本文作者马光荣系中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所副所长，吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所执行所长，窦艺系中国人民大学财政金融学院硕博连读生。本文转自3月23日“人大财税研究所”微信公众号。
内容提要：中国各地区财政发展指数由财政收入稳健、财政支出优化、债务可持续、社会保障可持续、预算管理规范、公共服务提供、省内财政均衡等七个方面指数构成。该指数体系反映了各地区在人均财力、财政收入结构、财政支出结构、债务负担、社保供养负担、基本公共服务均等化等方面的横向差异与变动趋势。以该指数对各地区财政发展进行数据“画像”，反映地方财政发展过程中的成绩与不足，可以为加快构建现代财政制度、建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方财政关系提供决策依据，为破解不平衡不充分发展问题、促进高质量发展锚定重要政策着力点。一、财政发展指数编制的意义财政是国家治理的基础和重要支柱。加快建立现代财政制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。作为一个国土和人口双重意义上的大国，出于国家治理的需要，中央在集中统一领导的前提下，将很大比例的财政事权、支出责任和财力赋予了地方政府，从而更好调动地方政府的积极性，更加因地制宜地制定公共政策。我国全口径财政支出中地方支出比重达91%，全口径财政收入中地方收入比重达75%。仅计算公共财政预算口径的话，地方支出占比也达到86%，地方收入占比达到55%。地方政府承担着大量事权与支出责任，地方财政运行在支撑经济社会发展当中起到关键作用，是发挥“中央和地方两个积极性”体制机制的重要组成部分，是国家治理基础当中的基础。与此同时，作为一个大国，地方财政发展存在地区不均衡的问题。各地区在财政收入稳健、财政支出结构优化、债务可持续、社保基金可持续、预算管理规范程度等多方面仍然存在诸多不均衡。地方财政发展不均衡很大程度上源于各地区经济发展和制度建设水平的差异，这一差异又反过来扩大了各地区公共服务提供的差距，不利于各地区经济社会的均衡与协调发展。在扎实推进共同富裕、促进高质量发展的进程中，一个重要的政策着力点，就是通过优化财政体制，促进地区间财政发展的均衡，从而带动公共服务提供均衡和经济社会发展均衡。本文构建各地区财政发展指数，从财政的收入、支出、平衡、管理与公共服务提供等多个维度，全方位刻画各省（自治区、直辖市）财政运行情况，反映地方财政发展的变动趋势与区域差异，具有重要的理论和现实意义。从理论角度看，本报告设计了财政发展指数的研究框架，定量刻画了我国各省份的财政发展情况，为地方财政在不同维度的比较提供参考。从现实角度看，本报告不仅对各地区财政发展进行数据“画像”，也形成了地方财政的一份“体检报告”，反映地方财政发展过程中的成绩与不足，可以为加快构建现代财政制度、完善“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方财政关系提供决策依据，为破解不平衡不充分发展问题、促进高质量发展锚定重要政策着力点。二、财政发展指数的编制方法（一）指标构建的思路财政发展是指财政职能有效履行，支持经济社会的发展，服务于国家治理体系和治理能力现代化。因此，构建财政发展指数，应该全方位、全要素、全过程反映财政是否有效履行其职能。从实现路径上看，财政职能的有效履行，有赖于稳健充裕的财政收入、优化的支出结构、规范的预算管理、可持续的债务水平，这四个方面恰好就对应“收、支、管、平”四个财政基本维度。从最终实现结果上看，财政职能的有效履行，应该首要体现为高水平、均等化公共服务体系的建立。综合以上方面，中国各地区财政发展指数应从财政收入、支出、平衡、管理与公共服务提供五大方面对各省（自治区、直辖市，以下简称省）的财政发展情况进行定量刻画。1.财政收入财政收入是衡量政府财力状况的重要指标，财政收入的充裕与稳健情况决定了政府提供公共服务的能力。本文从规模和结构两个角度衡量财政收入稳健程度。首先，在规模方面，使用人均一般公共预算收入进行度量，该指标反映各省财政收入规模的横向差距以及随时间推移的纵向变动。其次，在结构方面，使用以下三个指标：其一，在财政收入中，非税收入的筹措依据的是行政性规章制度，而税收收入的筹措需遵循税收法定原则，因此，税收收入占比反映了财政收入的法治化、规范化程度；其二，国内增值税、企业所得税和个人所得税三大税种与实体经济的关系最为密切，三大税占税收收入的比重，能够体现财政收入在实体经济发展中的受益程度，从而反映财政收入的质量；其三，在“四本预算”的地方财政全口径收入中，除了一般公共预算收入，政府性基金预算收入中的土地出让收入举足轻重，但过高的土地财政依赖度在一定程度上弱化财政收入体系的法治程度，而且由于土地出让金与房地产市场景气度紧密相关，房地产市场的高波动性，导致土地出让金也经常出现大幅波动，不利于地方财政的稳定与可持续，因此报告使用土地出让收入与一般公共预算收入之比来衡量地方政府对土地财政的依赖程度，作为财政收入稳健程度的负向指标。除一般公共预算收入和政府性基金预算收入外，国有资本经营预算收入数额非常小，社保基金预算的收支具有一定独立性，因此，在财政收入的结构上，本文未予以考虑。当然，社保基金收支状况关乎其可持续性，本文在下面的财政收支平衡部分再予以考虑。综上所述，财政收入稳健指数选取人均财政收入、税收收入占比、大税占税收收入的比例和土地财政依赖度四个方面作为反映财政收入情况的分项指标。其中前三个分项指标为正向指标，土地财政依赖度为负向指标。相比于结构，规模是决定财政收入稳健程度的更重要方面。因此，人均财政收入的权重设为70%，税收收入占比、大税占比和土地财政依赖度的权重各为10%。2.财政支出财政支出反映了政府资金的投向，代表了政策调控的动向和国计民生的方向。合理优化财政支出强度与结构，是国之大计落实落地的重要保障。因此，报告从规模和结构两个方面度量财政支出优化情况。首先，在规模方面，使用人均一般公共预算支出进行度量。其次，在结构方面，通过教育、医疗、社会保障、科技、环保、行政管理与经济建设在财政支出中所占的比例进行度量。其一，重点考虑财政支出是否向民生性支出倾斜。习近平总书记强调 ：“要着力补齐民生短板，破解民生难题，兜牢民生底线，将改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。教育、医疗和社会保障支出反映了政府对基础性、普惠性、兜底性民生保障建设的投入，反映了政府对保障改善民生的关注度。其二，政府在科技方面的投入是促进科技创新、补短板的重要推力，对推进创新发展战略、实现科技自立自强有着重要意义。其三，环保支出是生态文明建设的重要保障，是建设美丽中国、实现人与自然和谐共生的重要政策工具。其四，行政管理性支出是国家行政机关行使职能花费的支出，压缩行政管理费用、严控“三公”经费、取消低效无效支出是提高财政资金使用效率的要求，是政府过紧日子、精打细算、把宝贵的财政资源发挥出最大效益的体现。其五，财政投资性支出是指财政资金用于投资外部性较大的基础设施和产业，但是在市场经济体制下，财政应逐步由“建设财政”向“公共财政”转型，因此我们将财政投资性支出占比设置为负向指标。综上所述，财政支出优化指数选取人均财政支出作为反映财政支出规模的方面指标，选取教育、医疗、就业和社会保障、科技、节能环保、行政管理费和投资性支出占比七个方面作为反映财政支出结构的分项指标。其中前五个分项指标为正向指标，行政管理费和投资性支出占比为负向指标。在权重上，人均财政支出的权重为30%，七个结构性指标的权重均为10%。3.财政收支平衡备豫不虞，为国常道。党的二十大报告指出要防范化解重大风险，统筹发展与安全。在财政收入增长乏力、财政支出刚性增长的背景下，地方政府面临日益严峻的财政压力，地方债务持续膨胀，可持续性遇到较大挑战。财政风险与金融风险存在相互外溢，化解地方债务风险是防范化解重大风险的关键。完善规范、安全、高效的政府举债融资机制，加强地方政府债务管理，切实防范和化解债务风险是促进财政可持续的必然要求。财政可持续性是指国家或地区财政存续的状态和能力，即未来一段时间政府财政状态能够持续支持其履行公共服务提供的职能（Buiter et al.，1985）。财政可持续性的关键在于政府债务是否能及时偿还，因此财政可持续性往往体现为政府债务的可持续性。债务可持续性最直观的测算方法是使用债务比率指标测算。1992年欧盟《马斯特里赫特条约》规定，赤字率（赤字占GDP的比重）不得超过3%，负债率（债务余额占GDP的比重）不得超过 60%，这两个指标也被视为测度财政可持续性的重要标准（马拴友，2011；刘楠楠、侯臣，2016）。这一方法的优点是直观明了、易于计算，也往往是政策制定者的重要参考指标。在此基础上，一些学者进一步拓展了财政可持续性指标体系，例如使用债务率（政府债务余额 /当年政府综合财力）、利息负担率（当年债务利息支付 /当年政府综合财力）反映政府偿还债务的能力，其中前者的警戒线通常为120%，后者通常为10%。这两个指标的优点是可以直接度量当期财政的债务还本付息压力。从这两个指标中也可以看出，长期累积的债务规模越大、当前财政收入越低，当前偿债风险就越高、财政越难以持续。综上所述，本研究使用债务可持续指数反映财政收支平衡状况。债务可持续指数选取显性负债率、显性债务率、广义负债率、广义债务率、一般债利息负担率、专项债利息负担率6个分项指标，均为负向指标。负债率的分母是GDP，债务率的分母是可用财力。广义债务是显性债务与隐性债务之和，显性债务是指纳入财政预算的政府债券余额，隐性债务是各地方政府在法定政府债务限额之外直接或承诺以财政资金偿还等方式举措、未纳入预算的债务。隐性债务的测算并没有统一的口径，参考已有文献（张明，2022）的做法，我们使用地方发债融资平台的有息债务余额衡量。6个分项指标当中，前四个分子均为债务存量，后两个指标分子为当年的债务付息，反映地方政府当前的付息压力。由于一般债的利息支出列入地方政府一般公共预算支出表中、专项债的利息支出列入地方政府性基金预算支出表中，因此前者使用一般债务付息支出占当年一般公共预算支出的比重衡量，后者使用专项债付息支出占当年政府性基金预算支出的比重衡量。《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）也明确使用这两个指标度量地方债务风险，并且规定市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。2018年，四川资阳市的雁江区、安岳县因专项债务付息支出占政府性基金支出比重超过10%而实施“财政重整”。社保基金专款专用，在四本预算中相对独立，其收支平衡也是财政可持续的一个重要方面。《“十四五”规划纲要》提出，要健全多层次、可持续的社会保障体系。以养老保险和医疗保险为代表的社会保险基金是社会保障体系的重要组成部分。随着人口老龄化程度加深，社会保险基金的长期平衡压力逐渐增大，其盈余情况关系到社会保障制度的可持续性。因此，本研究在债务可持续指数外，也构建了社保基金可持续指数度量财政平衡状况，包括养老保险抚养比、养老保险基金当年盈余率、养老保险基金人均累计结余和医疗保险基金盈余率四个分项指标，其中养老保险抚养比是负向指标，后三个指标均为正向指标。4.预算管理预算管理贯穿财政工作的全过程，完善的预算制度是提高财政资源配置效率和使用效益的制度保障。党的二十大报告指出，要加快建立现代预算制度，其核心原则是全面规范透明、标准科学、约束有力。我们构建的预算管理规范指数包括财政支出预决算偏离幅度、审计违规金额占比和预算透明度3个分项指标。其一，预决算偏离幅度为负向指标。政府预算的实际执行与编制情况应该尽可能保持一致，不应出现大额的超支或短支情况。财政预决算偏离过大在一定程度上表明财政预算编制不够科学、执行不够规范，预决算偏离过大也推高了财政政策的不确定性，影响微观市场主体的预期，从而影响国家经济调节的效果，不利于财政的长期稳定。其二，审计违规金额与一般公共预算支出之比为负向指标。审计是国家治理体系中的免疫系统，一方面监督财政预算资金合理有效地使用，另一方面对财政决算情况作出客观的鉴定与公证，及时发现和报告问题，为财政管理提供改进措施。审计违规金额反映了财政资金使用过程中存在的问题。其三，预算透明度数据来自清华大学编写的《中国市级政府财政透明度研究报告》，取各省所有的地级市透明度得分均值作为该省的财政透明度得分，为正向指标。预算透明是指将政府预算及时、系统地进行充分披露，是公民知情权的重要保证，是打造阳光政府、透明财政的重要内容。5.公共服务提供水平与均等化公共财政取之于民，用之于民。基本公共服务是保障和改善民生、满足人民日益增长的美好生活需要的重要举措。优化基本公共服务的提供，既是“做大蛋糕”、又是“分好蛋糕”的机制，有助于促进社会和谐和公平正义。党的二十大报告指出，应当着力缩小基本公共服务差距，使各地区人民群众享有均等化的基本公共服务，实现社会发展成果的共享。本研究确定基本公共服务指数和省内财政均衡性指数两大方面指数，分别反映各省基本公共服务的总体水平和省内各城市间的均衡性。基本公共服务指数选取义务教育师生比、每千人口卫生技术人员、人均图书馆藏书量、公路密度和每千人口民政机构床位数5个方面作为分项指标，均为正向指标。省内财政均衡性指数选取省内各市人均财政收入差距、省内各市人均财政支出差距、省内转移支付均等化力度和省内基本公共服务差距4个分项指标，其中省内转移支付均等化力度为正向指标，其余三项为负向指标。（二）指标选取原则中国各地区财政发展指数的分项指标设置和选取遵循以下原则。1.综合性单个指数只能从特定角度反映财政发展的情况，我们对于每一方面都选用不同的分项指数进行度量。最终的指标设置应紧扣财政发展的核心方面，能够客观、综合、全面地反映财政运行情况与变化趋势。2.代表性对于不同的方面指数，我们都选用三个或者三个以上的分项指标从不同角度进行刻画。选取的指标应当经得起理论检验，同时满足实际分析需要，至少能在一定程度上、一定时期内近似地反映某一方面的实际情况。3.客观性财政发展指数大多采用官方公布的统计指标，官方指标的指标定义、样本选择与统计方法更为科学合理，能够准确、真实地反映财政运行的实际情况。4.可得性财政发展指数是我国各地区财政运行情况的综合反映，数据基础源于我国各地区的统计实践。最终选取的指标应当是可度量的，并且是能够实际取得的。数据主要取自官方统计指标。所有指标数据按年度统计，确保数据的时效性。（三）指标体系构建财政发展指数由7个方面指数和34个分项指标构成（见表1）。在7个方面指数中，财政收入稳健指数反映财政收入情况，包括4个分项指标；财政支出优化指数反映财政支出情况，包括8个分项指标；债务可持续指数和社保基金可持续指数用于反映财政可持续性，前者包含6个分项指标，后者包含4个分项指标；预算管理规范指数反映预算管理情况，包括3个分项指标；基本公共服务指数和省内财政均衡性指数分别反映各省基本公共服务总体水平与省内各市间的财政均衡情况，前者包含5个分项指标，后者包含4分项指标。
（四）指标计算方法1.分项指标的标准化我们采用极差标准化的方法对每个分项指标进行标准化，将不可比的分项指标转换为可比的指数，各省份在某一指标上的指数结果衡量了其在该指标上的相对位置。参考樊纲等（2011）构造市场化指数的方法，第i个指标得分的计算方法如下：记Vit是某个地区第t年第i个指标的原始数据，
是所有地区历年（2008—2021年）第i个指标的原始数据中数值最大的一个，
则是最小的一个。对于正向指标，采用如下标准化公式：第i个指标第t年指数=
对于负向指标，采用如下标准化公式：第i个指标第t年指数=
该标准化结果使得各指标跨年份可比，并保证了单项指数的得分在0~100之间。在各指标的标准化结果中，指数得分越大、越接近100，说明其在该指标中表现越好；指数得分越小、越接近0，说明其在该指标中表现越差。2.方面指数计算各方面指数采用加权平均的方法。一般而言，将不同的指标采取等权重的方式进行计算。但有两个例外，在财政收入稳健指数的四个分项指标中，人均财政收入反映了财政资源的充裕程度，在财政收入稳健指数中较为重要，人为调整权重为70%，其余三个分项指标权重各为10%；在财政支出优化指数的八个分项指标中，人均财政支出反映了财政支出总体情况，在财政支出优化指数中较为重要，人为调整权重为30%，其余七个分项指标权重各为10%。尽管主要采用的等权重方法，淡化了各个分项指标之间的相对重要性，但也是一种简易直接、结果适中的处理方法。3.总指数计算财政发展总指数由各方面指数加权平均计算获得。由于不同方面指数的相对重要性有所差别，经多轮意见征求与专家建议，确定了不同方面指数的权重。其中，财政收入稳健指数与财政支出优化指数权重分别为25%，其余各方面指数权重均为10%。4.数据来源绝大多数指标的原始数据来自历年《中国统计年鉴》或各省公布的财政预决算数据。地方融资平台公司的有息债务余额来自Wind数据库，审计违规金额占比中的审计违规金额数据来自《中国审计年鉴》。财政透明度指数来自清华大学编写的《中国市级政府财政透明度研究报告》。在计算省内财政均衡性指数时，使用的地级市数据来自《中国城市统计年鉴》。三、财政发展指数的测算结果（一）财政发展指数的总体趋势与地区对比1.总趋势图1是2008-2021年各省财政发展总指数的平均趋势。总指数总体呈增长趋势，表明我国地方财政发展总体上向好，在支持经济社会发展上起到重要作用。2020年开始，财政发展总指数有所下降，主要是由于疫情冲击、就业局势恶化、老龄化问题等造成的财政收入稳健指数与社保基金可持续指数的下降。
图1 2008-2021年各省财政发展总指数的平均趋势注：在财政发展总指数的计算中，因2022年《中国城市统计年鉴》尚未公布，2021年城市层面数据不可得，故使用2020年省内财政均衡性指数填补2021年省内财政均衡性指数以计算2021年财政发展总指数，维持总指数变动趋势的完整性。2.各地区对比表2为2020年和2021年各省财政发展总指数及排名。财政发展以及财政体制的改革与进步过程在我国地区与省市间存在异质性，整体而言，东部地区财政发展总指数显著高于中西部地区。2021年北京、上海、天津财政发展总指数得分最高，是广西、甘肃等西部省份的近1.5倍。在西部省份中，西藏是一个特例，连续两年都居第4位，这主要是由于西藏的债务率和社保负担率都较低。
（二）财政发展分指数的趋势与地区对比1.财政收入稳健指数过去十几年，我国财政收入稳健指数总体平稳提高（见图2）。在规模上，地方人均财力水平增长了很多倍，尽管近两年经济增速下滑，但仍然保持着正增长。
图2 2008-2021年财政收入稳健指数的平均趋势与地区对比在结构上，财政收入存在一定的恶化，值得引起注意。第一，税收占比和大税占比较低，2008年税收收入占公共预算的比例为77%，但是目前只有71%。在近年来的减税降费中，减税力度大于降费力度，税收占比持续下降。第二，土地财政依赖度依然很高，2015年土地出让金与一般公共预算收入之比为33%，2021年为66.7%，翻了一倍。同时，土地出让收入的波动性远高于税收收入的波动性，过分依赖土地财政也会推高地方财政收入波动性。第三，横向不均等问题依然存在，从2013年至今，各地区财力不均等程度基尼系数稳定在0.3附近，再未下降。针对以上问题，我们认为，第一，要继续提高税收收入占比，建立制度性保障，清理收费应久久为功；第二，土地出让金是财政收入中的不稳定因素，要加快构建地方税体系，进一步稳定地方财政收入来源。2.财政支出优化指数如图3所示，我国财政支出优化指数提升幅度较大且增幅稳定，既体现为支出强度的逐年增长，又反映了支出结构的不断优化。
图3 2008-2021年财政支出优化指数的平均趋势与地区对比从结构而言，民生性支出（教育、医疗、社会保障）占比和科技支出占比有明显上升，体现了财政在支持共享发展、促进社会公平、推进高质量发展中不断发力。同时，行政管理支出占比明显下降，这与“三公经费”的压缩关系非常大。投资性支出占比呈现较大的波动，反映出投资性支出是政府进行逆周期调节的主力。整体而言，财政支出的规模与结构呈现向好的趋势。未来要进一步加大民生性支出与总支出的强度，满足人民对美好生活向往的需求。目前行政管理费用已下降到较低的水平，未来要确保该项支出不反弹，将财政资金花在刀刃上。3.债务可持续指数如图4所示，2015-2021年我国地方政府债务可持续指数总体呈现下降趋势，债务风险日益增加。纵向来看，地方政府债务规模逐年攀升，整个国家公共债务占GDP的比例也在明显加大。横向来看，各地债务负担存在较大差异，中西部地区的债务规模大，债务风险尤其高，未来也需要重点关注。
图4 2015-2021年债务可持续指数的平均趋势与地区对比我们认为，要统筹发展与安全，平衡稳增长和防风险之间的关系。第一，重启经济要实施更加积极的财政政策，进一步提升新增专项债规模。在这一过程中，要尤其关注财力较弱、风险较大的中西部地区，警惕个别地区债务风险集中爆发。第二，目前很多省份（如宁夏、天津、内蒙、辽宁）已接近启动财政整顿的10%红线。未来中央政策是继续严守红线还是选择适当调高，值得引起关注。4.社保基金可持续指数除债务可持续指数外，我国的社保基金可持续指数也不容乐观。如图5所示，总体而言，社保基金可持续性整体呈现明显的下降趋势。随着老龄化程度的加深，养老保险收支压力不断增加，收支盈余率逐渐下降。尽管随着2020年阶段性社会保险优惠政策推出，全国社保基金可持续情况有所好转，但未来收支压力仍不容小觑。
图5 2008-2021年社保基金可持续指数的平均趋势与地区对比横向来看，各地区的压力苦乐不均，主要来自养老保险抚养比和人口年龄结构的差异。平均来看，黑龙江10个年轻人养7.8个老年人，而广东10个年轻人养1.8个老年人。未来，应当加快实现养老保险全国统筹，实现全国“共吃一口灶”。目前养老保险中央调剂的转移规模仅1000多亿，难以补偿东北老工业基地的收支压力。同时，随着人口老龄化程度不断加深，延迟退休年龄也应提上日程。5.预算管理规范指数总体来看，我国预算管理规范指数不断提高，近十年来预算管理改革初有成效。分指标来看，财政支出预决算偏离程度不断下降，预算与决算数字的吻合度越来越高；审计违规金额逐年下降；财政透明度也有大幅持续的增加。我们对预算管理规范有两个维度的建议：第一，进一步推动财政支出标准化，强化预算约束；第二，规范全面绩效预算管理制度，提高财政资金使用效率。6.基本公共服务指数与省内财政均衡性指数我国地方政府基本公共服务指数不断提升且幅度较大，省内财政均衡性指数平均水平也呈波动上升趋势，说明我国地方政府在基本公共服务方面的投入稳定增长，民生保障和社会服务水平不断提高。公共服务均等化建设是一个不断调节平衡的过程，近年来大多基本公共服务水平已实现兜底标准。要实现真正的均等、均衡与共享，需要充分考虑各地经济环境、财政状况、人口结构等因素，保证经济建设和公共服务的“双峰支出”，从收入和支出两侧同时发力。(欢迎关注人大重阳新浪微博：@人大重阳 ；微信公众号：rdcy2013)