近日，银保监会发布《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》(银保监发(2021)15号)，意见核心内容基本保持了银保监会对地方政府债务问题一以贯之的政策精神，不同之处在于进一步明确和规范了相关细节，倒逼城投公司放弃无序融资思路，进一步规范化融资，其可执行性和可操作性均出现较大幅度提升。
　　地方政府融资主要是通过城投公司这个平台实现的。城投平台，伴随2009年的“四万亿”刺激计划，应运而生；至今已经历三轮松紧的周期轮回:

　　（一）政府债务定义

　　政府债务是指地方政府负有直接偿还责任或担保责任的债务。

　　按债务类型分，包括地方政府债券、外债转贷和存量债务，其中以政府债券为主。

　　按债务性质分，包括地方政府一般债务和地方政府专项债务。

　　2015年《预算法》明确规定，地方政府通过省级政府发行政府债券是唯一合法的政府融资渠道。

　　（二）政府债务管控基本要求

　　1.实行规模控制。

　　2.严格限定举借程序和资金用途。

　　3.纳入全口径预算管理。

　　4.建立健全地方政府债务风险预警机制和应急处置机制。

　　地方政府债务风险评估指标包括债务率、偿债率、利息支出率、逾期债务率、资产负债率等，其中最重要的指标为债务率，分一般债务率和专项债务率。

　　（一）隐性债务定义

　　隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。地方政府隐性债务依法不属于政府债务。

　　（二）隐性债务认定细则

　　1.政府承诺偿还的隐性债务

　　地方政府及其部门和全额拨款事业单位除政府债务以外直接举借的债务，计入政府承诺偿还的隐性债务；

　　国有企业、融资平台、差额拨款和自收自支事业单位，如果其某笔债务最终偿债资金来源为财政性资金，则该笔债务计入政府承诺偿还的隐性债务。

　　2.政府提供担保的隐性债务

　　地方政府及其部门和全额拨款事业单位，以财政收入为其他单位提供担保时，计入政府提供担保的隐性债务；

　　地方政府及其部门、事业单位和社会团体，以学校、医院、广场、储备土地等公益性国有资产为单位和个人融资进行抵押、质押以及售后回租（回购）等方式变相抵押、质押，计入政府提供担保的隐性债务。

　　3.政府中长期支出责任

　　（1）政府投资基金。根据政府投资基金协议，若存在政府约定出资未到位，承诺到期回购社会资本方投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益等情况，相关金额认定为政府支出责任隐性债务；

　　（2）PPP项目。根据PPP项目协议，若项目收益中的其他经营性收入（不含政府补贴收入）合计小于项目投资总概算，则政府约定支出部分（最大值）认定为政府支出责任隐性债务；

　　（3）政府购买服务。根据购买服务协议，购买服务类型为货物、建设工程和融资服务时，购买服务协议金额认定为政府支出责任隐性债务；

　　（4）专项建设基金。地方政府及其部门通过国开行或农发行专项建设基金融资，将回购资金或固定收益纳入预算，相关金额认定为政府支出责任隐性债务；

　　（5）应付工程物资款。地方政府及其部门和全额拨款事业单位根据合同，已达到付款条件但尚未支付的工程款、物资款和向企业收取的应返未返的保证金，认定为政府支出责任隐性债务。

　　（三）防范化债工作要求

　　1.严堵后门，坚决遏制新增隐性债务

　　严禁违法违规融资担保行为。（将公益性资产、储备土地注入国有企业；将储备土地预期出让收入作为国有企业偿债来源；利用政府性资源干预金融机构正常经营；政府以担保函、承诺函、安慰函等形式提供担保）

　　严禁变相举债行为。（违规PPP项目：承诺回购社会资本方的投资本金；承担社会资本方本金损失；向社会资本方承诺最低收益；对有限合伙制基金等股权投资方式额外附加条款变相举债）

　　规范政府购买服务行为。（将货物和建设工程作为政府购买服务项目；将铁路、公路，教育、卫生等基础设施建设作为政府购买服务项目；将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目）

　　严格项目源头管理。（三个不得立项：未经财政部门评估债务风险的政府投资项目，一律不得立项、开工建设；对总投资无法落实或没有明确资金来源、未制定融资平衡方案的政府投资项目，一律不得立项、开工建设；隐性债务风险年度化解计划未完成地区的政府投资项目，一律不得立项、开工建设）

　　2.积极应对，妥善化解存量隐性债务

　　推进国有企业（融资平台）转型发展。（转型成功的四条标准：一是转型后的国有企业应具备完善的公司治理结构，并公开申明不再为政府承担融资职能；二是转型后的国有企业承接存量隐性债务需债权人认可，债权人不得盲目抽贷、压贷和停贷；三是转型后的国有企业应具备市场化的收入结构、盈利模式和投资回报机制，其经营性资产能够覆盖负债，收益能够覆盖利息；四是转型后的国有企业一旦破产，政府在出资范围内承担有限责任。）

　　盘活资金资产，化解存量债务。（存量资产变现偿还债务；暂停土地出让收入各项政策性计提，统筹用于偿还债务；树立过紧日子思想，大力压减基本建设支出、严控一般支出）

　　有序打破刚性兑付。（打消市、县政府认为省政府会救助的想法；打消金融机构认为政府会兜底的想法）

　　防范处置风险的风险。（整改违法担保；与金融机构对接，保障在建项目合理的融资需求，防范存量隐性债务资金链断裂风险；在不增加隐性债务和防范风险的前提下，为避免出现烂尾工程，与金融机构协商继续融资或适当展期，维持资金周转。）

　　3.开好前门，完善政府规范举债机制

　　积极合法用好政府债券。

　　支持政府合法合规与社会资本合作。

　　支持市场化融资行为。

　　（四）加强监督问责

　　地方政府隐性债务问责实行终身追究制，责任人已调离转岗、提拔、退休的，都应当实行问责。——中共中央办公厅国务院办公厅《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》。

　　2019年6月9日，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。

　　背景：防范化解地方政府债务风险必须用改革的办法解决发展中的矛盾和问题，坚持疏堵并重，把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。

　　用改革的方法开大开好地方政府规范举债融资的“前门” 。

　　1.支持做好专项债券项目融资工作。

　　合理明确金融支持专项债券项目标准。

　　精准聚焦重点领域和重大项目。（长三角一体化、乡村振兴）

　　积极鼓励金融机构提供配套融资支持。

　　允许将专项债券作为符合条件的重大公益性项目资本金。

　　2.进一步完善专项债券管理和配套措施。

　　大力做好专项债券项目推介。

　　强化信用评级和差别定价。

　　提升地方政府债券发行定价市场化程度。

　　丰富地方政府债券投资群体。

　　合理提高长期专项债券期限比例。

　　加快专项债券发行使用进度。

　　3.依法合规推进重大公益性项目融资。

　　支持重大项目市场化融资。

　　合理保障必要在建项目后续融资。

　　多渠道筹集重大项目资本金。

　　4.加强组织保障。

　　严格落实工作责任。

　　加强部门监管合作。

　　推进债券项目公开。

　　建立正向激励机制。

　　依法合规予以免责。

　　强化跟踪评估监督。

　　（三）三个关注的问题

　　1.《通知》提出建立正向激励机制、依法合规予以免责，主要内容和政策考虑是什么？

　　一是建立正向激励机制。将做好专项债券发行及项目配套融资工作、加快专项债券发行使用进度与全年专项债券额度分配挂钩，对专项债券资金发行使用进度较快的地区予以适当倾斜支持。

　　二是依法合规予以免责。对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，以及依法合规支持已纳入国家和省、市、县级政府及部门印发的"十三五"规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目和发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。

　　2.《通知》印发是否意味着放松债务风险管控，如何防范专项债券及项目配套融资风险？

　　坚持稳定政策预期、坚决不搞“大水漫灌”，在用改革的办法“开大前门”的同时，坚决打好防范化解重大风险攻坚战。

　　一是区分不同类型情况，分类合理明确金融支持标准。

　　二是从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。

　　三是加强风险评估论证，确保项目融资与偿债能力相匹配。

　　四是严格偿债资金管理，确保落实到期债务偿还责任。

　　五是强化跟踪评估监督，重大事项及时请示报告。

　　3.《通知》允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，请问为何这样操作？

　　一是明确政策适用对象，主要是必要的在建项目，避免形成“半拉子”工程，造成不必要的资金损失浪费。

　　二是界定政策适用范围，严格限定在存量隐性债务范围内，且不扩大项目建设规模，确保不会新增隐性债务。

　　三是防范风险作为前提，明确要求相关融资必须建立在严格依法解除违法违规担保关系的基础上、必须由融资平台公司和金融机构自主协商，由金融机构根据项目风险而不是政府信用自主决策，确保实行真正的市场化操作，不形成新的风险。

对过渡筹资方案选择的评估,必须根据福利经济观点,全面考虑对经济环境的假定、不同筹资方式对劳动力供给和储蓄的影响。
　　决策的核心是债务相对于预算筹资的范围和时间的选定。非基金制向基金制过渡的有利的外部条件是：(1)较高的生产性就业水平；(2)高的全国储蓄率；(3)高的资金积累率；(4)高技术进步率。在劳动力市场上,非基金制向基金制过渡的养老模式所采取的缴费和养老金支付的关系,可以决定劳动力在正规部门与非正规部门之间的分配。
　　(1)对隐性债务的临时构成的争论。对隐性债务的临时构成存在三种争论：
　　1)考虑代内公平,哪部分财政需求为预算来源所覆盖,这部分就应以以前和现在强制储蓄率的差额为基础,从附加产品税和工资税以非扭曲的方式得到,其余由债务资金支持,以避免过渡代的双重负担；2)不依赖双重负担,采取超过计划水平的固定税率,隐含临时内部债务。但是,临时提高税率意味着大大提高了使固定税率福利优化的额外负担；3)转换经济类型,改革养老保险制度会受到无效率的税收制度和支出计划的困扰。在不转换经济类型的环境中,提高税率和减少支出会导致更高的额外负担。然而,改革税率和支出也要花费很多时间。建议一开始便提高债务筹资水平,直至改革能发挥效力。
　　(2)对于提高预算筹资的争论。关于提高预算筹资的份额有三种争论：1)当非基金制向基金制过渡不能改变总体债务水平时,金融市场会作出反应(可能是信息不充分的结果),对旧的和转换决定的财政债务导致更高的风险费用；2)由于养老保险基金主要用作政府债务工具,提高债务筹资份额也许会减慢金融市场的发展速度(在发达的金融市场不是这样)；3)经济增长提供了更高和持续增长的私营部门的储蓄率,这也许是紧缩财政,支持向基金制过渡的结果。
　　(3)对于提高预算的份额的争论主要有：1)增长分析和国际经验证明,对边际支出的削减应该优先于提高税收,支出削减代替提高税收可以得到持续机会；2)工业发达国家的理论模型和经验证明：所得税或者更普遍、特殊的消费税应优先于工资税,以提高预算筹资。在税收制度不健全的国家这样的结论不成立,它们必须在改革养老保险制度之前改进税收制度；3)由非基金制向基金制过渡提出了遵循某种税收模式的问题,即支出税或综合所得税。
智利的经历表明：(1)预筹资金改革。1981年以前,财政紧缩了一个时期,为预计的财政需求争取了一些时间。(2)加强财政紧缩政策。(3)债务筹资比例适度。在峰值年是GDP的2％,财政需求大约是GDP的5％,显性化债务是126％。(4)当前税赋占GDP的比重在改革前已经下降,财政状况和公共储蓄状况的改善是削减其他开支的结果。尽管智利养老保险制度改革取得了成功,大规模的预算筹资只能是一种建议,不能作为范例推广。