◎转自
《电子政务》2023年第一期
◎作者
郭明军 陈东 王建冬 姜志强
加强数字政府建设，是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设的必然要求。从信息技术发展历程来看，全球政府治理经历了韦伯模式、新公共管理模式、整体性政府三个时代。立足我国政府治理发展阶段，基于琼黔鲁粤四省数字政府建设实践探索，总结了当前数字政府的四种模式，即“小政府”模式、“多级统筹”模式、“流程再造”模式、“EPC总承包”模式。当前已进入算力集中、数据集中、业务集中、服务集中为特色的数字政府新阶段，数字化转型背景下我国数字政府建设的总体思路是建立算力分布式部署、政企数据有效融合、公共数据授权运营应用和政府全天候泛在服务的四层架构，以期尽快实现“整体性政府”向“智能体政府”的跨越。
随着新一代信息技术快速发展，数字化已成为各行各业转型提升的重要方向，政府治理领域亦是如此，数字化转型已成为我国各级政府积极顺应时代潮流、把握发展机遇、主动应对挑战的重要举措。2022年6月2 3日，国务院印发《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号），指出“要主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面”，对加强数字政府建设作出重大决策部署。本文通过梳理全球政府治理发展的三个阶段，就探索数字化转型背景下我国政府治理的典型建设模式，以及数字政府建设总体架构开展系统研究。
（一）全球政府治理理论的演进与发展
传统的政府治理理论产生于19世纪末20世纪初，在全球信息技术发展的推动下，走过了办公自动化、系统集成和数据集成三个阶段。
⒈办公自动化阶段：韦伯模式时代（20世纪初-70年代末）
“韦伯模式”即科层制，又称官僚制[1-3]。韦伯模式以等级制为基础，将权力依照不同的职能进行分层和分工，是一种以规则为管理主体的组织体系和管理模式，其组织模式对整个20世纪以来的人类社会生产力的发展和社会稳定都起到很重要的作用。该模式内部具有严密的等级层次结构，政府自上而下统一划分管理层次和管理幅度，组织内部呈金字塔结构，按职能进行权力分层、职位分等、层层节制，具有较强的稳定性。作为一种社会组织曾经普遍采用的与工业社会相匹配的管理模式，韦伯模式以其形式合理性和制度合理性，在世界范围内取得了极大的成功。但韦伯模式也有其内在的巨大缺陷[4]，包括效率低下、内部成员创造性受限、组织结构僵化等。韦伯模式时代的政务信息化建设主要体现为办公自动化的发展，信息技术的发展与科层制的结构相适应，通过对应政府内部的组织结构与制度规范建设政务信息化系统，从而提高政府内部信息处理能力与运转效率。
⒉系统集成阶段：新公共管理模式时代（20世纪70年代末-2000年前后）
自20世纪70年代末以来，部分西方资本主义国家开始实行政府管理体制改革，推行新公共管理模式[5]。新公共管理引入绩效管理机制、市场机制和竞争机制，重视人力资源管理，实施明确的绩效目标控制，从而加强了公共部门内部的灵活性和效率。其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。在管理方式上，新公共管理强调采用分权和授权的方式进行管理，在权力的分配上要求政府共享部分权力，简化内部结构上的等级，调整政府、市场和社会三者之间的关系，利用市场机制为民众提供公共服务，进而提高公共机制的效率和质量。但新公共管理模式也存在其固有的缺陷[6]，包括由于政府部门分治模式而导致的部门信息孤岛林立，以及公共服务与后台数据脱节等问题。
进入新公共管理时代，以局域网、企业内联网、互联网等为代表的第三代信息技术[7]的应用使得个人信息处理能力得到极大提升，各组织开始将信息视为一种资源。信息技术和网络技术的广泛应用使得信息传播的效率加快，信息可以即时地从上层传递到底层，通信时间和距离上的障碍大大减少，这为打破传统的韦伯模式时代的层级制结构提供了契机。在一个以不确定性、复杂性、多样性和意外性为特征的信息社会中，传统的公共组织方式无法有效应对可能存在的变化，公共组织需要一种新的灵活的组织结构形式来应对外部的不确定性。信息化浪潮要求政府对原有的管理模式和结构体系作出相应变革，要求政府简政放权、减少组织层级、推动层级结构扁平化和网络化、提高自身灵活性，进而提高公共决策的效率和水平。新公共管理模式时代的政府信息化转型主要体现为政务信息系统的集成化发展，通过推进以政府业务流程再造为核心的信息化发展，促进政府内部信息化应用的整合与提升，进而提升政府服务效率，更好地实现新公共管理模式倡导的“以顾客为中心”的发展目标[8-9]。
⒊数据集成阶段：整体性政府时代（2000年至今）
自2000年以来，一种新的公共管理范式——整体性政府模式[10-11]开始被全球各国广泛关注。所谓整体性政府，是强调通过横向和纵向协调有效弥补新公共管理模式下不同部门、不同利益群体“分而治之”造成的条块分割、孤岛林立现状，推动同一个政策领域下跨部门、跨领域、跨层级管理和服务协同，为公民提供一体化、无缝隙的服务。总体来说，整体性政府改革是在批判与继承韦伯模式的传统官僚制组织与新公共管理模式“企业家政府”组织的基础上，结合当代政府管理面临的新问题而形成的全新政府治理理念。
从技术视角来看，整体性政府模式是治理理论与以大数据、云计算等为代表的第四代信息技术结合催生的新的公共管理范式。随着第四代信息技术浪潮的来临，对海量数据的积累、利用和管理的意识和能力，将成为政府管理能力的重要体现。对应于政府行政过程，则是在推动数据资源“大一统”的基础上，实现新公共管理模式下部门分治向跨部门无缝协作的转变，从而实现以数字统筹构建整体性政府的目标。一方面，整体性政府改革强调重新整合新公共管理模式中被分割的元素，纠正了新公共管理理论主张分权与效率的过度运用导致的政府治理碎片化、职责同构的管理乱象。另一方面，整体性政府治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化，通过在数据库和信息系统层面推动整合共享，打破公私部门之间以及私人部门之间纵向和横向的信息壁垒，促进治理主体之间信息和知识共享。
在整体性政府阶段，数据资源和数字化应用第一次站在政府行政过程的中心位置，通过将数字化技术置于机构层级的核心，恢复了被新公共管理模式所阻隔的“政府-公民”数据流。整体性政府模式的基础有三个方面，即对纸质和基于电话的信息系统的完全数据化，以用户为中心的服务一体化模式，以及对碎片化政府机构的重组与整合。在整体性政府模式下，政府将跨层级的数据管理从原先的私人部门管理转移到集中化的“智能中心”模式，相应地则是大数据技术应用与政府公共决策智能化融为一体，并彻底改变了公共政策过程的组织结构，重塑公共政策主体的思维范式和行为方式。
（二）全球政府治理理论发展的经验及启示
第一，建立政府即平台的服务机制。“政府即平台”并非简单指中央或地方政府开发的数字化平台，更重要的是体现一种以公民为中心的发展理念，政府应从单一的公共服务提供者转变为改善公共服务系统的管理者。政府应当统筹推进数字化建设，推动各部门数字化协同发展，实现“多个部门、一个政府”的目标，以为公众提供优质便捷的整体性公共服务为发展目标，有效协同多元治理主体，建设更为开放的平台型组织。
第二，坚持需求即导向的服务理念。数字政府的发展应当以满足人民对美好生活的向往为核心目标，切实了解公众需求，关注公众所思所愿，积极回应公众关切。从需求侧应用场景出发，以公众实际需求为导向，优化政务服务流程，以民众的实际感受为评价指标，不断提升公共服务的速度和质量。同时，注重政务服务的普惠性和均等化程度，不断缩小服务提供过程中出现的数字鸿沟。
第三，秉承智能即高效的服务布局。伴随数字技术革新与数据爆发式增长，人类社会正迅速从信息科技时代（IT）向数字科技时代（DT）迈进[12-13]。以5G[14]、大数据[15]、人工智能[16]、区块链[17]、物联网[18]等为代表的新技术正在加速、加深与社会的相互建构。新技术的加速迭代引发的经济产业变革与社会重塑，对政府治理的智能化与高效化转型提出了新的要求。数字政府建设应当秉承“智能即高效”的服务布局，强化推进对新一代信息技术的应用，全面提升政务服务的数字化与智能化水平。
第四，树立保护即生存的安全意识。没有网络安全，就没有国家安全。个人、企业、政府数据信息是网络社会的重要构成，更是国家网络安全的保障。在政府数字化转型的过程中，需树立数据安全的底线思维，加强对信息安全的保护，在充分保障网络安全的基础上开展数字政府建设，注重效率与安全的平衡。
第五，构建数据即治理的管理体系。构建以数据为战略资源的现代治理体系，建设以数据为核心的数字政府管理体系，制定数据治理整体战略，指导政府数据流程管理，促进数据资源的整合、共享与开发利用，释放数据要素潜力与价值，完善数据驱动型的政府治理机制。
信息技术的发展与进步为公共管理提供了新的行政样态，为政府治理数字化催生了改革需求与动力，数字时代治理（Digital-Era Governance，简称DEG）也逐渐受到国内外政府和研究者的重视，并在数字政府建设领域付诸实践。
（一）国外典型建设模式
⒈政府主导，多方协同
该模式主要见于发展中国家，在这些国家中，大多数企业的经济实力、科研水平、数字化意识与发达国家相比有差距，企业参与治理的积极性较低，因此往往需要政府占据主导地位。政府通过制定相关政策与发展规划，与企业和科研机构协同开展数字化建设。例如马来西亚的“多媒体超级走廊”[19-20]，其建设背景就是马来西亚政府为迎接21世纪信息产业革命的挑战，实现经济结构由劳动密集型向技术密集型转变，由马来西亚政府统筹规划，与当地企业等多方主体协同，共同建设的信息技术产业园区。
⒉市场主导，政府配合
该模式主要见于发达国家和地区，在这些地区，无论是经济实力、基础设施建设还是科研能力都已经达到了非常高的水平。企业与科研部门的实力强劲，具有一定的前瞻性，对信息技术在未来的盈利潜力具有良好的预期，自发提出或投资建设信息技术产业园区，政府制定相应的优惠政策、法律法规来配合企业完成数字化建设。比如斯德哥尔摩的智慧交通[21]，其建设是由IBM公司主动向斯德哥尔摩提出请求，最终在双方的配合之下完成的。
⒊因地制宜，灵活发展
该模式比较适合有着独特环境以及特有文化历史因素的国家和地区。此种模式有利于借鉴第一种和第二种模式的优缺点，进而探索出适合自身国情的建设模式。
（二）国内典型建设模式
我国政府信息化建设起步较晚。1973年，原国家计委向国务院报送了筹建电子计算中心的报告，开始尝试推进在政府管理部门应用电子计算机，此后直到1987年国家信息中心和国家经济信息系统正式组建，我国政府部门计算机普及化才开始进入快车道。为了实现对西方国家政务信息化的追赶和超越，我国过去30年的政府数字化转型采取了一种多轨并存的后发追赶模式，已经步入以算力集中、数据集中、业务集中、服务集中为特色的数字政府新阶段。
⒈“小政府”模式：简政放权以推动海南政企数据多场景融合开发
“小政府”模式[22]是指在市场经济发展过程中，政府与市场、社会的职能相对分开，最大限度发挥市场和社会作用的政府运行模式。简而言之，“小政府”是一种轻量化的政府，将更多的权利释放给市场。该模式由西方自由主义经济学派提出，相对于“大政府”模式而言，具有政府职能有限、行政人员精干、政府经费占财政收入比重低、政府办事服务效率高等特征。“小政府”的“小”不仅在于设置的机构和人员编制少，能克服“大政府”机构臃肿、人浮于事的弊端，更在于管的事情少了，有利于推动政府职能的转变。海南省正是“小政府”模式的典型代表。
1987年9月26日，《关于建立海南省及其筹建工作的通知》明确提出:“海南建省后，机构要小，要多搞经济实体。” 海南率先作出建立“小政府、大社会”政府建设模式的极具改革性的战略部署：一是转变政府职能。政府不再对企事业单位进行直接管理，只行使规划、指导、协调、服务、监督等职能。二是精简机构和人员。改革后，省政府机构比原行政区减少20多个，人员减少200多人。三是党政分开。省委不再设置行使政府职能的工作部门，从组织上保证了省委不再干涉属于政府职能范围的工作。四是政企分开，扩大经济实体。把11个专业管理局和8家行政性公司改为集团公司或专业公司等经济实体。五是减少管理层次，省直管市县。建省初期，按照中央的要求建立省直接领导市县的地方行政体制，下辖19个市县。六是对群众团体进行改革。将7个群众团体改为事业单位，增强了群众团结的活力。七是发展和培育社会中介组织，把许多过去由政府承担的社会工作交由社会中介组织承担。通过改革，促使政府职能逐步向加强宏观调控和间接管理的方向转变，并适时引入大数据技术以加强“互联网+政务服务”“大数据+企业转型”建设。2019年，建成海南省政务大数据公共服务平台，全省实现政务服务一体化涵盖19个市县、65个省级单位。同时，通过在金融、旅游、气象、人才、交通、医疗、物联网、土地流转、农产品、卫星遥感等领域设置大数据应用赛道，以市场化方式吸引一批创新能力强、商业模式佳、实战效果好的大数据场景化应用优秀案例和优秀企业，鼓励政务部门与企业、机构共建共营，实现政务数据资源与社会数据资源的融合开发利用。
“小政府、大社会”管理模式，在海南建省办经济特区初期创造了对国内外投资者颇具吸引力的较为宽松、政府干预少、经济自由度高的经济环境，以及政府办事环节少、办事效率高的投资环境。在此后启动的几轮机构改革中，特别是在数字化转型浪潮下，“小政府”模式下的政府和企业等主体能够更轻松地得以切换与适应。
⒉“多级统筹”模式：大数据释放贵州公共数据资源价值
“多级统筹”模式是我国行政区划下形成的自上而下、多级联动、分工协同的政府管理模式。该模式是在原有各级政府管理部门职能分工不作较大改动的前提下，通过“做增量”来达到完善机制、加强顶层设计的目的，以适应政府数字化转型的需要。贵州省在传统的“多级统筹”模式下以政府数据整合应用为先手棋开辟了一条创新道路。
2017年，贵州省制定《贵州省数字经济发展规划（2017-2020年）》，擘画了数字政府建设蓝图，并成立了贵州省大数据发展管理局。该机构是当时全国唯一一家省政府直属的正厅级大数据行业管理部门，承担全省四级行政管理机构的数字化转型任务，具体职能包括：统筹数据资源建设、管理，统筹协调全省政务信息化、电子政务建设，统筹推进信息化发展和大数据融合应用等。在算力、数据、平台等资源高度统筹的机制下，贵州按照 “一体化”“一盘棋”思路，围绕基础设施一体化、数据资源一体化、业务应用一体化、运营管理一体化等方面，积极推动政府数据的“聚通用”，深入推进协同、治理、服务一体化的数字政府建设；建设了覆盖省、市、县、乡、村的五级政务服务网络，建成了全国首个省级政务数据“一云一网一平台”，通过“云上贵州”平台统揽全省政府数据，为企业、群众提供“一网通办”大窗口，以“数据跑路”代替“群众跑腿”，提升企业和群众的办事体验及办事效率。以精准扶贫为例，由贵州省大数据管理局牵头，通过专项资金委派项目方式，将国家农业条线下放的数据与贵州省共享交换平台中的信息进行比对与整合，对接共享了25个部门（覆盖工商、社保、公安、民政、教育、水利、不动产、交通运输、银行、运营商等领域）的业务条线数据，与“建档立卡”的纸质档案数据、帮扶对象的电子地理信息和社会保障的经济数据信息在“多维贫困识别模型”实现融合利用，为770万贫困人口绘制了精准画像，在贫困学生帮扶、农村合作保险等领域取得显著成效，成为国家级样板工程。
“多级统筹”模式是我国政府管理体制下的一种较为彻底的数字政府建设模式，贵州省借势大数据发展机遇，在数字化转型初期就以高度集中的政府数据资源统筹和顶层机构制度统筹来推动数字政府建设，取得阶段性成果，也为多级统筹政府管理模式的推广提供了成功经验。
⒊“流程再造”模式：为山东打造“无证明之省”注入强大动力
流程再造是由美国的Michael Hammer和James Champy提出的一种企业管理思想，其重点在于选定对企业经营极为重要的几项企业程序加以重新规划，以求提高运营效果。随着新公共管理运动的开展，企业流程再造的思想和管理方法被应用于政府管理，以改进政府的工作效率和提高公共服务质量[23]。实施政府流程再造是进一步优化服务流程、简化办事程序、促进内部协调、提高公共服务质量的战略选择，也是我国政府实现管理模式由管理型向服务型转变的主要改革方向。山东省以“流程再造”推动数字山东建设并涌现了一批成功案例。
2020年，山东省提出九大重点改革攻坚行动，流程再造正是其中之一。3月，省委、省政府印发《关于深化制度创新加快流程再造的指导意见》，提出流程再造“1+N”制度体系，打造手续最简、环节最少、成本最低、效率最高的办事流程。在顶层统筹方面，以省为单位整体推进职能部门高效有序运行，各级各部门协同一致、相互配合，建立协调推进工作机制；在落地实施方面，先后以“部门”和“企业”为主体推出两批流程再造样板工程，对已出台的流程再造方案适时开展评估、督察、考核，将行之有效的流程及时通过制度固化，并根据形势变化持续迭代升级；在支撑保障方面，紧抓强化基础支撑和深化数据应用两个发力点，重点打造“一个平台、一个号（码）、一张网络、一朵云”的服务支撑体系，畅通全省统一的网络、数据、云平台等资源流动渠道，促进大数据与业务工作深度融合，从而驱动业务重塑、制度创新和流程再造。以“静默认证”为例，2020年起，威海乳山构建了以大数据动态认证为主、线上自助认证为辅、线下社会化兜底认证为补充的静默认证体系：对某项定期领取的福利待遇，通过大数据多元校核比对、“数字画像”，精准判断领取人生存状态，将资格认证流程由原来的领取人“提出申请→进行验证→发放待遇”，转变为政府部门“大数据采集→数据比对→自动发放”，领取人在“无感知”“零打扰”的情况下即可“免申即享”。与传统的人工认证、自助认证模式相比，“静默认证”通过数据赋能，重塑了资格认证流程。
从当前我国政府流程再造的目标来看，它不但能够改造和重组现有流程，达到提高政府服务效率的目的，还能够推动我国公共服务改革和政府职能改革的不断深化，创新政务服务模式。
⒋“EPC总承包”模式：数字广东率先打造政企合作新局面
“EPC总承包”模式[24]是指业主单位、总承包单位针对项目建设签署有关合同，业主单位对总承包项目进行整体的、原则的、目标的协调和控制，按合同规定支付合同价款，对具体实施工作介入较少。总承包单位全权负责项目的设计、采购、施工、运行等各个环节，并对项目的安全、质量、进度和造价全面负责，按合同规定完成工程，最终按合同规定验收和结算。总承包单位可以把部分设计、采购和施工任务分包给分承包单位承担，分承包单位对项目承担的义务，通过总承包单位对业主单位负责。广东开启了以EPC总承包模式来创新政府治理的先河。
2018年，《广东省“数字政府”建设总体规划（2018-2020年）》印发实施，强化了政企协同推动“数字广东”建设。第一，在顶层机制上，将省直机构的省信息中心与省直各单位的信息中心裁撤，建设省市县三级统一的政府服务数据管理局与全新的混合所有制企业。第二，在运行模式上，政府服务数据管理局负责“数字政府”建设的统筹与指导工作，混合所有制企业由三大运营商与腾讯公司共同出资组建，负责协助省直各部门梳理政务信息化建设的需求。第三，在平台建设上，全省统一规划政务云平台，建立电子政务运营管理中心，为省地市各部门、党委、人大、政协等单位服务，解决各部门数据不通、业务对接不佳与资源合理运用等问题。第四，在采购内容上，采购资金的支出由采购设备向采购服务转变，由企业持续按周期提供更新改进服务，成功地避免了传统采购方式造成的“建成即落后”困境。
EPC总承包模式有利于整个项目的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节，顺利解决施工方案中的实用性、技术性、安全性之间的矛盾。这种“管运分离”的运行模式应用在政府治理中，不仅能充分利用企业侧的技术优势为电子政务的各个系统、平台与应用提供长期的更新维护，还能让参与企业从政府侧吸收政务设计与基础设施方面设计的经验。将运维放置于企业侧，也减少了构建政府硬件运维体系的支出和重复建设的浪费。“按年付费”“按使用率付费”“按用户评价付费”成功地将资金支出与提供的服务挂钩，节约了资金，所采购的服务会得到不断改进，探索出互补与各自增益的“政企合作”新模式。
随着数字时代的到来，我国政府治理同样担负着新常态下数字化转型的历史使命，结合上述数字政府建设的四种典型模式和各地已涌现的政府现代化治理创新案例，提出我国数字政府建设的“算力-数据-应用-服务”四层架构体系（参见图1）。
（一）算力支撑：从“集中建设”到“分布式部署”
基础设施是政府治理数字化转型的重要支撑。转变政府治理建设方式，首先要转变政务基础设施的建设方式，要从粗放式、分散化转向低成本、集约化、分布式的可持续发展的模式上来，倡导集约、节约、绿色的基础设施建设模式，以“统建共用”原则统一布局政务基础设施建设，积极探索政府治理集约化建设的有效途径。
算力作为信息基础设施的重要组成部分，正成为支撑政府治理向纵深推进的新动能。随着5G、人工智能、物联网等新技术的快速普及应用，全社会数据总量爆发式增长，数据存储、计算、传输和应用的需求大幅增长，算力已经成为政府治理各个环节不可缺少的支撑资源。然而，过去十几年间，我国算力资源规模在取得大幅增长的同时，依然存在发展不平衡、不充分等问题。从区域分布来看，算力需求多集中在东部沿海核心城市，但近年来东部地区建设数据中心的能耗指标严重短缺，西部则闲置了一批数据中心，总体呈现出“东部不足、西部过剩”的不平衡局面；从建设成本来看，数据中心的建设包括土建、设备等一次性成本和网络、电力、人工等运营成本，目前地方政府部门的数据中心大多采取“数据不出本辖区”的原则，纷纷建设各自数据中心，重复建设现象仍然存在，动辄上亿、百亿的投资为地方财政带来不小的负担。同时，数据中心的租赁费用对于小微企业来说也是一笔极大的支出。对于前者区域发展不平衡问题，国家部委已做出表率，如公安部灾备数据中心落地贵州贵阳，国家旅游局数据中心落地宁夏中卫等。我国于2022年2月正式启动“东数西算”工程，鼓励东部非实时算力资源向西部地区迁移，而政府治理的诸多场景均为非实时算力需求，是“东数西算”实施的最佳领域之一。对于后者，则需要转变政府基础设施建设理念，将算力视为蒸汽时代的交通运力、电气时代的能源电力，不必在意算力来自何地，只要能安全、稳定、高效、低价地为我所用，就能真正促进数据高效流动和价值创造。
在数字化转型背景下，实现政府治理的算力分布式部署包括两个方面。一是建设跨东西部区域的国家算力网，负责将东部地区政府治理过程中的非实时算力需求场景向西部迁移，缓解东部能耗压力的同时消纳西部闲置算力。二是建设城市内部的市政算力网，负责面向城市内部的政府、企业、个人等各类主体提供安全、稳定、高效、低价的算力资源，一旦接入即可享用，而使用的算力资源可能来自城市内部，也可能是通过跨区域的国家算力网输送而来，从而将算力打造为数字时代人人可见、普适易用的新型市政基础设施。[25]
（二）数据管理：从“政府数据主导”到“政企数据有效融合”
数据是政府治理数字化转型的关键要素。在互联网、物联网飞速发展的当下，我国政府治理的数据体系已经从过去的政府数据主导转变为社会数据主导的“倒二八”结构。转变政府数据管理模式，要从现有的单一化、目录化建设方式转向融合化、图谱化建设模式上来，构建新型的政务数据结构体系，积极探索政务数据和社会数据的平台化对接手段。[26]
数据要素是数字经济时代政府治理的基础和核心，据国际数据公司（IDC）测算，预计到2025年，中国产生的数据总量将达48.6ZB，占全球的27.8%，对国内生产总值（GDP）增长的贡献率将达年均1.5-1.8个百分点。如此庞大的数据资源中，不仅有各级政府部门在执政过程中产生的政务数据，还有对政府治理有极大价值的社会数据，这些数据构成了数字政府时代的数据集。然而，我国现有的政务数据共享交换平台是一种物理分散、逻辑集中的数据管理模式，承担着数据“集线器”的角色，汇总各部门的政务数据共享目录，数据需求部门在共享交换平台上通过预览目录和数据样例，向相关部门提交数据共享请求，待通过数据供给部门审核后方可获得该数据的部分使用权限。这种数据管理模式使得数据交换效率难以进一步提升、数据提供部门意愿不高、与社会数据缺少对接，从而导致数据价值无法充分释放。因此，有些部门仍会采用直接对接的方式，结合双方业务需求探索更丰富的合作场景。然而，若考虑另一个极端，将数据物理集中的“大一统”模式也存在诸多可预见的问题，如数据集中方的数据安全和权责利归属等。
在数字化转型背景下，探索政府数据和社会数据的融合对接路径则是寻求数据“集线器”和数据“大一统”的中间态。一方面，利用联邦学习、隐私计算、数据沙箱、区块链等技术，建立“数据不见面、算法模型多跑路”的政企数据共享共用新模式，让数据提供方和需求方在保障自身数据隐私安全的前提下实现数据应用的共赢。另一方面，以事项和人、法人等客观存在的业务对象为核心，构建全域全量的政府共享数据图谱，建立政务数据和社会数据的联接，形成政府数据资产目录，以面向多场景的数据调用，同时数据资产可视化，使业务人员看得懂、会用、好用。该模式以业务场景驱动数据联接，不仅能够使数据不落地、保护数据主权，还可以帮助业务人员摸清家底，快速上线新业务。
（三）应用模式：从“整合共享”到“授权运营”
应用是衡量政府治理数字化转型程度的重要指标。不少学者认为，“数据资产”应如“土地资源”一样，通过盘活来挖掘释放价值。与土地资源相比，数据资产具有衍生性、共享性、非消耗性三大价值，打破了自然资源有限供给对增长的制约，为持续增长和永续发展提供了基础和可能。在极速增长的数据资源中，公共数据扮演着重要角色。它与生俱来的权威性、权属确定性等特征决定了更容易被价值化。因此，转变政府数据应用模式，要从现有的政府化、资源化转向市场化、资产化的运营理念，以新技术推动数据资源化、资产化、资本化进程。
随着政务信息整合共享工作的持续深入，我国政府部门内部已经形成了较好的数据和平台基础，但要充分释放数据价值，仍应推动政府数据有序进入市场，促进政府数据与各行业具体应用场景结合，才能形成新的财政增长范式，即以“数据财政”催生新一轮产业创新与数字经济升级。目前，公共数据进入市场具有开放与授权运营两种途径。虽然国内地方政府的数据开放工作已经取得显著进展，但各地的政府数据开放实践并不如人意，不少地区存在开放数据范围过窄、体量较小、质量不高、时效性差等问题。一是数据开放工作面临着人力物力财力资源的多重保障困难。政府数据强调开放的普遍性和无差别性，公共数据被免费向社会供给，成本无法被补足的同时，还占用了政府部门其他项目的原始预算份额。二是政府在数据开放工作的运维层面既缺乏动力也缺乏经验。我国中央对地方官员的政绩考核主要通过可量化的经济发展指标，而地方政府在分税制影响下又获得了事权范围内相对独立的自主权，因此其对于无法营利的公共服务投入缺少兴趣和动力。
在数字化转型背景下，公共数据授权运营机制成为政府数字化转型背景下升级完善公共数据要素资源化，打破数据技术、合规、安全等壁垒，推动公共数据要素和价值从政府侧向数据要素市场侧流通的关键。目前，在部分地区和行业领域先行先试，探索数据财政的可行性、授权运营中的利益分配机制等，并初步形成典型模式。
（四）服务形态：从“政务服务大厅”到“全天侯泛在服务”
服务是政府治理数字化转型的外在表现。我国的政务服务体系建设于20世纪90年代之后迅速发展，依次经历了由分散审批向集中受理、集约办理再向集成服务的转变。当前，政务服务工作主要集中在各地的政务服务中心，服务功能也从最初单纯的投资项目审批逐步扩展到政务公开、公共资源交易、行政投诉等直接面向社会公众的领域。随着算力支撑、数据管理、应用模式的转变，越来越多的新技术可以应用于政务服务的各个业务场景，政务服务形态也将随之变化，从过去的“能办”“能管”“能防”转变为“慧办”“慧管”“慧防”。
近年来，以政务服务大厅作为集中受理、集约办理、集成服务的政务服务模式为各类社会主体提供了政府服务的统一窗口，各省虽然上线了政务服务网，线上提供办事流程指南，企业和个人仍需线下办理，办理时间受限。另外，实际办理过程中也暴露出一些问题：在办件受理环节，单窗人员利用率低、一窗办多事门槛高、人工检查材料和核验审查耗时费力；在案件投诉环节，随着12345热线等渠道为大众周知、民众投诉意识增强，诸多地区热线经常存在人工坐席繁忙等现象，且人工分拨效率低、权责界定失误率高；在预警防控环节，专家经验式预警决策机制响应不及时、准确性低，甚至多数地区缺少预警防控手段，难以建立事前事中事后全生命周期的监管机制等。上述这些问题均可借助现有的成熟技术得到改善，如利用“OCR审批要素自动识别+事项审批要点规则库”技术可将服务窗口数量减少70%、上岗培训时间减少60%、办件效率提升70%以上；利用“人工智能+融合通信”技术多渠道接报，可节省坐席数50%；利用“物联终端+GIS一张图”等技术构建超前预警、极限推演、资源统筹、精细动作相结合的应急事件智能体，可提高政务服务的预警防控和应急处理能力。
泛在、智能、全天候为民办事的新型政务服务模式是数字化转型背景下催生的必然结果，而物联网、区块链、人工智能等新技术的涌现和成熟，为这个愿景提供了可行路径。未来，通过构建预警准确、反应灵敏、协同有序、成本可控的决策推演、资源调配和协同应对机制，企业和民众可以随时随地享受到便捷高效的政务服务，打造数字经济时代的“智能体政府”。
随着全社会数字化进程加快，政府治理模式将迎来深刻变革。本研究立足我国政府治理发展阶段与各地数字政府建设的实践探索，提出了数字化转型背景下，我国数字政府建设的四层架构体系，即构建以算力分布式部署、政企数据有效融合、公共数据授权运营应用、全天候泛在服务的“智能体政府”。其中，“国家算力网+城市算力网”体系、政企数据有效融合路径、数据授权运营中的利益分配机制、全天候泛在政务服务模式等，均是构建数字政府的关键课题，有待进一步深入探索。
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在数字化时代，商业模式已经发生了巨大的变革。伴随着信息技术的快速发展和数字化的普及，企业需要不断地创新来适应这个新时代。如何在数字化时代下打造成功的商业模式？本文将从几个方面分享一些实用的经验。商业模式一、了解消费者需求消费者需求是商业模式的核心驱动力，了解消费者需求是打造成功商业模式的关键。在数字化时代，消费者已经成为了“新皇帝”，他们拥有更多的选择，更高的期望和更强的话语权。因此，企业需要了解消费者的需求，以满足他们的需求。企业可以通过社交媒体、调查问卷、用户反馈等方式获取消费者需求的信息，从而为消费者提供更好的产品和服务。此外，企业还可以通过数据分析等技术手段，深入了解消费者的行为和偏好，进一步优化产品和服务。商业模式二、数字化转型数字化转型是企业打造成功商业模式的重要手段。数字化转型可以提高企业的效率、降低成本、优化服务等，从而实现商业模式的创新。数字化转型需要企业具备一定的技术能力和数字化思维，可以通过培训、人才引进等方式加强企业的数字化能力。数字化转型还需要企业与技术公司、创新公司等合作，共同推进数字化转型。数字化转型并非一蹴而就的过程，需要企业不断地迭代和改进。数字化转型三、开放创新开放创新是企业打造成功商业模式的重要策略。开放创新可以帮助企业获取更多的创新资源，包括技术、人才、资金等。企业可以通过与高校、科研机构、创新公司等合作，共同研发产品和服务，实现共赢。开放创新还可以帮助企业拓展业务范围，进入新的市场领域。在数字化时代，开放创新变得更加容易，企业可以通过互联网平台、开源社区等方式进行合作和交流。开放创新四、跨界融合跨界融合是企业打造成功商业模式的重要途径。跨界融合可以帮助企业拓展业务范围，进入新的市场领域。跨界融合还可以实现资源的共享和互补，提高企业的竞争力。在数字化时代，跨界融合的机会更多。例如，互联网公司和传统行业的合作，可以实现线上线下的融合，提供更好的产品和服务。跨界融合需要企业具备跨界合作的能力和观念，以及一定的风险承受能力。跨界融合五、创新商业模式创新商业模式是企业打造成功商业模式的关键。创新商业模式可以帮助企业实现盈利模式的创新，提高企业的竞争力。在数字化时代，创新商业模式变得更加容易。例如，共享经济、平台经济等新兴商业模式的出现，正在改变传统商业模式的格局。企业可以通过创新商业模式来实现差异化竞争，进而获得更高的市场份额和利润。创新商业模式总之，在数字化时代下打造成功的商业模式需要企业具备一定的技术能力和数字化思维，了解消费者需求，进行数字化转型，开展开放创新和跨界融合，创新商业模式。希望本文能够提供一些实用的经验和思路，帮助企业在数字化时代下打造成功的商业模式。最后，如果您觉得本文有价值，请关注、转发、评论、点赞和收藏，谢谢！田雨谦5211获赞 765粉丝商业思维传播提升自我认知分享价值科技领域爱好者