“物业”一词译自英语的“property”或“estate”，源于我国香港和东南亚，其一般的含义是指以土地及土地上的建筑物形式存在的不动产。在国外，特别是在东南亚地区，“物业”是作为房地产的别称或同义词而使用的。物业税作为财产税，是国外普遍征收的一个古老税种，中国房地产业的快速发展使得物业税的开征被提上议程。2003年10月14日党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》，该《决定》明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”2006年3月14日第十届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，在其第三十二章“推进财政税收体制改革”中进一步明确，“改革房地产税收制度，稳步推进物业税并相应取消有关收费。”可以说，改革现有房地产税费制度，化费为税，简并税种，构建统一规范的物业税制，已经成为我国今后地方税工作的重点，成为当前我国房地产税制改革的目标。

　　一、我国房地产税制改革与物业税的提出

　　（一）我国房地产税制改革的历史回溯

　　自建国以来，从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，房地产税收作为取得财政收入和调节国民经济的一种税收形式和手段，在我国的经济发展中发挥了重要作用。回溯历史，我国房地产税制改革的历史脉络清晰可见：

　　1、房地产税制的起步（1949年-1956年）。1950年1月，当时的政务院颁布了《全国税政实施要则》，初步统一了全国税收，在其明确的14种税收中，规定对房产税、地产税和印花税分开征收。1950年4月，政务院又颁布了《契税暂行条例》，开始对房地产征收契税，从而使当时的税种总数达到15种。1950年4月颁布《印花税暂行条例》（试行），同年12月正式公布《印花税暂行条例》。1951年8月，政务院又颁布了《城市房地产税暂行条例》，将房产税和地产税合并为城市房地产税。这段时间是新中国历史上的社会主义改造时期，百业待兴，加上房地产本身在当时并非自由交换的商品，因此即使对房地产交易征税，税收对社会经济产生的调整作用并不大。

　　2、房地产税制的倒退（1956年-1978年）。1956年，社会主义改造初步完成，工商业税制开始改革，根据简化税制的指导方针，1958年将印花税并入工商统一税，不再单独征收，同时把工商税中的所得税改为独立税种，称为工商所得税。随后的二十年中，由于社会经济和法制建设都处于停顿甚至倒退状态，因此1973年工商税制进一步简化，原对国内企业征收的房地产税合并到工商税中统一征收，而城市房地产税只对管理部门、个人和外侨征收。这时的工商税收制度变革，受当时“左”的指导思想影响严重，片面强调合并税种、简化征收办法，使得工商税的性质变得模糊。对房地产税制而言，某种程度上说是一种倒退。

　　3、房地产税制的调整（1978年-1990年）。党的十一届三中全会后，我国实施改革开放的基本国策，国民经济和法制建设开始全面复兴。在阵痛式的调整中，计划经济体制下制约经济发展和法制建设的桎梏被挣脱，具有中国特色的房地产税制逐渐建立。1983年开始，我国对固定资产投资实行征收建筑税的办法。1984年10月，国务院对国有企业恢复征收停征超过十年的房地产税，并正式将房地产税从城市房地产税中独立出来，更名为房产税和城镇土地使用税。1986年9月，国务院颁布了适用至今的《房产税暂行条例》，规定房产税在城市、县城、建制镇和工矿区征收；但对外商投资企业等涉外企业和外籍人员的房产，仍适用1951年颁布的《城市房地产税暂行条例》。1987年4月国务院颁布《耕地占用税暂行条例》，制止乱占滥用耕地，限制非农业建设占用耕地。1988年7月又颁布了《城镇土地使用税暂行条例》，该税与1987年开征的耕地占用税是相对应的，对合理利用城镇土地，调节土地级差收入发挥了重要作用。1988年8月国务院发布《印花税暂行条例》，印花税又成为一个独立的税种于同年10月1日开征。在这一时期，国家对内外资企业所得税和个人所得税也进行了较大幅度的调整和改革。

　　4、房地产税制的改革（1990年至今）。在1990年开始的新一轮税制改革中，为了贯彻国家产业政策，控制投资规模，引导投资方向，调整投资结构，1991年5月国务院颁布《固定资产投资方向调节税暂行条例》，同时停征建筑税。1993年12月国务院发布《营业税暂行条例》和《土地增值税暂行条例》，对转让土地使用权和销售不动产的经营行为征收营业税，对转让国有土地使用权和地上建筑物及其附着物所取得的增值额征收土地增值税。1997年7月国务院发布了新的《契税暂行条例》，并自同年10月1日起施行。在此期间，国家对内外资企业所得税和个人所得税进行了新的合并和调整。2000年起，国家暂停征收固定资产投资方向调节税。

　　（二）物业税的提出

　　目前我国针对土地和房屋的税种主要有：城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、营业税、所得税、契税以及印花税等。具体而言，这些税收主要集中在以下环节：1、涉及土地使用的税收。包括农地占用、土地使用、契约、土地增值等税收；2、涉及房屋建设中的税收。包括每一单项产品生产和施工企业的营业税、营业税附加及提前预做的营业税利息；3、涉及企业所得的税收。所得税和提前预缴的所得税利息、预缴的土地增值税及利息；4、涉及房产或土地转让交易的营业税、契税、房产税、城市房地产税、土地增值税、所得税；5、涉及房屋出租的营业税、房产税、所得税、契税；6、涉及物业管理的营业税、所得税等各种税收；7、其他产生合约的印花税等税收。从实践看，随着我国社会主义市场经济体制的建立，计划经济体制下商品化程度不高、交易渠道不畅通的情况渐渐改善。城镇居民住房制度的改革，使房屋的商品属性得以回归，房地产业迅速发展成为国民经济的重要产业之一。尤其近些年来，房地产业的市场化程度越来越高，房地产的稀缺性与恒久性决定了各地房地产的市场价格出现不断走高的趋势。现行房地产税制体系所存在的内外有别、税种复杂、税收收入少、调控作用弱等问题开始暴露出来，并带来诸多矛盾，表现在：一是内外税制不统一，内外资企业和个人适用不同的税种，政策待遇不一致；二是税种繁杂，计税依据差异大，征收管理困难；三是收入规模过小，调控作用不强，不能发挥其主体税种的功能，各地对这些税种的重视程度不够。在税法学界，许多学者认为，开征物业税，能进一步规范并有效地均衡甚至增加国家税收。物业税的早日出台，成为社会公众期待中的一剂良药，通过它国家可以有效加强对房地产业的调控，抑制房价上涨，完善房地产的供应机制以及规范房地产交易行为。其实，我国早在20世纪90年代初，就有学者提出“开征物业税”的尝试性建议，十余年来，学界和业界对物业税的探讨一直未断，2000年后更是进入学术争鸣和理论探讨的高潮，有关物业税的问题逐渐成为众多报纸、杂志等媒体关注的热点和焦点。新的物业税首先要达到的目标，就是统一内外税制，对内外资企事业单位、经济组织和个人一律征收物业税，通过清理，取消所有不合埋、不合法的收费，将属于地价的收费归入地价中，把具有税收性质的收费转为税收，征收环节后移，由开发建设、交易环节承担的税收改为由保有和使用的单位和个人承担，适当扩大税基，公平税负，增加国家税收。

　　（三）物业税与现行房产税的比较

　　物业税是对财产的存量征税。所谓对财产的存量征税，即对一定时期的静态财产，按其数量或价值进行征税。这与因财产的转移、变动而课征的所得税、流转税是有区别的，也是物业税与现行同类税种如土地增值税、城镇土地使用税、房产税、城市房地产税的根本性区别之所在。以房产税为例，物业税虽然同房产税一样，都属于财产税性质，但从税收要素看，它与现行房产税却有着明显不同，主要表现在：1、纳税人不同。房产税以城市、县城、建制镇和工矿区的房屋产权所有人为纳税人，外商投资企业和外国企业暂不缴纳房产税，内外资企业和个人分别适用不同的税收；而物业税则以不动产的所有者或承租人为纳税人，内外资企业和个人将适用同一套物业税制度。2、征税对象不同。房产税以房产为征税对象，这里所说的房产是指有屋面和围护结构，能够遮风避雨，可供人们在其中生产、学习、工作、娱乐、居住或储藏物资的场所；而物业税以土地、房屋等不动产为征税对象，不动产是指不能移动、或移动后会引起性质、形状改变的财产，如土地、房屋及附着于土地房屋上不可分离的树木、水暖设备等。3、征税范围不同。房产税以城市、县城、建制镇和工矿区为征税范围，不包括农村；而物业税的征税范围则不以农村为例外。4、征收环节不同。房产税的征收环节在房屋开发建设及交易环节，物业税的开征将使税收的征收环节后移，由开发建设、交易环节承担的税收改为由单位和个人在物业保有阶段承担，也就是说，可能要将开发商建房时缴的一部分税，改由购房者以后每年缴纳。5、纳税期限不同。房产税实行按年计算、分期缴纳的征收方法，具体纳税期限由省、自治区、直辖市人民政府确定；而根据国际惯例，征收不动产的物业税需要有关部门定期对房地产市场价格进行评估，每年按照评估价值对房地产所有者征税，因此物业税将实行按年缴纳的征收办法。

　　（四）物业税制改革的基本框架

　　物业税的开征，意味着对原有房地产税种的替换。我国正处于社会转型过程中，物业税制的改革同样构成了宏观调控法体系的变革，体现着国家税收立法目标和价值的重新定位。从技术层面上看，物业税的开征只是诸多税种的有机整合，但从价值层面上来分析，物业税实际上将成为，政府基于对我国土地和房产资源的分配格局，坚持以市场规则为资源配置的基础方式，通过简化税制来达到调控房地产市场发展和协调各种利益冲突的重要工具。虽然目前我国还没有明确地提出征收物业税的一个具体实施细则和措施，但其基本框架已经明确：1、将现行房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为统一收取的物业税。2、统一内外税制。对内外资企事业单位、经济组织和个人不再适用两套税制，而是统一适用物业税。3、物业税的征税对象为土地、房屋等不动产。土地和房屋总是结合在一起的，房产和地产在价值上常难以区分，土地价值的变化也会带来地上建筑物价值的变化，对土地和房屋分开课税的做法不尽科学，在实际中也难以操作，因此物业税将把不动产作为征税对象。4、物业税的征税范围将扩大到农村。5、物业税以房地产的评估值为计税依据。按房地产评估值征税，能比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力，有利于解决现行房地产税制存在的计税依据不合理问题，同时也体现了税收公平。6、物业税的课税环节是房地产的保有阶段。将课征环节转移到保有阶段，不仅可以使收支结构趋向合理，而且可以在一定程度上降低楼价，促进我国房地产业的健康发展，并带动有关相关产业的发展。7、物业税将按年缴纳。8、物业税的税赋水平尚未确定，但有一个基本原则，即科学测算现行的房地产税和房地产开发建设环节收费总体规模，令物业税的总体规模与之基本相当。

　　二、开征物业税的焦点问题争鸣

　　目前针对物业税的研究中，理论界和实务界、政府和企业等之间对许多具体问题的认识并不一致，其中不乏形式各异的激烈争论。概括而言，争论的焦点主要集中在以下五个方面：

　　（一）开征物业税对我国房地产市场发展有利还是有弊

　　任何事物都具有两面性，物业税也不例外。就其对我国房地产市场发展的影响来讲，开征物业税有利还是有弊，受观察问题的角度限制，实践中产生了两种截然不同的观点。

　　持赞成观点的人比较乐观，该派认为开征物业税对我国房地产市场发展有利，表现在：1、可以有效遏制土地囤积和商品房投机炒作，从而抑制房价的快速上涨。我国土地资源的开发利用正面临着严峻形势，尽管实行严格的耕地保护制度，经营性用地一律实行“招拍挂”，两年不开发即依法收回土地。但即便如此，现实生活中房地产开发商还是能够曲线拿地并大肆囤积土地，获取巨额的土地增值利润。在目前尚不规范和健全的房地产市场环境中，“炒地”、“炒楼”等房地产过度投机行为甚为流行。公开资料显示，2005年全年，全国房地产百强企业共储备土地面积4亿多平方米。 在全国范围内，廉价的土地正被疯狂争夺、囤积。究其原因，主要是因为近年来房地产公司利润水平大幅增长的主要驱动力开始来自于土地增值，尤其是通过协议转让取得土地增值，土地价格被人为放大。对土地和房产的保有行为征收物业税，开发商囤积土地的成本和风险增加，房产炒家以低买贵卖为盈利模式的投机炒作成本和风险也会增加，同时，物业税的开征可以减少纳税环节，缩短开发时间，降低开发商开发成本，这样从正反两个角度可以抑制房价的快速上涨，促进房价的降低，保持房价的基本稳定。据了解，物业税改革仅就房价看，已有一些人从纯理论上提出了房价下降的最大可能幅度。目前，国内所购的住宅是要把50至70年的税费（包括财产税和地租）一次性交齐，如果改用分期缴付的形式，现在的开发成本就可以大幅度下降。按照这种思路，再根据税费、房地产商利润、建筑成本在房价构成中所占比例，许多人士估计房价将随着物业税的推出应声而落，最大胆的估计降价幅度高达40％，即使最保守的估计也在10％以上。 2、可以引导住房理性消费，促进房地产资源的合理配置，一定程度上解决我国当前房地产市场的结构性矛盾。据“链家”统计资料分析，在商品房的购买人群中有80%以上都是采取银行按揭贷款方式，即使是二手房也有近40%的人最终是通过按揭贷款完成置业。 由于物业税的征收使购房税费从一次性交付分摊到持有年限时间内上缴，很可能会使消费者出现买得起供不起的现象，贷款购房者的后期风险可能加大。开征物业税，增加了房屋在保有阶段的成本，有助于居民在住房消费中避免脱离实际，从而降低购买欲望，提醒居民理性消费，量力而行，注重实用。根据统计显示，目前我国有的城市中，大户型住宅比例达85％以上，一般的城市也达到了60％的比例。 近些年来，我国房地产投资增长和房价上涨过快，住房供应结构不合理矛盾突出，房地产市场秩序比较混乱。开征物业税，使大户型住宅的税收负担相应增加，在供需规律的作用下，中小户型房屋的开发建设会成为主角，从而有利于实现国家关于90平米以下的房子比例要达到70％的目标，实现对中低收入群体的利益保障。另外，因为纳税负担的客观存在，会促使那些闲置或半闲置的房产资源得到更有效的利用。总之，在理性消费的基础上，市场需求会得到真实反映，会进一步促进房地产市场供求关系的平衡。

　　相反，持反对观点的人则比较悲观，该派认为开征物业税对我国房地产市场发展并不利，表现在：1、开征物业税可能导致房地产的过度开发，诱使和刺激开发商囤积土地。征收物业税，相关税费会转嫁给消费者，使土地的取得成本降低，开发商的筹资成本和项目开发成本都会下降，房地产业的准入门槛会随之降低。同时，房价下降在一定程度上会刺激购房需求，出现房地产市场供需两旺的局面。受利益驱动，开发商极有可能先抓住土地市场，进行更加疯狂的“圈地”运动。而过度的“圈地”可能会导致开发商的过度开发，制造房地产市场的虚假繁荣，最终造成住房空置率的增高。2、房价下调空间可能被过分夸大，开征物业税房价未必降。中国社科院专家提醒说，人们所预期的物业税改革带来的房价下降幅度可能不会出现，其中相当大一部分会被开发商等各种利益团体截取。 就目前情况看，我国住房需求十分旺盛，开发商让利空间不会太大，其会变相通过增加住房附加值（如小区绿化、环境美化、物业管理智能化等）措施来稳定现有房价。对此，有人明确提出物业税平抑房价是伪命题。 在市场求大于供的情况下，开发成本的降低，并不一定就意味着房价的降低，消费者可能并不会因为开发商成本的降低而买到低价的商品房。在这一过程中，开发商可能是物业税改革最大的受益者，一方面，房地产开发成本降低，缓解了地产企业初期开发资金压力；另一方面，物业税带来的初期房价下降会起到刺激需求的作用。3、房地产市场和金融市场联系紧密，开征物业税可能加大商业银行的房贷风险。物业税的征收可能把开发环节的金融风险转移到了物业保有阶段。目前，许多工薪阶层都是采取按揭贷款的方式购房，每月工资除了偿还银行贷款和支付利息外，还要交纳一定的物业管理费。由于物业税会随着房屋价值的提高而增加，这也就意味着，大批家庭经济实力本来不强、只是因为购房门槛降低而购置房屋尤其是使用银行贷款按揭购房者，会有可能像一些租得起办公场所但付不起昂贵物业管理费的公司一样，随时出现供不起楼、纳不起税的现象，从而增加了商业银行的经营风险。4、从税收收入看，开征物业税可能造成国家建设资金短缺问题。目前，我国国内所购住宅属于把50年至70年的财产税（包括地租和规费）一次性交齐，而其他国家大多采用逐年缴纳的办法。一直以来，一次性收取的土地出让金和城市配套建设费成为政府进行城市建设的强大资金保障。如果改为在物业保有期内分期按1／50或1／70收取物业税，则政府的财政收入势必会大幅减少。一旦碰到房地产业发展不景气，则政府所收取的物业税难免会随着物业评估价值的减少而相应减少。这样，难免会使政府改善公共服务和城市基础设施的经济能力受到负面影响。

　　笔者认为，开征物业税对我国房地产市场来说应该是利大于弊。我国目前房地产市场的强劲需求中，很大一部分是投资性需求，所以要控制房地产市场过热，必须有效地降低这部分需求，这就要求我们正确区分房地产的消费性需求和投资性需求，在房地产消费环节和保有环节实行差别性的税收政策，鼓励消费性需求，抑制投资性需求。物业税的开征不会对房价造成特别大的正负影响，因为物业税是从成本的角度影响价格，而住房价格除了土地的供应，价值规律决定的供求关系外，还决定于居民的收入水平以及由收入水平决定的有效需求。物业税的开征会大幅降低房屋开发成本，平抑房价，引导住房理性消费，从而有利于房地产市场的健康稳定发展。再者，就商业银行的房贷风险而言，是否开征物业税并不是其中的决定性因素，借款人的信用、还款能力以及担保物的价值高低才是问题的关键。就政府的财政收入来说，物业税的特点之一就是改变了原来按物业原值扣除一定比例征收的办法，改按一定年限评估价值进行征收。相对现行模式而言，其税收收入相对稳定，因为在现行模式下，土地价格是对未来几十年土地收益的贴现值进行估计，这样存在着许多不确定性因素，未来收益的折现值有可能被低估。而实行物业税，每届政府收取的是当年的土地收益，不但财政收入相对稳定，而且会避免和减少政府官员因任期届满而出现滥用土地的短期行为危险。

　　（二）我国目前开征物业税的条件是否成熟

　　在谈到开征物业税的条件是否成熟时，有学者先对其中的条件进行了界定，认为开征物业税应具备以下五项基本条件：一是具有成熟、充足的税源。我国即将开征的物业税以不动产为征收对象，不动产的数量或价值必须达到一定的规模，人们占有产权明晰的应税不动产必须具有普遍性，这样开征物业税才有足够的税源条件。二是具有明晰的产权制度。物业税是一种财产税，要求产权清晰。政府要向业主、向产权所有者征税，而不能向租用者征税。开征物业税必须要有法律明确规定的不动产和土地使用权归属关系。三是具有健全、规范的评估机构。物业税一般以不动产的评估值为计税依据，必须建立科学的不动产评估制度，有健全的不动产评估机构，并配备高素质的评估人员。四是具有规范的房地产收费制度。开征物业税，特别是要保证税款的及时、足额征收，必须对现行房地产收费进行全面的清理，规范费的征收，防止费挤税。五是具有完善的税收征管配套措施。开征物业税必须要有一系列的税收征管配套措施作保障，如建立财产登记制度，强化税源管理，逐步推行一名登记制或实名登记制；建立健全财产评估制度，健全相应的法律法规，培养一批具有较高业务素质和品德的注册评估师；建立并完善经纪人队伍，普遍提高居民的房地产知识；建立有效的惩罚机制等。

　　一种观点认为目前我国已基本具备开征物业税的条件，其理由是 ：1、中央《决定》 中有关改革房地产税的表述，已为我们开展物业税改革的国际借鉴研究指明了方向。2、为了贯彻落实党中央部署，国家税务总局、中国国际税收研究会予以高度的重视，已连续两年将物业税改革列入全国性理论调研课题，为开征物业税打下了坚实的理论基础。3、我国房地产市场日趋成熟，不动产数量已达到一定的规模，尤其是住房私有化已形成普遍现象。据有关部门统计，2004年城镇住房产权私人拥有率已达到了80%，为开征物业税提供了充足稳定的税源。4、《中华人民共和国物权法》（草案）已经出台，明晰了产权关系，国家对不动产将实行统一登记制度，未经登记的将不发生物权效力；严格限制以划拨方式设立建设用地使用权；严格限制农用地转为建设用地；禁止城镇居民在农村购置宅基地等条款都将产生法律效力，为房地产业提供了公平竞争的环境，为物业税的计税基础提供了法律依据。 5、财政部、国家税务总局已在全国六个城市进行了物业税改革试点并已初步取得成效。尤其是根据房屋使用性质的不同采用重置成本法、收益还原法、市场比较法等不同的评估手段确定评估值，并根据模拟评估结果，从税基、税率、税负、税收收入等不同角度开展了数据分析，从物业税的内涵、实质和功能出发，对物业税的纳税人、课税对象、计税依据、税率、起征点、减免规定、管理办法等进行了系统的思考和实践，为改革我国房地产税制，开征物业税提供了有价值的实践参考。6、国际上的成功做法，可供我们结合我国国情予以科学的借鉴，关于物业税的宣传已经广泛进行。7、由于物业税的开征能为地方财政提供稳定的收入，并可发展为地方收入的主要来源，所以各级地方政府已给予了高度关注、重视与支持。8、全国税收征管的软、硬件建设已有足够的能力为开征物业税提供有力的业务和技术支撑。9、我国的房地产税费征收在逐渐清理、规范，资产评估制度也在不断健全，评估机构在不断壮大等都为开征物业税创造了条件。还有一些学者提出类似的观点，认为我国已经进入开征物业税的最适宜的经济时期，理由是：1、我国经济发展，财富增加，为物业税开征提供了雄厚的基础；2、转变经济增长方式和税收增长结构，对开征物业税提出了新的要求；3、城乡间、地区间的财产分配不公，需要运用物业税加大调节力度；4、与社会主义市场经济发展相适应的国家税收体系不健全，需要健全财产税体系；5、与发达国家相比较，目前我国已经进入开征物业税的最好时机。

　　另有观点认为，作为房地产保有环节的税种，物业税无疑具有抑制需求并遏止投机、投资房产的作用，而目前房价快速上涨的公认原因之一便在于需求刚性。因此，物业税似乎被越来越多的人看作是下一步对房地产进行宏观调控的有力手段。然而，对于这种看法，财政部与国家税务总局方面却并不认同。“设置物业税应该是税收制度的一次完善，主要目的是为地方政府寻找一个稳定的税源，而不是调控房地产。”物业税肯定不会成为进行房地产调控的短期手段。 在2006年1月17日国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家税务总局负责人表示，我国物业税开征目前尚不具备条件。他说：开征物业税一是有利于各类企业公平竞争；二是有利于解决房和地分别征税带来的税制不规范的问题；三是按评估值来征税，能够比较客观地反映房地产的价值和纳税人的承受能力，也有利于解决现行房地产税收制度存在的计税依据不合理的问题；四是有利于正确处理税和费的关系，促进房地产市场的健康发展。但目前开征物业税需要解决的政策、技术和征管问题还很多。税务总局正在部分地区开展房地产模拟评税的试点工作，为物业税的开征积累经验。

　　笔者认为国家税务总局的观点不无道理，物业税的开征条件分为主观条件和客观条件两个方面。目前而言，我国是否具备开征物业税的条件，主要取决于是否彻底解决了相关的政策配套、征管技术处理、纳税人心理以及征管权限划分等难题，在物业税的立法调研中，只有就这些问题形成了比较成熟的统一认识，形成了一套系统完善的物业税收理论体系，才能制定出一部科学的物业税法，从而为物业税的开征提供有效的法律保障。

　　（三）物业税应为地方税还是地方与中央共享税

　　物业税应为地方税还是地方与中央共享税，目前认识也不统一。

　　主流观点认为，国外的物业税基本上都是地方税，所以我国的物业税应归入地方税，这是由物业税的特性决定的。物业税的征收对象是不动产，其在空间位置上天然具有地方属性。不动产的贬值、升值与当地经济社会发展以及道路交通和环境保护等建设状况有关，在价值创造上同样具有地方属性。从其他国家和地区的经验看，物业税与经济发展水平的相关性较高，香港、韩国汉城等地来自不动产的税收占地方税收收入的70％。从国内发展趋势看，物业税是具有广阔发展前景的税种。我国正处于加速城市化的阶段，城市化必然带来房地产业的大发展，这意味着物业税的税基在不断扩大。随着我国人均收入跃过1000美元大关，房地产成为消费升级新的热点，这必将推动城市不动产膨胀式的积聚，为物业税提供源源不断的税源。而且，城市交通、文化等基础设施建设的飞跃发展，必将使房地产存量和增量产生不断的升值效应，大大提高物业税的含金量，在税基不变的情况下使税收收入不断增长。反过来，正是因为具有广阔的收入前景，物业税必将对地方政府产生巨大的激励作用，从而推动城市化的进程，推动城市基础设施的建设和发展。因此，应把物业税归入地方税，以充分发挥地方政府组织收入和调节经济的作用。物业税涉及到千家万户，离开了地方政府恐怕难以落实。作为一种地方税，如果地方政府没有积极性，可以想象这个税推行成功的可能性会相当低。在调研中发现，地方政府在物业税问题上，存在一种很矛盾的心态。一方面，他会觉得增加了税源，对税收增加感兴趣；另外一方面，也有很多的担心，担心收取物业税会对投资环境产生负面影响。

　　但也有学者提出，物业税最好是地方和中央共享税。世界上的大多数国家包括我国，房地产税一般属于地方税。但是税制改革后，中央财政也应该参与物业税的分配，原因有二：1、我国目前还存在着东西部差别、农村和城市的差别，在保持国家平衡发展方面，中央政府要发挥主要职能，而税收调节则是很重要的方面。物业税开征后，这将是一个不小的数目，中央参与分配可以增强中央财政的实力，从而，中央政府可以通过转移支付的方式支持落后地区的发展。2、有利于发挥中央和地方两方面的积极性。物业税的征收贯穿物业的整个保有阶段，因此，征税工作复杂，中央和地方共同征税有利于工作的开展。

　　笔者认为，物业税应为地方税还是地方与中央共享税，必须考虑中央政府和地方政府税权的合理划分。在税权的纵向分配方面，我国采取了与美国一样的分权模式。美国财政学家马斯格雷夫对分税制的税种结构设计了如下七项标准：1、以收入再分配为目标的累进税应划归中央，因为对收入的再分配应该由中央政府在全国范围内进行调节，实现公平目标应该以全国为疆界；2、作为稳定经济手段的税收应划归中央，而具有周期性稳定特征、收入起伏不大的税收应划归地方，因为稳定经济是全国性的职责，应由中央政府履行；3、地区间分布不均的税源划归中央，否则会引起地方间税收收入不平衡；4、课征于流动性生产要素的税收最好划归中央，否则会引起资源在地区间流动，扭曲资源在地区间的优化配置；5、依附于居住地的税收（如销售税和消费税）较适合划归地方；6、课征于非流动性生产要素的税收最好划归地方，这样不会引起资源在地区间的流动；7、受益性税收及收费对各级政府都适用。 从各国实践看，中央税与地方税的划分，一般遵循以下几条原则：1、具有较强的稳定经济运行和调节分配功能的税种应化归中央政府。2、税基具有较强流动性的税种化归中央政府，税基流动性较弱的税种化归地方政府。3、体现受益原则的税种应化归地方政府，受益程度较弱的税种化归中央政府。4、根据征管效率原则划分中央税和地方税。5、中央税和地方税的划分应使中央和地方都具有稳定的收入来源。 依据上述原则中的第2、3、4、5条原则，物业税的税基流动性较弱，受益性较强，地方政府易于掌握税源和进行监控，税收收入来源稳定，应化归地方政府；但依据其中的第1条原则，物业税具有较强的稳定经济运行功能和调节收入分配功能，似乎也可将其作为地方与中央共享税。笔者认为，物业税具有税源的非流动性，课征的直接受益性，对地方的强依附性，收入相对稳定性，以及对经济发展的适度弹性等地方税特征，其课税对象稳定，不同地方政府的税源易于区分，而且地方政府可以做到对本地区的税源实行严格监控，既实现税收公平，又提高税收征收率，同时其收入主要用于为本地区提供公共服务，负担与受益的对应关系比较明确，因此是比较理想的地方税税种。诚如“鹅毛理论” 所示：税权的划分不是一般的科学，它在很大程度上更是一门艺术。 从中央与地方存在的税收博弈关系看，对来自不动产的收入，多年以来中央与地方一直在不规范的形式下博弈，开征物业税绝不能减少地方政府税收努力的程度，不能忽视公平和效率双重价值，因此，将物业税化归地方政府更为合适一些。

　　（四）物业税应实行单一比例税率还是累进税率

　　物业税是实行单一比例税率还是累进税率也是目前业内争议的焦点，特别是对豪宅和普通房屋是否实行差别税率的问题格外引人关注。有业内人士认为，对豪宅应按照比普通住宅更高的税率征收，才能体现社会“公平”。对此，也有不同意见，认为物业税应实行“一刀切”的固定税率。 应该说，固定税率和累进税率各有长短。固定税率简便易行，征税成本较低，税负比较平衡，但不能体现量能赋税，在调节贫富差距方面有局限性；而累进税率可以较好地体现量能赋税的原则，具有较好的纵向公平性，但累进级距不容易把握，计算比较复杂，征税成本相对较高，且累进级距若过高过猛，则容易打击纳税人的生产经营积极性。因此，笔者认为，物业税采取固定比例税率更为适宜一些。其理由是，房屋的占地面积是固定的，房价的高低已经体现了地价的高低，所以不论是豪宅还是普通住宅，按照统一税率征收就可以体现“公平”，豪宅的房价较普通住宅更高，按照同一税率征收，其缴纳的物业税相应也更高。同样道理，地域差异对物业税征收也没有太大影响，因为各地不同的房价已经体现了地域差异。物业税改革的一个重要目标是改变现行房地产税与房地产价值脱节的现状，若将物业税税率设计为固定税率，税收只与不动产面积有关而与其价值无关，则与物业税改革目标相悖。因此，不宜采用固定税率。累进性税率也不是物业税税率的可行选择，因为开征物业税在置业方面的政策效果应是鼓励置业，而不是对置业和房地产市场发展起限制性作用，因此也不宜采用累进税率。考虑到这些情况，我国物业税税率的理想类型应为比例税率。

　　[35]参见黎江虹，“我国物业税立法模式的选择”，载于《法商研究》，2004年第3期。

　　[36]参见黎江虹，“我国物业税立法模式的选择”，载于《法商研究》，2004年第3期。

　　[37]李林根，“物业税制建设应当统筹规划分步实施”，载于《涉外税务》，2006年第7期。

　　[38]徐孟洲主编，《税法学》，中国人民大学出版社，2005年10月第1版，第37页。

　　[39]张守文著，《税法原理》，北京大学出版社，2001年5月第2版，第30页。

　　[40]关于物业税的税种、税率问题，国务院发展研究中心物业税改革课题组提出，物业税税制应由两个税种组成，即保有环节的房地产税和流转（交易）环节的契税。对于房地产税的税率设计，该课题组认为，应以房地产市场评估价值为计税依据，由中央设计统一的税率范围，允许各地方（市县级）政府在此范围内自行选择。但考虑到首次开征房地产税时，由于传统思维的影响，纳税人的抵触心理可能较强，因此税率不宜定得过高，这样有利税制改革的推进。该课题组提出，综合考虑居民的承受能力和国际上的一些经验，税率可以设定在0.3%至0.8%之间。该课题组指出，对每个纳税主体应以其拥有的全部房地产价值作为征税对象，对自用和出租不再做区分，以解决出租收入很难捕捉、偷漏税严重的问题。同时，对于不同用途的房地产应适用相同的税率。对于中低收入居民的纳税问题，该课题组提出，免征额和税率的设计要使结果大体符合“二八原则”，即80%的税收来自20%的纳税主体，各地方处于平均居住水平以下的居民不用纳税或只要缴纳很少的税。关于物业税的税收归属问题，该课题组提出了包括两个层面的思路性方案。一方面，省级政府不参与物业税的分配；另一方面，在地级市、区县及县级市、乡镇三级政府之间，考虑以属地化原则为主、地级市与下辖区之间适当分享的办法。对于物业税的征收对象，该课题组指出，从我国目前的不动产税征收和减免情况来看，直接以房地产为征税对象征收的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的征税范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区范围内的生产经营用房产和土地，对统一范围内的非生产经营用房产和土地，以及广大的农村土地、房屋则不征税，因此总体上存在征税范围狭窄、税收优惠范围过大的问题。对此，该课题组提出，从涉及物业税征收对象和纳税主体的改革方向看，我国物业税制改革主要体现为两个范围的扩大：一是将物业税的征税范围由法人扩大到自然人；二是将物业税的征税范围由城镇扩大到乡和农村。该课题组指出，考虑到我国物业税制改革将是一个比较长的过程，应本着先易后难的原则，采取分阶段、分步骤推进的改革策略。改革的大体过程可以分为基础准备、实施物业税改革和完善物业税制要素三个阶段，建议“十一五”时期的改革目标，设定为“在城镇范围内构建统一的物业税制”。参见李佳鹏，“物业税改革课题组：房地产税税率不宜过高”，载于《经济参考报》，2006年05月30日。

　　[41]冯源、古炳玮，“物业税设计问题研究”，载于《经济纵横》，2007年第6期。

　　[42]参见丁芸，“论我国财产税制的重构”，载于《税务研究》，2006年第9期。

　　[43]冯源、古炳玮，“物业税设计问题研究”，载于《经济纵横》，2007年第6期。

　　[44]傅光明，“论开征物业税的条件是否具备”，载于《经济学消息报》，2006年6月2日。

　　[45]参见傅光明，“论开征物业税的条件是否具备”，载于《经济学消息报》，2006年6月2日。

　　[46]参见盛蒲兴、禹正田、陈林，“一个物业税的实施方案——从房地产税改革到物业税税基评估”，载于《中国房地产金融》，2006年第8期。

　　1、陈志勇、姚林，“我国开征物业税的若干思考”，载于《税务研究》，2007年第3期。

　　2、陈弘，“物业税立法中若干问题研究”，载于《法制与社会》，2007年第3期。

　　3、方建国、梁瑞明，“美国财产税的征收办法对我国物业税的借鉴”，载于《税务研究》，2006年第11期。

　　4、国务院发展研究中心课题组，“物业税推进中的三个问题”，载于《中国发展观察》，2006年第8期。

　　5、夏杰长，《我国开征物业税的效应与时机分析》，《税务研究》，2004年第9期。

　　6、钟伟、冯维江，“物业税征收的国际经验及借鉴研究”，载于《税务研究》，2004年第4期。

　　7、黎江虹，“我国物业税立法模式的选择”，载于《法商研究》，2004年第3期。

　　8、路小平、刘洪玉，“我国房地产税制现状及改革设想”，载于《税务研究》，2002年第7期。

　　9、维托·坦兹，“有效税制的质量特征”，载于《税收译丛》，1998年第3期。

　　10、刘隆亨著，《中国税法概论》，北京大学出版社，1995年2月第3版。

　　11、各国税制比较研究课题组编著，《财产税制国际比较》，中国财政经济出版社，1996年10月第1版。

　　12、朱广俊：《中国香港税收制度》，中国税务出版社，1997年12月第1版。

　　13、张相海等，《“九五”和2010年税制改革研究》，中国税务出版社，2000年7月第1版。

　　14、陈少英著，《中国税法问题研究》，中国物价出版社，2000年10月第1版。

　　15、张守文著，《税法原理》，北京大学出版社，2001年5月第2版。

　　16、岳树民著，《中国税制优化的理论分析》，中国人民大学出版社，2003年2月第1版。

　　17、[美]理查德·A·马斯格雷夫、佩吉·B·马斯格雷夫著，邓子基、邓力平译校，《财政理论与实践》（第五版），中国财政经济出版社，2003年6月第1版。

　　18、刘剑文、熊伟著，《税法基础理论》，北京大学出版社，2004年9月第1版。

　　19、徐孟洲主编，《税法学》，中国人民大学出版社，2005年10月第1版。

各县（区）人民政府，市级各部门：

　　经市政府同意，现将《关于进一步推进乡镇机构改革的实施意见》、《关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见》、《关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见》、《关于做好控制和化解乡村债务工作的意见》印发给你们。请结合各自实际认真贯彻执行，推动我市农村综合改革工作全面深入开展。

　　关于进一步推进乡镇机构改革的实施意见

　　根据《四川省人民政府印发关于进一步推进乡镇机构改革的意见的通知》（川府发〔2007〕2号）的文件精神，结合攀枝花市实际，制定本实施意见。

　　一、指导思想和基本原则　　指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，按照完善社会主义市场经济体制和落实科学发展观的要求，加强执政能力建设，坚持统筹城乡发展，转变乡镇政府职能，提高社会管理和公共服务水平，创新乡镇管理体制和运行机制，合理调整乡镇布局，完善乡镇机构设置，精简机构和人员编制，减轻财政和农民负担，降低行政成本，提高行政效率，构建与社会主义和谐社会相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
　　基本原则：一是坚持市场取向、开拓创新原则。转变政府职能，不断强化社会管理和公共服务水平；遵循市场规律，推进公益性职能和经营性职能分开，创新公益性事业服务运行机制，搞活经营性服务。二是坚持精简、统一、效能原则。按照统筹城乡协调发展的要求，综合考虑地域、资源、经济发展水平、交通状况、历史沿革、民风民俗和方便群众等因素，科学规划、合理调整乡镇布局和机构设置，精简人员编制，优化人员结构，提高行政效率。三是坚持因地制宜、实事求是、突出重点、先易后难、分类推进原则。结合我市实际情况，抓住制约经济社会发展的突出矛盾，提出切实可行的改革措施，确保职能转变、编制精简、财政保障、人员分流“四到位”。四是坚持改革、发展、稳定并重的原则。既要积极推进改革，又要正确审视各方面的承受能力，周密制定各项配套政策，注意化解各类矛盾，切实维护社会稳定，保证改革顺利进行。五是坚持依法行政原则。逐步由主要依靠行政手段转向综合运用经济的、法律的和必要的行政手段管理经济和社会事务；规范县级政府与乡镇政府事权，健全政务公开制度，加强群众监督，实现乡镇工作的制度化、规范化。

　　二、主要任务　　（一）推进职能转变，建设服务型政府和法治政府
　　1．推进乡镇政府职能转变。乡镇机构改革最重要的是转变政府职能。乡镇政府要按照“有所为，有所不为”的原则和发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会的要求，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转移到对农户和各类经济主体进行政策宣传、示范引导、提供服务、营造发展环境、维护社会稳定和保障农民合法权益上来。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，结合农业税及其附加免征后的实际，合理确定乡镇政府主要职能：一是落实政策。宣传、落实好党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，稳定农村基本经济制度，坚持依法行政，推进政务公开，加强对村民委员会的指导，提高、培育村民委员会自治能力。二是促进发展。科学制订发展规划，营造农村经济发展环境，加强农村市场监督，培育、提升市场功能，搞活市场流通，推广农业技术，完善农业社会化服务体系，引导农民发展现代农业，调整产业结构，加强农村劳动力技能培训，引导农村劳动力转移和就业，不断提高社会主义新农村建设水平。三是维护稳定。要坚持“立党为公，执政为民”，紧紧围绕实现和维护群众利益开展工作，突出解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要加强和巩固农村基层政权建设和民主法制建设，加强社会治安综合治理，加强对突发事件的预警和管理，建立、健全各种应急机制，加强民事纠纷调解，化解农村社会矛盾，开展农村扶贫和社会救助，切实保障农民合法权益，维护农村社会稳定。四是加强管理。加强民政、教育、科技、文化、卫生、计划生育、劳动保障和乡村规划等社会管理，加强社会主义精神文明建设，做好防灾减灾工作，加强环境保护，努力改善农村人居环境，不断提高农村人口素质和农民生活质量。五是提供服务。进一步发展和完善农业社会化服务体系，引导各类协会和农村专业合作经济组织发展并充分发挥其作用，发展农村社会公益事业和集体公益事业，加强农村基础设施建设，增加公共产品，提供政策、科技、市场信息和社会救济、救助服务，及时向上级党委、政府反映社情民意，进一步密切党和政府与人民群众的关系。
　　2．调整乡镇事业单位职能。乡镇事业单位原承担的行政执法职能统一由县级主管部门行使，农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理等行政管理职能交由乡镇人民政府承担。要合理划分公益性职能和经营性职能，实行分类管理。要强化公益性服务功能，不断探索公益性职能的有效实现形式，确保公益性事业投入不减少，其经费主要由财政保障。农村经营管理系统不再列入基层农业技术推广体系，要促进经营性服务组织的自我发展能力，实行市场化运作。
　　乡镇事业单位承担的公益性职能主要包括：计划生育技术服务、宣传咨询、人员培训和药具发放；农林牧业生产中关键技术和新品种、新农具的引进、试验、示范；农作物和林木病虫害、动物疫病及农业灾害的监测、预报防治和处置；农作物苗情监测和农牧产品生产过程中的质量安全检测、监测和强制性检验；农业资源、林业资源、农业生态环境和农业投入品使用监测；农业公共信息和培训教育服务；小型水利工程及病害水库的整治；水资源管理和防汛抗旱技术服务；水土保持的预防及水土流失的治理；农机安全检查和事故的预防、报告及处理；乡村机耕道的规划、建设；组织农机进行抗灾抢险和跨区域农机作业；城镇登记失业人员和农村劳动力转移就业人员的职业培训、劳务输出和就业管理服务；企事业单位退休人员的社会化管理服务；广播电视“村村通”工程的建设、运行、维护和节目的安全播出；制订年度农村公益性文化项目实施计划；开展多种形式的文娱体育活动和宣传教育活动。
　　3．依法界定县乡事权和职能。进一步明确县级人民政府和乡镇人民政府的事权和各自应承担的责任。县级政府部门特别是直接与乡镇工作联系密切的县级部门要转变职能、领导方式和工作作风，探索建立与乡镇政府职能相适应的考核指标体系，克服“上收财权、下放事权”和各种脱离实际的“升级达标”活动等不良倾向，为乡镇党委、政府发挥作用创造条件、营造环境；要加大对乡镇公益性事业的支持力度，加强对乡镇事业单位人员的技术培训、业务指导，参与对乡镇事业单位和人员的考核，不断提高乡镇事业单位公益服务能力和水平。乡镇要支持县级业务主管部门派驻基层事业单位的工作，协助解决工作中的困难和问题，配合对派驻机构及人员的监督管理工作。
　　（二）调整乡村布局，整合资源配置
　　要结合当地的地域环境、经济、社会、文化状况、人口密度和交通状况，以有利于推动经济社会协调发展，有利于行政管理和方便群众，有利于维护社会稳定，有利于降低行政成本和提高行政效率为前提，积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。
　　对山区一些人口少、区位条件差、无场镇的小乡镇可以就近合并到区位、交通条件好，发展后劲足的乡镇。民族地区要从实际情况出发，积极研究乡村的合理配置。县乡之间设置的办事处和片区工委、管委会、督导室等中间层次机构一律撤销。各县（区）可根据群众意愿因地制宜、积极稳妥地推进村、组的优化整合。
　　（三）综合设置行政机构，精简乡镇行政编制
　　1．综合设置行政机构。乡镇领导机构只设党委、人大、政府，不设政协机构。乡镇设立人民武装部，为乡镇党委的军事部门和乡镇政府的兵役工作机构，接受乡镇党委、政府和县人民武装部的双重领导。乡镇机关综合办事机构按照省编办下达的乡镇综合指数设置（各乡镇综合指数详见附件）。综合指数200以上不足300的乡镇可设综合办事机构4个，综合指数120以上不足200的乡镇可设综合办事机构3个，综合指数120以下的乡镇原则上设置综合办事机构1～2个或只设置综合性岗位。其中，县（区）政府驻地镇可增设1个专门管理城区工作的办事机构。乡镇人大和工青妇等群众团体的日常工作由有关综合办事机构或配备专兼职人员承担。乡镇一律不设行政执法机构。使用行政编制的地方税务所、工商所和使用政法专项编制的公安派出所、司法所等派出机构按规定设置。
　　2．重新核定乡镇编制。按照乡镇经济发展水平和人口、面积等因素确定乡镇综合指数，作为重新核定乡镇行政编制的依据。全市乡镇机关行政编制精简11%左右。以县（区）为单位，乡镇行政编制在2001年省委、省政府核定的总量上只减不增。乡镇机关要严格按照核定的行政编制定编定岗定员，建立机构编制管理证（卡）制度，实行编制实名制管理并对外公布，接受社会监督。
　　乡镇机关工勤人员按不超过行政编制10%核定人员控制数，人员实行聘用制。
　　3．严格按规定配备乡镇领导职数，保持乡镇领导班子的相对稳定。乡镇领导职数不超过7名，综合指数不足120的乡镇领导职数按5至6名配备，其中正职2名，副职3至5名。在法律、法规规定范围内，乡镇领导班子可实行兼职和交叉任职。其中，乡镇党委书记（可兼任人大主席或乡镇长）1名，乡镇长或人大主席1名为乡镇领导正职，副书记1名，副乡镇长、人大专职副主席、人武部部长（兼任副乡镇长）等乡镇领导副职根据工作需要在职数限额内设置。不设专职副乡级党委委员。
　　（四）推进乡镇事业单位改革，提高公益服务水平
　　根据乡镇政府承担公益性职能的需要和改革的要求规范事业机构设置，精简事业单位编制，确立事业单位的法人地位，转换事业单位运行机制，不断推进事业单位人事制度、分配制度和社会保障制度改革。
　　1．规范事业单位设置。国家在基层的事业单位可以在整合乡镇现有事业机构的基础上综合设置，也可以由县级主管部门向乡镇或跨乡镇区域派出基层事业机构，还可以由县级公益事业机构向乡镇派出技术人员。其中，基层农业技术推广机构的改革要纳入乡镇事业单位改革统筹考虑，并按照《四川省人民政府关于进一步推进基层农业技术推广体系改革与建设的意见》（川府发〔2007〕11号）精神执行。
　　乡镇直属事业机构一般要综合设置，其机构限额不得超过本乡镇机关的综合办事机构数，名称为××乡（镇）××服务中心（站）。
　　县级主管部门派驻基层的事业机构要根据工作需要，按照区域分布、产业布局、流域走向和政府财力情况因地制宜设置，名称为：××县（区）××（地名）××（行业名）站（所）。每个基层机构服务范围一般不少于3个乡镇。按片区设立基层机构以及向乡镇派出技术人员后，乡镇不在重复设置同类机构。县级派驻机构以及派出人员的人事关系、经费由县级主管部门统一管理，党的组织关系实行属地管理，考核奖惩以县级主管部门为主，会同行政区内的乡镇党委、政府进行。
　　政府举办的农村中小学实行以县（区）为主的管理体制；乡镇卫生院实行县办县管的管理体制。
　　乡镇不再新设经费自筹的事业单位。
　　2．精简事业单位编制。乡镇直属事业机构的编制一般按每个单位3至7名配备，县级主管部门派驻基层事业机构一般按每个单位3至8名配备。乡镇事业单位的编制总量在上轮乡镇事业单位改革的基础上只减不增，并且不能超过本县（区）乡镇行政编制总数。各类专业技术人员的岗位设置不得低于单位总编制的80%，并注意保持各种专业技术人员之间的合理比例。
　　3．依法确立事业单位的法人地位。乡镇事业单位是国家在基层举办的承担公益性服务职能的独立事业法人。改革后的乡镇事业单位实行统一经费管理、统一印章管理、统一账户管理、统一签订岗位责任书、统一考核标准的管理制度。要扩大事业单位的用人自主权和分配自主权，乡镇人民政府或县级主管部门主要通过聘任事业单位法定代表人、监督事业单位聘用人员、落实公益性事业服务经费，签订责任书、合同书和严格的考核，监督公益性服务的落实，强化债权管理、严格控制债务等方式对事业单位进行管理，不具体管理事业单位的内部事务。
　　4．转换事业单位运行机制。引导乡镇事业单位面向市场转换机制，乡镇公益性服务主要由乡镇事业单位承担，也可以由政府委托的非营利性社会服务组织承担。要根据财政能力、农村公益性事业发展的需要和社会服务组织的发展状况逐步推行“以事定费，政府买单，合同管理，农民签单，考核兑现”的市场化运行模式，通过公开招标、委托代理等形式探索政府购买公益服务新路子。要建立公益性服务监督考评体系，乡镇人民政府或县级主管部门要通过与乡镇事业单位签订责任书、合同书，明确公益性服务的项目和内容、考核标准和办法、资金投入和双方责任义务，以“养事”项目定支出，以考核结果定报酬，以服务质量定奖惩。要培育、发展农村社会中介服务组织和专业合作经济组织，充分发挥其在农村公益性服务工作中的作用。
　　5．推进事业单位人事制度和收入分配制度改革。改革用人制度，全面推进乡镇事业单位法定代表人聘任制和人员聘用制，实行岗位管理。县级派出到乡镇或按区域设置机构的人员配备、考评和晋升要充分听取服务区域乡镇政府的意见。以乡镇政府管理为主的公益性事业机构的人员配备、考评和晋升要充分听取县级业务主管部门的意见。法律法规要求实行从业资格认证制度的乡镇事业单位法定代表人及其工作人员应当从具有相应从业资格的人员中聘任（用）。改革后，乡镇事业单位要在编制、岗位限额内实行竞聘上岗、双向选择，首先在乡镇事业单位现有在编在岗人员中择优聘用，同等条件下应当优先聘用原乡镇事业单位的专业技术人员，也可以在本行政区域内跨单位竞聘。公益性事业单位人员编制不得与经营性服务人员混岗混编。事业单位要与聘用人员签订聘用合同，明确双方的权利、责任和义务。要改革收入分配制度。按照效率优先、兼顾公平的原则搞活事业单位内部分配，加大向优秀人才和关键岗位倾斜力度，进一步增强事业单位活力。事业单位聘用人员的岗位工资、薪级工资按国家规定执行；绩效工资要与聘用人员的责任、实绩、贡献挂钩，由事业单位按照规范的程序和要求自主分配。提高分配的透明度，法定代表人的报酬经职工大会讨论后由乡镇党委、政府或县级主管部门核准并报县级人事部门备案；其他聘用人员分配方案经职工大会讨论决定，经乡镇党委、政府或县级主管部门审核后报县级人事部门备案。
　　6．建立健全事业单位保障制度。市县财政要结合社会主义新农村建设加大对农村公益性事业的投入力度，要将公益性服务事业经费纳入财政预算。改革后的乡镇事业单位人员的岗位工资、薪级工资由县级财政按时足额拨入个人工资帐户，绩效工资、津贴补贴和公用事业费要根据国家政策和公益性服务质量和实绩合理确定并直接拨入事业单位账户。市、县财政部门要加强对农村公益性事业专项资金的管理，对预算安排的农村公益性事业经费要根据经费性质和项目进度由县级财政直接拨付到实施单位，确保资金专款专用，防止挤占挪用。加大农村公益性事业经费整合力度，不断提高县级政府对财政资金的统筹管理能力和资金使用效益。加强对涉农收费的管理，乡镇事业单位按规定收取的费用一律缴入财政。乡镇事业单位人员一律实行医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险制度，有条件的也要实行养老保险制度。国家规定由单位统筹和财政匹配的职工住房公积金纳入财政预算，由财政代扣代缴。将职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等社会保险缴费及住房公积金职工个人缴纳部分的落实情况作为事业单位法定代表人任期经济责任审计的内容之一。
　　（五）研究制定分流政策，妥善安置分流人员
　　人员分流既是乡镇机构改革的重要环节，也是乡镇机构改革的难点。各县（区）要严格按照重新核定的编制确定岗位，按岗位配备人员，不得超编配人，也不得搞轮流上岗。要根据公开、公平、公正的原则择优选用、竞争（聘）上岗，严禁暗箱操作。要坚持以人为本，积极探索人员分流安置的有效途径，在统一政策指导下，结合实际研究制定既维护分流人员切身利益、又切实可行的人员分流办法。
　　乡镇机关公务员通过提前退休、辞去公职、离职退养、调剂交流、解除人事关系后到村（社）任职等多种途径进行分流安置。符合《公务员法》规定条件，经本人申请、组织批准提前退休的乡镇公务员，按办理提前退休手续时国家规定的工资项目和达到法定退休年龄时的工作年限计发退休费。乡镇公务员辞去公职的，一次性发给相当于本人3年基本工资的生活补贴。符合提前退休条件的，乡镇超编配备的公务员，经本人申请、组织批准后也可实行离职退养，离职退养期间按本人基本工资的一定比例发放的，可以不占行政编制。离职退养期间计算连续工龄，无违法违纪行为的可按规定调整档案工资。
　　乡镇事业单位人员和机关工勤人员未能竞聘上岗的，参照《四川省人民政府办公厅关于印发四川省事业单位人员聘用制管理试行办法的通知》（川办发〔2002〕40号）、《四川省人事厅关于印发四川省事业单位未聘人员分流安置意见的通知》（川人发〔2003〕22号）、《中共四川省委办公厅　四川省人民政府办公厅关于印发四川省乡镇事业单位人员分流指导意见的通知》（川委办〔2002〕30号）的有关规定执行。乡镇事业单位机构改革的分流人员已参加事业单位养老保险的，由个人按规定接续缴纳养老保险费，待本人达到按月领取养老保险金条件（聘用制干部参照国家规定的退休年龄、缴费年限）时，按照事业单位养老保险有关规定计发养老金。分流人员未参加事业单位养老保险的，可由原单位和个人按规定补缴从当地政府规定开展事业单位养老保险改革试点起至分流前止的工作年限（此前的工作年限视为缴费年限）的养老保险费，其中由财政定额或定项补助的事业单位应承担的部分，由当地财政部门拨付。分流后由个人按规定接续缴纳养老保险费，待本人达到按月领取养老金条件时，按有关规定计发养老金。当地未开展事业单位养老保险改革试点的，分流人员的养老保险可按上述原则通过参加企业养老保险进行解决。分流人员重新就业的，随所在单位参加养老保险，原已建立的养老保险关系按规定进行转移。
　　切实做好分流人员的思想政治工作，妥善解决他们的实际问题。已办理失业登记的乡镇事业单位人员和机关工勤人员中的分流人员可纳入享受再就业扶持政策的范围，为其发放《再就业优惠证》，享受相关的再就业扶持政策。要积极创造条件支持分流人员再就业，有条件的可引导、鼓励分流人员组建民营或其他经营方式的农工商经营实体。领办创办经济实体的，政府在经营场地、地方税减免等方面要给予支持和优惠。
　　市县两级财政按照分级负担的原则积极支持乡镇机构改革和人员分流，人员分流政策要给够，经费要打足，安置要妥当，社保要跟上。分流中所需资金主要从乡镇事业单位国有资产依法合规的经营、处置受益和市、县两级自身财力、上级财政转移支付资金中解决。
　　为确保乡镇机构改革实施资金专款专用，市、县两级财政部门应在人民银行国库开设“乡镇机构改革资金专户”用于归集乡镇机构改革资金。

　　三、组织实施　　（一）加强领导，提高认识
　　深化乡镇机构改革涉及农村政治、经济和社会各个领域，情况复杂，政策性强。要充分认识改革的重要性和艰巨性，切实加强组织领导和思想政治工作，妥善处理改革中的各种问题，积极化解各类矛盾。要严格按照编制只减不增和确保社会稳定的要求，将中央、国务院和省委、省政府以及市委、市政府关于乡镇机构设置、编制管理的有关要求与本地实际有机结合起来，科学制订方案，精心组织实施。党政主要领导要亲自抓，深入一线认真调研，掌握第一手情况，分管领导要具体负责，层层落实责任，健全工作机制，为改革提供必要的组织保障。乡镇行政区划调整方案由县（区）政府制订，乡镇机构改革方案由县（区）党委、政府制订，报市委、市政府审核。结合我市实际，我市的乡镇机构改革工作在2008年底前基本完成。
　　（二）分工负责，密切配合
　　市、县两级有关部门要在市委、市政府的领导下，按照职责分工，各司其职，密切配合，认真研究乡镇机构改革相关配套政策，加强指导，确保改革顺利进行。纪检监察部门要会同有关部门加强对乡镇机构改革的监督检查；组织部门要做好乡镇撤并和机构改革后领导干部的调整配备和安置工作；机构编制部门要加强与有关部门和各县（区）的沟通与协调，认真做好乡镇机构设置和人员编制重新核定等工作，全面掌握改革进度，及时总结经验；人事部门要做好国家公务员竞争上岗、事业人员竞聘上岗和分流安置的组织协调工作；民政部门要做好乡镇撤并和村组整合的相关工作；财政部门要按照建立公共财政体系的要求加快完善乡镇财政管理体制，加大财政转移支付力度，落实人员分流经费，切实做好乡镇的清产核资和债权债务划转、化解及财务衔接工作，加强监督检查，确保国有资产和集体资产不流失；劳动保障部门要研究制定促进乡镇分流人员再就业和在乡镇机关和事业单位人员中实行相关社会保险制度的具体政策和措施；审计部门要对撤并乡镇的资产及离任乡镇领导干部进行审计监督；各涉农部门和其他相关部门要顾全大局，全力支持和配合改革试点。
　　（三）严肃纪律，强化监管
　　各县（区）在乡镇机构改革中，要严肃政治纪律，确保政令畅通，不得搞“上有政策，下有对策”。要严肃机构编制纪律，积极推进机构编制公开化、规范化管理，探索控制人员增长、切实把住人员“进口”的有效措施，严防人员编制反弹。乡镇行政和事业编制重新核定后，5年内不得突破；要将加强机构编制管理纳入县（区）党政主要领导的考核内容，任何单位不得要求乡镇增设机构、增加编制、超编进人，严禁任何部门以批项目、批资金、评先进、年终考核等办法干预乡镇机构设置、编制管理和人员配备。要严肃组织人事纪律，严禁突击提拔和调动干部；坚持“凡进必考”，不得先进后考，也不得放宽条件搞公务员过渡考试；要严格按照党委、政府和机构编制部门批准设置的机构和核定的编制性质、范围考录（聘用）人员，核定工资，核拨经费。要严肃财经纪律，加强对涉农收费的管理，未经省以上物价部门核定和农民“一事一议”决定，任何单位不得向农民收费，严禁扩大收费范围、擅自设立收费项目、提高收费标准，严防转移资金、私分钱物、挥霍浪费和侵吞公有资产。要加强撤并乡镇文件档案资料的移交管理。加强监督，设立举报电话，受理对违纪违规行为的举报。对违反上述规定的，要依法依纪从严查处。

　　附件：全市乡镇综合指数表（表）

　　关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见

　　为完善农村义务教育管理体制，促进农村义务教育持续健康发展，根据四川省人民政府印发的《关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见》精神，结合我市实际，现就进一步推进农村义务教育管理体制改革提出如下意见。

　　一、进一步落实和完善农村义务教育“以县为主”的管理体制
　　农村义务教育实行国务院领导、省政府统筹规划实施、县（区）政府为主的管理体制。县（区）以上政府教育行政部门具体负责农村义务教育实施工作；其他有关部门在各自的职责范围内负责农村义务教育实施工作。
　　市政府负责制订我市农村义务教育发展规划，组织协调农村义务教育发展；审核上报和分解下达各县（区）中小学教职工编制；按省确定的分担比例足额安排落实市政府应承担的免学杂费补助资金和农村中小学校舍维修改造资金；对财政困难县（区）加大转移支付力度；组织实施助学活动，帮助落实农村贫困家庭寄宿学生补助生活费政策，确保农村贫困学生资助政策的落实；加强教育督导检查。
　　各县（区）政府负责制订本县（区）农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育；合理调整农村中小学布局；根据省、市下达的中小学教职工编制核定学校的教职工编制；负责农村中小学校长、教职工的管理；调整财政支出结构，增加教育经费预算，确保教职工工资按时足额发放；统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件；落实农村贫困家庭寄宿学生补助生活费政策，开展助学活动；指导农村中小学的教育教学工作；维护学校的治安、安全和正常教学秩序；对乡（镇）政府有关教育工作和农村中小学进行督导评估。
　　各乡（镇）政府负责组织和督促适龄儿童少年入学，帮助解决适龄儿童少年接受义务教育的困难，采取措施防止义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常的教学秩序，治理和净化校园周边环境；按有关规定协调划拨新建、扩建校舍所需的土地；积极筹措资金改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。
　　村民自治组织应积极配合各级政府、教育主管部门和学校做好农村义务教育工作，动员适龄儿童按时入学，维护学校的治安和安全，继续发挥在实施农村义务教育中的作用。

　　二、进一步建立健全农村义务教育政府投入保障机制
　　（一）按规定，农村义务教育经费投入实行国务院和地方各级政府根据职责共同负担，省级政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费由各级政府根据国务院和省的规定分项目、按比例分担。
　　（二）健全教师工资保障机制。市级有关部门、各县（区）要进一步完善教师工资发放体系，严格执行工资专户管理和财政直发制度，确保教师工资按时发放。教师的平均工资水平应不低于当地公务员的平均工资水平。教职工的住房公积金、医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障费用除按规定应由个人负担的部分外，由地方财政负责落实。不得通过挤占公用经费或要求学校通过创收解决教师工资、津补贴和社会保障费用。
　　要进一步加强对教职工工资经费的监管，建立教职工工资发放情况月报制度，加强社会监督。对不能保证教职工工资发放，挤占挪用教职工工资的县（区），一经查实要追究有关领导责任。
　　（三）完善农村中小学公用经费保障机制。要认真贯彻落实省财政厅、省教育厅《关于转发〈农村中小学公用经费支出管理暂行办法〉的通知》（川财教〔2006〕4号）和《攀枝花市人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》（攀府发〔2006〕5号）的要求，提高农村中小学公用经费保障水平。中央、省按照8：2的分担比例核拨我市农村中小学的公用经费全额分解到各县（区）。同时各县（区）必须严格按照我市确定的中小学公用经费拨款最低标准及分年落实计划，确保中小学公用经费财政拨款最低标准每生每年小学、初中分别达20元和40元。财政和教育部门要根据教育事业发展的需要适时调整公用经费标准。严禁将中央、省、市下拨学杂费补助资金、中小学公用经费补助资金冲减、抵顶县（区）财政预算内生均公用经费拨款。
　　（四）建立健全中小学校舍维修改造长效机制。各县（区）政府要切实担当起应有的职责，按规定落实中小学校舍维修改造专项资金，出台相关优惠政策，建立健全中小学校舍维修改造机制。要将学校食堂、饮水设施和厕所改造纳入学校建设改造计划中一并规划、实施，消除卫生安全隐患。市、县（区）要建立定期危房改造鉴定制度，将新增危房的改造列入本级事业发展计划，确保及时消除新增危房。从2006年起，已按照农村义务教育阶段中小学在校学生人数和校舍生均标准、使用年限、单位造价等因素计算维修改造资金，盐边县、米易县、仁和区所需资金由中央和省按照5：5的比例分担；东区银江镇和西区格里坪镇所需资金由中央、省、市按照5：2.5：2.5的比例分担。市级有关部门和县（区）政府要照此执行，不能走样。
　　（五）加大财政转移支付力度。市财政要加大对财政困难县（区）的转移支付力度，提高县（区）政府对农村义务教育的保障能力。切实落实农村税费改革转移支付资金主要用于农村义务教育的规定。
　　（六）确保财政拨款“三个增长”。市、县（区）政府对教育的财政拨款，不仅年初预算时要做到“三个增长”，年终决算时也要实际达到“三个增长”。同时要做到新增教育经费主要用于农村。
　　（七）鼓励社会各界依法捐资助学。

　　三、进一步加强农村义务教育经费管理
　　（一）强化预算和资金管理。全面贯彻落实《攀枝花市人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》（攀府发〔2006〕5号），严格执行市财政局、市教育局《转发〈关于转发农村中小学公用经费支出管理暂行办法的通知〉的通知》（攀财教〔2006〕2号）、《关于印发〈攀枝花市农村中小学校舍维修改造专项资金管理暂行办法〉的通知》（攀财教〔2006〕3号）、《关于印发〈攀枝花市农村义务教育阶段学生免收学杂费管理办法〉的通知》（攀财教〔2006〕4号）的规定，确保农村义务教育经费保障机制改革资金在各级财政预算中单列，专款专用，不得挪作发放教师工资、津补贴和偿还债务等。中央和省财政补助经费预算下达我市后，市级财政以专项转移支付补助或专款的形式及时向县（区）下达中央、省补助的经费预算并及时调度资金，县（区）要确保资金在学校开学前到达学校。积极推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革，将各项收支全部纳入预算管理。健全预算资金支付管理制度，严格按照预算办理各项支出，推行农村中小学财务公开制度，确保资金分配使用及时、规范、安全和有效。
　　（二）坚决制止乱收费。按照《省教育厅关于印发〈四川省规范教育收费工作八条规定〉的通知》（川教电〔2006〕11号）、《攀枝花市人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》（攀府发〔2006〕5号）文件规定，全面清理农村义务教育阶段学校收费政策。取消实施农村义务教育经费保障机制学校的学杂费、信息技术教育费、服务性收费和借读费及其他各项行政事业性收费项目；由政府财政资金建设的学生宿舍原则上不收住宿费；严禁统一征订和使用教辅资料；严禁搞“一校两制”、“校中校”，严禁以改制为名高收费；严禁学校代收保险费、体检费，坚决制止教育行政部门和学校收取任何形式的折扣，学生保险、体检费由提供服务的部门向学生直接收取。任何单位和部门不得再向学校和学生乱摊派、乱收费。要进一步巩固和扩大民主评议校风活动成果，全面落实整改措施，建立校风建设长效机制。继续开展规范教育收费示范县（区）创建工作，力争1～2个县（区）创建为省级规范教育收费示范县。
　　（三）加大教育经费使用的监督、检查和审计力度，严禁任何部门和单位以任何理由截留、挤占、挪用教育经费。各县（区）在安排农村义务教育经费时要切实做到公开透明，要把落实农村义务教育经费保障责任与投入情况向同级人民代表大会报告并向社会公布，接受社会监督。各级监察、财政、教育、物价、审计等有关部门要加强对农村义务教育经费安排使用、贫困学生界定、中小学收费等情况的监督检查。各级教育行政部门要切实加大对教育收费的宣传公示力度，要加强监督检查，严肃查处违规收费行为，对发生违规收费行为的地方和学校，按照管理权限，示范校摘牌，校长就地免职，违规人员解聘，追究教育行政部门相关责任人责任。各级财政监督部门要把农村义务教育经费保障作为财政监督工作的重要内容，设立举报电话，受理投诉事项。
　　（四）建立教育经费投入公告制度。每年对市、县（区）教育经费的投入和管理情况进行公告，对其中“三个增长”、“农村税费改革转移支付资金用于教育的比例”等主要指标予以通报。
　　（五）清理、化解“普九”债务。“普九”债务是指按照国家规划实施普及九年义务教育，达到“普九”基本条件要求的过程中所形成的教育债务，不包括“普九”验收后新发生的债务和其他教育事业债务。同时，一些不合理的债务成份（如过高利息）也不能计算在内。要高度重视农村义务教育“普九”欠债问题。各县（区）要按照“冻结、剥离、审计、化解”的原则做好清理核查和逐步化解工作。市农村综合改革工作领导小组要组织财政、审计、农牧、监察、金融、教育等相关部门，一是摸清底数，对普及农村义务教育形成的债权和债务，进行全面核实，分类清理；二是严格审核，对农村普及义务教育形成的债务进行认真审核，逐项核实认定，锁定债务数额，明确由政府承担；三是市财政局会同教育局、农牧局等部门积极探索并制订化解普及农村义务教育债务的具体办法；四是坚决制止产生新的教育债务，市农村综合改革工作领导小组要组织财政、审计、农牧、监察、金融、教育等部门对各县（区）贯彻落实《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）情况进行专项检查，不得再通过举债方式筹措学校经费，更不得用农村义务教育经费保障机制改革资金用于还债，对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任，并予以曝光；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。

　　四、认真做好农村义务教育阶段贫困家庭学生资助工作
　　（一）积极完善农村贫困家庭学生的资助体系。通过实施“两免一补”及其他社会资助措施，做到不让学生因家庭经济困难而失学，不断提高农村义务教育阶段的入学率，防止适龄儿童、少年辍学。
　　（二）积极推进农村义务教育阶段学生“两免一补”政策的实施。落实各级政府责任，建立完善经费保障机制，确保“两免一补”资金需要。市财政足额安排应由市级承担的资金，并继续完善市对下的财政转移支付办法。县（区）政府要按分担比例足额安排落实应承担的资金。同时要按《教育法》规定保证教育经费的依法增长。继续按照相关的规定对农村贫困家庭寄宿学生给予生活补助。进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。市财政将农村义务教育经费保障机制改革经费分担和落实情况纳入对县（区）的财政激励约束机制范围进行考核，奖惩逗硬。加大对“两免一补”资金的监管，加大审计监督和检查力度，确保资金按时足额到位。
　　（三）加强国家规定课程教材、省定地方课程教材和教辅资料的管理。严禁对学生统一收费征订教辅资料，学校不得再以任何名目向享受免费教科书的学生收取涉及教科书的任何费用。
　　（四）认真做好农村义务教育阶段贫困家庭学生的界定工作。严格评定标准和评定手续，坚持公示制度，做到公开、公平、公正。

　　五、进一步加强农村义务教育阶段学校教师队伍建设和管理
　　（一）全面贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发〔2003〕19号）、《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办发〔2002〕28号）和《省教育厅、省人事厅、省编办、省财政厅关于进一步加强农村义务教育教师队伍建设和管理的实施意见》（川教〔2006〕60号）和攀枝花市教育局、人事局、编办、财政局转发《关于进一步加强农村义务教育教师队伍建设和管理的实施意见的通知》（攀教发〔2006〕69号）精神，进一步理顺农村义务教育教师队伍和校长队伍管理体制，认真落实市、县（区）教育、财政、人事、编制等部门在农村义务教育教师队伍建设和管理方面的职责，切实加强农村义务教育教师队伍建设和管理。
　　（二）依法加强农村中小学编制管理，建立农村义务教育阶段学校教师补充长效机制。认真执行《省政府办公厅关于印发〈四川省中小学教职工编制标准试行办法〉的通知》（川府发电〔2002〕46号），科学核定农村中小学教师编制，确保农村中小学教育教学的基本需要。根据农村学校布局结构调整和学生生源变化等情况对教职工编制实行动态管理。根据民族地区和边远山区农村中小学实际，研究制定符合少数民族地区教育和边远山区教育特点的农村中小学教职工编制管理办法。
　　坚持中小学教职工编制总量控制、超编分流、缺编即补的原则，严格编制管理。任何部门和单位不得以任何理由截留、占用或变相占用中小学教职工编制。中小学校要按照核定的编制补充人员，严禁超编进入和缺编不补现象。学校有空缺编制要及时优先补充专任教师，确保学校教学工作的需要。加强教师岗位管理，对各类在编不在岗的人员必须限期与学校脱离关系。病休1年以上（符合办理病退手续的要限期办理病退手续）和离职进修两年以上的人员以及符合有关政策规定、经县以上人事部门批准办理了离岗待退手续、按规定领取离岗待退人员工资福利的人员，可以列为编外，不占用学校编制。
　　（三）依法实施教师资格制度，加强农村学校教师管理。严把农村中小学教师队伍入口关，建立新聘教师公开招聘制度，坚持从具备教师资格的人员中择优聘用（任）教师。严格执行教师持证上岗制度，凡在农村中小学从事教育教学工作的人员必须依法取得相应的教师资格。对不具备教师资格的人员不得进入学校从事教育教学工作。对已在学校工作的不具备教师资格的人员要及时调整出教师队伍。违背《教师法》和《教师资格条例》相关规定的教师，一律撤销其教师资格。
　　（四）提高农村教师经济待遇，保障农村教师基本生活需要。各县（区）政府要加大对农村中小学的财政投入，逐步缩小农村中小学教师与城市中小学校同条件教师收入水平的差距。农村中小学经批准在编制内聘用的教师，执行国家统一规定的工资待遇和社会保障制度。
　　（五）进一步深化农村中小学人事制度和分配制度改革。认真落实人事部、教育部《关于深化中小学人事制度改革的实施意见的通知》（国人部发〔2003〕24号）和《省人事厅、省教育厅、省编办关于印发〈四川省关于深化中小学校人事制度改革的实施意见〉的通知》（川人发〔2004〕3号），全面推行教职工聘用（任）制。要根据国家和省的有关规定制定符合农村中小学实际的教职工聘用（任）制实施办法，加强教职工聘用（任）制实施工作的管理、监督和指导。学校具体聘用（任）方案，经县（区）教育行政部门批准后，由学校与受聘教职工签订聘用（任）合同，确定双方受法律保护的契约关系。
　　积极推进农村中小学校教师分配制度改革，研究制定农村中小学教师结构工资和绩效工资相结合的分配方式。县（区）政府要保障财政投入，积极探索农村中小学校人员经费实行按学校编制总额包干的办法。学校要在按国家统一制定的工资标准兑现教师基本工资的基础上，积极探索按教师工作数量、工作质量实行“绩效工资制”分配方式，真正体现“按劳取酬、优教优酬”的分配原则。
　　（六）合理配置教师资源，完善教师调配交流制度，促进城乡教育均衡发展。加强农村教师单一向城市流动的管理，适当控制城区学校面向农村中小学择优聘用中青年优秀教师的比例，切实解决农村中小学优秀中青年骨干教师大量“流失”问题。建立中小学教师服务期制度和定期交流轮换制度。鼓励城区教师在编制、工资、待遇不变的情况下到农村学校服务，继续推进“校对校”、“师对师”的城镇对口支援农村教师制度。2000年以后凡在县城及以上城区中小学新聘用（任）的教师，原则上应到乡（镇）及其以下农村学校支教服务1年以上才能晋升中、高级专业技术职务。凡在同一所学校任教满9年且年龄男50岁、女45岁以下的教师，原则上应在本乡（镇）内进行交流轮换。对有在乡村或薄弱学校任教1年以上经历的城镇中小学教师，在参评国家级和省级优秀教师、特级教师时，同等条件下优先。要采取措施，制定优惠政策，鼓励城镇学校教师和大中专毕业生到边远贫困地区和农村中小学校任教。
　　（七）建立农村义务教育阶段学校教师（校长）培训、培养长效机制，有效提高农村中小学教师整体素质。各县（区）要建立机制，加大投入，切实解决好教师（校长）培训经费问题。地方政府对农村中小学教师（校长）继续教育投入应按照“地方负责、分级管理”的原则，采取有效措施，核拨农村中小学教师（校长）继续教育经费。农村中小学校要从学校公用经费中安排5%的经费（不低于学校公用经费总额的3%）用于本校教师（校长）的继续教育。市、县（区）教育主管部门要加强对农村中小学教师（校长）培训、培养的组织规划。要继续抓好教师学历教育培训和学历层次提高工作，组织实施四川省农村中小学教师专业发展计划，全面完成我市农村教师队伍建设“4321”工程。进一步开展农村教师队伍建设“人才进村行动”。加快推进教师教育网络联盟计划，开展新一轮中小学教师全员培训。
　　（八）加强农村中小学教师的师德建设。完善教师考核制度，建立科学的师德考核评价体系，严格实行师德“一票否决”制。建立和健全师德建设责任制度，县（区）教育行政部门主要负责人为本县（区）教师师德建设工作的第一责任人，学校校长为本校教师师德建设的直接责任人，切实加强对教师师德建设工作的领导，不断提高农村中小学教师思想道德素质。

　　六、积极稳妥推进农村中小学布局结构调整，优化资源配置
　　（一）各县（区）要按照《攀枝花市“十一五”中小学布局规划》（攀办发〔2006〕72号）的要求，分年度积极稳妥地推进中小学布局结构调整。
　　（二）农村中小学布局调整后的学校建设要与农村中小学危房改造、农村寄宿制学校建设和农村中小学现代远程教育有机结合，统筹安排。新建、扩建学校要符合国家规定的选址要求和建设标准，适应教育教学需要，因地制宜，本着安全、经济、适用、节俭的原则实施。同时要重视学生运动场地、学校食堂、饮水设施、厕所、艺术教室、卫生所（卫生室）的建设。对办学条件不符合要求的学校要制订限期改造计划，集中力量消除薄弱学校，缩小学校之间办学条件的差距，均衡配置好公共教育资源。
　　（三）采取有效措施，防止教育资源流失。在农村中小学布局结构调整中，对撤并的学校资产，县（区）教育部门要统筹规划和管理，合理处置。对撤并学校的可用设备、设施要划归合并学校继续使用。对土地、校舍和其他固定设施要首先用于发展农村学前教育，其次用于发展职业教育、成人教育和开展教育综合实践活动，再次可依法进行处置，所得资金用于偿还“普九”欠债及发展义务教育。同时在中小学布局结构调整中，不得以任何名义改变或变相改变公办学校性质。

　　七、全面实施素质教育，不断提高农村义务教育质量
　　（一）全面贯彻党的教育方针。坚持把培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”、德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人，实现人的全面发展作为评价教育质量的根本标准。坚持教育以育人为本、以学生为主体，办学以人才为本、以教师为主体，全面推进素质教育。
　　（二）切实加强和改进德育工作。全面落实德育在素质教育中的核心地位，充分发挥学校教育在加强和改进未成年人思想道德建设中的主渠道、主阵地、主课堂作用。加强学生政治思想教育和品德法纪教育，完善德育工作的管理体系、内容体系、科研体系，不断增强学校德育工作的针对性、实效性和主动性，使学校德育工作的整体水平得到提高，全社会关心、支持中小学德育工作的风气全面形成。要以县（区）为单位，95%的中心校以上学校设立心理咨询室。
　　（三）扎实推进基础教育课程改革。围绕课程改革提出的改变课程功能、结构、内容、实施方式、评价标准、管理六个具体目标，积极探索建立教育质量监测和督导评估体系，突出做好以促进学生发展、教师职业道德和专业水平提高、学校教育质量提高为主要内容的中小学评价与考试制度改革，缩小农村与城区九年义务教育教学质量的差距。规范实施学生综合素质评价，深入推进初中毕业及升学考试改革，调整高中招生办法，实行每年将国家级和省级示范性普通高中部分招生计划定向切块分配给服务区域内初中学校的办法，以促进区域内义务教育均衡发展。不断完善中小学RSR教学质量管理体系，努力构建以素质教育为核心的教育质量标准体系和教育工作评价体系。建立对中小学实施素质教育的督导评估机制和办法，加强对农村中小学素质教育的指导，促进办学质量与水平的提高。
　　（四）进一步提高学校体育、健康教育、艺术教育质量。坚持普及与提高相结合、课内与课外相结合的原则，开齐、开足体育与健康教育和艺术教育课程。全面实施《学生体质健康标准》，大力推行大课间操改革。加强艺术教育特色学校和农村试点学校建设工作。坚持在学生中开展艾滋病和毒品预防、青春期卫生、心理健康与健康教育。积极争取省“新农村卫生新校园建设工程”项目。按照中小学食堂分级量化标准，农村中小学食堂达到C级以上标准，城镇中小学达到B级以上标准。

　　八、加强领导，建立推进农村义务教育均衡发展的工作机制
　　各县（区）政府编制预算除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费，促进教育公平。坚持因地制宜、软件硬件并重、统筹配置资源的原则，抓住增加教育投入、改善办学条件、加强师资队伍建设、提高教育质量四个关键环节，努力缩小城乡之间、校际之间的差距，实现县域内义务教育阶段学校公共资源配置和办学质量的基本均衡。不得将学校分为重点学校和非重点学校。实行适龄儿童少年免试入学，各县（区）政府应当保障适龄儿童少年在户籍所在地学校就近入学。

　　九、加强农村义务教育的督导评估
　　（一）各级政府教育督导机构要进一步加强对农村义务教育的督导评估。认真组织对农村义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量及义务教育均衡发展状况等进行督导；开展农村义务教育经费保障机制改革的督导检查，确保农村义务教育经费的落实；建立对农村义务教育阶段学校的督导评估机制，促使农村义务教育学校提高质量，提高水平。对督导检查出的问题及时向同级政府和教育行政部门报告并向社会公布。要围绕农村义务教育改革与发展的热点和难点问题开展专项督导检查和督导调研，为政府和教育行政部门及有关部门提供决策。
　　（二）市政府教育督导团要认真组织开展对县（区）政府教育工作的督导评估并把农村义务教育作为重点，推动各县（区）进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，促进农村义务教育的改革与发展。

　　关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见

　　为了推动我市农村综合改革工作，切实加强县乡财政管理，增强基层财政保障能力，根据《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号）精神和全省农村综合改革工作会议的要求，现就我市进一步推进县乡财政管理体制改革提出如下意见。

　　一、统一思想，提高认识，积极推进县乡财政管理体制改革
　　进一步完善县乡财政体制，是党中央、国务院站在科学发展的高度，统筹城乡经济社会和谐发展的重大决策；是巩固农村税费改革成果、防止农民负担反弹、切实维护群众利益的重要保障；是促进县乡财政可持续发展，增强基层财政保障能力的重要措施；是全面构建地方公共财政基本框架，切实履行公共财政职能的客观要求。各县（区）、各部门要进一步统一思想，提高对改革重要性、长期性和艰巨性的认识，切实加强领导，注重科学规划，确保组织实施。要把深化县乡财政管理体制改革作为推进农村综合改革试点的基础性工作来抓，切实加强与其他相关改革的衔接，要把深化县乡财政管理体制改革放在农村经济社会事业发展的大环境中进行科学规划，立足于通过体制、机制和管理方式的创新，确保农村综合改革协调联动、配套推进，为经济社会的全面、协调、可持续发展创造条件。

　　二、规范政府间财权与事权关系，推进县乡财政管理方式改革
　　（一）进一步完善市对县（区）的财政管理体制。按照分税制财政体制改革的要求，进一步完善市对县（区）的财政管理体制，加大对县级财政的帮扶力度，提高县乡财政的保障能力。按照财权与事权相统一和财政分级管理的原则，明确界定市、县两级财政的支出责任和保障范围，妥善处理好市与县（区）之间的财力分配关系，县（区）政府不得将属于本级的支出责任转嫁给乡镇，切实减轻乡镇财政的负担。今后，除中央、省设立的专项另有规定外，市财政设立的专项资金原则上不要求县乡政府进行配套。
　　（二）完善县（区）对乡镇的财政管理体制。各县（区）要对乡镇的经济发展状况、一二三次产业对财政收入的贡献程度、财政收入规模、财力增长以及管理水平等情况进行科学分析、合理分类，明确划分实行完善的分税制财政管理体制或实行“乡财乡用县管”方式的乡镇范围，除财政收支规模大，并且具有一定管理水平的乡镇原则上实行规范的分税制财政管理体制外，其余乡镇要全面推行“乡财县管”。各县（区）在确立乡镇财政体制时，要坚持“先明确事权再确定财权”的原则，做到事权与财权的协调统一，明确县、乡两级政府的支出责任，建立完善的县乡财政管理体制。要组织精干力量，对乡镇的各项支出进行摸底调查，在此基础上，核定乡镇的支出基数，确保乡镇正常运转的必要财力。同时，应对上一轮县乡财政体制调整后，乡镇新增公益性债务的情况进行深入了解分析，并充分考虑乡镇公共服务和公益设施经常性维护的必需支出，建立“以县为主”的农村小型公益设施经常性维护的经费保障机制。2007年除东区、西区外，其他县（区）必须启动乡财县管改革试点；2008年全面完成乡财县管财政管理方式改革工作。
　　（三）进一步加大县对乡镇公共支出领域的财政投入。按照“财力向下倾斜，缺口留在县上”的原则，县级财政要调整财政支出结构，从财力上确保乡镇基层政权运转需要，要体现财政支出向公共服务倾斜，财力向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力，加大对农村公共基础设施、社会事业发展、城乡社会保障和农民生活环境改善等公共领域的投入力度。财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。加快农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。

　　三、加大转移支付力度，建立县级财政最低财力保障机制
　　建立县级财政最低财力保障机制，健全政法经费、农村义务教育经费、县乡公共卫生经费、城乡低保和农村五保供养经费、村组干部误工补贴、村办公经费保障机制，并将这些经费保障情况纳入财政激励约束考核范围，以切实强化县乡财政公共保障职能。凡县级财力不能保证最低基本支出需要的，其财力缺口由省、市财政根据县级自身努力程度，逐步予以弥补。省财政将逐步扩大转移支付保障范围，市财政相应安排部分资金用于加大对财政困难县（区）的财力转移支付力度。通过各级财政的共同努力，逐步提高财政困难县乡的财力水平和公共服务水平，逐步缩小地区间财力差距，促进城乡经济社会协调发展。

　　四、建立财政激励约束机制，调动乡镇增收节支积极性
　　结合中央“三奖一补”政策，建立和完善市对县、县对乡的财政激励约束考核机制，切实帮助县乡缓解财政困难。市、县（区）财政要加强对乡镇财政业务的指导，提高乡镇财政管理水平。县级财政要从机制上调动乡镇发展经济、培植财源、消化赤字、控制支出的积极性，以减轻县级财政压力。要逐步扩大乡村公共支出保障范围，提高财政困难乡镇的财力水平和公共服务水平。建立消化债务机制，严格控制新增债务；按照“谁举债，谁偿还”的原则，落实乡镇清理和偿还政府债务责任，帮助乡村化解债务。要通过建立激励约束机制，对乡镇财政收支和管理实施动态综合考核，将经济增长质量、收入征管、基本支出保障、财政供养人员控制、财力平衡、财政改革进程等纳入综合考核范围，在转移支付补助和专项资金分配中体现奖惩，从机制上调动乡镇发展经济，增收节支、自求平衡的积极性。县（区）财政对乡（镇）的保障力度将作为市对县财政激励约束考核的重要内容。

　　五、强化上级财政对下级财政的监督管理，规范财政运行
　　（一）加强市财政对县级财政运行的监管。为更加全面、准确地掌握县级财政运行的真实情况，更好地帮助和指导县级财政提高理财水平，市财政要切实加强对县级财政运行情况的监督管理，规范县级财政预算编制和预算执行，保障政权机构正常运转，保证各项财政改革稳步推进，落实管县帮县的责任。
　　（二）加强县级财政对乡镇财政运行的监督。要根据乡镇经济发展水平和税源状况并结合政策变化，实事求是、积极稳妥地编制地方财政收入预算，制止不顾实际硬性下达财政收入目标任务的做法。要严格乡镇支出管理制度，根据乡镇收支规模和实际情况，明确乡镇支出范围，依据省财政计算确定的县乡财政公用经费支出保障标准，逐步分类制定乡镇的公用经费定额，完善财务审批程序，严格控制费用开支。积极推行乡镇财政政务公开制度，提高乡镇财政依法理财、民主理财、科学理财的水平。加强财政“三农”资金管理，确保党和国家惠农政策落到实处。加强乡村债务管理，坚决制止发生新债，采取切实有效措施化解旧债。
　　（三）加强乡镇财政对村级财务的监管。按照“村财民理乡监管”的要求，乡镇财政要建立对村级资金的监管机制，帮助村级建立健全各项财务管理制度，加强债权债务管理，实行财务公开，确保财政安排的村干部补贴、村办公经费以及五保户供养等补助资金及时足额到位，确保村级基层组织的正常运转。

　　六、搞好统筹规划，配套实施各项财政制度改革
　　推进县乡财政管理体制改革涉及范围较宽，必须通过其他配套改革来支撑。各县（区）要结合部门预算、国库集中收付、政府采购制度改革和金财工程建设等进行统筹规划，协调推进。要结合各项改革实施情况，按照有关制度和规定，制定统一规范的管理程序和具体办法。在保持“三权”不变的基础上，对一些收支规模较小的乡镇预算，可以纳入县级部门预算编制，乡镇支出拨付由县财政国库机构集中支付的办法，减轻改革成本，提高工作效率，增强管理实效。要加大乡镇财政监管力度，完善内控机制，严格执行收入收缴和支出管理制度。加强财务管理，严格支出审批程序，防范违反财经纪律行为。

　　七、加强乡镇财政自身建设，完善乡财县管信息化管理手段
　　乡镇财政担负着惠农资金特别是新农村建设资金管理和监督使用的重要职责，承担了财政资金兑现到农户的具体工作。各县（区）要高度重视乡镇财政建设，建立健全各项规章制度，严格依法行政，完善制约机制，加强业务培训，提高乡镇财政干部业务素质。为推进乡财县管工作，我市将根据省财政厅统一部署，2007年推广使用乡财县管软件系统，　2008年在实行乡财县管的县区全面使用。各地要将乡财县管软件系统纳入“金财工程”进行总体考虑和规划，清理整合现有设备及网络资源，配备必要的硬件设备，实行县乡联网，以提高财政管理水平。

　　关于做好控制和化解乡村债务工作的意见

　　农村税费改革以来，各县（区）、各部门按照中央、省、市的要求，积极稳妥地开展清理化解乡村债务工作，取得了一定成效。但是，由于乡村债务成因复杂，量大面广，化解工作进展缓慢，化债形势依然严峻，已成为当前农村工作中的一个难点问题。一些地方债务底数不清，责任不明确；一些地方新债还在发生，屡禁不止；一些地方化债存在畏难情绪，认为债务是历史形成的，与自己无关，得过且过；一些地方化债主动性不够，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解决乡村债务的办法。沉重的乡村债务影响了农村基层政权组织的正常运转，制约了农村经济社会事业的健康发展，并成为诱发农民负担反弹的严重隐患。根据《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发〔2006〕86号）精神，为了有效控制和化解全市的乡村债务，推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进社会主义新农村建设，现就做好控制和化解乡村债务工作提出以下意见：

　　一、进一步清理核实，锁定乡村债务数额
　　按照“摸清底数，严格审核，明确责任，分类处理”的原则和要求，各县（区）要对截至2006年12月31日以前形成的债务，包括以乡镇政府或村民委员会等名义担保形成的债务，尤其是举办农村义务教育形成的债务，在过去已经清理统计的基础上进一步全面核实，分类管理。县（区）、乡（镇）要采取切实可行的债权保全措施，严厉制止和打击逃废债务行为，切实维护债权人的合法权益。
　　财政、审计、农业、监察、金融、教育、税务等相关部门，要结合清理和规范乡村财政财务，对乡村债务进行认真审核，逐项核实认定，核销虚假债务，锁定债务数额。由审计部门审核锁定乡村债务，由财政部门管理乡村债务。要明确债务偿还的责任并落实到单位或个人，同时，采取有针对性的化解措施和办法，分类处理，逐步化解。
　　要在认真清理核实的基础上，按债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，实行动态管理。建立县、乡、村三级债务动态监控机制，实行定期报告制度，掌握债务变化情况和原因，及时采取切实有效的控制措施。

　　二、严格执行政策，坚决制止发生新的乡村债务
　　按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）和《中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅关于进一步加强债务管理制止发生新的乡村债务的通知》（川委办〔2005〕42号）要求，各县（区）、各部门要坚决纠正乡（镇）经济管理中的八种不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。要贯彻“谁举债、谁负责”的原则，加大监督检查力度，严肃查处违纪违法行为。市里将定期组织财政、审计、农业、监察、金融、教育等相关部门对各县（区）贯彻落实情况进行专项检查。对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任并予公开曝光；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。
　　各县（区）、各部门在社会主义新农村建设中，必须坚持从实际出发，因地制宜，量力而行。新农村建设要结合当地经济水平、财力状况等实际情况，不能强求一律，不能盲目攀比，不得提不切实际的目标，更不得搞“政绩工程”和“形象工程”，严防产生新的乡村债务。各县（区）、各部门在安排农村公共基础设施建设项目时，应充分考虑乡村的承受能力和当地农民的收入水平，不得违背农民意愿，不得让乡村负债搞建设，更不能搞集资摊派加重农民负担。
　　2005年、2006年新增乡村债务的地区，要对新增乡村债务情况进行全面检查，认真查找存在的问题，提出具体措施和解决办法，并将检查、整改情况报市财政局，同时将村级债务检查、整改情况报市农牧局。

　　三、突出重点，因地制宜地确定化解乡村债务范围和顺序
　　各县（区）要从农民群众最关心、利益最直接、矛盾最集中的涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。
　　各县（区）要结合本地实际，总结经验、完善政策，扩大化解乡村债务的范围，有条件的地方要全面推进化解乡村债务工作。财政、教育、农业等部门要积极探索并制定化解农村义务教育等公益事业债务的具体办法。

　　四、完善地方财政管理体制，增收节支偿还政府债务
　　各县（区）要坚决贯彻落实中央、省、市有关控制和化解政府性债务的文件精神，锁定旧债、控制新债。逐步建立健全四个机制，即：债务审批控制机制、运行连接机制、统计分析预警机制、偿债准备机制。
　　各县（区）要按照“财力向下倾斜，缺口留在县上”的原则，进一步完善地方财政管理体制，提高乡村两级财力保障水平。经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，要积极稳妥推行“乡财乡用县管”财政管理方式改革。各县（区）要加大对困难乡（镇）的转移支付力度，缓解乡（镇）财政困难，从财力上确保乡村两级正常运转需要，避免乡村因经费不足而举借债务。加大对乡镇财政收入的监督管理，规范乡镇财政预算管理，强化预算约束。建立“以县为主”的农村小型公益设施维护经常性支出的经费保障机制，进一步调整财政支出结构，加大对农村基础设施投入，提高对农村基础设施正常维护的保障能力。建立“以县为主”的村级经费保障机制，对村社干部误工补贴和村办公经费补助标准等要按规定予以保障和落实，并逐步提高补助水平，切实提高乡村保障能力，确保村级组织正常运转。
　　各县（区）要因地制宜地制定化债规划，明确化债范围、重点和顺序，要采取切实措施，集成现有政策，整合现有资金，有条件的地方可以从新增财政收入和转移支付补助增量中安排一定比例的资金，用于偿还农村义务教育负债和其它应优先化解的乡镇债务。县（区）政府在财力许可的情况下应逐步建立政府偿债准备金制度。对县（区）、乡（镇）、村三级化债工作做得好，取得实效的，省、市财政将按当年化解债务额的一定比例给予激励性财力补助。同时，将各县（区）三级债务增减变化情况纳入财政激励约束考核范围。县（区）也要进一步建立和完善相应的偿债激励约束机制，加大化解债务考核权重，突出化债激励重点，增强消减债务意识，充分调动乡（镇）政府化债的积极性，对增加财政收入、减少债务成效突出的乡村给予奖励，支持基层推进化债工作。
　　各县（区）要大力发展县域经济，培育地方财源，通过增收偿还债务。树立节约支出就是增加可用财力的意识，努力压缩一般性支出，通过节支偿还债务。同时，积极采取折价抵债、核销还债、收欠还债等多种偿债形式，逐步化解乡村债务。规范乡镇财政收支行为，强化财政资金的监管，将财政性资金全部纳入预算管理。完善县、乡政府采购制度和乡镇政府公共投资的监督管理制度，严格控制不合理支出。

　　五、加强村级财务管理，规范村级收支行为
　　建立村级资产台账，加强村级资产管理，严防村级资产流失。有条件的地方要在坚持资金所有权、使用权不变的前提下，进一步规范村级会计委托代理制，建立健全村级财务管理制度。完善财务公开制度，确保村级民主理财制度落到实处。按照“以收定支、量入为出”的原则，做好村级财务年度预决算并及时张榜公布，接受群众监督。固定资产、资源性资产的处置、拍卖、发包等重大财务事项必须经村集体经济组织成员的村民会议或村民代表会议讨论通过。完善村民议事规则，规范村级行为。兴办村内公益事业要严格执行“一事一议”的有关规定，经村民大会或村民代表会议讨论通过。切实落实取消村级招待费有关规定，健全村级财务审计制度，防止出现村级债务前清后欠的问题。

　　六、推进乡镇政府职能转变，为化解乡村债务创造良好环境
　　积极稳妥地推进乡镇机构改革，按照精简、效能的原则，切实转变乡镇政府职能，规范政府行为，降低行政成本。严格编制管理，严格控制财政供养人员，不得超编进人，坚决清退临时人员，切实制止借债养人。积极推行乡镇人员编制实名制管理，坚决杜绝“吃空饷”现象，减轻不合理的财政负担。大力发展农村经济，增强乡镇政府对农村的公共服务能力，增强乡村经济实力，促进农民增收，不断扩大乡村债务清偿能力。在乡村行政区划调整过程中，做好乡镇撤并、村组合并后债务的清算、移交、处置等工作。

　　七、明确责任，加强对清理化解乡村债务工作的领导
　　清理化解乡村债务是全面推进农村综合改革、促进社会主义新农村建设的一项重要任务。各县（区）、各部门要切实加强对清理化解乡村债务工作的领导，建立完善工作机制，有计划、有步骤地开展化解乡村债务工作。
　　建立领导责任制和部门分工负责制，党政主要负责同志要亲自抓、负总责，经常过问，加强协调。要将化解旧债、制止新债列入对县乡政府政绩考核内容。财政、审计、农业、监察、金融、教育、税务、人事等部门要明确要求，落实责任，密切配合，确保控制和化解乡村债务工作落到实处。建立全市乡村债务通报制度，对当年新增乡镇政府性债务和村级债务的县（区）进行通报。要建立定期向同级人民代表大会报告债务管理有关情况的制度。加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。严格依法行政，严肃纪律，规范化债行为，防止国家和集体资产流失，对虚报、多报债务等行为，发现一起，查处一起。
　　掌握政策界限，慎重处理好各方面的矛盾和问题。制度不完善的，要抓紧健全制度；违反财经纪律的，要及时查处；违法犯罪的，要移交司法机关处理。
　　加强指导监督，及时总结清理化解乡村债务的经验和做法，建立乡村债务管理制度；深入研究化解乡村债务工作中出现的新情况，及时解决新问题，避免引发新的矛盾；进一步探索清理化解乡村债务的有效措施，不断完善有关政策，确保清理化解乡村债务工作顺利进行，确保农村社会稳定。