清政府的新政与预备立宪

１、庚子之役使清政府遭到内外力量的沉重打击

八国联军侵华给中国造成了严重的民族危机。中国处于被瓜分的危险之下。在严重的统治危机下，改革成了整个社会的普通要求，清政府为维系统治不得不考虑改革以消除内乱，解除外患。

2、义和团运动使清廷顽固势力遭到毁灭性打击

义和团运动结束后，顽固派官员基本上被列强指明惩处，一些倾向改革的洋务派官僚在中央和地方上占据了重要地位。这一切为改革的进行创造了重要的政治条件。

慈禧在最后几年里也采取了支持改革的态度。慈禧态度改变的原因是：

（1）出于对自己的地位和生命的考虑

慈禧作为国内最高统治者，一直顽固保守，不仅镇压戊戌变法，而且在义和团运动时指使进攻外国使馆，给世人留下了顽固守旧、内政外交不修的印象。一些社会舆论强烈要求归政光绪，甚至一些地方督抚也持此种政见。这使得慈禧的信誉和权威受到了挑战，为挽救自己的形象和地位，慈禧不得不考虑接受改革；

（2）一些外国使节等也要她归政和进行改革

因此为了取得外国外国人的好感，她不得不得加紧同外国人接触，并表示支持变法，以表示自己的开明，改变保守形象。

（3）庚子西逃得经历影响

庚子西逃不仅使她威严丧尽，而且饱尝颠流离之苦。这同时也成为刺激她进行变法的内在动力。

3、外部环境对改革也产生了一定的影响

一方面，《辛丑条约》签订后，列强暂时中止了对华武力的侵略，采取所谓保全主义政策，使清政府得以继续存在。列强的这种政策为改革提供了一个相对和平的国际环境。而且，西方列强从自己的利益考虑，对清政府也提出了有限的改革建议。

1901年1月29日，清廷在西安发布变法谕旨，宣布参酌中西，实行新政，要求督抚以上大臣，就朝章国故、吏治民生、军制财政等提出改革建议。随后，张之洞和刘坤一上奏《江楚会奏三折》，奠定了改革的基础。1901年4月21日，清政府在北京成立督办政务处，作为推行新政的专门机构。由此开始了十年新政时期。新政的发展大致经历了这样几个阶段：

（1）前期改革的主要内容

第一阶段改革也是新政的前期阶段，这个时期改革的主要内容有：

政治上的改革主要包括：改革官制，修订刑律，整饬吏治。

总理衙门改为外务部。裁撤冗衙，节省浮费。为了节省开支，减少重叠和虚设的机构，陆续裁撤了一些旧衙门，如河东河道总督、湖北和云南巡抚、粤海关、福建水师提督、詹事府及通政司、广东巡抚衙门等等，省以下的机关，各省也裁撤了一些。裁汰书吏差役，整顿吏治。裁撤各部书吏，命令各级官员自行办理政务；革除差役；不准捐纳麦官；恤刑狱，结民心。1905年，经过沈家本等人的建议，废除一些苛刻的刑罚，如凌迟、枭首、戮尸、刺字等，用罚款代替鞭打，无力交纳罚款的，也可以用工作来代替。

经济上的改革主要包括：振兴商务，奖励实业。

新政时期，清政府成立各种专门经济机构，发展近代经济。1903年4月，清政府命载振、袁世凯和伍廷芳筹划组织商部。9月，商部正式成立。1906年，商部改组为农工商部。铁路、航运、电报、邮政等业务划归邮传部。商部和农工商部成立后，其主要成效，是成立各种经济机构及制订各种经济法规。1903年，公布商会简明章程，制订奖励公司章程；1904年，颁布商律及公司注册试办章程，奏定矿务章程；1905年，设立劝工陈列所和高等实业学堂；1906年，颁布奖给商勋章程；1907年，农工商部颁布华商办理农工商实业爵赏章程及奖牌章程，改订奖励公司章程，制订大清矿务章程；等等。这些规定，更多地是形成一种鼓励兴办近代经济的气氛和政策。在商部（包括后来的农工商部）的鼓励发展实业活动中，劝办商会，是一项重要的举措。1904年1月，清政府批准了商部提出的建立商会的建议。此外，商部还制订接见商会董事章程，发布商部劝办商会谕贴，鼓励各地兴办商会。到1908年，全国建立了58各总商会，其中海外总商会有19各，商会分会有223个。到1912年，商会总数增加到794个。

军事上主要是编练新军。

1901年，停止武举考试，裁汰绿营十分之二三，在原有各营中挑选若干营，分为常备、续备、巡警等，一律练习新式枪炮。各省设立武备学堂，培养军事人才。1902年，推广北洋、湖北训练新军的经验，令山东、河南、山西等地迅速选派人员到北洋学习；江苏、安徽、江西、湖南等地选派人员到湖北学习。此外还从八旗军队中选派三千人交袁世凯训练。1903年，在北京设立练兵处，任命奕劻总理练兵事务，以袁世凯为练兵大臣，铁良帮同办理。1904年，确定新军以镇（师）为经常编制，镇设统制。每镇辖步兵两协（旅），设协统。每镇有军队1.2万人。遇到军事行动，以二至三镇为一军。全国计划编练常备军36镇。由于缺乏军饷，这个计划没有实现。到清朝灭亡时，全国编练的建制完备的新军只有16镇，其余的大多只有一协或者不满一协。

文化教育方面最明显的改革是：废科举，兴学堂，奖励游学。

1901年，清政府以科举流弊太多，决定从1902年开始，废除八股文，改试策论和四书、五经经义。1903年，袁世凯和张之洞联合建议清政府，科举阻碍学校，请将科举选中的人数，按年递减。1905年，袁世凯、张之洞建议从1906年开始，所有的乡试和会试一律停止，流行数百年的科举制度到此全部废除。同时，清政府下令举办学堂。1901年，令张百熙为京师大学堂管学大臣，令各省的书院一律改为大学堂，各州的改为中学堂，县的改为小学堂，并多设蒙养学堂。在学堂中，除学习四书、五经外，还要学习中外政治、历史等课程。1903年，颁布各类学堂章程，统一全国的学制，将学堂分为七级，即蒙养院、初等学堂、高等小学堂、中学堂、高等学堂和大学堂。大学中又设通儒院（相当于研究院）。此外还有各类实业和师范学堂。北京陆续设立农、工、医、法政、师范各高等专科。1905年，清政府成立学部。又在北京设立仕学院、进士馆，各省设立课吏馆。仕学院吸收军机处、政务处、外务部等部门的官员学习，课吏馆各省官员学习。一些科举考试中的进士到进士馆学习。1902年下令整顿翰林院，令其中的人员研究古今政治及中西学术。此外，还选派留学生出国学习，鼓励自费留学，等等。

前期的新政在政治、经济、军事、法制、社会、文化等领域展开了广泛的改革，其广度和深度超过了洋务运动和戊戌维新。

官制改变了中国六部分工的制度模式，为进一步制度变革打下了基础。

教育改革不仅奠定了中国教育近代的基础，而且促进了中国传统社会阶层的变化，一方面科举的废除中断了传统的士绅，另一方面，新式教育的兴办使新式知识分子队伍不断壮大，成为一种新的社会阶层。

军事改革推进了中国军事的近代化，并使军人的地位有所提高，军人作为一种社会阶层受到社会的重视。

法律改革开中国法律近代化之先河；奖励实业不仅直接促成了创办实业的高潮，而且使商人处于四民之末的地位有所改变。

新政同时促进了中国人思想观念的变化。在清政府的政策导向下，许多中国人改变了对军人、商人的看法，甚至一些传统读书人在科举废除后毅然走向了新式学堂、军队，或经商、办报等；

更重要性的是更多的知识分子在接受外来新文后，主张进行政治制度改革或革命，走向了清政府的反面，对于此后清末政治的发展产生了重大影响。改革也使中国的一些传统风俗、习惯产生了转变。当然，这一时期的一些改革措施在实施上要大打折扣，并未得到切实执行。因此，这一时期的改革不可能使清政府摆脱政治危机，反而成为清政府进一步改革的基础。

［科举制度的废除具有重要意义，西方学者罗兹曼称“科举制度的改革代表着中国已与过去一刀两断，这大致相当于１８６１年沙俄废奴和１８６８年明治维新后不久的废藩。”而当时《泰晤士报》驻华记者莫理逊说“中国能够不激起任何骚动便废除了建立那么久的科举制度，中国就能够实现无论多么激烈的变革。”罗兹曼《中国的现代化》艾森斯塔特《帝国的政治体系》《现代化：抗拒与变迁》亨廷顿《变化社会中的政治秩序》周积明《最初的纪元：中国早期现代化研究》章开沅等主编《比较中的审视：中国早期现代化研究》许纪霖主编《中国现代化史》］

2、新政的第二个阶段（1906－1911）

从1906年开始，清政府在资产阶级压力下，不得不进一步改革，新政进入预备立宪时期。这也是新政的后期阶段。

（1）清政府预备立宪的原因

一是张謇等立宪派一直进行立宪法的宣传，并对清廷施加影响，如他曾将《日本宪法》送到内廷。二是袁世凯、张之洞、周馥等重要官僚和孙宝琦等出使大臣也积极主张立宪，对清政府产生了一定的影响。三是日俄战争的影响，战争中日胜、俄败使一些中国人认为这是立宪国对君主国的胜利，是立宪对专制的胜利，因此纷纷主张中国要强大必须立宪。四是清政府在革命派排满革命不断高涨的形势下，认识到实行立宪未尝不是抵制革命的有效办法。以上诸因共同导致了清政府决定实行预备立宪。

1905年7月，清政府派遣镇国公载泽、端方等五人出洋考察政治。临行，革命青年吴樾行刺，虽然未成，更加证明立宪不利于革命，有利于满清。此后，清政府命政务处筹定大纲，设置考察政治馆。12月，清政府再派五大臣出洋考察政治。这次考察共分两路，戴鸿慈、端方为一路，载泽、尚其亨、李盛铎为一路，分别抵沪后，先后出洋。到次年7月回国，他们共考察了日本、美、英、法、德等14国。考察大臣认为立宪可以实现“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”。不过他们所主张的君主立宪，是效法日本的二元制君主立宪，而不是英国的议会制君主立宪。二元制君主立宪，君主的权力受到宪法和议会的一定限制，但君主有解散议会、否定议会决议以及不经过议会而颁布非常命令的权力。载泽等人认为立宪法利于君、利于民，不利于官。因此，主张先进行官制改革。值得注意的是，改革是权力重新分配的过程，而且预备立宪是清政府为了挽救统治危机而进行的，因此满洲贵族在立宪中不断加强自己的权力，所以权力的斗争也伴随着的立宪的整个过程。

厘定官制：1906年中央官制，彻底地改变了中国传统的中央官制模式，法部为最高司法机关，大院为最高审判机关，改满汉分任的多头制，减少兼职，设官分职趋于简单化。1907年地方官制，将学政改为提学使，按察使改为提法使，增设交涉使、巡警道、劝业道。中央和地方官制改革实现了从中央到地方的各级行政系统，实现了专门管理，尤其是实现了行政、司法和审判的分离。此后随着资政院和谘议局的成立，中国政治在形式上具备了三立的制度模式。但是，在中央官制改革时，满洲贵族占了各部院的大多数，因此出现了所谓的“满洲内阁”。这进一步激化了满汉矛盾。1907年在地方官制中，围绕着出任东三省督抚又发生了“丁未政潮”。

1907年，令先筹备设立资政院、地方设谘议局。

1908年，宣布预备立宪期为九年，同时颁布《钦定宪法大纲》。这个宪法大纲是于1908年8月由宪政编查馆制订颁布，共有二十三条，内容包括“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。前者属“正文”，共十四条，后者“附录”，共九条。“臣民权利义务”部分规定人民只有纳税、当兵、遵守国家法律等义务，不许有言论、著作、出版、集会、结社等项自由，更没有任何其他真正的公民权利。表明清朝政府名为立宪，实则加强帝制专政。但是，无论如何，它可以说是近代中国第一部宪法。

1909年，各省相继成立谘议局，是预备立宪期间设立的地方谘议机关。1910年成立资政院，这是一个中央谘议机关，也是中国近代第一个全国性民意机构，尽管它存在很多缺点。谘议局与资政院的成立为立宪派活动提供了一个合法的活动空间。

1911年5月8日，清政成立颁布新内阁官制，成立责任内阁，但是结果这一内阁却是“皇族内阁”、“亲贵内阁”，因为实权掌握在皇族手中，内阁人数也是皇族占据多数。这违反了立宪精神，引起舆论哗然，进一步加深了满洲贵族与汉族官僚的矛盾，使立宪派对清政府的立宪完全失望。

1911年颁布《重大信条十九条》。武昌首义后不久，清政府下罪已诏，并在11月3日颁布资政院制定的《宪法法重大信条十九条》主要内容有：规定实行责任内阁，国会有制宪、选举内阁总理大臣、宣战、媾和及决定财政等权力；皇族不再担任总理大臣及其他国务大臣、各省行政长官；皇室经费由国会议决、皇室大典不得与宪法相抵触‘至于皇帝权力，它虽将《钦定宪法大纲》中关于“君上大权”的部分加以删减，但仍保留皇统世袭，皇帝有权任命总理与国务大臣，直接统帅海陆军。至于人民的权力则未提及。《十九信条》是清政府在革命压力下为挽救统治而制定的，它在形式上模拟英国宪法，扩大国会权力，将皇帝权力加以一定的限制，采取虚位元首与分权之制。即规定了议会制君主立宪。但是在立宪派与之决裂，革命浪潮势不可挡的形势下，它根本起不到挽救清廷命运的作用。

（3）预备立宪时期的改革

这个时期的改革涉及领域比较广泛，措施比较多，包括：奖励和发展工商，为此颁布了《奖励商勋章程》、《华商办理实业爵赏章程》，统一度量衡，推行地方自治，编练新军，建立警察，调查户口，清理财政，修订律例（在沈家本的主持下继续修订法律。1906年起，刑法、民法、商法以及刑事、民事诉讼律，1908年制成《大清新刑律》，1910年，颁行《大清律例》、《大清现行刑律》。），继续发展教育（1909年清华学堂成立，减免庚子赔款用于向美国派遣留学生，初名游美肄业馆，1910年改名为清华学堂。1912，清华学校，1928年清华大学。），进行禁烟（1906年9月，清政府宣布十年禁绝，此后又与英政府签订协议，规定从1908年起英国允许将印度鸦片每年递减十分之一，但中国必须禁绝自种。）继续1901－1905年间的金融改革，改革币制，创办大清银行，等等。

发展铁路的政策是这一时期的重要措施。义和团运动后，各界认识到发展本国工商业，以与列强竞争的重要性，商办铁路的兴起即是这种观念的表现。但是，随着商办铁路的展开，资金、技术上的困难、各省铁路公司互不充属及内部腐败的弊端也随之暴露出来。1911年5月9日，清政府宣布铁路干线国有。清政府提出铁路干线国有的理由是：一、各省铁路宽窄不一；二、民办铁路进展缓慢，成效不大，三铁路公司内腐败，四、小民负担加重。但是清政府的这项政策却引起了绅商和广大人民的不满，因为触犯了他们的利益，更重要的是清政府是以铁路干线国有为名，将铁路主权出卖给列强。这一政策因此最终导致了保路运动的发生。

以往认为新政是假维新、假改革，也有认为是清王朝进一步买办化的标志，它是在承认帝国主义在华利益、确保封建专制制度的前提下的一种改革，它绝不可能导致国家富强，民族独立，促进民族资本主义的发展和社会进步，其结果是清王朝与帝国主义进一步勾结的反动政权进一步半殖民地化，最后造成一个似亡非亡的“洋人朝廷”。近来，不少学者认为清末新政是一场资产阶级性质的改革。

过去，学术界对清末新政的评价过多地强调了其消极作用，认为它只能导致中国的买办化和半殖民地化。其实，清政新政是一场涉及面极广的改革运动，它不仅涉及到政治体制的改革，而涉及到经济、军事、法律、文化教育等方面的改革，虽然许多方面的改革在执行上大打折扣，但是新政的实行对中国的近代化变迁产生了不容忽视的影响，它是中国近代化进程中的重要一环。

（1）清末新政促进了中国政治体制的近代化变迁

前期的改革打破了中国传统的六部分工的制度模式。后期预备立宪使中国的政治体制在形式上具备了三权分立，而且从颁布《钦定宪法大纲》到宣布《十九信条》，中国政治制度在形式上也由二元制君主立宪过渡到了议会制君主立宪。

（2）新政促进了中国民族资本主义的发展

新政期间，清政府颁布了一系列经济政策和法规以及奖励实业的法规，在一定程度上保护和促进了近代企业的创办和发展，进而促进了民族资本主义的发展。

（3）新政同时促进了中国军事、警察及司法制度的近代化

新政过程中，清政府逐步建立了近代的军事制度，编练了新军。同时，设立了近代第一支正规的警察队伍，促进了警察制度近代化。司法领域也是采取了诸多新的改革。这些制度方面的近代化措施为这些方面制度的进一步变革起了重要作用。

（4）新政促进了中国教育制度近代化

它废除了科举制度，颁布了近代中国第一个通行全国的新学制——《癸卯学制》，清政府积极倡导留学又促进了留学教育的发展。

（5）新政促进了中国人思想观念的近代化

思想观念的近代化进而对中国的社会分层产生了重大影响。新政时期，一大批中国人通过多种方式接触到了近代西方文化教育的洗礼，思想观念发生了重大转变。加上清政府政策导向的影响，中国的社会分层发生了重大变化。科举的废除中断了传统的士绅，同时传统士人发生分化，一些士人被迫走向新式学堂、军队，并开始从事各种职业；新式教育的兴办使新式知识分子队伍不断壮大，成为一种新的社会阶层。军事改革使军人的地位有所提高，军人作为一种社会阶层受到社会的重视；奖励实业使商人处于四民之末的地位也有所改变。

（6）新政的实行对２０世纪初中国的政治发展产生了重大影响

清政府实行新政的目的是为了挽救危亡，但是新政的实行加深了其统治危机，对其覆亡产生了很大的影响。清廷在新政的过程不断加强中央集权、加强满洲贵族的权力，此外尚有其他方面的权力之争，这都加深中央与地方的矛盾、满汉矛盾等，使清政府的统治中心日趋涣散，离心力不断增强。新政同时加深了官民矛盾。清政府在财政危机的情况下为举办新政，不断增加新的捐税，有的官员以办新政为名乘机敛财，从而加重了百姓的负担，许多民变因此而起。这一切都加速了清政府的灭亡。新政对立宪派的立宪运动产生了很大的影响。在清政府的预备立宪影响下，立宪派积极进行立宪活动，但是其国会请愿运动却遭到失败。随后皇族内阁的出台、铁路干线国有政策的实行使立宪派彻底绝望，与清政府决裂，有的还走向了革命。新政对革命也产生了一定的影响。一方面，新政导致的清政府的统治危机有利于革命的进行；另一方面，新式教育的举办培养了一大批主张革命的新式知识分子，他们成了革命的中坚力量，他们或从事职业革命，或在清政府的新军等部分从事革命活动，特别是使一大批新军士兵转向了革命，对革命的进行起了积极作用。这一切都有是清政府所始料不及的。

（1）新政的改革措施缺乏通盘的审慎考虑

新政一开始，清政府就进行了诸多方面的大量变革，没有考虑到改革的轻重缓急以及社会的承受能力，有的改革甚至没有配套设施相适应。因此，改革过程中出现了一些改革彼此抵制的现象。预备立宪时期，改革发展到政治体制的变革，但是清政府并没有考虑到以此为中心积极进行相关改革，而是各种改革同时并举。以至于预备立宪在国会请愿运动的影响下多次变更，也不能满足立宪派的要求，使人们对新政失去了信任感，立宪派也因此由失望走向决裂。

（2）新政缺乏一个强有力的领导核心

太平天国运动结束后，清王朝形成了外重内轻的政治局面，对以中央集权为目的之一的新政十分不利。因此，清政府在改革中将督抚的军权和财权收归中央，引起了地方督抚的强烈不满，增强了中央和地方的矛盾，地方的离心倾向增强。在改革过程中，中央政府由于权力的重新分配也存在着许多派系之争，使改革的权力中枢趋于涣散。1908年，光绪、慈禧的先后亡故，使清政府失去了政治权威，随后出现的载沣等人根本没有政治驾驭能力。这一切都导致改革始终没有统一的、有力的领导核心。光绪末年，京师流传谚语：近支排宗室，宗室排满，满排汉，说明新政时期统治阶级内部并不统一。

（3）新政在执行上存在着严重的失误

由于中央和地方的矛盾，以及官员素质低下等原因，新政的执行往往大打折扣。不仅如此，新政中的一些失误进而导致了统治危机。如：对于新政中产生的新式知识分子，清政府并没有通过深化改革，从制度和精神上加以吸纳和整合，结果使他们走到了自己的反对面。对于拥有广泛社会基础的立宪派，清政府也没有能够与之取得最大限度的合作。在改革过程中，清廷不断地集权满族贵族，皇族内阁的出台进一步激化了满汉矛盾，加深了信任危机。铁路干线国有政策进一步激化了士绅与民众的不满情绪，加深了统治危机。

（4）财政危机对新政的失败影响很大

新政时期，清政府面对严重的财政危机，很大程度上影响了一些地方新政的执行。同时，各项新政同时并举，加重了财政危机。为举办新政，新的捐税层出不穷，加重了民众的负担，这甚至引起了一些地方对新政的反对。

（5）政治腐败也是导致新政失败的重要原因

新政并没有改变政治腐败的状况，相反政治更加腐败。新政过程中一些素质低下的满族贵族和汉族官僚占据重要职位，他们贪污腐化，使腐败之风难以清除。例如，瑞徵识字不多，端方不端，凤山贪婪，恩寿“贪秽卓著，固已有口皆碑”，载涛专用谗陷一派，奕劻用人“但知财货”，等等不一而足。而且，一些地方官员还借调查户口等新政敛财，直接引起了人民对一些新政的反对。所以政治腐败在很大程度影响了改革的有效进行。

以上诸因综合作用决定了新政是必然将失败，而且影响到了清的灭亡，这是清政府始料不及。从此意义讲，新政的进行对清政府来说无异于给自己打开了“潘多拉的盒子”。

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