相关链接&&&&
Copyright 2011 www. All Rights Reserved
版权所有：四川省人民政府办公厅
技术支持：四川电信 网站维护：四川省电子政务外网运营中心 联系电话: (028) 蜀 ICP 备号
如果您在本页面发现错误，请先用鼠标选择出错的内容片断，然后同时按下&CTRL&与&ENTER&键，以便将错误及时通知我们，
谢谢您对网站的大力支持。山东省人民政府关于进一步做好征地补偿安置工作切实维护被征地农民合法权益的通知 - 中国农经信息网
欢迎您进入中国农经信息网站！"替党和政府分忧,为农民群众解难"希望全国的农经人都能为农经事业的发展出谋划策。欢迎注册，欢迎投稿！
按文章标题
按文章作者
双击自动滚屏
文字颜色黑色白色红色灰色绿色蓝色青色黄色
背景颜色白色黑色粉红灰色绿色蓝色青色综色
字体大小9 pt10 pt12 pt14 pt16 pt19 pt
山东省人民政府关于进一步做好征地补偿安置工作切实维护被征地农民合法权益的通知
发表日期：日&&出处：中国农经信息网&&作者：山东省人民政府&&本页面已被访问 2461 次
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 鲁政发[2004]25号各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：　　为认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于高度重视“三农”问题，解决人民群众关心的热点难点问题的指示精神，切实做好对农民的征地补偿安置工作，特作如下通知：　　一、高度重视征地补偿和失地农民安置工作做好对农民的征地补偿安置工作，切实维护被征地农民的合法权益。事关我省经济发展和社会稳定，是落实“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民的具体体现。近几年，各地对征地补偿安置工作十分重视，有效地维护了被征地农民的合法权益。但是，有些地方仍存在着征地补偿偏低、补偿资金管理使用混乱、安置措施不力等问题，有的随意压低地价，征地补偿标准不统一，同一时期对同一区位、同一性质的用地补偿标准执行不统一，有的征地补偿安置费用不能及时到位，随意截留克扣应支付给农民的征地补偿费，一些县、乡借管理之便挪用征地补偿费，一些地方建设用地单位长期拖欠征地款，不能兑付到农民手中，等等。上述问题严重损害了被征地农民的合法权益，有的引发了群体性上访事件，对经济发展和社会稳定产生了不利影响。对此，各级政府和有关部门必须引起高度重视，要从实践“三个代表”重要思想的高度，坚持以人为本，树立和落实科学的发展观，妥善处理保障经济建设用地与维护农民合法权益的关系，完善土地征用程序和补偿机制。规范征地补偿安置费用分配和管理，建立健全被征地农民基本生活保障制度，促进我省城乡改革开放和经济发展。维护社会稳定。　　二、加大集中清理拖欠、截留和挪用征地补偿费工作力度清理拖欠、截留和挪用农民征地补偿费是一项严肃的政治任务，各级必须认真抓紧抓好。各地要集中力量，对1999年《中华人民共和国土地管理法》颁布实施以来发生的截留、挪用、拖欠征地补偿费用的问题进行全面清查，摸清底数，对清理出的问题要认真分析，区分不同情况尽快加以解决：对政府或有关部门拖欠的征地费，由拖欠征地费的各级政府通过财政筹措、银行贷款等形式筹集资金一次性支付；其他存有拖欠征地补偿费问题的建设项目，由各级政府督促项目实施单位限期兑付，对在建项目或拟建项目按照先兑付征地补偿费后安排施工建设资金的原则，限期筹资兑现，逾期不兑现的，视情况收回土地，对当地经济建设和农民利益造成重大影响的，依法依纪追究有关人员的责任。各市政府要切实加大自查自纠工作力度，并将清欠工作进展情况专题报省政府。省监察厅、国土资源厅等有关部门要对各地落实情况进行调度，并组织专项检查。清欠工作6月30日前必须全部完成，落实到位。今后不允许再发生新的拖欠。　　三、加强征地补偿费拨付和使用管理要进一步建立制度完善、管理有效、依法支付征地补偿费的工作机制。完善资金拨付使用管理办法，严禁各级政府以任何名义截留、克扣征地补偿费；完善“双代管”等政策措施，严禁任何单位和个人挪用征地补偿费；加强建设用地审批管理，严禁建设用地单位拖欠征地补偿费。建设单位在申报工程项目时，必须把征地补偿费足额纳入工程预算。征地补偿费用必须在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付给被征地农村集体经济组织和农民。征地补偿安置费用没有足额到位的，不得强行使用农村集体土地。各级政府及各有关部门要切实履行职责，加强检查监督，对征地补偿资金不落实的，国土资源主管部门不予报批建设用地，建设部门不予办理建设开工手续，供水、供电部门不予核批用水用电指标。对因拖欠征地补偿费用引发群众上访且问题尚未妥善解决的，省国土资源厅暂停受理该市、县的农用地转用与征地报件。对长期拖欠征地补偿资金的用地单位，由工商行政管理部门对其失信行为记录在案，实行法人训诫，并视情况在媒体上给予公开曝光。　　加强对征地补偿费用分配使用的监管，确保专款专用。支付给农民个人和农村集体的征地补偿费用，应在资金下拨到位后1个月内，由村委会负责制定明细的资金分配使用方案，张榜公示，经村民大会或村民代表会议同意后实施。支付给农民个人的部分，要引导其投向生产性支出。主要用于发展生产。土地补偿费属农村集体经济组织所有的部分，应纳入公积金管理，不得分配到户，也不得列为集体经济债务清偿资金。由农村集体经济组织掌握使用的征地费用，要设立财务专户。实行村务公开、民主理财，优先解决失地农民基本生活保障问题。发展集体经济，兴办公益事业。农村集体经济组织应定期向村民公布收支状况，对使用征地补偿安置费用数额较大的。要经过村民代表大会同意后实施。　　严肃查处征地过程中的违法违纪行为。国土资源部门要会同监察、农业、审计部门，对土地补偿费、安置补助费的分配使用加强批后跟踪，定期检查征地补偿费的收支情况，规范征地补偿费的使用行为。对群众信访反映和检查中发现的土地未批先用、越权批地和侵占、截留、挪用征地补偿费等违法违纪行为，各地国土资源部门要认真核实，会同有关部门依法严肃查处。　　四、采取综合配套措施，合理补偿、妥善安置失地农民依法合理确定征地补偿标准。根据各地经济发展水平，参照新增建设用地土地有偿使用费征收办法，适度提高征地补偿标准，由省物价局会同省财政厅、国土资源厅负责对征用土地年产值和地面附着物补偿标准进行调整修订，尽快发布实施新的补偿标准。各市、县政府要从本地实际出发。依据法律法规规定。结合当地经济发展水平、征地区位、人均耕地数量、农民人均收入和城镇居民最低生活保障线等因素确定征地补偿尤其是安置补助费的补偿标准，经济条件好的地区，城市规划区内补偿标准可按照年产值的30倍补偿；在城市规划区内征用土地，积极推行“区片综合价”制度，合理确定不同区位、地类、用途的征地综合补偿标准。　　在进一步落实货币安置、农业安置等措施的基础上，多形式、多渠道安置被征地农民。加强对被征地农民的劳动技能培训，积极拓宽就业门路，支持被征地农民自主择业、自主创业，工商行政管理、税务、金融、城建等部门要在市场准入及相关政策上给予扶持，进一步放开对农民进城务工经商的限制。鼓励被征地农民通过非全日制、临时性、季节性工作等灵活多样的方式实现就业，用地单位招工在同等情况下要优先安排被征地农民。提倡留地安置，可按照规划用途安排一定比例的土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用。建设标准厂房或商业用房。采取入股、租赁等形式发展二、三产业。土地被大量征用的村，尤其是城郊村，要积极推行股份合作制改革，对包括土地补偿费在内的集体资产，通过股份制形式量化到个人，集体经济组织成员参与盈利分红，享受收益。　　积极推行失地农民基本生活保障制度。各地要按照省政府鲁政发[号文件要求。抓紧研究制定具体实施办法。落实保障对象和保障资金。确保在年底前全面建立失地农民基本生活保障制度。　　五、加强领导，明确责任，确保各项政策落到实处征地工作涉及面广，政策性强。各级政府要以“三个代表”重要思想为指导。切实履行法律所赋予的职责，把清理拖欠、截留和挪用农民征地补偿费和做好征地补偿安置工作摆上重要议事日程。切实加强组织领导。要进一步明确责任，按照“属地管理”的原则，实行行政首长负责制，由市、县政府一把手负总责，分管领导靠上抓。各级国土资源部门作为落实征地补偿费的主管部门，要切实履行职责。监察、审计、劳动保障、财政、农业、物价等有关部门按照各自职责分工，全力以赴。密切配合。把各项政策落到实处。要把做好征地补偿安置工作作为切实保障群众利益的重要内容，落实目标管理责任。建立责任追究制度。要加大政策调研力度。推进征地制度改革，纠正和防止征地过程中侵害农民利益的问题，切实维护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 二00四年三月二十一日
双击自动滚屏
　　相关评论:　　　　
&没有相关评论
　　发表评论:　　　　
电子邮件：
评论内容：
（最多评论字数：200）
|&&|&&|&&|&&|&&|
联系电话：QQ
QQ 　　　联系人：中国农经信息中心 　　　　关于失地农民权益保护问题的思1_百度文库
两大类热门资源免费畅读
续费一年阅读会员，立省24元！
评价文档：
7页¥3.007页¥3.004页¥2.003页¥1.003页¥1.002页¥1.002页¥1.006页免费60页1下载券3页免费
喜欢此文档的还喜欢24页1下载券35页1下载券6页1下载券
关于失地农民权益保护问题的思1|
把文档贴到Blog、BBS或个人站等：
普通尺寸(450*500pix)
较大尺寸(630*500pix)
你可能喜欢　　随着国发2号文件精神的贯彻推进，遵义县“三化同进”发展即将进入加速期，用地需求将进一步扩大，就目前的征地拆迁货币化安置和产权置换两种方式而言，产权置换已成为拆迁安置主流。在工业化、城镇化建设推进过程中，农民将失去赖以生存的土地，如果失地农民不能在安置中实现可持续发展，就会导致另一种不稳定或不和谐的社会局面。因此，探索征地拆迁给失地农民带来的生活、生产、就业等民生保障问题，既是解决征地拆迁现实矛盾的需要，也是经济社会长远健康发展的要求。近日，笔者就遵义县工业园区建设中失地农民的征地补偿及拆迁安置情况进行了调研。
　　一、失地农民的现状
　　（一）失地农民概况。遵义县南白、龙坑、三合、三岔、苟江等五镇涉及工业园区规划面积67平方公里。初步统计，从2006年到2011年底，该区域征地拆迁面积共计13686亩，征地拆迁涉及23个村（居）160个村民组人，征地涉及该区域农业人口的64%，其中1528户的土地被全部征完。预计到2015年，该区域征地拆迁面积共计约32平方公里，涉及15300多户63700多人，占该区域农业人口的80%左右。
　　（二）失地农民就业形势严峻。一是失地农民年龄结构成两极化，年老的、年幼的人约占65%；文化程度普遍不高，绝大部分无专业技能特长，就业难度大。二是该区域农民的收入以种植蔬菜及常规农业为主，其余收入靠外出务工及少量手工生产获得。征地拆迁后，60%的人将失去经济来源，如不能及时转岗就业，生活水平就可能逐年下降，给社会稳定埋下严重隐患。
　　&二、失地农民就业和生活困难的主要原因
　　（一）失地农民生存状态发生变化，难以适应新的就业方式。失地农民突然从传统的农耕状态进入非农业生产状态，生活环境、生存方式、生活习惯发生了巨大变化，由单家独户到安置小区的集中居住，牲口没有了，农具没用了，楼层变高了，日常活动范围变小了，产生了诸多不适应。面对多样化的现代城镇就业要求，缺乏专业技能的失地农民就业难度增大，加之一些企业用工歧视，失地农民即使找到工作，其工作状态也极不稳定。作为长期临时工，他们往往享受不到现有的养老、医疗保障等基本权利。
　　（二）失地农民安置补偿费相对效用偏低。失地农民的安置费，对土地的依附性较弱的农民而言，征地补偿是一笔额外的资产。但对土地依附性较强的农民而言，土地征用后的补偿费就成了维系他们今后生活的无源之水。并且，现阶段的征地补偿标准往往是一定几年，其调整速度与经济发展、物价上升速度不同步，从而变相使失地农民的土地收益权受到损害（但如果频繁调整，又势必增加土地征收征用工作难度）。尽管近年来政府也在不断提高安置补偿费标准，但是仍然不能从根本上解决失地农民的长远生计问题。
　　（三）货币补偿方式推动了超前消费和一次性消费。随着经济市场化和就业社会化，项目区的土地征用征收工作普遍采取货币到人的方式进行补偿安置，从表面上看，这种方式简单、公平，但也暗存着不少隐患。有的失地农民得到征地补偿款后并未考虑今后的长远生计，而是大肆挥霍，在短时间内致使补偿费捉襟见肘，严重影响家庭的长远发展。当前的产权置换方式，政府本意是帮助失地农民和拆迁户实现补偿费的保值增值，但由于被拆迁户和失地农民不善经营又无其他稳定生活来源，置换的房产不能实现持续的资产性收益，一段时间后，一些额拆迁户以卖房维持生活，这使失地农民返贫，这种情况在该县龙坑镇已经开始出现。
　　（四）缺乏失地农民对口服务机构，就业扶助不到位。用货币安置失地农民后，对失地农民的再就业扶助措施不够得力。一是再就业培训工作没有及时跟上，没有形成一套行之有效的就业培训机制。二是对农民的自主创业缺乏政策支持，没有形成一套系统的行之有效的政策规定，很难实实在在地支持失地农民自主创业。三是对吸纳失地农民就业的企业缺乏适当的政策引导。近几年内，园区内也办了不少企业，一些企业的用工需求也不小，但就近吸纳失地农民的却不多，这固然有农民的问题，也有政策引导不到位的因素。四是对失地农民的服务缺乏具体的服务主体，没有及时纳入就业服务范围。部分失地农民和拆迁户在新的城镇化和工业化进程中被边缘化，导致政策咨询、技术指导、就业服务、权益保障等后期扶持都不能落到实处。&
　　&三、建议
　　（一）让失地农民实现资产性收益保障，维持原有的生活水平不下降并逐步改善，是解决失地农民生存发展的首要任务。解决失地农民民生保障的关键在怎样让农民失地不失业，让失地农民能及时融入园区、融入城市，分享到工业化、城镇化的成果，从而实现工业反哺农业，城市支援农村，城乡统筹发展的整体战略。
　　以村、组或80―100户农家为单位进行集中安置为例。结合园区规划，与土地增减挂钩，政策置换被拆迁户宅基地，将被拆迁户由于生活方式发生变化后不能利用的房屋面积集中置换，作为其集体资产发挥效益。以一户五口之家计算：按城市人口生活方式，120平米即可解决。但之前该农户有240平米的房屋（含圈舍、农具间、储粮间等），该户则有120平米的房屋是可以调剂利用的。如果我们以90户集中安置为例，每户平均余120平米房屋进行集中建设，就能有10800平米的房屋可以集中利用。根据该区域规划需要，大到可引进一个企业，小到可作为企业办公用房、职工宿舍或仓储物流中心用房，而10800平米作为90户的集体资产或出租或入股分红，按现在价格每平米每月5元租金计算，平均每户120平米每月能收到租金600元，这属于拆迁农户的资产性收益，以此解决农民失地后的资产性保障问题。
　　&同时，从土地指标来测算，以90户为例，每户按120平米宅基地（农户平均按2层即240平米房屋）计算，共21600平米房屋。如果安置小区按5层建设（每户120平米安置），集体资产部分按10层建设（每户120平米），能给政府置换出不低于6000平米的土地指标。如果园区内全面实现此种安置方案，15300户按户均120平米宅基地计算共184万平米。一是可置换出2700亩左右土地指标。二是可以实现6万多失地农民的资产性收益保障。三是能够利用社会资本实现184万平米的园区厂房、办公用房、仓储用房建设，从而减轻企业资金负担或运行成本，对园区的中小企业、配套企业、第三产业的引进有很强的吸引力。四是可以缓解征地拆迁矛盾，加快园区建设发展。这些办法可以在已经成熟的区域先行试点，然后逐步推开，比如南白镇龙泉社区90%的土地已被征用，在这些区域试点的条件已经成熟。
　　（二）搞好失地农民就业技能培训，实现劳务性收益。农民就业难主要在于农民的就业素质偏低，缺乏劳动技能。因此，有必要对失地农民实行就业扶助，通过职业技能培训增强其就业和创业能力，实行优惠政策降低其就业、创业成本。可按照市场的需求和农民的特点来决定培训项目，对参加技能培训的失地农民实行培训费用全额补贴。为保证失地农民有稳定的培训经费来源，可考虑在财政预算中单列“失地农民培训”专项，让失地农民自主选择培训项目，以保证每一个有劳动能力的失地农民都能至少掌握一门非农产业专业劳动技能，从而增强其就业能力。
　　（三）加强再就业的引导工作。建立健全劳动就业服务平台，参照下岗失业人员再就业优惠政策，对失地农民中自谋职业、自主创业的给予支持与鼓励，充分发挥园区办协调服务作用。一是由园区与落地企业协商达成优先解决就业岗位的协议，让企业在同等条件下优先吸纳该区域的失地农民劳动力。二是将失地农民纳入小额担保贷款的政策范围，加大对失地农民创业的资金支持力度，提高他们自主创业、自谋职业的积极性和成功率。&&（作者单位：遵义县政府办）&（何开松）
【】【】【】
〖编辑：穆制青〗13年10月28日 　
作者：凌正华　【&
　　土地承载着生产资料和社会保障的双重功能，是农民安身立命之本。但随着近年来城镇化进程的加快，农村集体土地被大量征用，大批农民失去了土地，再加上其他因素的综合作用，导致不少失地农民面临着“务农无地、上班无岗、创业无钱、保障无依”的生存困境，严重地影响了社会的和谐稳定。如何解决好失地农民问题已成为当前党和政府面临的紧迫难题和重大课题。借今年全市“大走访”活动之机，衡阳市委讲师团采取问卷调查、集体座谈和逐户走访等形式，对衡南县新塘埠村、白沙洲工业园、高新技术开发区等地的失地农民情况进行了较为全面的调查，并到衡阳市国土局、人社局和信访局等各有关部门查阅相关数据。在此基础上，着眼全国新型城镇化建设发展大局，对解决失地农民难题的对策进行了初步探讨，提出了一些新思路、新观点、新措施，希望能为解决失地农民问题提供有益参考。　　　　一、当前衡阳市失地农民的基本现状及面临的主要困难　　　　据调查，2006年至2012年，衡阳市共征用耕地47550亩，多为郊区土地，人口密度大，人均耕地仅0.55亩，保守估算，仅2006年至2012年衡阳市失地农民超8万，加上2006年以前的失地农民，衡阳市失地农民总数达10万以上。调查发现，失地农民基本现状主要表现为：“一个增加、两个下降”。即：生活支出明显增加。从调查统计结果看，农民失地后生活支出大大增加。失地前，农民的粮、油、蔬菜等主要生活物资基本自给自足，一个农民全年的基本生活费用约1700元，失地后达3300元以上，是失地前近2倍。家庭收入明显下降。土地征用后，农户种养业收入急速下降，而以前在家种地的“主力军”—老年农民由于年龄大和文化程度低等原因，只能赋闲在家或就近打零工，其收入根本不足以抵消种养业收入的下降，导致总收入明显下降。据调查，自1998年以来，全市收入明显减少的失地农民约占总数的55%。对征地前后收入比较，征地后农户经济收入年平均下降幅度为19.8%，下降幅度大的高达41.3%。生活水平明显下降。据调查，大多数失地农民，由于没有稳定的经济来源，平时不敢花钱，所有生活必需品都挑最便宜的买，生活水平明显下降。很多失地农民动用有限的征地拆迁补偿费维持生活，也只能勉强支撑3至5年，时间一长，势必坐吃山空，温饱都将难以保证。综合分析调查情况，当前衡阳市失地农民面临的主要困难集中体现在以下三个方面：　　　　（一）就业创业难　　　　失地对农民而言就等于失业，就业创业是失地农民直面的最紧迫难题。据调查了解，衡阳市失地农民就业创业难主要体现为“两低一高”。即：就业率过低。新塘埠村530名劳动年龄段内的失地农民，目前处于半失业和完全失业状态的有321人，失业率超60%；白沙洲工业园有65%左右的失地农民没有找到比较稳定工作。创业成功率低。部分失地农民想创业，但成功的很少。据调查，白沙洲工业园失地农民自主创业率只有10%左右，成功率不到5%。在调查中了解到，新塘埠村有几个青年农民想搞苗圃园艺，由于缺乏资金、技术、信息等各种原因，困难重重，只好作罢；还有几个青年农民得知家乡搞开发，有大型工程项目在建，特从外地赶回，买来几台运输车，组建了运输车队，希望能从工地上找些活干，但由于项目承包给大型建筑公司，有专业的运输车队，他们只好解散车队，各自找零活干。二次失业比例高。现代企业需要有一定知识技能和纪律观念强的工人，而多数农民与现代企业的管理制度和工作技能的要求格格不入，面临第二次失业的高风险。据调查，白沙洲工业园曾招收过不少当地失地农民，后来80%左右的人都被辞退了。　　　　（二）养老保障难　　　　农民一旦失去了土地，养老保障就成了最大的后顾之忧。目前衡阳市失地农民养老保障难主要体现为“一高两低”：即：缴费基数高。08年出台的《衡阳市城市规划区范围内被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见》（以下简称《意见》）第四条规定，参加养老生活保障，按政府补贴50%，集体出资30%，个人出资20%，但从调查得知，由于多数农村集体没有足够的资金，集体出资部分实际上还是由农民自己负担。2009年至2012年，个人一次性缴费达3.8万元，而按2013年新标准，个人一次性缴费达5万元。目前，每个农民获得的征地补偿一般在1-1.5万元之间，根本不足以支付养老生活保障费用。参保率过低。从人社局调查获知，2008年之前，衡阳市被征地农民基本没有参保，2008年出台《意见》，对失地农民的养老保障实行两种办法：即建立养老生活保障制度和参加城镇企业职工基本养老保险制度。截至2012年12月底，全市被征地农民社会保障累计参保31322人，其中参加养老生活保障9827人，参加社会养老保险21495人，两项之和仅占总数的30%，远没有达到全覆盖。参保积极性低。失地农民受现实主义思想的影响，比较注重眼前既得利益，对社保政策尚存疑虑，对于几十年以后能否领到养老金持怀疑态度，特别是一些中青年农民（20岁—45岁）认为养老问题离自己还很遥远，看不到长远利益，对参保关心程度低，积极性不高。　　　　（三）居住安置难　　　　居住安置事关失地农民重大切身利益，更是政府急需解决的难题。当前居住安置难主要体现在以下几个方面。一是安置滞后。按照政策规定，应该是先安置后拆迁，据调查情况显示，衡阳市安置房建设一般都要滞后3年左右，有的甚至长达7年左右。城区整体安置率仅50%，“两园一区”安置率相对较好，达到60%。云集镇新塘埠村的林角、新市两个组安置相对较快，2011年完成拆迁，拆迁前与政府签订合同，合同规定在2012年底政府负责把安置房的基础设施建好，实现“四通一平”（通水、电、气、路和平整地基），然后由农民筹资建房，但由于政府资金不够，基础设施建设滞后近一年，导致安置房建设也推迟近一年。各地由于安置滞后，而房屋造价逐年上涨，给农民造成很大的隐性损失。二是无钱建房。据调查，当前新塘埠村拆迁补偿按房屋质量划分两个补偿等级，不同等级房屋每平方米补偿分别为390元、420元，拆迁补偿户均不到10万元，即使加上征用农地补偿费，户均也只有15万元左右。而该村统一实行门面安置，每个人给25平方米建安置门面，每个门面60平方米，两个人一个门面（一个门面还需要花钱买政府的10平方米地），一共建七层，上面建六层为住房，按每户4人计算，户均两个门面建成需要34万元，征地补偿费远不够农民建安置房支出。三是产权缺失。按现行政策规定，农民的安置房不符合商品房办证条件，不能办理国土使用证和房产证，或只能办理房产证，导致失地农民的安置房成为小产权房或无产权，不能像商品房一样有效进入交易环节，使得失地农民的安置房大为贬值。据从国土资源局调查获知，失地农民安置房70%左右房屋为小产权房。　　　　二、当前失地农民难题产生的主要原因　　　　（一）土地管理体制顶层设计不合理　　　　失地农民难题产生的根源埋藏在最初的“顶层设计”中。一是土地市场高度垄断，农民所得征地补偿过低。1986年6月公布的《土地管理法》第43条规定，建设城镇所需的农村建设用地必须先由国家征收然后才能使用。第47条则明确，征收农民土地补偿的上限总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍。这两个条款确立了近30年中国城镇化的游戏规则：地从农民那里征，钱从卖地中来；土地一级市场只有政府一个卖家，且这位卖家进货价“不能超过年平均收成的30倍”，这就形成了完全垄断的土地市场，价格低得没商量。虽然要求提高征地补偿的呼声日益高涨，但原本可能在2012年12月全国人大常委会上通过的《土地管理法修正案（草案）》，删除了关于“30倍补偿上限”规定，以公平补偿原则替代之，最后却没能进入表决程序，“胎死腹中”。据衡阳市国土资源局网上公布的数据，2009年至2012年从农民手中征地价格为元/亩，而同期土地市场商住用地均价约103万/亩、工业用地均价约24万/亩。可见，征地与拍卖价格相关悬殊，最后到农民手中更少。二是农村土地权属不明晰，土地收益享有主体错位。2003年3月实施的《土地承包法》从法律的角度规定了农民在承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权，然而现行法律又明确规定农村土地属集体所有。在土地征用中土地的所有权和使用权转移，但失地农民作为集体成员之一，他们对承包土地的决策、处分、收益权是不明确的，事实上形成产权模糊，导致土地收益特别是土地的潜在增值收益分配不明确，这造成在土地收益实际分配中，享有主体错位，农民从土地收益中得到的太少，土地的潜在收益就沾不上边。由于这些不合理的顶层设计，最终结果导致政府从农民手中低价征地，按市场土地高价出售，几乎获得了土地收益全部，而农民仅仅获得低廉的补偿费。　　　　（二）单一性货币补偿安置方式不科学　　　　当前我国对失地农民主要采取单一性货币补偿安置、就业安置、留地安置、社保安置等四种安置方式，但由于单一性货币安置简单易行、便于操作，各级地方政府乐用此方式一劳永逸地解决失地农民的问题，大部分农民，从眼前利益出发也愿意接受货币安置。但从长远看，这种安置方式很不科学，对国家和农民都存在着许多不利影响。一是不能解决失地农民的后顾之忧。农民失地就相当于工人失业，虽然农民获得了征地安置补助费，但没有养老保险、医疗保险等社会保障，后顾之忧太多，而工人参加了社会统筹保险，其后顾之忧比农民小得多。单一性货币安置，即使钱补偿再多，也没有帮助失地农民解决养老保险、医疗保险等基本的社会保障需求，不能给他们一个稳定无忧晚年的生活。二是不适应大多数农民的素质现状。大多数农民对补偿金的使用不能合理规划，使之失去了增值能力。一般都是直接将补偿金转为消费资金，用于享受，只有少部分考虑投资创业。据对白沙洲失地农民调查，有近60%以上拿到补偿金后，第一件事就是买车，而不是考虑用于去投资，基本上都动用补偿金用来进行娱乐性消费，征地仅2-3年时间，70%的征地补偿款已经用于建房或购房、买车、医病、生活消费等，用于投资发展的不到10%。甚至还有近5%的人把补偿金用来进行赌博、吸毒等，很快挥霍光，据调查有一人把征地拆迁补偿的169万元在不到一个月内全部赌光，还倒欠50万元，一夜暴富也一夜赤贫。　　　　（三）社会保障制度和相关政策不健全　　　　由于城乡二元社会结构尚未完全打破，当前的社会保障制度和政策还没有实现对农民的全覆盖，即使是需要照顾的特殊群体—失地农民也是如此。一是社会保障制度不健全。失地农民多数人仍然是农村户口，目前在城镇居民中已经基本建立了的失业、医疗、养老保险、最低生活保障等社会保障制度并没有覆盖到所有的失地农民。如按现行最低生活保障制度，衡阳市城镇居民享受低保标准只有8%，而失地农民中最急需享受低保的人数大大超出这个比例。据从白沙洲工业园调查了解，对于在40岁、50岁左右，年龄相对较大的这部分失地农民，缺乏非农技术、文化程度低，找不到工作，这部分人约占失地农民总数的25%，又不到领取养老保障金的年龄，也没纳入低保范围，生活比较困难。如果要实现这部分人低保全覆盖，需要政府政策对失地农民倾斜，要制定失地农民专项低保政策。二是失地农民就业政策不健全。目前失地农民的就业尚未纳入我国现行的就业政策体系，没有从制度层面进行设计，形成制度框架。在宏观政策层面，国家强调扩大就业和再就业，但是，主要是针对城镇居民和城市下岗人员。从具体的政府就业服务机构来看，面对的是城镇居民，局限于城镇范围。所以，失地农民几乎享受不到城市居民的就业待遇。即使一些地方制定的有关失地农民的政策多为过渡性、单一性措施，针对性、操作性不强，效果不明显，大多流于形式。专门扶持失地农民创业的政策还寥寥无几。由于缺乏政策的扶持,失地农民自主创业十分艰难。　　　　（四）多数失地农民自身素质不够高　　　　由于农民的思想局限性，他们也不会放弃眼前既得利益而去追求目前还看不见的东西，失地农民自身素质不过关是影响其就业的关键原因。一是就业观念偏差。据调查了解，由于家里征地拆迁补偿经费来得太容易，部分失地农民就业观不正确，对劳动报酬的要求也比较高，许多农民一个月1000多元的活不愿意干，不愿意从事苦、脏、累的工种，对一些保洁、保姆之类的工作他们又不愿做，这就使失地农民就业之路变得狭窄。二是文化程度不高。目前尚未就业的失地农民文化素质普遍较低，大多以初中及以下文化程度为主。问卷调查统计结果表明，接受调查的320个人中，小学文化以下112人，占35%;初中文化183人，占57%；高中文化以上25人约占8%。三是缺乏非农技能。大多数失地农民缺乏非农技能，只适合从事简单重复工种，就业受限制。而劳动力市场正逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，急需技术性人才。可见失地农民难以适应现代工业化进程中的用工需求，就业空间日益萎缩。据对新塘埠村失地农民务工情况调查结果显示，92%的人从事简单的体力劳动，只有8%的人从事技术性工作。四是纪律观念淡薄。工厂企业对纪律要求严格，而农民作风自由散漫，纪律观念淡薄，多数农民不能很好地遵守企业的规章制度，不能按时上下班，最后被辞退。据白沙洲工业园管委会反映，建园初期，也推荐大批失地农民进园区企业打工，但最后有60%以上的失地农民是因为没有遵守好企业的规章制度而被淘汰。　　　　三、解决失地农民难题的对策思考　　　　今年3月17日，李克强总理在记者见面会上回答关于“担心随着城镇化的推进，会有很多农民失去土地，进而形成一城市贫民阶层”的提问时强调指出：“我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化…，不能一边高楼林立，一边棚户连片…，要保护好农民利益”。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁强调，新型城镇化不再只是上项目，搞建设，其核心是让低收入农民进城，而不是有钱人进城；是让自愿上楼的农民上楼，而不是农民被迫上楼。这表明解决失地农民问题是我国新型城镇化建设题中应有之义，也是首当其冲解决的问题。我们在推进新型城镇化建设过程中，要深刻领会和贯彻落实李克强总理关于新型城镇化的讲话精神，坚持以人为核心的原则，不但要“化地”，提高城镇化率；更要“化人”，使失地农民转变为市民，要帮助他们解决安居、养老、就业、教育、医疗等系列问题，使其实现“工作融入企业、子女融入学校、家庭融入社区”的城里人梦想。　　　　（一）建立科学的征地补偿安置机制，确保失地农民长期受益　　　　一是建立动态的补偿标准调整机制。2010年7月，国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求建立征地补偿标准动态调整机制。2012年10月国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》，明确规定征地补偿标准普遍提高20%—30%，可见提高征地标准已成不可逆转趋势。应以衡阳市土地的市场价值为依据,建立征地补偿标准动态调整机制，合理确定补偿标准。即使按1986年《土地管理法》规定的30倍上限标准，再提高20-30%计算：现衡阳市一亩水田，如种一季稻，纯收入600元，种双季稻达1000元，再种油料作物，每亩纯收入800元。据调查，一般都是单季稻+油菜籽或双季水稻+油菜籽，城郊菜农土地经济效益更高。照此计算，衡阳市每亩赔偿到农民手中价应该为5万—7万元之间，而衡阳市的2013年补偿标准为3.3-6.4万元，还有提高的空间。二是建立长期的土地收益分享机制。实行土地股份制经营模式。将土地转为建设用地，允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享土地增值收益。对工业园区建设和其他经营性项目被征土地,可采用土地折价全部或部分入股、租赁的方式，定额收取红利或租金，使失地农民可以定期分得红利或租费，让农民“失地不失权”、“失地不失利”，永久享有的土地收益和潜在增值收益权。实行补偿金股份经营模式。在尊重群众意愿的前提下，把土地补偿金留在村集体作为开发建设资金，通过村民入股、合作开发等形式用于发展农村集体企业或建设标准厂房向外出租，让“死”钱变“活”，“小”钱变“大”，实现土地补偿金的多次增值，让失地农民获得长期稳定的收益。三是建立硬性的留地安置补偿机制。划出一定数量的建设用地由农村集体经济组织统一规划开发经营，培育壮大集体经济企业，增加失地农民的经营性收入和股本红利，吸纳失地农民就业，或把适量的土地直接分给失地农民，作为“商用+住宅”“二位一体”的用地，底层建门面，上面可建多层公寓，除用于自己居住外，门面和剩余房子用来出租，可获得稳定的经济来源。从调查中了解到，衡南县云集镇就实行留地安置办法：人均留地25平方米，2个人一个门面，一共七层，底层门面，上面住宅，农民一家建2个门面现造价34万，售价约80余万，可获得直接经济效益50万左右，且具有潜在升值效益和长期收益价值。各地均可结合实际，推行该做法，并制定出台《留地安置实施办法》，形成硬性的留地安置补偿机制。　　　　（二）建立全覆盖的社会保障机制，确保失地农民无后顾之忧　　　　政府要针对失地农民社会保障需求，建立健全多层次的社会保障机制，实现失地农民社会保障三个“全覆盖”。即:一是建立失地农民养老保障全覆盖制度。要提高政府对失地农民的养老补贴标准，减少个人缴费比例，让所有失地农民交得起养老保险。如湘潭市九华工业园，每个失地农民只需要拿出征地补偿款的8%交养老保障，其余全部由政府兜底。九华园失地农民每人只须一次性缴纳养老保障费元。湘西经济开发区（省级），每个失地农民缴纳个人部分的40%，实际每人只需缴纳养老生活保障金6000余元，其余全部由政府兜底。我们可以借鉴他们的做法，提高政府补贴比例。对于政府补贴资金来源可以采取不增加征地的货币补偿，而是提高失地农民养老保障补贴的办法来解决。二是建立失地农民低保全覆盖制度。将失地农民中老弱病残人员和家庭人均收入低于当地城镇居民最低生活保障标准的失地农民纳入城市居民最低生活保障范围，享受城市居民最低生活保障待遇。对于在40岁、50岁以上，年龄相对较大、没有技术、文化程度低，找不到工作的生活比较困难失地农民，应纳入低保范围。湘潭市目前对40、50岁以上不到领取养老金年龄段的失地农民，实行低保全覆盖。衡阳市也可根据实际，制定合理的失地农民专项低保政策，实现对这部分失地农民低保全覆盖。三是建立失地农民失业保险全覆盖制度。在新形势下失地农民成为失业人群中一种新的主体，与下岗工人一样理应纳入《失业保险条例》保障范围内，要建立失地农民失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段且符合其他规定条件的失地农民办理失业保险，由社保机构发放失业保险金。失业保险金可由个人和征地单位按一定的比率共同缴纳负担，个人缴费部分，直接采取在他应得的征地补偿收入中预先扣留。　　　　（三）建立多层次的就业扶持机制，确保失地农民失地不失业　　　　失地农民自身素质不高，且处于社会弱势群体地位，找工作困难，政府的扶持是失地农民就业的重要保障。一是建立保护性的就业扶持制度。鼓励企业招收失地农民的政策措施。明确规定用地单位在服务性、非技术性岗位招工中应优先招用被征地的劳动力，对用人单位招用失地农村劳动力的，给予社会保险补贴、职业介绍补贴等优惠，如企业招用失地农民，签订一定期限劳动力合同的可以享受一定补贴，对吸纳失地农民达到一定数量的二、三产业应给予必要的政策优惠等。鼓励失地农民创业的政策措施。成立失地农民创业服务中心，负责与政府各有关部门联系，为创业者注册、经营、管理和发展提供全方位、高效率的服务，在信用担保、信息咨询、科技服务、法律保障等方面多为失地农民创业“开绿灯”，搭建一个优越的服务平台。对失地农民办理工商经营许可、经商办企业等给予优惠待遇，在税收上也可享受园区企业同等优惠政策；对于失地农民个人开小门点、做小买卖，可借鉴广洲市的“5平方米经济”优惠政策，不交税、不交费，甚至不办证，鼓励就业。二是建立管用的就业培训制度。根据失地农民自身实际情况、培训机构的培训资源和企业用工要求，采用“订单式”培训方式。用人企业下“订单”。通过企业下“订单”，提出人才需求，增强培训针对性。既能为失地农民提供更多的就业机会，又能同时解决新建工厂、企业的燃眉之急。培训学校出“菜单”。针对失地农民的年龄结构、文化层次和培训意愿的不同，安排短期、中期与长期培训三种方式和不同的培训项目，以适应不同培训者的要求。政府、企业共同“买单”。培训费用由政府和用人企业共同“买单”，确保每一个失地农民在接受就业培训上都拥有平等的机会。失地农民自主“点单”。遵循失地农民自已意愿开设培训科目，据调查，多数愿意学习驾驶、面点、烹饪等实用技术，应多组织这方面的培训。三是建立多渠道的就业安置制度。在老本行上留一部分。鼓励愿意继续从事养殖业、种植业的农民进入养殖小区、种植小区发展，或以转租、包租的方式划出生荒地、河滩地，促使其发展种养业。创造岗位吸纳一部分。要引进和发展劳动密集型产业，大力发展集体经济，为失地农民创造较多的就业岗位。同时，在工业园区建立综合服务配套区、成立物业管理公司，吸纳失地农民就业。如白沙洲工业园就为失地农民创造保安、协警、清洁工、执法人员等服务性岗位100多个。组织务工输出一部分。通过政府组织和民间组织两个渠道，提供信息，积极组织和推介失地农民外出务工，增加收入。　　　　（四）建立合理的居住安置机制，确保失地农民安居乐业　　　　安居才能乐业，安居才能安心。合理的居住安置机制，能确保失地农民有房住、尽快住进房、住上放心房。一是先安置后拆迁。要认真贯彻落实国家相关政策法规，做到先安置后搬迁、先补偿后拆迁。应在实施拆迁前妥善安排好被拆迁农户的居住问题，要坚决制止违法强制拆迁行为，不得以牺牲被征地农民的利益为代价，片面追求拆迁速度，切实保障群众合法权益。二是重点支持安居。低息货款。给予失地农民安居房建设低息贷款政策，以建成后的房子为抵押，享受城镇职工住房公积金贷款购房同等优惠利息。统一规建。按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善”的思路，把失地农民住宅小区纳入城市建设总体规划，安置地点要在征求失地农民意见的基础上，选择与原居住地区位环境相当的地点，并通过统一招标的方式开发建设，统一设计和管理，确保工程质量。三是拆迁补偿合理。对于征用农地涉及的拆迁补偿，要充分考虑失地农民实际困难，确定合理的拆迁补偿标准，切实维护好农民的利益，以确保农村的社会稳定。对于失地农民农村集体土地上房屋的拆迁，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中不低于本地房屋市场价格规定执行，确定合理的补偿标准，要保证失地农民建得起与拆迁面积相等的安置房。四是给安置房确权。政府积极与有关部门协调，按照略低于当地土地市场价格，适度调低缴纳土地出让金的标准，由农民缴纳主要部分、征地单位给予补贴，尽量把农民的“小产权房”，转为与商品房等同性质的“大产权房”，尽早办理好房产证和国土使用证，让农民住得放心、安心，安居乐业。　　　　（五）创新征地拆迁安置机制，确保失地农民共享发展成果　　　　我们可以借鉴国内外有益经验，创新失地农民安置模式，尽可能地维护失地农民利益，让他们共同分享经济社会发展成果。一是先做大“蛋糕”，再满足各方“胃口”。在现土地管理模式下，先将城镇化利润“蛋糕”做大，然后再分。近年来一直在从事城镇化投资的国家开发银行金融公司（简称国开金融），根据城镇化中农民想要更好的补偿和有保障的生活、地方政府不愿失去土地财政的诉求，抛出解决方案—由国开金融出资并全面负责城镇化项目，通过前期投入及拉长土地出让周期方式，将城镇化的利润雪球滚大，这样不仅农民和政府都可以拿到想要的份额，国开金融也可切走一块甜美的利润“蛋糕。”二是共享城里“蛋糕”，享受公共服务均等化。上世纪，日本在高速城市化过程中有很多值得借鉴的经验。首先是保障进城农民住房。日本利用公共资金建起了“公团住宅”和“公营住宅”，分别为中等收入阶层和低收入阶层提供的住宅，房租低于市场价格或近乎免费，这为解决进城工作定居的农民提供了大批廉价住房。另外，日本农村人口可以自由流动，进城后不受户籍限制，能平等享受各种公共服务。我们也应打破户籍制度障碍，优先解决失地农民享受城镇基本公共服务；加快实施农民工公寓及廉租住房建设试点工程，逐步将农民工纳入公共住房保障体系；开辟农民工随迁子女入学“绿色通道”，切实解决农民工子女教育问题。三是重新分配“蛋糕”，着力平衡城乡差距。为了防止城市人口过于集中和实现地区间均衡发展，上世纪60、70年代，日本重新配置工业和全国的交通通信网络，推进“地方分散”，使人财物从大城市反流回地方，增加了农村的就业机会，使农民在家门口就有班上，从而也缓解了住房问题。另外，还下大力气建设地方中小学设施，从东京到各小镇，所有公立学校的设施几乎都一样。公立学校的教师、校长均属国家公务员，由国家直接发放薪水，避免因各地经济不均衡导致的薪资差异，这使得农村学生也能获得优质的教育。我国近期将颁布《全国促进城镇化健康发展规划（年）》，将遵从“公平共享”、“集约高效”、“可持续”三个原则，将1万多个城镇纳入新型城镇化建设重点。国家将会注重把公共资源投向中小城市和乡镇，着力缩短城乡差距。我们要抓住历史机遇，把握新型城镇化发展趋势，加快农村和小城镇基础建设，缩短城乡差距，使农民在家门口实现就业，农村学生也可接受优质教育。
　　（作者单位：中共衡阳市委讲师团）
[稿源：红网]
[作者：凌正华]
[编辑：严欢]
主办：中共湖南省委宣传部 承办：
红网 编辑信箱：
办公电话：9
联系人：刘纯