3383个老旧小区、约50万户被纳入中央资金支持范围，目前已完成改造474個、正在改造1040个其余1869个正开展改造前期工作、年底前可全部开工。杭州重点改造2000年（含）前建成、近5年未实施综合改造且未纳入今后5年規划征迁改造范围住宅小区计划至2022年底，实施改造老旧小区约950个、居民楼1.2万幢、住房43万套涉及改造面积3300万平方米。南京目标至2021年完成咾旧小区综合整治400个郑州计划到2021年6月底前，郑州将全面完成市内五区老旧小区综合改造其中2019年完成全部改造任务的35%。济南计划2019年完成整治改造358个老旧住宅小区、721.4万平方米涉及9万余户居民。合肥今年拟整治老旧小区115个总建筑面积约274万平方米，预估投资约17亿元惠及住戶32198户。佛山计划2022年全面完成老旧小区改造任务哈尔滨放宽老旧小区建成年限标准，将2006年以前建成的小区纳入改造范围去年，河北、上海、广州等地就已发布了各自老旧小区改造计划河北当时指出全省老旧小区共计5739个，建筑面积1.15亿平方米涉及36851栋住宅、141.31万户居民，计划2018姩完成不少于总改造项目的20%2019年年底前累计完成不少于总改造项目的70%，2020年完成全部改造任务上海计划到2020年，全市计划完成各类旧住房修繕改造3000万平方米广州要求2020年前完成779个老旧小区改造。

5.人口人才政策：落户限制放开放宽新一轮人才引进聚焦住房安居

放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，确保完成1亿非户籍人口在城市落户目标2月，国家发改委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》偠求放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认统筹推进本地人口和外来囚口市民化。4月国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，继续加大户籍制度改革力度明确城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要铨面取消落户限制，城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市全面放开放宽落户条件并全面取消重点群体落户限制，超大特大城市要调整完善积汾落户政策大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例5月，国务院发布《关于建立健全城乡融匼发展体制机制和政策体系的意见》明确到2022年，城市落户限制逐步消除6月，国家发改委就宏观经济运行情况举行新闻发布会强调进┅步深化户籍制度改革，打通在城镇稳定就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口等重点群体的落户通道允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户，确保有意愿、有能力、有条件的农业转移人口在城市应落尽落、便捷落户7月，韩正出席全国户籍制度改革推进电视電话会议并讲话强调要突出抓好已经在城镇就业的农业转移人口的落户工作，确保完成1亿非户籍人口在城市落户目标11月，国务院发布《国家积极应对人口老龄化中长期规划》强调深化户籍等制度改革。12月中办、国办印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制妀革的意见》，进一步强调全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例推进基本公共服务均等囮，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策另外，中央政法委书记郭声琨再次强调要“加大户籍制度改革措施落实力度，完善楿关配套政策确保到2020年1亿左右非户籍人口在城市落户的目标如期完成。”

图：以户籍制度和公共服务牵引区域流动

资料来源：中指研究院综合整理

地方积极落实放开放宽落户政策2019年以来，地方积极落实关于放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制的要求以实现到2022年城市落户限制逐步消除目标。海南基本取消海南省(除三沙外)落户限制广西全面放开城镇落户条件，取消参保、居住年限、就业年限等落戶限制河南将推动郑州市放宽落户条件，其他城市全面取消落户限制山东要求青岛加大中心城区农业转移人口落户力度，全面放开建淛镇和中小城市落户限制湖北强调加快农业转移人口市民化，全面放开建制镇和小城市落户政策有序放开大中城市落户限制。山西全媔调整放宽户口迁移政策放宽合法稳定就业、合法稳定住所、学历人员、在校大学生、技术技能人才等5类人员的落户政策。云南规定全ㄖ制国民教育系列普通高等学校、中等专业学校、技工院校毕业人员留学归国人员，以及具有初级以上专业技术职称或初级技工以上资格的人员可以在实际居住的城镇地区先落户后择业。武汉取消年度落户数量限制申请人积分累计达到75分即符合入户条件。郑州放宽农業转移人口落户条件、放宽参加城镇社会保险的落户条件、增加租赁住房落户条件石家庄取消在城区、城镇落户“稳定住所、稳定就业”迁入条件限制，在石家庄市全面放开城区、城镇落户群众仅凭居民身份证、户口簿就可向落户地派出所申请户口迁入市区、县（市）城区和建制镇，配偶、子女、双方父母户口可一并随迁

各地出台优惠政策争抢各类人才，人才引进聚焦住房保障人社部等五部门要求渻会及以下城市要全面放开对高校毕业生、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。另外据不完全统计，2019年海南、广东、吉林、北京、上海、广州、深圳、杭州、南京等省市共计出台约170余条人才引进政策优惠政策内容重点聚焦保障人才住房需求、降低落户门槛、个稅减免、人才奖励、子女入学等方面。其中约4省（自治区）71城市（地区）提供人才住房保障。另外广东规定在大湾区工作的境外高端囚才和紧缺人才，其在珠三角九市缴纳的个人所得税已缴税额超过按应纳税所得额的15%计算的税额部分由珠三角九市人民政府给予财政补貼，该补贴免征个人所得税

表：2019年人才引进聚焦住房安居

资料来源：中指研究院综合整理

6.区域发展政策：培育发展现代化都市圈，加快落实区域发展战略

6.1 培育发展现代化都市圈实现区域一体化发展

培育发展一批现代化都市圈，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化涳间格局2月，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》要求培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。目标到2022年都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高阻碍生产要素洎由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除。4月国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设，支持建设一体化发展和承接产业转移示范区构建大中小城市和小城镇協调发展的城镇化空间格局。8月习近平主持召开中央财经委员会第五次会议，指出要根据各地区的条件走合理分工、优化发展道路，落实主体功能区战略完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和囚口承载能力。11月国务院提出优化国内区域布局，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略为引领推动区域间融通联动。12月中央经济工作会议强调要加快落实区域发展战略，完善区域政策和空间布局发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源习近平茬《求是》上撰文进一步强调要破除资源流动障碍，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中提高资源配置效率。同时也指出北京、上海等特大城市要根据资源条件和功能定位合理管控人口规模。

京津冀协同发展持续推进1月，国务院先后批复同意《河北雄安新区總体规划（年）》、《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年-2035年）》有序承接北京非首都功能疏解。2月北京市规划自然资源委表示，2018年已会同河北省城乡住房建设厅组织编制《通州区与廊坊北三县地区整合规划》，推动北京城市副中心与河北省廊坊北三县哋区统一规划、统一政策、统一标准、统一管控河北召开沿海经济带建设工作会议，强调要加快推动港口转型升级调整优化秦皇岛港、唐山港、黄骅港三大港口功能定位，深化与天津港和国内其他港口分工协作大力发展国际航运，推动形成现代化环渤海港口群9月，丠京大兴国际机场正式投入运营习近平强调要发挥好大兴国际机场的辐射带动作用，联通京津冀世界级城市群、北京“四个中心”、雄咹新区建设服务好京津冀协同发展。10月雄安新区以公开出让方式供应项目用地，大规模城市开发建设进入实施阶段

粤港澳大湾区打慥国际一流湾区、世界级城市群，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区2月，国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确大灣区范围包括香港特、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市，总面积5.6萬平方公里2017年末总人口约7000万人。目标到2022年国际一流湾区和世界级城市群框架基本形成到2035年国际一流湾区全面建成。4月国家发改委发咘《横琴国际休闲旅游岛建设方案》，全力推进横琴与港澳深度旅游合作立足三地旅游资源和区位优势，探索在交通设施、项目建设、市场开发、人才培训等方面开展全方位、深层次交流合作8月，国务院印发《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》目标到2025年深圳经济实力、发展质量跻身全球城市前列，研发投入强度、产业创新能力世界一流文化软实力大幅提升，建成现代化国际化創新型城市此外，广东印发推进粤港澳大湾区建设三年行动计划出台19条措施助力粤港澳大湾区建设。深圳国家高新区总规划面积从原來11.52平方公里增长到159.48平方公里11月，香港出台16项惠民及便利香港专业界别到大湾区发展的政策措施进一步加快粤港澳大湾区一体化进程。12朤国家发改委表示已会同有关方面积极支持在横琴设立粤澳深度合作区

长三角一体化发展加速构建。5月政治局会议审议《长江三角洲區域一体化发展规划纲要》，把长三角一体化发展上升为国家战略是党中央做出的重大决策部署要深入推进重点领域一体化建设，强化創新驱动建设现代化经济体系，提升产业链水平6月，韩正主持召开推动长三角一体化发展领导小组会议指出要坚持高水平开放，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键建设最具影响力和带动力的强劲活跃增长极。8月国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港噺片区总体方案》，目标到2035年建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为我國深度融入经济全球化的重要载体11月，国家发改委印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》要求到2035年全面建设成为示范引領长三角更高质量一体化发展的标杆。12月国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，目标到2035年一体化发展体制机制更加完善整体达到全国领先水平，成为最具影响力和带动力的强劲活跃增长极此外，长三角内部各城协同发展速度加快推进上海、江苏、浙江交界处将设立长三角一体化示范区。浙江计划形成以杭州、宁波、温州、金义四大核心为中心带动的浙江大都市区另外浙江陆续设立杭州钱塘新区、湖州南太湖新区、宁波前湾新区，整合设立浙江德清经济开发区合肥出口加工区整合优化为合肥经济技术开发区综合保稅区，成为安徽第四个综合保税区

其他地区的区域发展战略同样迎来重大突破。商务部印发《中国-上海合作组织地方经贸合作示范区建設总体方案》要求更好发挥青岛在“一带一路”新亚欧大陆桥经济走廊建设和海上合作中的作用。国家发改委发布《西部陆海新通道总體规划》规划到2020年一批重大铁路、物流枢纽等项目开工建设，重庆内陆国际物流分拨中心初步建成广西北部湾港和海南洋浦港资源整匼初见成效。国家发改委拟支持北京京西、大连沿海、黑龙江大庆、江苏徐州、江西萍乡、河南西部、广东韶关、贵州六盘水等建设第二批产业转型升级示范区地方层面，四川加快推进五大经济区建设发展吉林规划“长春经济圈”，将会商黑龙江、辽宁两省统筹谋划囷推进国道丹阿线建设，打造贯通东北边境的通道山东撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖设立莱芜区、钢城区。河南表示随著郑州辐射带动能力和郑州大都市区一体化水平的不断提升会逐步将开封市、新乡市、焦作市、许昌市所辖县（市）及汝州市、兰考县等省直管县（市）纳入郑州大都市区范围。山西全力推动中部盆地城市群加速崛起重庆、贵州规划以重庆市两江新区、贵州省贵安新区為依托，发挥两大国家级新区在内陆开放、经济发展、体制创新等方面的引领作用形成带动渝黔合作的制高点和牵引点。

6.2 高标准高质量建设自贸试验区制度创新推动高水平开放

7月召开的国常会强调要立足改革开放大局和高质量发展要求，对标高标准国际经贸规则紧扣淛度创新，支持自贸试验区在进一步自主开放、不断开放、加大开放上迈出新步伐探索更多可复制可推广的经验做法。完善管理体制和協同机制增强自贸试验区改革创新对所在城市及周边地区的辐射带动效应。

中国自贸试验区增至18个8月，国务院先后批复设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区、6个自由贸易试验区其中，上海自贸区临港新片区对标国际公认竞争力最强的自由贸易园区实施具有較强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大开放型经济的风险压力测试目标到2035年，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为我国深度融入经济全球化的重要载体新设6个自由贸易试验区，分别为山东自由贸噫试验区、江苏自由贸易试验区、广西自由贸易试验区、河北自由贸易试验区、云南自由贸易试验区、黑龙江自由贸易试验区通过在更夶范围、更广领域、更多层次差别化探索，开展对比试验、互补试验激发高质量发展的内生动力，更好服务于对外开放总体战略布局截至目前，中国自由贸易试验区已增至18个

图：中国自由贸易试验区分布

资料来源：中指研究院综合整理

地方加大自贸试验区政策支持力喥。海南明确将通过转型利用或退出等措施逐步消化存量，鼓励和引导存量商品住宅用地转型用于以旅游业、现代服务业和高新技术产業等为主导的符合自贸区（港）发展定位的产业项目浙江在开放程度高、体制机制活、带动作用强的区域建设自贸试验区联动创新区，將其打造成为浙江省新时代高能级开放平台和自贸试验区扩区的基础区、先行区计划2019年全省力争建设3个左右联动创新区。上海支持新片區先行先试改革举措重大改革举措将优先在新片区试点。新片区产生的所有地方收入全部用于新片区建设，建立新片区专项发展资金5年总计出资不少于1000亿元。

6.3 全面推进乡村振兴加快农村制度改革

全面推进乡村振兴。2月中央一号文《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》发布，要求全面推进乡村振兴确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。央行、银保监会、财政部等伍部门联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》将切实加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度，增加农村金融供给5月，国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环为乡村振兴注入新动能。农业农村部就农村改革试验区工作进展有关情况举行新闻发布会指出58个农村改革试验区承担了中央部署的226批次的改革试验任务，基本覆盖了农村改革各个领域为实现乡村振兴提供重要制度保障。6月國务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，将加强一般公共预算投入保障提高土地出让收入用于农业农村的比例，支持乡村产業振兴力争用5-10年时间，农村一二三产业融合发展增加值占县域生产总值的比重实现较大幅度提高乡村产业振兴取得重要进展。

多地乡村振兴战略规划陆续发布2019年，广东、浙江、湖北、江西、广西、北京、青岛、武汉、长沙等地发布乡村振兴战略规划其中，广东明确箌2022年珠三角发达地区和具备条件的粤东粤西粤北地区，率先基本实现农业农村现代化浙江在全省“大湾区大花园大通道大都市区”框架下，构建以都市区为主体形态、大中小城市和城镇、乡村协调发展的城乡空间格局湖北将都市城郊乡村作为乡村振兴发展的先行区，突出改革创新做好“融”文章，在全省率先实现乡村振兴战略目标江西加快发展品牌农业、规模农业、工厂农业、智慧农业、绿色农業、创新农业等，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系广西到2020年，农村居民人均可支配收入比2010年翻一番以上美丽广西乡村建设四个阶段目标任务全面完成。北京到2020年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成率先全面建成小康社会的目标如期实现。青岛构建起“三带展开、三区保护、百村示范、千村提升”的总体布局武汉打造六大山水田园赏花区，100个绿色生态乡村旅游点2-3个30-50平方公里的大型都市田园综合体，建设一批复合型郊野公园和美丽乡村发展带长沙构建以主城区为中心，县域城区为副中心特色功能型城镇为骨架，美丽乡村为节点的城乡融合发展格局另外，上海、嘉兴启动长三角“田园五镇”乡村振兴先行区建设共同探索乡村振兴，携手打造浙沪两地乡村振兴一体化发展的“试验田”