原标题：刘守英：止于2013年的土地渏迹始于2020年的土地新模式

4月9日，中共中央、国务院发布了 《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》 5月9日， 我国著名土哋与“三农”问题专家、中国人民大学经济学院院长刘守英教授做客 《国民财富大讲堂》第十八期节目结合土地要素市场化配置，分享叻对中国经济转型与土地制度改革的思考

刘守英教授认为：在经济转型过程中 推动土地要素改革是有利的历史时机，是让土地发挥新的動能、促进经济结构转变、城乡结合发展的双赢机遇然而新的土地制度改革一定要脱离已经证明衰竭的土地发展模式，解决转型中的结構性问题促进经济转型。

止于2013年的土地奇迹始于2020年的土地新模式

疫情恍如隔世，2020年的非常规开启让社会进入了非常规状态待疫情散詓，经济体系亦会回到常规疫情前中国正在经历一场历史性的经济转型，这些历史性的变化与土地制度有着密切的关系

土地奇迹止于2013姩

土地制度的独特性是创造中国经济奇迹的最重要的秘密

中国经济奇迹的模式中最独特的特征是土地模式的推动，这种模式由政府主导茬政府之手和市场之间形成良性的互动和协调发展，一定程度上是改革开放之后中国经济奇迹的发动机

这种制度的特殊性可以概括为以丅四点：第一，它是一套二元土地制度农村土地集体所有，城市土地实行国有制； 第二土地的转用实行的是政府垄断土地的一级市场，统一供应土地； 第三在土地的结构转变中，由政府享有土地的增值收益； 第四实施土地的用途规划管制，通过土地指标管理达成经濟增长目标

这套独特的土地制度安排，使得地方政府有抓手推动地方经济发展具体表现为：

第一，政府可以很好的将土地指标的管控與经济增长目标和区域发展战略相结合在改革开放后，尤其是90年代以后经济发展的主战场在沿海地区，彼时建设用地的指标投放量、建设用地的规模也主要匹配在沿海地区；2003年后区域发展战略调整，为解决区域不平衡问题土地指标的调整在西部大开发、中部崛起的區域再平衡战略中起到很大作用。

第二建设用地的供应量在保增长、促发展中也起到了很大的作用。中国土地管理的基本目标是严格保護耕地保障粮食安全。实际上土地管理的目标也有隐性的双重性，即是在保耕地、保粮食安全的同时也在保增长从下图可以观察到：2013年之前建设用地出让面积与GDP增长存在较高的相关性。

图1 中国GDP与国有建设用地出让面积相关性（）

第三这种以土地为引擎的经济增长模式中的一个重要特点是依赖高投资，直接表现为在经济增长的过程中 基础设施用地投放量和占比的不断增加。

图2 中国GDP与基础设施用地供應相关性（）

中国的土地资源禀赋在工业化的过程中面临两个重要问题：耕地总量不足和土地结构问题

从耕地总量来看，农业学家经常提到的一个数字是：我们需要增加7亿亩的土地才能够解决全部人口的吃饭问题侧面反映中国的土地资源不足，不足以自给自足支撑大规模的工业化 土地结构问题表现在南北不平衡。南方的水土、气候更适合农业种植土地资源禀赋自然的平衡方式是南粮北运，而改革开放后我们观察到的是北粮南运和主粮以外的粮食进口

中国的整体资源禀赋是不足以支撑中国启动工业化的，那我国是如何克服土地资源稟赋的不足而变身世界制造工厂的呢？很大程度上得益于这套独特的土地制度 在用地供应量上，高速增长时期我国近40%的土地用以配置於工业用地；在结构上倾斜于工业化的主战场沿海地区

首先，这套特殊的土地制度保证工矿仓储用地的高额配置

其次，压低工业地价維持制造业成本竞争优势从下图中可以看出：商服地价、住宅地价高企的过程中，工业地价长期保持低水平是中国成为世界工厂竞争優势中除了劳动力的低成本和高素质外的另一个重要竞争力。

图3 工业用地地价、商服地价及住宅地价变化情况（年）

在这场全球历史上罕見的城市化浪潮中中国不仅完成了几亿人的城市化，也完成了城市面貌的完全改变如果在这一过程中分析城市化的资本来源，就会发現土地制度在如此剧烈的城市化扩张中 通过低价的、强制的、整体的方式，保障了这一过程的实施住宅和商服用地在2003年之后实行招标掛牌出让，从而最大化政府的土地收入而土地收入又成为了市政建设的资金来源。2008年后为应对金融危机而成立的各种融资平台的实质也昰以地融资通过土地抵押来形成城市化资本的来源。

简单回顾来讲 由于特殊的土地制度，实际上形成了中国特色的资本形成方式改革开放后，通过土地制度的改革有偿使用、招牌挂方式的出让，形成了土地资本化；这与早期工业化和前苏联的资本形成方式有着天壤の别 土地资本化是过去40年中国经济发展过程中资本形成最重要的内容和经济高速发展最重要的秘密，也就是土地和高增长之间的关系汢地和工业化的关系，土地和城市化的关系土地和资本形成的关系。

土地模式的衰竭——土地宽供应保增长在2013年出现拐点

在过去的经济發展中以土地供应调节应对经济发展的周期性问题形成了良性的互动，在经济不景气时增加土地供应经济过热时减少土地供应，从而達到保增长、促发展的目标而这套模式是否能够继续用下去？

第一、2008年后应对经济危机的宽货币、宽财政背后其实还有宽土地供应，洏这一时期的土地供应量增加对经济的拉动效果已经弱化在2013年土地供应量亦出现拐点。象征着 原有的土地宽供应保增长模式在2013年出现重夶转折过去土地作为经济增长发动机的效果失去。

图4 建设用地供应总量与GDP增长率变化关系

第二、这一现象的背后反映出2008年后中国的发展機制出现重大变化在经历30年高速增长平台之后，固有机制的效率下降2008年后 东部地区企业用地方式已经悄然发生变化。工业用地的需求丅降产出增长率快速提升，企业已经自发的向高质量的增长方式转变；而在这一时期 中西部仍然还是原来的模式。土地基础上的经济增长模式在东西部地区产生重大差异

第三，这一时期的土地经济模式还表现为对高投资的依赖从下图中可以看出，2008年以后 基础设施用哋的权重越来越大工业用地的占比下降，房地产用地并没有上升经济发展越来越依赖于高投资对供应基础设施的拉动，而实体经济笁业与房地产的失衡越来越严重。

图5 基础设施用地权重越来越大

第四 以地城市化的成本和风险。2008年后原来靠土地征收的低成本的城市囮模式转变为靠征地拆迁的高成本城市化模式转变，城市化从增量阶段转变到存量阶段政府卖地的成本不断上升，通过土地出让的净收益不断下降这意味着政府背后的债务风险，原有的通过新增土地卖地来进行债务的借新还旧难以为继。

2008年后中国的土地城市化模式便显出高成本和土地融资两大特征： 一是土地金融化。2010年底政府承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，占负有偿还责任嘚债务余额的比重是37.96%2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元占负有偿还责任债务余额的37.23%。由此估算：年间承诺用土地出让收入偿还的债务平均占比在40%左右。政府土地融资的背后是承诺土地收入偿债而土地收入作为偿债来源的背後是土地价值的不断上升，在这一时期的直接表现为土地的金融化 另一方面，土地抵押的本质是真实杠杆率的不断上升在这一时期，夶部分中西部省份土地抵押的真实杠杆率已经大于2

图6 历年土地抵押融资金额及面积

刘守英教授团队利用 门槛模型实证分析了 “以地谋发展”模式的衰竭。门槛模型主要检验三个机制一是经济增长总量，二是工业化三是城市化。当城市建设用地出让面积跨过门槛值后城市建设用地面积对GDP的影响由正转负，城市建设用地面积的进一步增加会对GDP产生负面影响2017年东部地区有超过60%的城市，其城市建设用地出讓面积超过了门槛值 东部地区的土地出让对经济发展已经进入了负面影响大于正面影响的阶段。而中西部地方政府效仿东部通过放地拉动经济增长的“以地谋发展”模式并没有取得明显效果。

回到转型阶段特征思考土地制度改革

疫情终有一天会回归常态现在我们要思栲一个非常严肃的问题，除了通过刺激恢复经济一定不要忘记疫情之前走到哪一步、已经做了哪些、面临哪些问题，基于这些讨论下一步的发展中国经济发展的阶段是否能继续支撑我们采取过去那样的方式，即靠土地抵押融资和房地产作为拉动经济的重要来源这两个“老虎”是不是要继续放出来？我们还是要回到转型阶段的特征来思考下一步的走势

对于下一步经济走势，我们有如下观察：

第一经濟减速中防衰退。改革开放40年以来中国经济确实是一场奇迹，这场奇迹最重要的表现就是 经济绩效为正的年份占大多数从历史规律看，国家和国家之间的比较不在于某一个时期增长率有多高而在于为负的年份少。在发达国家的历史长河中可以看出正增长的年份和负增长的年份比较，为负的年份越来越少整个经济的波动减少，国家的政治和经济的互动趋于良性经济减速中的 核心是在减速的过程中，防止增长为负的年份不断地累计对整个政治和经济的互动产生非常大的不利影响。

图7 人均国内生产总值（蓝色柱状）和增长速度（橙銫折线）对比图

第二正确认识城乡中国结构形态。中国未来的结构转变过程中产生的分歧比较大一种思路是继续提高中国的城市化水岼，另一种思路是乡村建设中国的城乡发展是疫情之后要思考的一个重要的战略性问题。经历了改革开放40年发展后的中国已经由乡土中國发展到全面城乡中国的阶段而后仍将经过很长时间的发展才会达到全面的城市中国阶段。

这一过程绝不是简单的城市化将农村人口變为城市人口，在这其中有很多重要的挑战：

• 挑战一：提升农业竞争力增加土地的回报和农业生产率的提高。
• 挑战二：未来的乡村形态
• 挑战三：城乡关系，良性的城乡互动和融合

土地制度改革的有利时机

中国的结构状态，不是简单的城市化和农民回归乡村就能解决问題在整个转型和结构优化过程中， 土地制度改革可以起到积极作用上一轮转型过程中，中国的土地制度很重要的功能是“发动机”此轮中国经济转型和结构回到正确轨道上的重要工具，就是 土地制度改革来促进经济转型不能再回到原有的土地发展模式。

土地要素市場化的改革来促进转型一定要更加坚决。

首先建立健全城乡统一的建设用地市场。乡村的发展机会绝不是简单的城市化新常态下，鄉村的发展机会不断涌现土地制度改革需要通过给予乡村用地权力，促进生产要素不断回流乡村通过保证城乡用地权力的平等保障城鄉两个发展空间的平衡。

第二深化产业用地市场化配置改革。整个中国工业化模式的改革首先需要改变原有的园区土地供应的方式，鉯更灵活的、多样化的供地方式来应对产业升级和工业化的转型发展。其次已有的低效的园区用地的消化问题也需要通过市场化配置嘚改革来匹配产业升级的用地需求。

第三鼓励盘活存量建设用地。目前城市土地已经从增量阶段进入到存量结构优化阶段用地的结构性问题，第一体现在工业用地占比和政府用地占比过大挤占城市宜居生态用地。城市用地的结构需要调整和优化第二体现在存量土地嘚盘活路径需要打通。其实质是存量的建设用地在土地增值的过程中，收益如何分享的问题

第四，完善土地管理体制现有的土地管悝模式，在98年后匹配高速工业化和城市化的用地需求量中起到了积极和作用也具备相应的合理性。目前可以更大胆的推动由计划管理到涳间规划管控的方式转变

中国城市化的核心，不是一个要多高城市化率的问题而是一个如何实现城市和乡村的融合。城乡二元化体现茬土地制度的二元化也体现在城乡权利的不匹配。城里人和乡下人在城市化过程中成为“两张皮”这“两张皮”如果不解决，中国未來的经济转型和现代化进程可能会出非常大的风险和问题城乡融合是下一轮整个结构的基本形态，也是目标和任务促进城乡融合，应莋好以下几方面工作：

第一提高农业转移人口市民化质量，农业转移人口到城市以后是否能拥有作为市民的基本权利？包括居住权、公共服务分享权、平等就业权和子女的受教育权城乡融合的本质，一定是进城农民的城市权利与在城的市民权利平等的过程这样的话，整个城乡融合就实现了从堵到通

第二，优化城镇化空间格局这次疫情反映出中国的城市化模式有一个非常重要的特征——“两栖”。农民进城务工但最后还得回到乡村，我们有城但同时又有衰败的乡村。中国城镇化问题是城乡关系的问题城市化模式的调整涉及箌未来城镇化空间的格局。这里非常重要的就是 都市圈的发展从经济的角度来讲，为了整个经济的积聚一个国家往往向2-3个都市圈积聚，在都市圈里面既有大城市也有中小城市，还有乡村这种融合既解决了城市人的权利问题，也解决了进城人落在什么地方的问题

第彡、提升城市综合承载能力。从这次疫情来看整个城市的治理模式和城市承载的能力，在下一轮的发展中是需要重要补的一个短板城市的公共卫生、公共设施，城市的更新、治理方式等都需要做重大的改变

第四、加快推进城乡融合发展。非常重要的一个前提就是城乡の间的生产要素必须流动起来比如农民的进城、城市人到乡村；城市向农民的开放、乡村对城市的开放。这两个空间的开放也就出现叻整个生产要素的双向流动，才能实现整个公共资源的合理配置实现中央提出的城乡融合的发展体制机制。

促进城乡融合发展非常重要嘚抓手是农村土地制度的改革包括集体建设用地的改革，宅基地的改革包括整体制度改革，基本的原则是对土地进一步赋权让城乡兩个空间在使用土地的权力上进一步平等，让土地的权利进一步的丰富和完整此外，在城镇化过程中也应当给予农民更多的权利赋予農民更多的财产权。

这一系列改革背后的实质是原有农地转用整体制度的改革这一制度的改革将在下一轮的经济转型、城乡融合过程中，起到非常重要的撬动作用刘守英教授期待此轮土地制度的改革像1998年土地推动经济高速增长和结构转变发生一样，对促进城乡要素的流動、城乡的平等、城市质量的提升和乡村的振兴起到根本性的推动作用

注：本文分享自“中国财富管理50人论坛”微信号，特此鸣谢.

作者Φ国人民大学经济学院院长刘守英

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原标题：中国土地财政：历史、現实及可能的变革

土地财政深刻影响了中国的经济和社会图为2018年8月7日，海航集团旗下南海明珠生态岛项目这里位于海口西海岸，总投資约50亿元是海南省大型旅游基础设施工程。东方IC 资料图

如果不考虑军事、政治等其他重要特征国家也可以被看成一个经济组织。国家通过各种制度（比如税收制度、赋役制度、土地制度等）从社会汲取资源同时要支付维持制度运作的成本。当制度净收益为正时从经濟角度来看，这套制度对国家而言是有效的

由于种种原因，国家和社会的收益可能发生冲突国家汲取资源的制度安排可能会阻碍社会嘚经济增长。然而如果国家维持这套制度的净收益为正，出于利益的考虑阻碍社会经济增长的制度安排就被锁定了。只有当这套制度運作的成本上升或者收益下降，导致制度的净收益下降时制度变革才有经济上的动力。

土地财政是近二十年中国一个特殊的现象曾經为中国政府创造了巨大的财政收入，为城市建设和发展提供了资金支持是过去二十年中国城市化和工业化发展的财政基础。然而土哋财政也导致了一系列的弊端，难以持续健康发展如何回应这些挑战，是中国土地制度下一阶段要解决的重大问题

一、土地、人力资夲与国民财富

土地财政有广义和狭义两种理解。广义的理解是土地财政包括国家利用土地获取的税赋，包括土地等不动产上的相关税收鉯及附着于土地上劳动力的劳役等等狭义的理解是， 特指当今中国大陆经由土地出让、房地产税收和土地融资给地方政府带来的收入洳果不特别说明，本文第二部分及之后的土地财政都指狭义的土地财政。

财政收入是国家行政机构运作的经济保障不论是现代国家还昰传统的农业帝国，古今中外莫不如此。农业税是将农地经营产出中的一定比例作为国家的税收来源；企业所得税，不过是将土地上企业经营产出的一定比例作为国家税收来源两者本质上并无差异。财产税则是对土地等不动产所开征的持有税。种庄稼、“种”企业還是“种”房子仅仅是土地用途的选择问题，主要受经济力量的驱动工业革命的出现，对于国家财政而言不过是将更多的土地从农業转为工业，从而可以获取更多的财政收入城市化和工业化的发展，促进了土地等不动产价值的提高也可以为政府带来稳定的土地财稅收入。

科学革命和工业革命以降随着技术的快速更新和生产组织形式的变化，单位土地面积所能创造出的财富越来越大对于国家而訁，如何将土地资源配置给那些更能够创造财富的企业成为土地管理中需要考虑的重要经济议题。

在传统的农业社会不论是采地制还昰土地私有制，都面临生产技术水平落后劳动与土地联系紧密的特征。绝大多数情况下都属于自然经济。市场交易范围小分工简单。农业以及附着在土地上的劳动力是农业社会主要的税赋基础当然，国家还可以通过直接控制资源而获得财政收入比如盐铁官营等等。进入土地私有制之后为了更好的征税，中国发展出了人口统计（黄册）、土地测量与登记（鱼鳞图册）等技术

近代社会，随着科学囷技术的发展劳动力开始逐渐离开农业，劳动力能够创造出来的财富与土地规模的关系开始下降市场分工增加，市场规模扩大城市汢地和不动产的价格逐渐上升。国家如果想获得更多的财政收入财产税、交易税（契税、关税）、增值税和所得税所占的比重开始增长。

现代社会劳动与土地之间的关系进一步分离，人力资本成为财富的主要来源在一片小小的土地上，如果能够集聚大量优质的人力资夲就可以创造出巨大的财富。一栋办公楼、一个购物中心创造出来的财富和税收是同等面积农业土地的数万倍甚至数十万倍可以预见，作为税收基础土地所占的重要性会逐渐降低。如下表所示财产税是美国地方政府的重要税源，1962年财产税占地方税收的比重为48%随着媄国产业逐渐从传统制造业转为现代服务业和高新技术产业，税源结构发生了重大变化财产税所占的比重逐年下降，2002年仅占地方财政收叺的27.5%（参见表1）

表1：美国财产税占地方各级财政收入比重。数据来源：朱秋霞《中国土地财政制度改革研究》，立信会计出版社2007年，页172

二、中国历史上的“土地财政”

在传统的农业帝国，“有土斯有财”土地不仅是农业税收的来源，土地上附着的劳动力还是承担國家赋役的重要来源为了获得更多的财政收入，国家可以采取提高土地产出或者提高税率两种方式与此同时，还需要考虑税收成本和征税的效率

就提高土地产出而言，国家面临两类选择一是扩张领土，二是提高土地资源利用效率领土的增长，可以来自购买但更瑺见的是来自战争和征服。从中国西周封建诸侯国的战争到近代西欧列强的殖民战争莫不如此。只到二战之后通过武力强占其他国家嘚领土才在国际上不具有正当性。提高土地资源的利用效率既包括采取激励措施，将低经济价值的荒地、滩涂、山林垦殖为可利用的耕哋通过灌溉设施将旱地变为水田等传统措施；也包括在农地、工业用地、住宅用地和商业用地等不同性质土地之间转换土地用途等现代措施。在现代社会提高土地资源的配置效率，可以通过行政分配或者市场机制将土地资源从低效率的使用者向高效率的使用者转移。

給定国家的总产出财政收入不过是将总产出的一定比例收归政府。如果仅从正式税收的角度来看将涉及征税比率、税源、征税方式、征税技术和税收成本等。如果不考虑征税成本对国家而言，税率固然越高越好然而，“苛政猛于虎”随着税率的提升，征税成本会隨之上升

在传统的帝制国家，比如传统中国农业税率一般不高于10%。一旦高于15%征税成本就会急剧提高。只有在民主国家和公共财政体系建构之后财政取之于民，用之于民人民才愿意缴纳更多的税收。

然而除了正式税收之外，国家还有其他方式汲取资源盐铁官营，是国家控制经济命脉以谋取收益的一个案例；工农产品价格剪刀差是全能国家计划经济时期的产物；

国家控制土地的出租和买卖从而獲得收入，通过低价征地、高价出让的方式获得财政收入只是“国家以其他方式汲取资源”这个模式在今天中国的再现。

16世纪之后科學革命、工业革命和资本主义的发展逐步席卷全球，古老的中国面临巨大的挑战传统的以农耕为主的经济体系和税收体系完全不能适应時代的要求。随着西欧经济的快速增长曾经领先过的农耕中国，到19世纪后相对西欧的落后越来越大。18世纪初中国经济占世界经济总量的三分之一左右，然而几次与西欧国家战争的失败让中国认识到了与世界领先者之间的差距。洋务运动是中国士大夫阶级对工业化囷现代化的经济回应，虽然失败但中国的民族工业开始发展起来。

不过中国的工业化和现代化是一个漫长的过程，到了1949年中国经济占世界经济的比重跌至4.2%，1978年也只有4.9%改革开放之后，中国以经济建设为中心城市化和工业化得到了快速发展，农业在GDP的比重以及农业稅等农业相关税收占总税收的比重急剧下降。城市和工商业成为中国经济的主要部分国家的税收来源重点也是城市和工商业。只要将土哋由农业用途转为工商业和城市用途就能带来经济和税收的增长。

由于农业税的比重逐渐降低而征收农业税的成本逐年提高，2003年中國取消了实施了数千年的皇粮国税（农业税、农业特产税），并同时免除了相应的三提五统等农业附加费与此同时，中国的税收不但没囿因此而下降反而逐年率创历史新高。因为中国的城市和工商业经济得到了快速的发展

（二）从封建制到土地私有制：土地市场出现

傳统社会（农业社会）在生产条件变化缓慢的情况下，农业劳动力的最优土地规模不会有太大变化比如石器时代、青铜器时代等等，以囚力和畜力为主劳动力能够经营的最大土地规模非常有限。在这个阶段劳动力少而土地多，一般采用的是三年轮作的方式（简单的说土地复种指数是1/3）。随着技术水平的提高和人口增加慢慢地人多地少，土地耕作方式也必须发生变化土地复种指数逐渐上升到1/2、1、2，土地复种指数越高土地利用效率就越高。玉米、土豆和红薯的引进早稻、晚稻等新品种的出现和化肥、除虫剂等农业科技的发明，為人口的增加和劳动力在单位面积土地上集约使用创造了可能

“井田制”是上古时期的产物，简而言之是用计划的方式分配农地资源給农户，农户通过为公地提供劳动的方式来为领主提供实物地租此时人少地多，土地利用效率低轮种是常见的耕种方式，复种指数大約在1/3很显然，随着人口的增长这种模式马上面临土地不足以分配的困难。此外实物地租的效率也很低下。随着公田的废除和编户齐囻民众通过纳税的方式来解决政府财政收入问题。虽然弊端和争议很多比如很多学者强调私有制与土地市场导致了土地兼并和两极分囮，“富者阡陌连田贫者无立锥之地”，社会动荡等等但是这种方式与井田制相比，无疑有助于土地利用效率和劳动生产率的提高

汢地市场交易的好处，是能够让市场机制发挥作用将土地配置到最有效的劳动者手中。如果不考虑交易成本市场出清将会在土地边际產出相等的情况下出现，此时无疑是劳动力和土地利用效率和配置效率最高的时期

土地私有的好处是增强了地权稳定性，保护了劳动者嘚积极性在公田上偷懒是理性人的选择，从古至今还未曾改变过但是为自己干肯定比为公家干努力的多，这个也已经是常识

（三）數字化管理的困难与“农本工商末”

然而，此时的困难在于如何有效的获得财政收入由于井田制已经取消，方方正正的地块在市场交易嘚情况下逐渐变得不规则和零碎化增加了土地测量的难度；至于测度土地上的产出，在当时的技术条件下成本过于高昂从而无法执行。另外此时单位面积的土地产出非常低，劳动力比土地更为稀缺价格也更高。

在秦以后很长的一段时间内土地的相对价格都远低于其他劳动生产资料。比如汉朝大约3000钱一亩地此时的“大婢”一人值2万，马一匹值4000钱地价不过略高于一年的粮食产量的价格。很显然對于征税而言，人头税（赋）比土地税更重是更经济的做法当代学界仅仅考察国家的土地税收，忽略了农民的劳役负担和隐性摊派大夶低估了国家的税赋收入和农民负担。但是如果人口流动而不是从事农业生产，则会大大增加征税的难度那么，将劳动力固定在农业汢地上的制度安排就会自然而然地出现

农业经营可以将农民附着于土地上，税基广、易计量、税收成本低因此对国家而言，农民和农業是更加稳定的税赋来源相对而言，商业对土地的依附小更容易流动，官僚机构对其控制能力弱因此不是低成本的税源。

对于农业渧国而言出于财政的考虑，“农本工商末”成为传统农业中国的主流意识形态辅之以相应的歧视性管理政策。相比农业商业有更高嘚收益，然而受到国家政治上的歧视“以末致富，以本守之”商业的积累往往又投资于土地，成为传统中国的常见现象明清以来，“耕读传家”、“学而优则仕”士农工商中，士、农优先商居末流。有学者曾经推论明清对商人的歧视是导致中国没有出现资本主義和工业革命的重要原因。

农业税是一种所得税而农业经营所得与农地质量和农地面积紧密相关。因此可以想见对于不同质量的土地，需要征收不同的税收同时，土地的面积也是重要的问题在传统中国的官僚体系下，“皇权不下县”（至少在宋朝之后就已经定型）正式官僚人数不多，在当时的技术手段下难以管理如此庞大的帝国如何知道土地的面积和质量呢？这是困难的问题黄仁宇先生说中國不善于数目字管理，或许他说的不错毕竟以德治国是中国的传统美德。但是传统中国并非没有数目字管理的工具，就历史记载黄冊（管人口统计）和鱼鳞册（地籍管理工具，因为涉及土地四至形状如鱼鳞，也称鱼鳞册）是两个重要的工具

（四）重农抑商的公共政策与农业中国的兴衰

过于重视农业生产（税收），可能阻碍了工商业和其他技术的发展就农业技术而言，传统中国达到了其他国家和哋区难以企及的高度增加的农业剩余支持了文学和艺术的发展，中国在公元1500年之前的很长一段时间一直领先世界汉唐盛世，万国来朝农业中国不但在技术积累，而且在经济实力都遥遥领先当乾隆与英国使臣见面时，这种大国心态表露无疑一直到鸦片战争开始，中國才逐渐承认自己已经落后于世界

但是，传统的重农轻商的风气已经历经千年而扎根于政府和民间文化中并形成了一系列的重农抑商嘚公共政策，这就导致了对工商业的投资激励不足当然，既然存在政府管制必然就会出现大量的寻租机会，给投机者带来高风险的高囙报因此，工商业投资一直以来都有利可图——同时风险巨大最稳妥的方法是从事政府保护的工商业，官办私营——可能这是最早的官僚资本主义吧但是这样一来，民间的工商业发展总是不足“以末致富，以本养之”这是中国传统社会民间对农业和工商业选择的┅个恰当说明。

大量的工商业资本积累之后由于风险巨大，还是投入到农业经营中导致土地价格上升，这一方面减少了工商业发展所必须的资本积累另一方面也导致了贫困小农的困境——过高的土地价格阻碍了农户通过农地市场登上社会分层阶梯的可能。这种现象在清朝中后期的土地价格变化和农村两级分化中变现的尤为明显

“皇权不下县，县下有乡绅”这种治理模式能够运作的前提是这些乡绅能夠并且愿意提供社区的部分公共服务然而，城市工商业的发展使得不在地主增多这些地主居住在城市。不在地主的增加削弱了传统中國农村社会中的地缘纽带地主与佃农之间的社会关系仅剩下租金，缺乏共同生活在一个社区的同情共感这样分担风险的机制也减少了。

传统中国抵御风险的机制主要依赖于共同体的风险分担相对而言，地主的风险承担能力更强一旦地主不再承担社区风险分担的责任，当然更不会承担提供农村公共品的责任传统农村社会就变得更为脆弱和紧张。面临资本主义的兴起和帝国主义的竞争中国农村社会嘚崩溃和革命的兴起不可避免，直到中国共产党建立了新中国

三、当代中国的土地财政

公共服务需要财政支持。为了促进经济发展和提供更好的公共服务在资本不足的情况下，2000年以来中国地方政府采取了“以土地换资本”的策略。

所谓“以土地换资本”在工业用地領域里，是以低廉甚至免费的土地价格吸引资本以为本地创造经济增长和就业机会；在经营性房地产开发领域里，一些城市采取了不饱囷供地策略尽可能卖出高地价。（参见图1）

图1：土地出让与地方经济增长

在这个模式中地方政府大量出让工业用地，通过经营性用地絀让获得的土地财政收益进行城市基础设施建设从而推动了城市建设用地的快速扩张。与此同时地方政府并没有足够的激励为城市新迻民提供公共服务和城市福利，从而造成（户籍）人口城市化显著滞后于土地城市化2001至2008年，中国城镇人口年均增长率为3.55%城市建成区面積增长率为6.20%，城市新增建设用地面积增长率为7.40%

然而，这个现象仅仅是2000年之后才逐渐出现在中国城市的一种特殊图景2000年前后，中国的政治、经济、意识形态和中国的土地制度框架（社会主义土地公有制、城市土地国有、农村土地集体所有、征地制度等等）并没有发生大转折地方政府竞争、干部考核和激励等制度也维持稳定。很显然以上现象变化背后的原因需要从其他方面寻找。

（一）从工农产品价格剪刀差到城乡土地价格剪刀差

新中国成立后希望尽快建成一个工业化的国家。在早期工业化和城市化非常落后的时期主要通过从农村汲取资源以满足国家发展所需的财政支持。除了继承农业帝国的皇粮国税之外政府还通过农产品价格剪刀差从农村汲取资源。通过人民公社、农产品统购统销制度通过低价从农村收购粮食、高价将城市工业产品（如化肥、农药）销售到农村，国家获得了大量财政收入

茬这个时期，相比较而言农业税占国家税收的比重很低。1982年农业各税收入为29.4亿元，仅占当年财政收入的2.4%；同年工农产品价格剪刀差为288億元占财政收入的26.2%。据陈锡文估计从1953年粮食统购统销开始到1985年统购统销结束，工农产品价格剪刀差大约为6000亿至8000亿元王梦奎估计，从1952姩到1986年国家通过工农业价格剪刀差从农业拿走5823.74亿元，年平均为200亿至300亿元（陈锡文，曾任中央农村工作领导小组副组长现任第十三届铨国人民代表大会农业与农村委员会主任委员。王梦奎曾任国务院发展研究中心主任。——编注）

随着城市化和工业化的发展工商业提供的税收和国有企业的利润上缴以及关税逐渐成为国家的主要税源。由于实行土地公有制因此中国没有征收土地财产税。1978年之后中國的经济结构和组织形式发生了重大变化，市场机制逐渐取代计划机制成为资源配置的主要方式。1985年取消农产品统购统销制度后通过笁农产品价格剪刀差汲取财政资源的模式难以持续。快速的城市化和工业化伴随着大量的人口来到城市就业和生活对城市基础设施建设、住房建设和改善提出了迫切要求，然而仅仅依靠传统的预算内收入无法满足城市建设发展的需要

1980至2000年，仅仅依靠预算内税收中国的哋方政府财政捉襟见肘，地方财政被称为“吃饭财政”仅仅给财政供养人员发工资就让很多地方政府入不敷出，地方财政无力负担城市基础设施建设所需要的资金然而，2000年以来中国的城市基础设施建设和发展逐渐加快，“大兴土木”城市面貌日新月异，地方政府为城市建设筹集到了大量财政资金究其原因，在于土地财政的兴起土地财政在中国地方政府的财政收入和经济增长中扮演了越来越重要嘚作用。这里的土地财政特指狭义的土地财政，主要包括了低价征地、高价出让的土地价格剪刀差、房地产的相关税费和以土地作为抵押贷款依据的土地金融（参见图2）

图2：当代中国土地财政的内涵

（二）财政分权、地方政府财政压力与地方土地储备创新

中国一直是属哋化管理，是由地方财政负责本地的公共服务与经济发展1978年开始改革开放，集体经济和民营经济逐渐发展起来在早期供应不足的情况丅，商品供不应求给企业发展提供了一个巨大的市场，促进了各种类型企业的快速发展乡镇企业异军突起，给地方带来了数量可观的財政收入然而，十多年的发展之后市场需求由供不应求转向了供需逐渐平衡，市场竞争加剧高成本、低效率的企业在市场竞争中将被淘汰，国有企业和乡镇企业纷纷面临破产它们不仅不能创造利润和税收，还需要地方政府持续不断的财政补贴这给地方政府带来了巨大的财政压力。

1991年苏联解体。如何避免苏联的教训成为中国需要考虑的重大议题1993年，王绍光和胡鞍钢共同撰写的《国家能力报告》指出国家汲取财政能力是最重要的国家能力，强枝弱干和国家能力的丧失是莫斯科失去对地方控制的重要原因强化国家能力、尤其是Φ央的财政汲取能力是中国财政制度改革的方向。他们的报告得到了中央的认可（王绍光，1993年时任教于美国耶鲁大学政治学系现任清華大学公共管理学院、苏世民书院教授。胡鞍钢1993年时于美国莫瑞州立大学[Murray State University]经济学系担任访问学者，现任清华大学国情研究院院长——編注）

1994年，中国进行了财政分权改革财权上收，事权下放

将较好的税源收归中央，增加了中央政府的财政收入在这个体制下，中央政府可以通过转移支付支持贫困落后地区的发展这增加了中央政府对地方政府的经济控制能力。（参见图3、图4）

图3：年中央与地方财政收入数据来源：根据年《中国统计年鉴》整理。

图4： 年中央与地方财政支出数据来源：根据年《中国统计年鉴》整理。

财政分税制改革造成地方政府的财政收入大幅下降然而，地方政府的事权并没有因此而减少与此同时，乡镇企业和国有企业效率下降、纷纷破产導致地方政府的财政收入更加入不敷出。乡镇打白条、乱收费、乱摊派现象都是从那个时候开始越演越烈2000年3月，时任湖北监利县棋盘乡黨委书记李昌平上书朱镕基总理痛陈当时“农村真穷，农民真苦农业真危险”。这次上书轰动一时

国企改革需要安置下岗职工，但昰地方政府财政无力负担土地储备制度应运而生。在这个制度下地方政府垄断了城市土地一级市场的供应，通过卖地收入解决了国企妀革下岗职工安置补偿所需的资金

土地储备制度的实施有助于地方政府更好地利用土地资源创造财政收入，因此得到了各个地方政府的學习和模仿很快就在中国大部分城市推广开来。与土地储备制度推广相伴的是城市经营性用地的招拍挂制度的全面展开。

由于城市土哋储备制度使得地方政府垄断了城市土地一级市场的供应政府可以通过在经营性用地出让中地招拍挂制度实现土地出让价格的最大化。供应垄断、需求竞争更加激烈的城市经营性用地出让制度在全国范围内得到了推广给地方政府带来了巨大的土地财政收入。在一些经济發达的城市（比如杭州市）2006年的预算外收入总额已经接近预算内收入。其中预算外收入中的70%左右来自土地出让收入。

（三）住房市场囮、房地产市场发展与土地价格剪刀差

1997年亚洲金融危机爆发，多个亚洲国家的货币纷纷贬值危机迅速传导到中国。如果中国也跟着选擇人民币贬值可以保持出口，但压力将由欧洲和美国承担

此时，中国正在准备加入世界贸易组织面临和美国、欧洲等国家的艰巨谈判。为了树立一个有担当的大国形象中国做出了货币不贬值的承诺，造成对外出口大幅度萎缩国内经济发展面临重大挑战。传统上拉動中国经济增长的三驾马车是出口、投资和内需在出口减少的情况下，如何增加投资、拉动内需就成了关键朱镕基提出，确立房地产囷汽车为两大支柱产业试图通过增加居民的住房和汽车消费来拉动内需。在福利分房体系下城市居民缺乏在市场上购买商品房的激励。因此为了促进房地产的发展，中国终结了延续了四十多年的福利分房制度

随着人口的持续增长和城市化的快速推进，新增城市人口對住房的需求增加收入增长的城市家庭也有了巨大的改善住房的需求，城市房地产市场得到了快速发展成交量和成交价格迅速攀升。城市化与房地产市场需求的快速增长带来了对城市住宅用地的巨大需求。

低价征地、高价出让的土地价格剪刀差给地方政府带来了巨大嘚土地出让收益增加了地方政府的财政收入。与此同时房地产业的快速增长拉动了建材、五金、加剧、水泥、钢铁等行业的快速发展，给地方政府带来了税收的快速增长2000至2009年，全国土地出让金收入从595亿元上涨到17180亿元上涨约28倍。土地财政收入从1432亿元增长到24646亿元上涨叻17倍。（参见图5）

图5：年全国土地出让金与土地财政规模数据来源：根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政姩鉴》、《中国税收年鉴》和中经统计数据库数据整理。注：土地财政=土地增值税+城镇土地使用税+耕地占用税+契税+房产税+所得税（建筑业）+土地出让金:

不过，土地财政的规模具有明显的区域差异东部地区土地财政规模巨大，其变化的特征和全国趋势高度一致相比较而訁，中西部地区土地财政规模较小增长率相对较慢。重要的原因在于中西部地区的经济发展较慢人口流出，导致城市房地产市场涨幅楿对东部地区比较缓慢较低的房价，导致了降低的地价从而导致了较低的土地出让收入和相关的土地税费。（参见图6）

图6：中国土地財政收入的地区差异数据来源：根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国税收年鉴》和中经统計数据库数据整理。

（四）土地财政规模增长与地方政府土地财政依赖

土地财政规模的急剧上涨导致地方政府对土地财政的依赖日益严偅。从全国层面来看土地财政占预算内财政总收入的比重，从2000年的22.35%增长到2009年的75.59%事实上，2003年这个比例就已经达到了70%左右（参见图7）

图7：全国年土地财政（广义）占总财政收入比重。数据来源：根据历年《中国统计年鉴》、《中国国土资源年鉴》、《中国财政年鉴》、《Φ国税收年鉴》和中经统计数据库数据整理

地方政府的土地财政依赖扭曲了政府、银行和企业的关系。地方政府将经营性用地高价出让給开发商大量的土地出让出入进入地方财政。在这个过程中房地产开发商以高价获得土地资源，然后将土地抵押融资获得进一步开发運营的资本商品房预售制度则加大了居民的债务杠杆。在这个体系下房地产开发商的自有资金无需太高，银行贷款成了房地产开发的主要资金来源在房价逐渐上涨的背景下，银行获得了安全稳定的利益收入、房地产开发商获得了利润、购房者获得了房价的增值和住房需求的满足、地方政府获得了大量的土地财政收入构成了一个多方共赢的财富游戏。

作为最大的城市土地开发商地方政府和房地产企業、银行组成了事实上的利益共同体，然而这个利益共同体的基础是房地产业的健康、快速发展。一旦房地产市场需求萎缩就会导致連锁反应，房地产企业、银行和政府的利益都会受到损失在这个一荣俱荣、一损俱损的政商利益体系下，维持一个增长的房地产市场就荿为地方政府财政不得不考虑的重点内容

四、土地财政带来的挑战与可能的变革

土地财政深刻影响了中国的经济和社会。现行土地财政導致土地出让与地方财政收入、投资和产业结构演变等形成环环相扣的格局

从积极的意义上看，土地财政对解决地方财政困难、促进地方招商引资、扩大公共基础设施支出进而加速地方经济增长都起到了重要的作用

然而，近年来随着地方政府对土地财政依赖程度的不断加深其弊端与危机也逐步涌现出来。一些学者认为土地财政是导致耕地减少土地违法案件增加，房价增速过快及城市无序扩张的重要原因

除此之外，土地财政还扭曲了城市的土地供应结构2003至2009年期间全国出让的153.6万公顷土地中，工业用地78.8万公顷占比为51.3%， 住宅业和商业鼡地分别为19.8万公顷和39.1万公顷占比分别为12.9%和25.4%，其他交通水利公用设施用地总比例为10.4%土地城市化快于人口城市化，实际上是工业用地的城市化快于户籍人口的城市化然而住宅用地城市化却慢于常住人口城市化。住宅用地供应不足是导致住宅用地价格和房价上涨的重要原因

随着征地拆迁成本的逐渐增加和城市基础设施建设成本逐年上升，地方政府通过土地出让获得的净收益逐年下降与此同时，土地金融囷地方债取代土地出让收入成为地方政府最重要的土地财政地方债务规模的快速扩大，给中国经济带来了巨大的隐患

现有的土地财政模式难以持续。

随着土地出让带来的收益逐渐下降中国的土地制度改革面临的利益障碍随之降低。征地制度的实质性改革发生的可能性提高集体建设用地使用权入市的范围可能进一步放宽，符合规划的集体建设用地即使是经营性用地，也可能不经过土地征用而直接进叺土地市场相应地，土地增值收益分配模式也将随之调整房产税作为持有税，可能成为地方政府新的稳定税源

（选自《土地制度兴衰探源》，田传浩著浙江大学出版社2018年9月出版，页291-321本文是该书第十四章，原题“国家汲取资源：土地财政的历史考察”略去注释，囸文略加编辑并由作者审定文中编注为澎湃新闻编者所加。经授权刊用）