不论怎么合理讨论与辨析，大家还是觉得不能简单解读，肯定有猫腻，定然是草蛇灰线、伏脉千里，宁愿相信这里面有大文章，不愿认为就是一个简单的征管变更，所以各种解读不仅汗牛充栋，还很深入人心：别了，土地财政；房产税在加快；剑指高房价；城投企业好日子到头了……诸如此类。

说明什么？研究庸俗化之外，一是焦虑，二是泡沫。或者说无泡沫不焦虑。

地产与城投本身是中国最大且最重要的两大类信用资产，房地产是全市场最优质的抵押品（没有之一），城投资产又名政信类资产，在中国特色社会主义这一基本国情属性下，可见其特殊性，虽然说了多少年房住不炒和城投转型，但是谈何容易。

用一个俗词，就是内卷。

有人说这是皇帝的新衣，大家心知肚明、心照不宣；有人说这是夜壶和遮羞布，早晚是要扯下来的；也有人说肉烂在锅里，不用分青红皂白，事实到底是什么？可能也不重要。关键问题是too big，至于是否too big to fall，仁者见仁、智者见智。

城投和地产发展至今，泡沫肯定是有的，大小的问题。在金融化和泡沫化之后，大家都参与其中，可能也都深陷其中。

房价肯定是要跌的，城投必然是要违约的，这是绝对正确的观点，但是谁？什么时候？会怎样？就如鲁迅所言：什么踌躇，什么计画，都挡不住三句问。

如果投资都考虑绝对，那么投资的目的是什么，我们这些年的研究充其量也就是纸上谈兵，但是投资似乎就是在不确定中寻找胜率，所以市场从来都不存在绝对与完美。同理，政策也不存在绝对与完美，那么我们又焦虑什么呢？

阳光下的泡沫，是彩色的，就像被骗的我，是幸福的，追究什么对错？

金融民工想不明白的时候，骑自行车去酒吧。

，财政部、自然资源厅、税务总局、人民银行下发《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综[2021]19号）：宣布将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收，引发市场高度关注，逻辑上如何理解？实操当中有何影响？本文聚焦与此。

首先，我们从财综19号文的背景入手：

财综19号文出台的背景是什么？

背景就是征管体制改革的延续，进一步规范化和提高效率。

2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》便明确了：为降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。

2018年7月《国税地税征管体制改革方案》进一步提出：（1）改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机构，划转社会保险费和非税收入征管职责，构建优化高效统一的税收征管体系；（2）先合并国税地税机构再接收社会保险费和非税收入征管职责。

即此前财税体制改革相关政策便提出了将社会保险费和非税收入纳入税务部门征管职责，并且在2019年以来已有完成部分非税收入征管职能划转至税务部门（与年的将部分政府性基金预算收入转列一般预算体系不同）。

故而此次财综[2021]19号文是进一步完善非税收入征管职责划转至税务部门的延续，进一步规范化和提高效率。

我们进一步聚焦市场所关注的几个问题：

（一）财综19号文出台前后，土地出让收入的具体流转过程有何不同？

在财综19号文出台前，按照2006《国有土地使用权出让收支管理办法》：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市县国土资源部门负责具体征收。”即此前主要是由国土资源部门做好挂牌出让等前期工作交易完成之后，由土地竞买人将相关的土地出让金缴纳到财政非税部门的汇缴专户，后由汇缴专户按照不同科目收支分类后分解进入地方国库。

而根据财综19号文：原本由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收，但同时也明确了四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。也就是说19号文仅改变了土地出让收入进入国库之前的流程，而在进入国库之后根据收支分类支出的过程并没有影响。

但相比之下，税收征管体系更加完备，土地出让收入等非税收入由税务部门征收会让整个财税缴纳流程更加规范，并且由于实操当中减少了流转部门而效率更高。

（二）地方政府对于土地出让收入的支配和使用会有何影响？央地分配格局是否有变化？

首先，财综19号文对于央地分配格局没有影响：从文件的级次上来说发，涉及到央地分配格局这一调整应以更高级次的文件出台，财综的重要性达不到。另外19号文当中第八条明确了四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行，并不影响当前的央地分配格局，那么现行规定最权威的可以参考2006年国务院出台的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》以及2008年财政部出台的《国有土地使用权出让收支管理办法》。

此外关于地方政府对于土地出让收入的支配和使用上也并不会有影响，财综19号文影响的是谁来征收的问题，而不会影响地方政府对于支出的安排，政府性基金收入（包括土地出让收入）按照收支分类、以收定支的原则一一对应，而当前整个支出科目也并未受到任何影响：

目前地方政府性基金收入一般从收入角度有7类，第一类是港口建设费，第二类国有土地使用权出让收入，第三类是城市基础设施配套费，第四类是污水处理费，第五类是彩票公益厅，第六类是其他上级转移支付基金，第七类是专项债券对应的项目专项收入。支出相应的是第一类是港口建设费支出，第二类是国有土地使用权出让相关支出，第三类是城市基础配套费支出，第四类是污水处理费支出，第五类是彩票公积金的支出，第六其他上级转移支付的净支出，第七类债券的利息支出。

此外，市场会关注由于2018年国地税合并后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）党委和政府双重领导管理体制，那么是否意味着土地出让收入纳入税务部门征收后地方政府的管控力度减弱了？

从财政运行的地方逻辑来说，地方政府在这当中扮演的角色以及影响力是没有影响的，财综19号文仅影响了土地出让收入等非税收入进入到国库之前的过程，但影响不到地方国库按照财政体系项下对应收入分类科目完成相应支出，因此并不会影响地方的管理权限。

（三）此前有部分非税收入纳入税务部门征收的同时转列了一般公共预算，

此次的四项非税收入调转是否会有这个问题？

从我国财政体系来看有四本账：一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、全国国有资本经营预算。自2014.11《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》财预[号文，就有明确开始将部分政府性基金预算科目列入一般预算，这主要是因为政府性基金预算的管理原则是以收定支、专款专用，但在这种原则下就难以将一些条块化、细分化的资金进行统筹以及规范有效的使用，那么一般公共预算便可以解决这个问题。

但此次土地出让收入等四项非税收入并不会出现这个问题，其仅仅是征管主体改为了税务部门，并不会转列一般公共预算：一方面土地出让收入本身的性质就是以收定支、专款专用，符合政府性基金预算的管理原则，另一方面当前土地出让收入占政府性基金收入比重较大，其对应了大量的政府专项债券的偿还，在整个债务运作体系当中扮演了重要的角色。不可能轻易变更。

（四）对于城投获取土地资产是否有影响？

城投涉及土地整理业务后的土地出让金返还是否有影响（尤其是非市场化拿地）？

首先，城投获取土地有两种方式：划拨和出让。在2016年4号文后，当前城投参与土地整理业务只是作为地方政府的受托方进行开发整理，完成后需要土地储备部门进行收储，相应对价再给到平台公司作为一项收入（当然不排除有局部区域仍有不合规现象），那么对比财综19号文仅影响土地出让收入征收入国库环节，第一个判断就是并不会影响城投的土地整理业务（也不会影响其获取土地资产）。

那么涉及土地整理业务后的土地出让金返还是否有影响？

首先我们要全面看待和理解土地出让金返还这个概念：其指的是土地出让价款收入在收入汇缴入国库之后，地方政府通过财政收支分科目对应核算安排后导入将资金拨付给城投公司，财综19号文影响改变的是土地出让金征收环节，对支出环节并没有任何影响，因此从这个角度来看并不会影响城投土地整理业务所涉及的相关土地出让金返还。

此外地方政府的支出安排并不取决于城投拿地这个行为，而取决于城投平台如何与地方政府对价公益性项目的收入：地方政府给城投的资金绝对不是简单的土地出让金返还的概念，而是要考虑平台公司做了哪些事情：第一类是前期投入的土地整理，也就是片区开发、整体拆迁，这种情况下归还平台前期垫资投入；第二类是用于对价城投公司所承担的公益项目的投入，比方说场馆运营、道路桥梁等，如果按照这些科目给到城投公司，正确的理解不叫返还，而是正常的对价。

那么对于城投非市场化拿地怎么看？

这一点取决于城投平台、地方政府对土地资产的运作逻辑：这里有一个底层逻辑（也是各地方政府、平台公司就房地产和土地市场运行常见的）：在土地市场不景气的时候，城投公司通过公开方式取得土地使用权，在土地市场上行的时候，再通过一种方式释放，这也是企业比较好的经营思路，可以保证整个资金运作的有效性，同时也能够让土地市场的管理更加科学和稳定。那么有一定冲击和影响的就是那种运作不规范且整体经营实力较弱的城投平台，其此前或有涉及较多不规范的非市场化拿地，但这个涉及的面一般不会很大，而且总体也在不断规范的过程中，所以最多就是短期资金可能受到一定冲击。

（五）对于此前城投拿地过程中，

没有缴纳土地出让金的部分是否有补缴压力？

新政出台后，城投报表中没有缴纳土地出让金的出让用地应该会面临补缴压力，土地出让后，平台公司得到土地入表如果真的有欠缴的话是会有影响的，但影响面不会太大：因为国家在2014年做了历时2个月的大范围全国性土地出让金收支管理和耕地保护的审计，此后出台了一个很权威的审计报告，点出了当时各地所面临的不规范问题，而后于年又做了大力度整改，目前欠缴和少缴土地出让金的现象已经很少发生。此外，在2014年之后各省级纪委和监委对各地市进行了多轮巡视，其中的一个重要环节就是针对土地出让金不规范问题作出了明确的管理要求，所以历史存量的欠缴和少缴问题虽然有但不会太大。

注：（1）2014年3月的全国“两会”政府工作报告首次提出，要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计。全国“两会”政府工作报告：“今年要对土地出让金收支和耕地保护情况进行全面审计。深入推进反腐倡廉制度建设，坚决查处腐败案件，对任何腐败分子都要依法严惩、决不姑息。”

（2）审计署审计长刘家义向全国人大常委会作《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》时说：“截至2015年10月底，通过审计整改促进增收节支5794.94亿元。审计发现的895起违法违纪问题线索移送有关部门查处后，已有5598人被依法依纪处理。其中，土地出让7807亿支出违规，整改5452亿。”

那么如果真的涉及补缴，按什么对价补缴？

补缴的原因在于此前有欠缴少缴，首先对于划拨用地是不用缴纳土地出让金的（划拨用地的用途也是有限定的，比如定向用于公益性项目），对应其也不涉及补缴的问题；对于出让用地，则应按照当时入账的公允价值进行补缴。

（六）财综19号文对于房地产市场有何影响？

目前整个房地产税收征管在税务部门，但是房地产相关的土地出让收入的征管部门又在财政部门，相当于存在衔接以及多头监管的问题。如果现在把土地出让收入的征管放在了税务部门，征收管理完善之后，应该说围绕房地产的所有收入形成了体系化的管理。便于国家对房地产行业的整体研判，更加全面系统，可以做到针对每一个省份、每一个城市、每一个县市的精确研判。研判以后，就可以对房地产市场的监管形成比较科学有效精细化的方案。

可以从上述角度理解对应的市场影响。

政策变化超预期，城投信用风险事件超预期，流动性环境收紧