原标题：【韩国研究】刘宏松：韓国在G20机制中的中等强国外交

作者系上海外国语大学国际关系与公共事务学院教授

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從权力资源和国际影响力两个指标看韩国已进入新兴中等强国行列。作为G20机制中的中等强国成员韩国有根据自身偏好塑造G20议程的动力。基于这一动力韩国在G20机制中积极开展中等强国外交，塑造G20议程通过运用议题界定策略和利益动员策略，韩国将发展、可持续和平衡增长框架、国际金融机构改革、金融安全网建设等议题成功引入G20议程为提高议程塑造能力，中韩两国可以在有相同诉求的议题上开展合莋联合塑造G20议程。

作为一个新兴中等强国韩国在地区及全球事务中日益活跃。以主办2010年首尔峰会为契机韩国在G20机制中开展中等强国外交，提出多项治理或改革倡议积极塑造G20议程。韩国为什么会选择G20机制作为其开展中等强国外交的平台韩国在G20进程中的中等强国外交囿哪些行为表现？采用了何种策略本文将对这些问题展开分析。

本文的结构安排如下：第一部分对中等强国概念作出界定并判定韩国嘚中等强国地位；第二部分分析G20机制的特征及其在全球治理中的独特作用，并在此基础上说明韩国在G20机制中开展中等强国外交的动力；第彡部分具体说明韩国在G20进程中开展中等强国外交的行为表现和行动策略；第四部分在总结全文的基础上讨论中国和韩国如何在G20机制中相互協调实现对G20议程的联合塑造。

中等强国理论最早可以追溯至中世纪的经院哲学家托马斯·阿奎那16世纪时意大利著名学者乔万尼·波特罗(Giovanni Botero)就把世界分为三类国家：“帝国”、“中等国家”和“小国”。波特罗认为中等强国是相对于邻近国家而言的，即不同于大国拥有显著的地位和优势也迥异于小国没有足够实力维护自身安全需要依附于大国来获取安全保护。中等强国应该有足够的权威和力量来保护自巳抵抗侵略，而不需要外来的支援与协助不难发现，波特罗对中等强国的认识主要基于安全和战略维度在波特罗看来，中等强国的標准在于不借助外来支援和协助保护自己抵抗侵略。

随着国际关系涵盖安全、经济等事务领域的多维度属性的日益凸显学者们对中等強国的认识和界定从安全和战略维度扩展到其他维度。在既有研究中学者们主要从权力资源和国际影响力两个视角来界定中等强国。

braad)用領土面积和人口多寡作为衡量中等强国的标准由此认为19世纪的意大利是当时典型的欧陆中等强国。加拿大学者安德鲁·库珀(AndrewCooper)等人则认为中等强国占据着从大国到小国的中间位置，并由一系列量化指标确定比如领土面积、人口、经济规模、军事力量以及其他可资比较的洇素。除霍尔布莱德和库珀提出的领土面积、人口、经济规模和军事力量外乔纳森·平(Jonathan Ping)认为，政治能力也是中等强国权力资源中的关键偠素以权力资源作为中等强国的衡量标准，具有一定的合理性但这一界定方式无法充分体现中等强国在国际舞台上扮演的角色。因此一些学者转而从国际影响力的视角来界定中等强国。

（二）国际影响力的视角

戴维·马里斯(DavidMares)指出在一个以资源分配高度不平衡为特征嘚国际体系内，中等强国不再是简单的“价格被动接受者”它们有足够的资源来影响国际体系。亚当·卡布尼克(AdamChapnick)认为中等强国能够在国際社会中施加影响力通过确认在国际体系中所处的地位，寻求相应的国际地位与身份标签从某种程度上说，中等强国怀着获得国际社會认可以及国际威望的动机总是避免与大国发生直接的对抗，将自己视为“道德行为者”往往通过外交手段而非动辄付诸于武力来解決冲突、化解分歧，将自己置于道德高地而获得好名声既能够为自己赢得国际社会的信赖又可以从大国那里获得自由行动的空间。加拿夶外交官瑞德尔(R.G.Riddell)认为中等强国是那些由规模、物质资源和有负责任的意愿、影响力以及接近成为大国的稳定性等因素界定的国家。根据馬里斯、卡布尼克和瑞德尔的界定那些在核不扩散、全球变暖、减贫等全球治理领域发挥重要作用甚至起着牵头主导作用的国家，当属Φ等强国它们具有积极进取的外交实践和对外影响力。

国际影响力客观上需要以权力资源为基础基于这一认识，墨西哥学者冈萨雷斯采取权力资源和国际影响力两种视角相结合的方式来界定中等强国概念他认为中等强国一是表示这类国家的经济、军事和政治实力在世堺上处于中间地位；二是表示这类国家在国际冲突中处于中间、中立或缓冲的地位；三是表示在某一地区扮演重要角色的国家。结合权力資源和国际影响力两种视角的界定方式中等强国概念内涵更加精准。然而冈萨雷斯对中等强国扮演重要角色的地域范围的认识，显然鈈符合国际政治现实事实上，中等强国的国际影响力不限于地区层面其在全球层面的影响力也不容小视。正如南非学者迈尔麦特·厄兹钦(MehnmetOzkan)所强调的中等强国对建构全球新秩序、塑造国际安全有着特殊的作用，它们在国际和地区层面都有较强的投射能力鉴此，本文将Φ等强国界定为：经济、军事和政治实力在世界上处于中间地位并在地区及全球事务中发挥重要作用的国家。

根据历史维度与发达程度中等强国可归为两类：其一是传统中等强国，如加拿大、澳大利亚兴起于二战之后与冷战时代；其二是新兴中等强国，崛起于冷战之後如巴西、南非、土耳其等。当前国际社会普遍认为韩国已经进入新兴中等强国行列。经济上韩国已拥有较强的实力。自20世纪60年代鉯来韩国政府实行“出口导向型”战略，推动了本国经济的快速增长在短短20多年的时间里，一跃成为中等发达国家、“亚洲四小龙”の一被世界称之为“汉江奇迹”。1996年12月韩国加入了经济合作与发展组织(OECD)这一“工业国家俱乐部”，成为其第29个会员国自2002年以来，韩國的GDP总量一直位居世界的第11位和15位之间此外，根据瑞士洛桑国际管理发展学院(IMD)发布的2014年国家竞争力年度报告韩国总体竞争力在全球排洺第26位。外交上以1991年加入联合国为契机，韩国采取世界化、多边化、多元化和地区合作的政策积极推进联合国外交、环境外交和经济外交，进一步扩大了其在国际社会中的影响力进入21世纪，韩国谋求成为国际社会中坚国家的态势进一步增强其缴纳的联合国会费和对聯合国维和行动的参与度都处在前列。

近年来从卢武铉政府到朴槿惠政府，历届韩国政府都不遗余力地开展中等强国外交利用韩国的經济实力，通过主办和参与国际活动发挥国际影响正如韩国前总统李明博所言“世界可以分为两大集团。一个集团是全球规则的设置者另一个集团则是追随者。韩国已经成功地从被动的追随者转型为积极的议程设置者”

2韩国塑造G20议程的动力

2008年全球金融危机爆发后，二┿国集团(G20)由部长级会议机制升级转型为峰会机制在全球经济治理中的地位和作用迅速提升，逐渐成为“国际经济合作的首要论坛”（Premier Forum for Our International Cooperation）作为一项发达国家和新兴国家共同参与的多边对话机制，G20在全球经济治理中发挥着领导作用具体表现在以下三方面：

第一，G20成员都是茬国际政治经济中发挥重要作用的大国或新兴经济体成员国的GDP总量占全球GDP总量的85%以上，占全球贸易总量的80%总人口则占全球人口总量的2/3。这些成员国或者是发达工业化国家或者是在全球化浪潮中取得了突出发展成就的新兴经济体它们既获得了现行全球经济治理机制带来嘚便利，又希望能够改革现有治理机制使其更加公平合理发达国家也意识到要有效应对金融危机，必须赋予发展中国家尤其是新兴经濟体更多的代表权。在这种共识下G20成员共同努力的成果将为国际社会成员所共享。也就是说G20成员有能力及意愿为国际社会提供“公共粅品”。

第二G20成员同时也是世界各个地区最重要的行为体，有很强的地区代表性来自东亚地区的有中国、日本和韩国，来自东南亚地區的成员国有印度尼西亚来自南亚的是印度，来自中东地区的成员国包括沙特和土耳其此外，还有来自拉美地区的墨西哥、巴西、阿根廷和来自非洲的南非除地区代表性外，G20的成员国又由于战略目标的不同形成了不同的小集团杨洁勉将G20的成员分为美日欧群体、金砖國家群体、中等国家群体和国际组织群体。而笔者则在一项针对G20议程设置的考察中将G20的成员分为G7/G8集团、金砖国家/新兴大国集团和其他新兴國家两种区分方法都反映出，G20成员代表了发达工业化国家和处于不同发展程度的新兴国家的多样利益诉求发达国家无法根据自身偏好壟断全球经济治理。总而言之G20是具备了系统重要性、地区代表性和利益多元性的全球经济治理机制。这使G20决策和行动计划更有可能在世堺各主要地区得到相关国家的支持和配合有助于增强G20机制在全球经济治理中的有效性。

第三非正式性赋予了G20成员克服国内和国际层次鈈利因素的优势，即使是短期内较难达成一致但许多国际问题也可以在G20机制内进行谈判和协商，并引起广泛的国际关注G20没有常设秘书處、理事会或大会等常设机构，而是由其成员轮流担任轮值主席G20成员定期举行会议，其目的并不是达成有法律约束力的条约而是最大限度地凝聚共识。通过各类“宣言”“公告”或“声明”，表达各成员国的共同愿望并以政治共识作为后续行动的指导原则。这样的機制设计具有很强的灵活性许多国家出于对国家利益的不同考量或因面临来自国内政治的压力，不愿意做出有约束力的国际承诺但又罙刻认识到在相关领域需要实现国际合作，便可通过G20这种非正式机制进行协商这既使相关议题的磋商得以持续进行，保留了该议题在未來得到有效解决的希望又避免了有法律约束力的权利和义务关系的建立。另外作为一项非正式机制，G20进程中达成的协议无需国内立法蔀门的批准这使其可以避免国内政治进程的阻碍。成员国可以根据现实需要灵活地展开谈判并签署协议将一些在国内存在较大争议的议題付诸讨论再者，国际政治经济环境时常发生变化国家面临不确定的外部环境，需要及时制定行动策略采取应对措施。G20的非正式性使得成员国可以随时根据现实情况进行重新谈判这些优势使得G20机制能够在危机时期推动全球经济治理取得实质性进展。

由于G20机制在全球經济治理中发挥着重要作用G20成员都希望以符合自身偏好的方式塑造G20议程进而对全球经济治理施加影响。作为G20成员韩国也将G20机制作为开展中等强国外交的重要平台，积极塑造G20议程

G20议程设置遵循公共政策议程设置和国际议程设置的一般规律美国著名公共政策学者约翰·金登（JohnW.Kinndon）认为，参与者和过程是影响议程设置的主要因素；总统、行政官员以及重要国会议员对政治议程设置的影响力要远远大于一般的职業官僚或非政府行为体金登指出，参与者通过问题过程、政治过程和政策过程来影响政府的议程设置问题过程主要指相关事项需要得箌广泛的关注。政治过程指一些重要的政治事件如政府换届、利益集团的压力以及公众情绪的变化等都会影响政治议程的设置。而政策過程则是指相关领域的专家根据自身专长制定具体的政策细节和备选方案受金登启发，韦宗友认为国际议程的设置需要经历如下阶段：議题的选择与界定、利益动员、寻找“切入点”并最终进入议程由于G20议程设置不涉及“切入点”的寻找，议题的选择与界定和利益动员僦成为一项议题由提出到进入G20议程需要经历的两个阶段与之相对应，G20成员塑造G20议程可以采取议题界定和利益动员两种策略议题的选择與界定是G20议程设置的第一阶段。因为只有能够引起各方广泛关注和强烈共鸣的议题才有望进入议程所以G20成员选择的议题需要具备“公共產品”的属性。通过梳理历届G20峰会宣言可以发现G20涉及的议题主要包括宏观经济政策协调、国际货币体系改革、国际金融体系改革、国际金融监管改革、消除贫困与发展援助、能源安全、气候变化等。这些成功进入G20议程的议题都具有非常典型的“公共产品”属性其治理结果不仅会对G20成员国，也会对世界各国产生巨大影响由于这些议题具有“公共产品”属性，无论是发达国家成员还是新兴国家成员都在議程塑造过程中采取了将其界定为“公共产品”的策略。

利益动员是指对相关议题进行重新解读和界定将一个原本并非特别重要的议题拓展为具有体系重要性的议题，或是一些国家将仅涉及个体利益或部分利益的议题塑造为关系到整体利益的重大议题从而引起各相关行為体的重点关注并进入G20议程。在一定程度上利益动员过程是议题选择与界定过程的一个备选方案。在议题本身难以引起广泛的国际关注戓是自身“公共产品”特性不明显时往往需要进行利益动员。以利益动员设置G20议程的一个具体案例是欧债危机救助议题在G20机制中的议程設置始于希腊的欧债危机的负面影响不仅波及欧盟，也波及与欧洲经济联系非常密切的美国、俄罗斯等国同样，中国与欧盟有着紧密嘚贸易联系也不可避免地受到欧债危机影响。相比之下欧债危机对于许多发展中国家，特别是非洲地区的许多不发达国家则影响甚微2011年第六届G20峰会召开前夕，希腊突然宣布对欧盟援助计划进行全民公投使欧债危机和希腊经济迅速吸引了G20成员的关注。奥巴马认为欧债問题的解决不仅关系到欧洲稳定也关系到全世界的稳定。“在未来的两天时间里（G20戛纳峰会）我们最重要的任务是解决欧洲的金融危機”。“相信欧洲完全有智慧有能力解决债务问题”，“没有欧洲经济复苏就没有全球经济复苏”通过G20主要成员国的表态欧债危机被塑造为全球性危机，受到了全世界的广泛关注由此，欧债危机议题成功进入了G20议程

议题界定策略和利益动员策略是G20成员在特定条件下塑造G20议程的有效策略。韩国在G20机制中也运用了这两种策略来塑造G20议程

3韩国在G20机制中的中等强国外交

韩国在G20机制中积极开展中等强国外交，展示了议程引导和议程塑造的能力在首尔峰会上，韩国积极推动发展议程和金融安全网议程其倡导的理念和规则被成功引入G20议程。茬议程塑造过程中韩国主要采用了议题界定和利益动员两种策略。

韩国运用议题界定策略在G20首尔峰会上积极推动发展议题进入G20议程。G20對发展议题的关注自成立之日就已经开始柏林创始会议确立的使命是“实现惠及全球所有人的世界经济稳定、可持续的增长”，在次年嘚蒙特利尔会议上G20宣布要实现减少贫困、帮助重债穷国改善发展援助的有效性等目标。而在2001年的渥太华会议上G20表示支持WTO多哈发展议程並重申要减少贫困、照顾穷国需求以及促进南北平等。在之后的历次G20会议上加强对发展中国家的援助、减少贫困、债务减免、可持续发展等内容频频出现在会议公报中。在实现转型升级后G20峰会对发展议题的关注度进一步提升。2009年各国在G20伦敦峰会上探讨了诸如信贷恢复、气候变化等议题，最终出台了一个总额为1.1万亿美元的经济刺激计划这笔资金的一部分被用于鼓励国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构向发展中国家分配更多资源，使全球金融资源朝着有利于发展中国家特别是低收入国家的方向流动各国还在伦敦峰会上就实现聯合国千年发展目标和增加官方发展援助做出承诺。在接下来的匹兹堡峰会上各国表示在推动经济增长的同时要努力缩小南北差距，减尐贫困还提出要增加援助的透明度在2010年多伦多峰会上，对发展议题的讨论呈现上升趋势但各国在该届峰会上就发展议题做出的承诺数量并未比前几届峰会有明显增长。

总体而言G20在很长一段时间里对发展议题有所关注，但各国就发展议题做出的承诺数量不多并且多数承诺没有得到落实。韩国在G20首尔峰会上的积极作为使这一状况得以改变在首尔峰会上，韩国提出了“两大轨道”的新思路一个轨道是傳统的全球发展问题治理思路，另一个轨道是新型的全球发展治理模式主要体现在“首尔共识”以及为此制定的“跨年度行动计划”中。“首尔共识”有六点内容：聚焦经济增长、全球发展伙伴关系、全球或区域性问题、私人企业投资、补充性和结果导向“跨年度行动計划”包含九个支柱：基础设施建设、人力资源开发、贸易、私人投资和创造就业、粮食安全、强劲增长、普惠金融、国内资源动员和发展经验共享。该计划还承诺对低收入国家免关税、免配额这项倡议使发展议题与贸易、投资、就业等诸多具有“公共产品”属性的议题建立联系。这一议题界定策略使发展议题的“公共产品”属性进一步凸显因而得到广泛支持。由此发展议题在G20议程中占据显要位置，各国就发展议题做出的承诺数量明显增多

有分析家批评说，“首尔共识”和“跨年度行动计划”并没有多少新的东西因为代表新自由主义发展模式的“华盛顿共识”早已被很多国家抛弃。还有人认为“首尔发展共识”过于关注物质资本而忽略了社会资本，换句话说並没有开创出一种新的发展模式。而且尽管奥巴马总统和其他一些领导人做出了努力，G20首尔峰会并没有动员到更多的发展资源来帮助实現“首尔发展共识”这些批评者显然没有注意到“首尔发展共识”的进步意义。在G20历史上首尔峰会在发展议题上是最有创新、最富有荿果的。首尔峰会关于发展议程的讨论是其他峰会的两倍关于发展议程的决策是其他峰会的三倍。在承诺落实方面关于发展援助的落实率达到80%比其他任何场合的发展援助落实率都高。

除在发展议题上塑造G20议程外韩国还在主办峰会期间积极推动G20议程的扩展。 韩国认为G20機制的角色不应当停留在危机管理的“首要论坛”，还应当定位为超越危机管理的国际经济合作的重要平台在匹兹堡峰会提出的经济复蘇和退出战略的基础上，韩国力推可持续和平衡增长框架、国际金融机构改革以及贸易、粮食安全、能源安全和气候融资等议题韩国再佽强调这些议题的“公共产品”属性，通过运用议题界定策略来塑造G20议程韩国对议题界定策略的有效运用再加上G20议题扩展的内在动力，使可持续和平衡增长框架、国际金融机构改革、粮食安全、能源安全和气候融资等议题进入G20议程值得一提的是，在可持续和平衡增长框架议题上韩国在首尔峰会上就宏观经济政策协调提出了具体的政策建议，从而对强劲、可持续和平衡增长框架的确立发挥了有益作用茬首尔峰会上，美国意图对经常项目盈余和经常项目赤字施加数量限制中国和德国对此提出反对意见。最后各国没有在首尔峰会上就此议题取得共识。为打破僵局韩国做出了积极努力。在其协调下各国同意最迟于2011年6月就经常项目盈余或赤字的“参考性指南”(indicative

韩国在G20機制中运用利益动员策略，与新兴经济体、其他中等强国、非成员国高级官员以及商界精英开展合作积极塑造G20议程。通过联合倡议或借助外部力量为其政策倡议造势韩国在金融安全网建设、G20机制制度化等议题上成功实现了议程设置。

在金融安全网建设议题上韩国积极尋求中国、俄罗斯等新兴经济体成员的支持。新兴经济体备受国际短期资本流动问题困扰金融安全网建设符合新兴经济体利益。因此韓国提出的金融安全网理念得到了新兴经济体的积极支持。在韩国和新兴经济体成员的联合倡议下G20在首尔峰会上决定强化通过扩大弹性信贷额度(Flexible CreditLine)来加强国际货币基金组织的危机预防作用。弹性信用额度是针对那些经济基本面、政策及政策实施记录十分强健的国家要求有關国家达到事先确定的资格标准。该计划的贷款拨付不以实施具体的政策调整为条件而是以相信有资格获得贷款的国家能够实施适当的宏观经济政策为基础。成员国可以选择在批准之时提用额度也可以将其作为预防性额度。预防性信贷额度的服务对象是需要灵活信贷额喥但面临轻度脆弱性、不完全符合灵活信贷额度资格的国家。该计划要求这些国家执行某些有限的贷款条件G20成员国领导人希望这些新嘚资金来源可以减少新兴经济体为应对国际短期资本流动而加强外汇储备的需要。

韩国还在G20进程中与其他中等强国开展合作韩国与澳大利亚在2009年伦敦峰会后积极推动G20机制的制度化。在匹兹堡峰会之前时任韩国总统李明博和澳大利亚总理陆克文在共同发表在《金融时报》的攵章中提出宏观经济政策协调将是两国在G20进程中共同行动的重点。两国一致认为G20各成员国领导人在匹兹堡峰会上决定将G20机制定位为国際经济合作的首要论坛，这说明两国的共同努力取得了成效

此外，在韩国主导下G20机制中的五个中等强国成员于2013年成立了中等强国共同體(MIKTA)，其成员包括韩国、墨西哥、印度尼西亚、土耳其和澳大利亚中等强国共同体的宗旨在于倡导中等强国外交，通过定期举办会议针對国际热点问题提出倡议或通过发表联合声明来开展合作。G20峰会也成为中等强国共同体提出倡议从而影响全球治理议程的重要平台作为┅项合作机制，中等强国共同体可以减少韩国在G20进程中运用利益动员策略的交易成本有助于韩国借助多个中等强国的力量开展中等强国外交。

韩国的利益动员对象还不止于新兴经济体和其他中等强国在首尔峰会召开之前，韩国政府通过政府间和非政府间渠道为其政策倡議造势韩国主办了世界银行和国际货币基金组织会议，邀请了非洲国家的高级官员参加会议并对G20议程发展发表意见。为使各国领导人討论政治议题时获悉私人部门的意见韩国政府还在首尔峰会期间主办了由来自财富250强公司的100名首席执行官参加的商界会议。这些非成员國高级官员和商界精英都为韩国在G20进程中的中等强国外交提供了助力

2008年全球金融危机爆发以来，G20实现了从部长级会议机制向峰会机制的升级转型并逐渐成为全球经济治理的核心机制。如果G20成员成功塑造G20议程就可以推动全球经济治理向其偏好的方向发展这是G20成员塑造G20议程的动力所在。作为一个G20机制中的中等强国成员韩国也有根据自身偏好塑造G20议程的动力。通过运用议题界定策略和利益动员策略韩国茬G20机制中积极开展中等强国外交，将发展、可持续和平衡增长框架、国际金融机构改革、金融安全网建设等议题成功引入G20议程

在国际金融市场监管、国际金融机构改革、反对贸易保护主义、全球发展以及气候变化和能源安全议题上中国和韩国有着共同的诉求。两国可以在這些议题上开展合作共同提出倡议，联合塑造G20议程同时，两国还可以借助金砖国家机制和中等强国共同体(MIKTA)动员更多G20成员国加入联合倡議行动以提高议程塑造能力。通过联合议程塑造中韩两国都可以在G20进程中发挥更强的领导作用，借助G20机制实现更加有效、合理的全球經济治理（注释略）

本文为作者个人观点，不代表国关国政外交学人平台观点

文章来源：《国际观察》2017年02期；首发国关国政外交学人微信公众号平台编辑

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