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　　《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》24日发布。意见对推进碳达峰碳中和工作作出哪些重要部署？记者专访了国家发展改革委负责人。

　　问：意见出台的背景是什么？

　　答：2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上宣布中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。实现碳达峰、碳中和，是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。

　　实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，面临前所未有的困难挑战。当前，我国经济结构还不合理，工业化、新型城镇化还在深入推进，经济发展和民生改善任务还很重，能源消费仍将保持刚性增长。与发达国家相比，我国从碳达峰到碳中和的时间窗口偏紧。做好碳达峰碳中和工作，迫切需要加强顶层设计。在中央层面制定印发意见，对碳达峰碳中和这项重大工作进行系统谋划和总体部署，进一步明确总体要求，提出主要目标，部署重大举措，明确实施路径，对统一全党认识和意志，汇聚全党全国力量来完成碳达峰碳中和这一艰巨任务具有重大意义。

立足发展阶段和国情实际的目标安排

　　问：意见提出的主要目标是什么？

　　答：意见提出了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面主要目标。

　　到2025年，绿色低碳循环发展的经济体系初步形成，重点行业能源利用效率大幅提升。单位国内生产总值能耗比2020年下降13.5%；单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%；非化石能源消费比重达到20%左右；森林覆盖率达到24.1%，森林蓄积量达到180亿立方米，为实现碳达峰、碳中和奠定坚实基础。

　　到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。单位国内生产总值能耗大幅下降；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；非化石能源消费比重达到25%左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上；森林覆盖率达到25%左右，森林蓄积量达到190亿立方米，二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。

　　到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现，生态文明建设取得丰硕成果，开创人与自然和谐共生新境界。

　　这一系列目标，立足于我国发展阶段和国情实际，标志着我国将完成碳排放强度全球最大降幅，用历史上最短的时间从碳排放峰值实现碳中和，体现了最大的雄心力度，需要付出艰苦卓绝的努力。

10方面31项重点任务明确路线图、施工图

　　问：意见提出哪些主要任务和重大举措？

　　答：实现碳达峰、碳中和是一项多维、立体、系统的工程，涉及经济社会发展方方面面。意见坚持系统观念，提出10方面31项重点任务，明确了碳达峰碳中和工作的路线图、施工图。

　　一是推进经济社会发展全面绿色转型，强化绿色低碳发展规划引领，优化绿色低碳发展区域布局，加快形成绿色生产生活方式。

　　二是深度调整产业结构，加快推进农业、工业、服务业绿色低碳转型，坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，大力发展绿色低碳产业。

　　三是加快构建清洁低碳安全高效能源体系，强化能源消费强度和总量双控，大幅提升能源利用效率，严格控制化石能源消费，积极发展非化石能源，深化能源体制机制改革。

　　四是加快推进低碳交通运输体系建设，优化交通运输结构，推广节能低碳型交通工具，积极引导低碳出行。

　　五是提升城乡建设绿色低碳发展质量，推进城乡建设和管理模式低碳转型，大力发展节能低碳建筑，加快优化建筑用能结构。

　　六是加强绿色低碳重大科技攻关和推广应用，强化基础研究和前沿技术布局，加快先进适用技术研发和推广。

　　七是持续巩固提升碳汇能力，巩固生态系统碳汇能力，提升生态系统碳汇增量。

　　八是提高对外开放绿色低碳发展水平，加快建立绿色贸易体系，推进绿色“一带一路”建设，加强国际交流与合作。

　　九是健全法律法规标准和统计监测体系，完善标准计量体系，提升统计监测能力。

　　十是完善投资、金融、财税、价格等政策体系，推进碳排放权交易、用能权交易等市场化机制建设。

在“1+N”政策体系中发挥统领作用

　　问：意见在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的定位和作用是什么？

　　答：今年5月，中央层面成立了碳达峰碳中和工作领导小组，作为指导和统筹做好碳达峰碳中和工作的议事协调机构。领导小组办公室设在国家发展改革委。按照统一部署，正加快建立“1+N”政策体系，立好碳达峰碳中和工作的“四梁八柱”。

　　党中央、国务院印发的意见，作为“1”，是管总管长远的，在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中发挥统领作用；意见将与2030年前碳达峰行动方案共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。“N”则包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和政策体系。

确保碳达峰碳中和工作取得积极成效

　　问：如何做好意见的贯彻落实？

　　答：实现碳达峰、碳中和是一场硬仗，也是对党治国理政能力的一场大考。下一步将全面贯彻落实意见部署，确保碳达峰碳中和工作取得积极成效。

　　一是加快建立碳达峰碳中和政策体系。指导地方科学制定碳达峰实施方案，推动各方统筹有序做好碳达峰碳中和工作。

　　二是强化统筹协调和督察考核。国家发展改革委将切实履行碳达峰碳中和工作领导小组办公室职责，及时跟踪、定期调度各地区各领域工作进展，做好各项目标任务落实情况的督察考核工作。

　　三是组织开展碳达峰碳中和先行示范。支持有条件的地方和重点行业、重点企业积极探索，形成一批可复制、可推广的有效模式，为如期实现全国层面碳达峰碳中和目标提供有益经验。

  （原题：中央层面的系统谋划、总体部署——就《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》访国家发展改革委负责人）

2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会一般性辩论上宣布中国的“双碳”目标：中国二氧化力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现。

2021年3月，国家发改委明确将建立碳达峰碳中和的“1+N”政策体系，作为我国落实“双碳”工作的顶层设计。2021年5月，中央层面成立了碳达峰碳中和工作领导小组，作为指导和统筹做好碳达峰碳中和工作的议事协调机构。领导小组办公室设在国家发展改革委。

2021年10月24日发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（中发〔2021〕36号）（以下简称《意见》）,10月26日，国务院发布《关于2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）（以下简称《行动方案》）。作为“1+N”政策体系中的“1”，《意见》是“双碳”的指导性、纲领性文件，对碳达峰碳中和这项重大工作进行了系统谋划、总体部署；“N”则包括能源、工业、交通、新型基础设施、建筑等重点行业和领域碳达峰实施方案，以及支持“双碳”相关政策体系和保障措施等保障方案。《行动方案》是“N”中为首的政策文件，围绕贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和的重大战略决策，按照《意见》工作要求，聚焦2030年前碳达峰目标，对推进碳达峰工作做出总体部署。

《意见》和《行动方案》共同构成我国实现碳达峰碳中和目标的顶层设计，本文将对这两个文件进行简要分析。

一、双轮驱动助力“双碳”目标实现

“双碳”目标的实现并不能只就碳论碳，而是多重目标的经济社会系统性变革，需要统筹安排协调。从本次《意见》和《行动方案》可以看出，要推动多项改革协同并进，需要政府和市场“双轮”驱动。

一方面，政府引导将从全局统筹协调，深化能源和相关领域改革，破除制约低碳发展的体制机制障碍。要实现“双碳”目标，需要加强顶层设计，坚持“全国一盘棋”，推动地方、行业、企业和社会公众共同参与和努力。《意见》和《行动方案》都提出要健全法律法规标准，加强法律法规间的衔接协调，抓紧修订一批能耗限额、产品设备能效强制性国家标准和工程建设标准，提升重点产品能耗限额要求，扩大能耗限额标准覆盖范围。

另一方面，公共资本有限，要推动“双碳”目标实现，还需充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导各类资源、要素向绿色低碳发展集聚。《意见》和《行动方案》提出要深化能源体制机制改革，在投资领域，则要完善支持社会资本参与政策，激发市场主体绿色低碳投资活力。《行动方案》提出要鼓励社会资本以市场化方式设立绿色低碳产业投资基金。在市场机制方面，《意见》提出要依托公共资源交易，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理，并将交易纳入全国碳排放权交易市场，同时加强电力交易、用能权交易和碳排放权交易的统筹衔接，通过各类公共资源交易的建设，

强化市场在降碳工作中的作用。《行动方案》也强调加强市场机制间的衔接与协调，将碳排放权、用能权交易纳入公共资源交易平台。

二、实现“双碳”目标是全社会的系统性工程

 “双碳”是系统性、战略性和全局性工作,覆盖能源、工业、交通、建筑等高耗能、高排放部门,涉及生产和消费、基础设施建设和社会福利等各方面,比较复杂。

《意见》和《行动方案》从我国碳排放具体来源分类入手,分别从经济社会层面、产业结构、能源体系、交通运输体系、城乡建设等方面提出具体的政策措施。《行动方案》提出系统推进、重点突破。全面准确认识碳达峰行动对经济社会发展的深远影响，加强政策的系统性、协同性。抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，推动重点领域、重点行业和有条件的地方率先达峰。《行动方案》将碳达峰贯穿于经济社会发展全过程和各方面，重点实施能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动等“碳达峰十大行动”。

《意见》和《方案》将“双碳”目标划分为到2025年、2030年、2060年等几个不同阶段,并设置具体的实现目标。不同阶段不同目标的设置,有助于指导地方按照此部署循序渐进、有条不紊地推进“双碳”工作,不至于盲目下指标，搞竞赛。

三、能源是实现“双碳”目标的主战场

无论是《意见》，还是《行动方案》，核心都是碳达峰碳中和。《意见》着眼长远，提出了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面主要目标。《行动方案》聚焦“十四五”和“十五五”两个碳达峰关键期，提出了提高非化石能源消费比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目标。具体的目标见表1。

这一系列目标，立足于我国发展阶段和国情实际，标志着我国将完成碳排放强度全球最大降幅，用历史上最短的时间从碳排放峰值实现碳中和，体现了最大的雄心力度，需要付出艰苦卓绝的努力。

（一）能耗双控是推动实现“双碳”目标的重要抓手

能源活动产生的二氧化碳排放占我国二氧化碳排放的绝大比重。无论从国内实践还是国际经验看，节能和提高能效都是减少能源活动二氧化碳排放的有效途径。我国将用全球历史上最短的时间从碳达峰过渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放强度降幅。煤炭仍是我国能源安全的压舱石，化石能源消费仍占据大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制阀门。

能耗双控是实现“双碳”目标任务的关键支撑。《意见》和《行动方案》提出构建清洁低碳安全高效能源体系，做好产业布局、结构调整、节能审查与能耗双控的衔接，对能耗强度下降目标完成形势严峻的地区实行项目缓批限批、能耗等量或减量替代。未来我国能源结构优化带来的减碳潜力将越来越明显，但到2030年仍有75%左右能源消费需要依靠化石能源来满足。《意见》提出强化节能监察和执法，加强能耗及二氧化碳排放控制目标分析预警，严格责任落实和评价考核，《行动方案》提出实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，对能源消费和碳排放指标实行协同管理、协同分解、协同考核，逐步建立系统完善的碳达峰碳中和综合评价考核制度。加强监督考核结果应用，对碳达峰工作成效突出的地区、单位和个人按规定给予表彰奖励，对未完成目标任务的地区、部门依规依法实行通报批评和约谈问责。

能耗双控是加快经济社会发展全面绿色转型的重要抓手。我国是全球最大的发展中国家，2030年之前经济社会还将持续较快发展，能源需求保持刚性增长，在较快的经济增速下实现碳达峰任务十分艰巨。与此同时，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、能效水平偏低的问题突出，成为加快绿色低碳转型的重要制约。《意见》提出推进经济社会发展全面绿色转型，强化绿色低碳发展规划引领，优化绿色低碳发展区域布局，加快形成绿色生产生活方式，加快商贸流通、信息服务等绿色转型；《行动方案》提出在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域要发挥高质量发展动力源和增长极作用，率先推动经济社会发展全面绿色转型，支持传统产业和资源富集地区绿色转型。《意见》提出坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展，提升高耗能高排放项目能耗准入标准，加强产能过剩分析预警和窗口指导。大力发展绿色低碳产业。《行动方案》提出坚决遏制“两高”项目盲目发展。采取强有力措施，对“两高”项目实行清单管理、分类处置、动态监控。全面排查在建项目，对能效水平低于本行业能耗限额准入值的，按有关规定停工整改，推动能效水平应提尽提，力争全面达到国内乃至国际先进水平。

（二）将节约能源资源放在首位

节约能源是实现“双碳”目标的首要方式。《意见》明确，实现碳达峰、碳中和目标，要坚持“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的工作原则。把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，持续降低单位产出能源资源消耗和碳排放，提高投入产出效率，倡导简约适度、绿色方式，从源头和入口形成有效的碳排放控制阀门。

（三）优化能源结构是重中之重

我国能源产业格局中，产生碳排放的化石能源：煤炭、石油、天然气等占能源消耗总量的84%，而不产生碳排放的水电、风电、核能和光伏等仅占16%。要实现2060年碳中和的目标，就需要大幅发展可再生能源，降低化石能源的比重。

从《意见》和《行动方案》主要目标来看，能源结构调整的重点在于全面提升非化石能源占比，同时明确了风电、太阳能发电在未来能源体系中将承担更重的责任。

四、碳汇将发挥不可替代作用

落实‘双碳’目标，主要靠调整能源结构、优化产业结构、提升能源利用效率以及绿色低碳技术和体制机制创新。但因为林业在应对气候变化中具有特殊地位，它在增汇减排方面具有的四大功能决定了林业碳汇在落实‘双碳’目标中将发挥着不可替代的辅助作用。

林业碳汇是最常见和最有效的碳汇形式之一，通常指通过植树造林等措施，吸收二氧化碳，减少温室气体在大气中浓度的过程、活动与机制。据最新测算，我国森林碳储量达645亿吨，林草年碳汇量超过11亿吨。

无论是降低化石能源在使用过程中的碳排放，还是研究用非碳能源进行替代，都属于从排放端来探讨如何减排。实现双碳目标，还需要在固碳端发力，通过生态建设，土壤固碳，等工程及技术，去除那些不得不排放的二氧化碳。

《意见》和《行动方案》都提出将通过强化国土空间规划和用途管控等方式巩固生态系统碳汇能力、稳定现有森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土、岩溶等固碳作用，提升生态系统碳汇增量，通过实施生态保护修复重大工程等方式提升生态系统碳汇增量。

《意见》和《行动方案》作为“双碳”目标的顶层设计文件，为“1+N”政策体系定下了基调。后续将出台的一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和政策体系。

实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，面临前所未有的困难挑战。在中央层面制定印发《意见》和《行动方案》，对碳达峰碳中和这项重大工作进行系统谋划和总体部署，进一步明确总体要求，提出主要目标，部署重大举措，明确实施路径，对统一全党认识和意志，汇聚全党全国力量来完成碳达峰碳中和这一艰巨任务具有重大意义。