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外商投资产业指导目录的困顿与悲哀
为您推荐的文章标签：，，，，（原作者：马　宇）2004年颁布、2005年开始实施的《外商投资产业指导目录》正在新一轮修订中，2007年版目录即将面世。所以，现在讨论新的目录修订已经有点晚了，起码对有关内容不会有什么影响，但总觉得还是有必要谈谈。
首先不能不说的是，目录修订的时间间隔太长了!从1995年第一次颁布实施《外商投资产业指导目录》至今，1997年修订了一次，1998年开始实施；2002年3月第二次修订，日开始实施；然后是2004年的第三次修订及目前的第四次修订。13年中使用了 4个版本的目录，平均三年；才进行一次修订。当今信息时代，技术发展日新月异，产品更新换代速度大大加快，新技术、新产业不断出现，三年修订一次目录往往难以满足而滞后于发展的要求。并且由于我国正处于转轨时期的特殊国情，市场开放是一个持续、动态的过程，有关政策的变化较快，间隔如此长时间才修订，也不能适应要求。在目录的执行过程中，这个问题已经一再暴露出来。如有些最需要发展的新技术、新产业，在目录制订时还没有出现，自然目录上就找不到，也就享受不到有关鼓励产业的政策；有些限制类项目，由于市场开放的发展，早就不应该进行限制了，但在目录重新修订之前，它还得在限制类里待着。由于外商投资产业指导目录是我国进行外商投资管理的最基本的规定之一，有关的审批权限划分、政策措施等都是建立在此基础之上的，所以目录修订间隔太长就产生了诸多不合理的问题，削弱了政策效应。
当然，以目前我国外商投资管理体制的现状来看，缩短修订周期也很困难。外商投资产业指导目录由国家发改委和商务邵共同制订(以前还包括国家经贸委)，这两个部门主管外商投资的两个司工作繁忙，不可能(很奇怪也很有意思的事情，对于国家外商投资管理部门来说，有哪些事情比这个事情更重要呢)安排专人专职负责产业目录的跟踪研究和修订工作，只能作为工作之一，到了该修订的时候才开始做。并且由于众所周知的部门间沟通、协调等问题，工作效率也高不到哪里去。现在三、四年修订一次都很辛苦，若一年修订一次恐怕更难以承受。但话又说回来，既然目录如此重要，我们不能因为人手不够、精力不够就眼睁睁地看着它滞后于发展的需要吧?不能发现了目录有不合理的地方，却只能等到以后修订时才一并解决吧?实际上，即使在目前状况下，在工作过程中，随时调整也是可以做到的，比如要把某个产业添加到鼓励类中，或者从限制类中取消，可以由两个部门共同进行专题调研，确定后即发布实施。这会增加两个部门的工作量，但却会使目录更加科学、合理，指导作用更强，更好地实现引导外商投资的目标。
其次，目录的内容应更符合我国的发展要求和政府管理职能的转变。从这个角度看，鼓励类项目的确定问题倒不大，而限制外商投资产业目录的确定却较为复杂一些，争议也更多。如何确定限制类外商投资产业?根据我们制订产业目录的指导原则，属于下列情形之一的，为限制类外商投资项目：技术水平落后的；不利于节约资源和改善生态环境的；从事国家规定实行保护性开采的特定矿种勘探、开采的；属于国家逐步开放的产业的；法律、行政法规规定的其他情形。其中，“不利于节约资源和改善生态环境”及“从事国家规定实行保护性开采的特定矿种勘探、开采”的原则好理解，产业确定相对也更为容易，但“技术水平落后”的原则就值得商榷，有关产业也不好确定。什么叫技术水平落后?假如某项技术或工艺，对劳动者身体健康、环境有害，应该禁止，那没有问题，也很好操作——顺便说一下，这类禁止使用或淘汰的技术，对于内外资企业的标准都是统一的，而非只是针对外资，不能国内还允许使用的技术，却以“落后”为由限制外商投资企业使用。假如只是“技术水平落后”，政府有什么理由限制呢?没错，鼓励外商投资引进先进技术是我们的政策目标之一，但我们不能强迫外商投资引进高新技术。毕竟，采用何种技术，是投资者的选择，而其中的决定因素是市场竞争。假如外商投资采用的是“落后技术”(非“有害技术”)，而一样能或者投资者以为能应对市场竞争，政府为什么要限制?所以这部分项目，实际应该放到“允许类”中，即让市场去解决问题，而不是政府通过行政审批来解决。
限制外商投资产业目录制订中，问题最大的是“国家逐步开放产业”。对于外商投资，任何国家都会有所限制，对我国来说，逐步开放市场更是必要的。但问题在于，哪些产业属于“逐步开放的”?确定这些产业的标准是什么呢?若不能明确，则可能导致这些产业的外延无限扩大，变成阻碍开放的枷锁。比如在现行限制外商投资产业目录中，“外国牌号碳酸饮料生产”就在其中，而把它列入的原因是什么呢?不会是技术问题，不会是资源和生态环境问题，更与矿种无关，只能是“逐步开放”市场问题。但饮料市场是个完全开放、充分竞争的市场，行业特点和我国饮料市场状况也决定了对于这个领域的外商投资完全没有必要限制。可即使这样，这个产业还是被放在了限制类中，不知是否还会一直待下去。说起来这似乎是个小行业，对国家的影响微乎其微，放错了也无关大局，但实际上可能也不是那么简单，因为这体现了政府的管理思路，是顺应市场还是扭曲市场，是根据什么样的原则来决定政策的制定。
相比之下，有些产业就重要得多，如金融、电信等。但即使如此，这些产业就应该全部列入“逐步开放”产业，进而限制外商投资吗?或者可以作为“逐步开放”产业，但总得有个时间表吧?这个时间表可以根据我们国家发展的需要和这些行业发展的需要来确定，应是个实实在在的时间表，而不是给别人看的时间表，所以其中对于外资进入度的衡量是最为重要的，而不是简单的允许不允许外资进入的问题。但遗憾的是，对于此类产业的外商投资，我们在审批管理过程中却往往更多考虑如何限制，而忽视了如何发展。此种状况，金融、电信领域的评价因为过于复杂而不好遽下判断，但商业零售应该相对简单一些，许多人甚至主流媒体舆论都认为外商投资在这个领域是过度投资，是否过度在此且不谈，我们只看这种状况是怎么产生的?除了入世后加快市场开放的因素(这难道不是必须的吗)，也有此前商业零售领域外商投资失控的原因，即地方政府对于限制类外商投资的越权审批。问题在于，为什幺地方政府如此大规模地越权审批?单用地方政府的引资饥渴或业绩诉求就可以解释吗?实际上这其中反映的，还有行业发展和市场发展需要与我们的政策管理相抵触的问题，也就是政策制定没有顺应市场经济规律，导致了中国国情下的极端表现。而这种极端表现，体现在电信等领域，却是另一方面的极端，即地方政府在垄断企业面前完全没有了越权审批的可能，不知这是否是另一种形式的悲哀。
第三，是目录的实施问题。也就是不管鼓励还是限制，其效果怎样?为什么会出现（原作者：马　宇）很多人认为的“该鼓励的鼓励不了，该限制的限制不了”这种状况?这其中当然有目录的制订是否科学、合理的问题，因为若本身就不合理，希望以行政力量对抗市场，就难免会出现政策效应打折扣的现象。商业零售领域出现的地方政府普遍越权审批现象就是一个例证。而在这方面，电信可能是个更为典型并且耐人寻味的反面例子。
根据我国入世承诺，现行的产业指导目录中规定的电信领域“逐步开放”时间表是：——增值电信、基础电信中的寻呼服务：自日起允许外商投资，外资比例不超过30％；不迟于日允许外资比例不超过49％；不迟于日允许外资比例达50％；——基础电信中的移动话音和数据服务：自日起允许外商投资，外资比例不超过25％不迟于日外资比例不超过35％；不迟于日允许外资比例达49％；——基础电信中的国内业务、国际业务：不迟于日允许外商投资，外资比例不超过25％；不迟于日允许外资比例达35％；不迟于日允许外资比例达49％。好吧，那就让我们来看一看，实施的效果到底如何?除了最后一项，其他的实施时间都已到了，结果呢?笔者作为一名关注此事的研究人员，居然也不知道哪家国际电信公司在中国已经开展真正意义上的电信业务了。多年以前曾与上海电信分公司在浦东建立了一家合资企业，后来却渺无声息，似乎至今都没有开展业务。在我们国家7000多亿美元的累计外商投资，或者如今每年700亿美元左右的外商投资中，电信领域的外商投资几乎为零!起码可以忽略不计。与此同时，作为一名消费者，笔者对于电信企业的服务质量和服务价格都极为不满，广大消费者似乎也深有同感，多年来已经忍无可忍，几乎可算民怨沸腾，但中国电信的垄断坚冰还没有任何打破的迹象。为了破解这个政策怪圈，笔者曾经建议成立民间电信投资基金，与外商合资，既符合政策，又兑现了国家的承诺，最为重要的是为此领域引入了民间资本，一举数得，只有好处没有坏处，何乐不为了但就是不为。所以，虽然电信属于“限制”外商投资产业，而非禁止外商投资，但那些早就对中国电信市场馋涎欲滴的国外电信巨头至今为止就是不行动，不知是我们的幸还是不幸。这个市场倒全是我们中国人的了准确地说，不是中国人的，而是那几家垄断企业的，可这个领域的发展怎么办呢?消费者的权益怎么办呢?我们制定政策的出发点，可不是为了维持某些企业的垄断吧，出现目前这种状况，不能不说是目录实施甚至是我国经济政策制定中的一大悲哀。
可见，真要解决外商投资产业指导目录的制订和实施中存在的问题，也不是那么简单，并且也不仅是国家外资管理部门的问题。奈何?那就慢慢等或走着瞧吧!欢迎您转载分享并保留本文链接：
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外商投資產業指導目錄是由等單位編制的旨在規範外商投資產業的目錄。該目錄自1995年推出，此後不斷更新。
日經批准，日、、令第5號發布《》和《外商投資產業指導目錄》。
日經批准，日、、令第9號發布《外商投資產業指導目錄》，自日起施行。日經批准，日、、令第5號發布的《外商投資產業指導目錄》同時廢止。
日經批准，日、、令第21號發布《外商投資產業指導目錄》及附件，自日起施行。日國務院批准，日國家計委、國家經貿委和外經貿部發布的《外商投資產業指導目錄》同時廢止。
日，第346號公布《》，自日起施行。日經批准，日、、令第5號發布的《》同時廢止。
經批准，日和第24號令發布《外商投資產業指導目錄》及其附件，自日起施行。日原、原、原發布的《外商投資產業指導目錄》同時廢止。
經批准，日和第57號令發布《外商投資產業指導目錄（2007年修訂）》，自日起施行。日和第24號令發布的《外商投資產業指導目錄》同時廢止。
經批准，日和第12號令發布《外商投資產業指導目錄（2011年修訂）》，自日起施行。日和第57號令發布的《外商投資產業指導目錄（2007年修訂）》同時廢止。
中相關的原始文獻：外商投资产业指导目录--《国际经济合作》1995年08期
外商投资产业指导目录
【摘要】：外商投资产业指导目录国家计划委员会同国务院有关部门根据本规定和国家经济技术发展情况，定期编制和适时修订《外商投资产业指导目录》，经国务院批准后公布。《外商投资产业指导目录》是指导审批外商投资项目的依据。外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。鼓励...
【关键词】：
【分类号】：F823.6【正文快照】：
外商投资产业指导目录国家计划委员会同国务院有关部门根据本规定和国家经济技术发展情况，定期编制和适时修订《外商投资产业指导目录》，经国务院批准后公布。《外商投资产业指导目录》是指导审批外商投资项目的依据。外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。鼓励类
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【引证文献】
中国硕士学位论文全文数据库
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中国拟大幅缩减外商投资限制类条目附：《外商投资产业指导目录》修订稿(全文)
　　新华网北京11月4日电& 中国政府4日就《外商投资产业指导目录》修订稿向社会公开征求意见。此次修订将大幅缩减外商投资的限制类条目，并进一步放开外商投资的股比限制。
　　“从减少外资股比限制和减少外商投资的限制类条目看，这是历次修订幅度最大的一次。”国家发展改革委利用外资和境外投资司巡视员王东说。
　　与2011年发布的《目录》相比，此次公开征求意见的修订稿大幅缩减了限制类条目，从79条减少到35条。进一步放开外资股比限制，“合资、合作”条目数从43条减少到11条，“中方控股”条目数从44条减少到32条。
　　中国从1995年颁布《外商投资产业指导目录》，并根据经济全球化发展和国内产业结构调整的需要，平均每3年修订一次。此次为第6次修订。
　　根据征求意见稿，此次修订稿取消了钢铁、乙烯、炼油、造纸、煤化工设备、汽车电子、起重机械、输变电设备、名优白酒、支线铁路、地铁、部分药品等一般制造业等领域的外资限制。
　　“中国将转变外资管理方式，按照内外资监管一致的要求，统一用节能、环保、技术准入等标准，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这是向准入前国民待遇和负面清单迈出的实质性一步。”王东说。
　　值得注意的是，此次放开限制的领域，钢铁、乙烯、炼油以及部分药品都存在不同程度产能过剩问题。而名优白酒因涉及传统工艺此前被列为限制类目录。
　　“对于产能过剩和技术落后产业，通过放开外商投资限制，推动产业结构升级转型。比如钢铁产业，中国钢铁产能世界第一，但高端市场却依赖进口。在钢铁领域允许外资在中国投资生产，有助于提高钢铁行业的技术含量。”国务院发展研究中心研究员隆国强说。
　　他认为，对于白酒、中医药以及城市轨道交通等产业，国内企业竞争力很强，完全有实力迎接外资的挑战，无需再通过政府限制的方式加以保护。
　　根据征求意见稿，此次取消了对电子商务、财务公司、保险经纪公司、连锁店、土地成片开发、进出口商品检验等领域的外商投资限制。
　　值得注意的是，此次征求稿还将高等教育机构、普通高中教育机构、育幼教育等列入限制类目录，职业技能培训列入鼓励类目录。而老年人、残疾人和儿童服务机构，养老机构，以及演出场所经营和体育场馆经营、健身、竞赛表扬及体育培训和中介服务等列入鼓励类目录。
　　“服务业的开放，是为了顺应国内消费多元化和满足人民更高品质的需求。另一方面，准入前的国民待遇，应配套准入中和准入后监管的强化。”隆国强说。
　　此次修订后，鼓励类目录共有349项。“鼓励类清单目录保持了连续性、稳定性和可预期性，向外界释放了我国对外自主开放的积极信号。”王东说。
　　据介绍，此次修订《外商投资产业指导目录》，全面复制推动了中国（上海）自由贸易区的试点经验，在一些投资目录的放开上甚至超过上海自贸区的“负面清单”。
　　“随着中国对外投资即将超过吸收外资金额，中国的对外开放需要与国际高标准对接，对外资实行负面清单和准入前国民待遇。”国家发展改革委学术委员会秘书长张燕生说。
关于《外商投资产业指导目录》修订稿公开征求意见的公告
　　为贯彻落实党的十八届三中全会精神，进一步扩大对外开放，国家发展改革委会同商务部等部门对《外商投资产业指导目录（2011年修订）》（以下简称《目录》）进行了修订，形成《目录》修订稿（见附件），现向社会公开征求意见。
　　本次《目录》修订，适应经济全球化新形势，以积极主动扩大开放、转变外资管理方式、调整和优化经济结构、进一步增加透明度为原则，大幅缩减限制类条目，放开外资股比限制，重点推进制造业和服务业对外开放，有利于促进国际国内要素有序自由流动，以开放促改革，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。
　　有关单位和社会各界人士可以在日前，登陆国家发展改革委门户网站（http://www.）首页“意见征求”专栏，进入“《外商投资产业指导目录》修订稿公开征求意见”栏目，对《目录》修订稿提出意见建议。
　　感谢您的参与和支持！
　　附件：
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